Document thématique – session no 5

Document thématique – session no 5

Quels outils à cette fin

Impératif national, obligation internationale

Les pays ont bien des buts en commun, mais ce que les peuples veulent par-dessus tout, partout dans le monde, c’est s’affranchir de la pauvreté et obtenir un travail décent. Ces deux objectifs étroitement liés sont au cœur du nouvel élan en faveur d’un cadre mondial pour le développement et la coopération reposant sur le programme défini à l’échelon international en matière de développement et les objectifs du Millénaire pour le développement. L’Assemblée générale des Nations Unies et le Conseil économique et social (ECOSOC) ont invité les organisations internationales, chacune de leur côté tout autant que collectivement, à œuvrer pour la réalisation de ces objectifs et assurer la cohérence et la convergence des activités entreprises à ces fins dans les différents domaines d’action intéressés.

L’intensification des flux de capitaux et des flux commerciaux et l’intégration accrue des sociétés et des marchés mondiaux appellent comme jamais auparavant à une gouvernance efficace et cohérente de la mondialisation, d’autant plus que le rythme de l’intégration économique s’est accéléré et que la nécessité de coordonner l’action pour la gestion des biens publics mondiaux se fait plus pressante. Les bénéfices potentiels de la coopération internationale sont donc plus importants qu’autrefois, mais les risques encourus en cas d’échec des politiques adoptées le sont aussi.

La Commission mondiale sur la dimension sociale de la mondialisation juge qu’il est possible – et essentiel – de parvenir à une mondialisation équitable. Elle considère à cet égard que l’action en faveur du travail décent pour tous est appelée à jouer un rôle déterminant dans les efforts pour une intégration économique plus juste. Elle estime en outre qu’il faut définir plus largement la notion de cohérence des politiques, principe qui doit s’appliquer aux politiques commerciales et financières et à l’aide au développement aussi bien qu’à l’action économique et sociale en général. La commission a indiqué ainsi que les «pressions habituellement exercées au niveau des politiques nationales pour parvenir à des compromis entre les objectifs économiques, sociaux et environnementaux [faisaient] défaut dans le contexte mondial» (paragr. 352) et que les organisations internationales devaient s’acquitter de leur mandat en prenant garde à ne pas mettre «leurs membres en contradiction avec les obligations qu’ils ont contractées par ailleurs en vertu d’autres instruments et traités internationaux» (paragr. 603).

La question de la cohérence des politiques aux fins d’une gouvernance mondiale a retenu une attention toute particulière lors de plusieurs réunions suite au rapport de la commission, notamment la conférence internationale organisée par le gouvernement allemand sous le titre «Une mondialisation juste – cohérence des politiques pour la création d’emplois et le travail décent», qui s’est tenue en novembre 2006 en présence de la Chancelière Angela Merkel et de la Présidente de la Finlande, Tarja Halonen. Les régions se sont aussi largement mobilisées sur la question, avec l’organisation du Sommet extraordinaire de l’Union africaine sur l’emploi et la lutte contre la pauvreté en Afrique (Ouagadougou, sept. 2004) et celle du quatrième Sommet des Amériques (Mar del Plata, nov. 2005), ainsi que des déclarations du Conseil de l’Europe et du Parlement européen.

L’OIT, le système des Nations Unies
et la cohérence des politiques

Le système multilatéral est marqué à la fois par une tendance à la spécialisation et la prise de conscience de la nécessité d’une intégration et d’une cohérence accrues. Ce système a connu en effet dans la seconde moitié du XXe siècle une multiplication des institutions spécialisées, évolution comparable à celle que connaissaient les administrations nationales. D’un autre côté, il se caractérise depuis toujours par la volonté de créer des mécanismes de coordination institutionnels. Après la seconde guerre mondiale, les efforts entrepris pour reconstruire le dispositif pour une gouvernance mondiale reflétaient aussi cette aspiration à une action coordonnée des différentes institutions spécialisées 1. L’Organisation des Nations Unies, l’ECOSOC notamment, devait jouer un rôle clé à cet égard, projet mis en échec cependant par une guerre froide prolongée et la concentration du pouvoir de décision pour ce qui touche à l’économie et au développement entre les mains des institutions de Bretton Woods. Il peut être instructif de noter à cet égard que la Constitution de l’OIT, élaborée en 1919 puis amendée en 1946, indique à ce sujet que «la non-adoption par une nation quelconque d’un régime de travail réellement humain fait obstacle aux efforts des autres nations désireuses d’améliorer le sort des travailleurs dans leurs propres pays» et qu’il incombe «à l’Organisation internationale du Travail d’examiner et de considérer […], dans le domaine international, tous les programmes d’action et mesures d’ordre économique et financier» ayant une incidence sur son mandat.

Toute la difficulté vient aujourd’hui de ce qu’il faut réformer ce dispositif éclaté entre les institutions économiques et financières, les organismes spécialisés du système des Nations Unies et les différents fonds et programmes créés à des fins particulières ou pour des catégories données, pour en faire un système véritable capable de formuler des orientations cohérentes. Le projet semble déterminant notamment pour le succès de l’action internationale en faveur d’un développement axé sur la réduction de la pauvreté. Certains progrès peuvent déjà être relevés du côté des institutions de Bretton Woods, qui ont renoncé par exemple à leurs programmes d’ajustement structurels stricts, fondés sur le principe de la conditionnalité, au profit de stratégies pour la réduction de la pauvreté plus globales visant à encourager l’appropriation des projets par les pays concernés. Il convient de mentionner aussi le renforcement des plans-cadres des Nations Unies pour l’aide au développement, du côté de l’ONU, ainsi que le consensus de Monterrey (mars 2002), qui définit clairement le principe d’une obligation commune des pays en développement et des pays développés quant à la défense de certains principes et objectifs visant à accroître et améliorer le financement du développement dans le contexte de l’intégration de l’économie mondiale.

La Déclaration du Millénaire introduit à cet égard une idée essentielle, à savoir qu’il faut parvenir à un consensus mondial quant à la nécessité «de créer – au niveau tant national que mondial – un climat propice au développement et à l’élimination de la pauvreté» et de définir les grandes priorités en matière de développement. Il est dit ainsi dans le texte qu’il faut «garantir une plus grande cohérence des politiques et […] améliorer la coopération entre l’Organisation des Nations Unies, ses organismes, les institutions de Bretton Woods et l’Organisation mondiale du commerce, ainsi que d’autres organismes multilatéraux, afin de suivre une démarche pleinement coordonnée vis-à-vis des problèmes de paix et de développement» (A/RES/55/2, 18 sept. 2000). Beaucoup reste encore à faire aujourd’hui pour réaliser ce projet.

En 2005, la communauté internationale a souligné de nouveau l’importance des efforts visant à appuyer l’action nationale et internationale en faveur du développement durable «dans ses dimensions économiques, sociales et écologiques», comme il ressort du document final du Sommet mondial de 2005 que l’Assemblée générale des Nations Unies a adopté à sa soixantième session (A/RES/60/1, 24 oct. 2005). A cette occasion, les chefs d’Etat avaient fait la déclaration suivante: «Nous sommes résolument en faveur d’une mondialisation équitable et décidons de faire du plein emploi et de la possibilité pour chacun, y compris les femmes et les jeunes, de trouver un travail décent et productif les objectifs fondamentaux de nos politiques nationales et internationales en la matière et de nos stratégies nationales de développement, y compris celles qui visent à réduire la pauvreté, dans le cadre de nos efforts pour atteindre les objectifs du Millénaire pour le développement.» (paragr. 47 du document final). L’ECOSOC a apporté sa pierre à l’édifice en juillet 2006 avec une déclaration ministérielle dans laquelle il est dit qu’il convient d’encourager «vivement la coopération et la coordination aux niveaux multilatéral et bilatéral entre donateurs et entre institutions, à la recherche des objectifs d’un plein emploi productif et d’un travail décent pour tous».

Circonscrire les synergies envisageables

On relève dans d’autres domaines aussi une intensification des efforts pour la coordination et la cohérence des stratégies, notamment en ce qui concerne l’action pour l’égalité des sexes et la lutte contre le changement climatique. Les discussions en cours au sein de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) et d’autres instances au sujet de l’aide pour le commerce montrent de l’importance nouvelle accordée aujourd’hui à la constitution d’institutions propres à assurer que les pays en développement tirent profit de l’ouverture des frontières. Ces différentes initiatives pour la cohérence des politiques ont pour point commun de viser la mise en place de dispositifs permettant de repérer les possibilités de synergie mais aussi les politiques qui risquent de s’annuler les unes les autres 2.

En 2004, l’OIT a lancé une Initiative visant à la cohérence des politiques sur l’investissement, la croissance et l’emploi en collaboration avec les institutions de Bretton Woods, l’OMC et les organisations concernées du système des Nations Unies, donnant suite ce faisant à l’une des propositions formulées par la Commission mondiale sur la dimension sociale de la mondialisation. Plusieurs réunions ont été organisées en conséquence, qui portaient sur différentes questions techniques relatives à la formulation des politiques concernant le marché du travail et l’économie en général et ont montré une fois encore que les politiques relatives à l’emploi présentaient un intérêt pour toutes les institutions concernées et relevaient directement de leur mandat constitutionnel dans bien des cas. L’initiative se fonde sur l’idée que chaque institution présente un avantage comparatif, que cet avantage doit être mis à profit sur les questions d’intérêt commun et qu’il faut éviter les recommandations divergentes sur des questions relevant du mandat de plusieurs institutions à la fois.

Il convient de mentionner aussi les efforts entrepris pour renforcer les fonctions de l’ECOSOC et faire de cet organe un instrument efficace pour la coordination des politiques, l’évaluation de leur impact et le dialogue sur les questions relatives au développement économique et social. Il a été décidé ainsi lors du Sommet des Nations Unies de 2005 que l’ECOSOC devrait tenir tous les deux ans, au plus haut niveau, un forum de la coopération pour le développement devant promouvoir la cohérence de l’action des acteurs intéressés par le développement. Une telle tribune mondiale, la première de son espèce, doit permettre aux institutions en question de débattre des grandes questions relatives à la coopération pour le développement.

C’est dans ce contexte et comme suite à une demande adressée en 2006 par l’ECOSOC que plusieurs institutions du système des Nations Unies, représentées en l’espèce par le Conseil des chefs de secrétariat, organe présidé par le Secrétaire général, ont décidé de définir conjointement une série d’outils pour l’intégration de l’emploi et du travail décent dans leurs activités. Les institutions devraient pouvoir utiliser ces différents outils pour évaluer la mesure dans laquelle leurs stratégies, politiques, programmes et activités tiennent compte des objectifs à atteindre en matière d’emploi et de travail décent et définir les moyens pouvant leur permettre de renforcer encore les résultats visés sous cet angle. En juillet 2007, l’ECOSOC a appelé instamment toutes les institutions des Nations Unies et les institutions financières internationales à participer aux travaux devant encore être entrepris pour améliorer les outils ainsi définis.

Ces outils ont pour objectif général de renforcer l’impact sur l’emploi et le travail décent de l’action des organisations des Nations Unies en tant que moyen de promouvoir l’adoption par l’ensemble du système d’orientations cohérentes pour la réduction de la pauvreté, le développement et la création d’emplois. Ils doivent aussi permettre de mettre en commun les connaissances, de circonscrire des synergies envisageables, d’éviter les chevauchements, de promouvoir le dialogue sur les politiques et, ce faisant, d’axer la coopération interinstitutions sur un agenda du développement international commun.

Pour un nouveau modèle aux fins
de l’élaboration des politiques

A certains égards, ces appels à un renforcement de la cohérence des politiques sont le signe d’une rupture avec le consensus de Washington, qui définissait les paramètres en la matière au plan international et a reflété les orientations dictées par la Banque mondiale et le FMI pendant près d’un quart de siècle. Le consensus de Washington visait en effet à assurer la cohérence des politiques aux fins de la réalisation d’objectifs sociaux communs en appliquant le principe selon lequel le mécanisme de formation des prix dans les économies de marché suffit à garantir, à peu de choses près, que les choix des individus s’additionnent pour produire des résultats aussi bons que possible sur le plan social. Cependant, du fait de l’expérience accumulée, des critiques toujours plus vives portées sur le plan théorique contre une telle façon de reposer avant tout sur les mécanismes du marché, mais aussi de la volonté de parvenir à certains objectifs en matière de développement social, les responsables politiques aspirent aujourd’hui pour beaucoup à un nouveau cadre de réflexion reposant à la fois sur des objectifs sociaux et le souci de l’environnement, sans oublier des aspects tels que la stabilité financière, l’ouverture sur le plan commercial et financier et le dynamisme que l’entreprise privée apporte à l’économie. Au sein des instances qui définissent l’action à mener au plan international, cette nouvelle façon de voir les choses est apparue lors du Sommet mondial pour le développement durable de Copenhague (1995).

Au Sommet mondial pour le développement durable tenu à Johannesburg en septembre 2002, chacun s’était engagé à «promouvoir l’intégration des trois composantes du développement durable – développement économique, développement social et protection de l’environnement – en tant que piliers interdépendants qui se renforcent mutuellement. L’éradication de la pauvreté, la modification des modes de production et de consommation non durables et la protection de la gestion des ressources naturelles indispensables au développement économique et social constituent les objectifs fondamentaux et les exigences essentielles du développement durable.»

Pour l’OIT, le respect des différents engagements pris lors du Sommet de Johannesburg représente un redoutable défi, mais également une formidable occasion de promouvoir le progrès technologique, l’investissement, le renforcement des compétences, l’égalité entre hommes et femmes ainsi que le travail décent. Cinq ans après le Sommet de Johannesburg, soit douze ans après le Sommet social, force est de constater que le système international, OIT comprise, n’est pas parvenu encore à créer des synergies solides entre les trois volets du développement durable (développement social et économique et protection de l’environnement). Les progrès enregistrés sont donc modestes, qu’il s’agisse de la convergence des politiques ou des résultats sur le terrain. Pourtant, la nécessité d’agir n’a jamais été aussi pressante, comme la Commission mondiale sur la dimension sociale de la mondialisation l’a constaté dans cette observation: «Le processus actuel de mondialisation génère des déséquilibres, entre les pays et à l’intérieur des pays […]. Ces déséquilibres mondiaux sont moralement inacceptables et politiquement intenables 3.»

L’Agenda du travail décent de l’OIT, qui se fonde sur les principes du tripartisme et d’une bonne gouvernance du marché du travail et vise à promouvoir des économies de marché équitables, productives et compétitives, joue un rôle déterminant dans les efforts visant la définition d’un cadre pour la convergence entre politiques publiques et privées qui, en conjonction avec les mécanismes du marché, doivent permettre de créer l’équilibre nécessaire au développement durable. Sur le plan social, cela veut dire que les emplois doivent être accessibles à tous, dans des conditions d’égalité, et qu’ils doivent être rémunérés de manière équitable. Chacun sait en effet que les inégalités et la discrimination suscitent colère et frustration et sont le plus sûr moyen d’engendrer rupture sociale et instabilité politique. Sur le plan économique, cela signifie que les emplois doivent être productifs, les entreprises capables d’affronter une concurrence loyale et les politiques élaborées avec, comme objectif central, la création d’emplois. Sur le plan environnemental, cela implique que les ressources naturelles nécessaires aux activités productives soient utilisées de façon à protéger la planète, dans le souci des générations futures, et ne pas créer de danger pour les hommes et les femmes ni pour la collectivité. La prise en compte du développement durable sous ses trois aspects nous met en demeure de créer un cadre nouveau, capable d’assurer la cohérence des politiques à l’heure de la mondialisation et garantissant par là même que les différents pays peuvent tirer parti des bienfaits qui découlent de cette évolution et absorber les ajustements qu’elle nécessite.

Questions à examiner

1) Pour améliorer la cohérence des politiques, il conviendrait de rassembler autour de la même table des spécialistes de l’élaboration des politiques et des responsables au plus haut niveau aux fins d’un débat sur la façon d’empêcher que les efforts entrepris d’une part et de l’autre ne tendent à s’annuler et à assurer que sont dûment repérées et exploitées les possibilités de coopération. Quelles doivent être les caractéristiques essentielles du nouveau modèle devant servir de base pour l’élaboration de politiques cohérentes en vue du développement durable?

2) Renforcer la cohérence des politiques des institutions internationales ne saurait suffire. Il importe tout autant d’amener les gouvernements et les institutions internationales à procéder à une concertation véritable – ce qui suppose une souplesse suffisante pour une bonne adaptation des politiques nationales aux particularités et aux besoins au plan local –, qui doit se doubler au sein des pays par une concertation entre les pouvoirs publics, leurs partenaires au plan international ainsi que les représentants des syndicats, des organisations d’employeurs et de la société civile. Quels types de forums consacrés à la concertation sur l’action à mener convient-il de créer pour asseoir de tels acteurs autour de la même table?

3) Le consensus sur les grandes orientations pour lesquelles une convergence est nécessaire est-il suffisant aux plans international et national? L’accès de tous au travail décent, objectif qui jouit d’une large acceptation, pourrait-il servir à canaliser le débat sur l’action à mener aux plans national et international?

4) Il semble difficile, sans un dispositif d’encouragement adéquat, de parvenir à susciter de telles discussions et mettre un terme à la conditionnalité en matière de politiques pratiquées par certaines organisations et certains pays. La série d’outils pour l’intégration de l’emploi et du travail décent élaborée récemment par le Conseil des chefs de secrétariat pourrait-elle constituer un moyen utile à cette fin en ce qui concerne les domaines couverts par les institutions considérées?

5) Le principe de la cohérence des politiques doit prévaloir à tous les niveaux. Quelles sont les modalités que les gouvernements et les parlements doivent privilégier pour appliquer ce principe en ce qui concerne les positions défendues par leur pays au sein des instances internationales?

1 Les statuts du Fonds monétaire international (1944) établissent au paragraphe ii) de leur article I que le Fonds aura pour but de «faciliter l’expansion et l’accroissement harmonieux du commerce international et contribuer ainsi à l’instauration et au maintien de niveaux élevés d’emploi et de revenu réel et au développement des ressources productives de tous les Etats membres, objectifs premiers de la politique économique». De son côté, la Charte de La Havane (1948), qui définit le rôle de l’Organisation internationale du commerce alors en projet, dispose à l’article 2 de son chapitre II que les Etats membres «reconnaissent qu’il n’est pas uniquement de leur intérêt national de prévenir le chômage et le sous-emploi en assurant et en maintenant dans chaque pays des possibilités d’emploi productif en faveur des personnes aptes au travail et désireuses de s’employer ainsi qu’un volume important et en progression constante de la production et de la demande effective de biens et de services. Ils reconnaissent que la prévention du chômage et du sous-emploi est également une condition nécessaire pour atteindre […] le développement des échanges internationaux et, par conséquent, pour assurer le bien-être de tous les autres pays.» La Charte de La Havane avait été approuvée par la Conférence des Nations Unies sur le commerce et l’emploi. Le Congrès des Etats-Unis ne l’ayant pas adoptée, l’organisation prévue n’a jamais vu le jour. En revanche, l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) est entré en vigueur en 1948, avec un secrétariat de taille restreinte. C’est en 1994 seulement que l’Organisation mondiale du commerce (OMC) était instaurée. L’Accord de Marrakech instituant l’OMC comprend dans son préambule la clause suivante, qui porte sur le mandat de l’organisation: «Reconnaissant que leurs rapports dans le domaine commercial et économique devraient être orientés vers le relèvement des niveaux de vie, la réalisation du plein emploi et d’un niveau élevé et toujours croissant du revenu réel et de la demande effective, et l’accroissement de la production et du commerce de marchandises et de services, tout en permettant l’utilisation optimale des ressources mondiales conformément à l’objectif de développement durable, en vue à la fois de protéger et préserver l’environnement et de renforcer les moyens d’y parvenir d’une manière qui soit compatible avec leurs besoins et soucis respectifs à différents niveaux de développement économique.»

2 BIT et secrétariat de l’OMC: Commerce et emploi: un défi pour la recherche en matière de politiques (Genève, 2007).

3 BIT: Une mondialisation juste: créer des opportunités pour tous, rapport de la Commission mondiale sur la dimension sociale de la mondialisation (Genève, 2004).