Document thématique – session no 4

Des politiques de sécurité sociale pour
la cohésion sociale et le développement économique

Vers un socle social mondial?

Nécessité d’une stratégie mondiale de sécurité sociale

La mondialisation a renforcé la nécessité de systèmes de sécurité sociale qui contribuent effectivement à faire reculer la pauvreté et les inégalités tout en encourageant la croissance économique. Or 80 pour cent des femmes et des hommes qui travaillent dans le monde n’ont pas de protection sociale, ou si peu. Et même dans des pays qui disposent de systèmes établis de longue date, la couverture reste souvent incomplète en matière de soins de santé de base, de vieillesse et de risques tels que le chômage et la maladie. Dans un marché de plus en plus mondialisé, l’établissement de systèmes solides de protection
– dont la sécurité sociale fait partie intégrante – repose sur la coordination des efforts à l’échelle internationale, pour ce qui est notamment de réduire la pauvreté dans les pays en développement. Les effets des carences dans un pays se répercutent au-delà des frontières, d’où la nécessité de mettre en commun les ressources au niveau mondial pour financer un minimum social suffisant dans tous les pays.

«Toute personne, en tant que membre de la société, a droit à la sécurité sociale», dispose l’article 22 de la Déclaration universelle des droits de l’homme. Quelque soixante ans après l’adoption de cette déclaration, ce droit est loin d’être une réalité. Pour beaucoup, l’accès aux prestations de base peut faire la différence entre la vie et la survie, voire entre la survie et la mort prématurée. Rien qu’en Afrique, des millions d’enfants de moins de 5 ans meurent chaque année parce qu’ils n’ont pas bénéficié des soins indispensables et que l’argent a manqué pour assurer leur alimentation.

D’après les estimations du BIT, avec moins de 2 pour cent du PIB mondial, on pourrait financer un minimum de prestations pour les pauvres du monde. La protection sociale est un puissant moyen de combattre la pauvreté et les inégalités: dans beaucoup de pays de l’OCDE, elle a permis de les réduire de près de 50 pour cent. Les exemples ne manquent pas non plus en Afrique, en Amérique latine et en Asie de retombées positives qu’ont pu avoir des systèmes pourtant modestes de protection sociale universelle. Au Botswana, à Maurice, en Namibie et en Afrique du Sud par exemple, l’instauration de pensions universelles de base a permis de faire reculer la pauvreté. A cet égard, le rôle que peuvent jouer les transferts sociaux a été démontré au Brésil et au Mexique, ainsi que dans certaines régions de l’Inde. L’expérience montre que la mise en œuvre de systèmes de sécurité sociale dans des pays à faible revenu peut contribuer de façon spectaculaire à la réalisation du premier objectif du Millénaire pour le développement, à savoir réduire de moitié la pauvreté d’ici à 2015. Pourtant, on ne peut dire qu’aujourd’hui investir dans la sécurité sociale est devenu une stratégie de développement largement acceptée.

La phase récente de la mondialisation financière a coïncidé avec l’érosion, réelle ou perçue, de la capacité budgétaire à soutenir la protection sociale, précisément au moment où le bouleversement accéléré des marchés du travail résultant du progrès technologique, de la libéralisation des échanges et de l’évolution de la production mondiale rend la sécurité sociale plus que jamais nécessaire. Ces facteurs ne font qu’exacerber l’insécurité ressentie par les travailleurs et les entreprises dans les pays tant développés qu’en développement. Il est donc devenu impératif de rassembler toutes les énergies dans un effort concerté aux niveaux national et international pour œuvrer à l’établissement d’un «socle social mondial», afin que la mondialisation devienne équitable, qu’elle soit perçue comme telle et donc politiquement viable.

Investir dans la sécurité sociale: un impératif sur lequel il faut bâtir un consensus

Pourquoi la stabilisation des systèmes de sécurité sociale ou l’introduction de régimes de prestations de base ne sont-elles pas davantage prises en compte dans les politiques économiques et de développement? Dans un contexte de concurrence exacerbée, tout obstacle perçu à la compétitivité nationale est mis en exergue, et les dépenses sociales – de l’ordre de 25 à 35 pour cent du PIB dans les pays industriels, et de 5 à 15 pour cent du PIB dans beaucoup de pays en développement à revenu moyen – doivent être justifiées sur le plan économique. Le débat international sur les politiques de protection sociale s’est transformé en débat sur la faisabilité budgétaire et économique. On considère que les coûts relèvent de l’économie et les avantages de l’ordre social uniquement.

Dans les pays développés, il s’agit d’un débat à double tranchant. D’un côté – celui des revenus –, la mondialisation est accusée de limiter les possibilités de transfert, parce qu’elle exacerberait la concurrence fiscale à l’échelle mondiale; d’un autre côté – celui des dépenses –, le vieillissement de la population accroît les niveaux de dépendance, et donc aussi inévitablement les dépenses. Dans les pays en développement, le débat touche aussi à la faisabilité économique et budgétaire, mais il s’agit implicitement d’un débat sur le coût d’opportunité. On fait valoir que, les ressources publiques étant limitées, il vaut mieux investir là où elles favoriseront davantage la croissance économique, laquelle, à long terme, aura des effets plus bénéfiques sur le bien-être de la population que des transferts perçus comme «improductifs».

Dans les pays industrialisés, les systèmes nationaux de sécurité sociale ont été mis en question dans les années soixante-dix, après les deux crises pétrolières qui se sont accompagnées d’un ralentissement de la croissance économique et d’une contraction des transferts de revenus, en espèces comme en nature, ou, du moins, d’un frein à leur expansion. Le sentiment qu’il devenait de plus en plus impératif de maîtriser les dépenses sociales s’est accentué au début du nouveau millénaire, quand la mondialisation a donné toute sa mesure. L’obligation d’être performant, dans un contexte de concurrence mondiale, a diffusé une vision partiale de la sécurité sociale, perçue comme un coût pour la société avant d’être un avantage potentiel et un investissement pour l’économie et l’être humain. Tant que cette vision prévaudra, la pression à la baisse des dépenses sociales ne s’atténuera pas. Or les transferts sociaux sont bons pour le développement économique, outre qu’ils ont des effets positifs sur le développement social car, s’ils sont bien conçus, ils ont un rendement économique élevé et doivent donc être considérés comme un investissement.

La sécurité sociale comme investissement économique

Les bienfaits de la croissance économique ne se diffusent pas automatiquement, et les politiques redistributives, y compris la sécurité sociale, sont indispensables pour réduire la pauvreté et les inégalités

Si la croissance économique crée des ressources qui sont indispensables pour réduire durablement la pauvreté, l’expérience montre que ce but n’est pas automatiquement atteint lorsqu’il n’existe pas de mécanismes de redistribution (comme les systèmes de sécurité sociale). Des pays dont le PIB par habitant est identique peuvent afficher des niveaux de pauvreté très différents, ce qui s’explique notamment par l’existence ou non d’un système efficace de sécurité sociale. S’il n’existe pas de politiques publiques conçues à cet effet, les plus déshérités ne profitent pas des effets de la croissance ou quasiment pas et encore, dans ce cas, avec un cruel retard.

Un faible niveau de développement économique n’empêche pas
la croissance des dépenses sociales

Quel que soit le PIB par habitant, d’un pays à l’autre les dépenses sociales varient considérablement. Cela signifie que les conditions sont différentes (par exemple la situation démographique), mais aussi qu’il y a beaucoup de marge de manœuvre pour choisir le niveau des dépenses sociales. Cependant, de nombreux pays en développement très endettés peuvent être considérablement handicapés sur le plan budgétaire et politique par les exigences relatives au service de la dette et les conditions imposées par les institutions financières internationales.

Un niveau élevé de dépenses sociales n’empêche pas un pays d’être competitive sur les marchés mondiaux

Il existe une assez forte corrélation entre la productivité horaire et les dépenses de protection sociale par habitant dans les pays de l’OCDE. Si le lien de cause à effet n’est pas prouvé, il est en revanche avéré que haut niveau de dépenses sociales par habitant et forte productivité peuvent coexister; on sait aussi que sécurité sociale et emploi ne sont pas antinomiques, et donc que dépenses sociales et excellence économique sont compatibles. Equité sociale et efficacité ne sont pas nécessairement contradictoires. Des politiques sociales bien conçues peuvent aller de pair avec la performance économique.

Les dépenses sociales: un investissement

Nous savons que les systèmes de sécurité sociale réduisent la pauvreté. Le rapport de la Banque mondiale sur le développement dans le monde (2005) fait valoir que la pauvreté est un risque pour la sécurité, et le manque de sécurité un obstacle à l’investissement 1. Qui plus est, une personne qui jouit d’un minimum de sécurité matérielle peut se permettre de prendre le risque d’entreprendre 2. Les prestations de sécurité sociale peuvent faciliter l’ajustement des marchés du travail dans les pays industriels comme dans les pays en développement, contribuant à faire accepter l’évolution des procédés de production induite par la mondialisation. Les systèmes collectifs de sécurité sociale sont en général plus efficaces socialement, dans la mesure où ils permettent d’octroyer à un grand nombre de citoyens un degré raisonnable de sécurité à un coût moindre – en proportion du revenu national – que les systèmes privés.

De surcroît, la protection sociale joue un rôle stabilisateur en cas de crise économique ou financière, du fait qu’elle permet de maintenir en partie la demande, aidant ainsi les entreprises à ne pas sombrer. Des études du BIT montrent que la crise de 1997 en Asie de l’Est aurait eu des conséquences économiques et sociales beaucoup moins graves si les pays avaient suffisamment investi dans des régimes de protection sociale. La reprise beaucoup plus rapide que prévu de l’Argentine après la crise de 2001 est attribuée en partie au plan mis en œuvre pour fournir contre travail un revenu de base aux chômeurs chefs de famille (Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados).

Une stratégie budgétaire pour investir
dans un socle social mondial

Selon certaines estimations, absorber le déficit de sécurité sociale dans les pays les plus pauvres coûterait quelque 380 milliards de dollars annuellement. Si la communauté internationale pouvait doubler le volume de son aide publique au développement, qui s’établit aujourd’hui à environ 70 milliards de dollars par an (décaissements nets), il n’en demeurerait pas moins que le gros du financement incomberait encore aux Etats-nations. Toutefois, on ne saurait trop insister sur le rôle catalytique qu’un supplément d’aide pourrait jouer en favorisant l’amorçage de régimes nationaux de protection sociale. Certains donateurs commencent à en réaliser l’intérêt, mais beaucoup reste à faire pour intégrer le concept de protection sociale dans le débat sur le développement et les politiques y afférentes.

Au niveau national, les disponibilités financières à l’évidence restent limitées, notamment dans la phase initiale, où l’introduction des prestations de sécurité sociale doit donc être planifiée par ordre de priorité.

Toutefois, le BIT a fait des calculs sur la base de 12 cas de pays en développement, montrant que la quasi-totalité des pays peuvent s’offrir une forme de sécurité sociale de base. Au Sénégal et en République-Unie de Tanzanie, par exemple, un minimum incluant pensions et allocations familiales à un niveau modeste pourrait réduire d’environ 40 pour cent la pauvreté (en prenant comme indicateur le seuil de pauvreté alimentaire) pour un coût équivalant à moins de 4 pour cent de leur PIB respectif. Parallèlement, les pays doivent se doter d’un système d’imposition bien conçu et améliorer leurs mécanismes de collecte des cotisations. Le coût net de l’investissement initial dans un régime de protection sociale de base pourrait être nul, voire négatif, si l’on tient compte des retombées économiques.

Le programme de transfert conditionnel d’espèces mis en œuvre au Mexique (Oportunidades) a permis de réduire d’environ 19 pour cent le nombre de jours de maladie des adultes, produisant un gain majeur de productivité. Au Bangladesh, le programme d’allocations pour l’éducation a permis aux bénéficiaires d’augmenter leurs gains de 25 pour cent sur toute la durée de la vie, ce qui témoigne de l’effet sur la productivité 3. Si l’on prend pour hypothèse que les gains de productivité liés à l’introduction d’une protection de base n’augmentent le PIB global que de 10 pour cent, des régimes modestes devraient donc rapidement être amortis. A long terme, et sous réserve d’investir quelques ressources dans un dispositif de collecte des impôts, les recettes fiscales augmenteront en proportion de la croissance, générant la capacité budgétaire requise pour financer les prestations.

Points pour la discussion

Les systèmes de sécurité sociale ont effectivement pour effet de réduire la pauvreté et les inégalités, ils sont compatibles avec une forte croissance économique, sous réserve qu’ils soient bien conçus et qu’ils ne débouchent pas sur des gaspillages et des incitations perverses. Le problème qui se pose aux gouvernements, aux partenaires sociaux et à la société civile à l’heure de formuler des politiques de sécurité sociale, et cela dans tous les pays, quel que soit leur niveau de développement, n’est pas de savoir s’il faut ou non établir de tels systèmes, mais comment faire pour qu’ils soient équilibrés.

Les systèmes de sécurité sociale peuvent contribuer à atténuer les bouleversements sociaux liés à la mondialisation. Ils ont un effet stabilisateur, quel que soit le niveau de revenu du pays. Les pays économiquement avancés ont tout à gagner à favoriser la stabilité sociale des pays à faible revenu, car seuls les pays stables offrent un environnement propice à l’investissement, à l’expansion des échanges et à la croissance mondiale en général. Adopter un système de sécurité sociale est dans l’intérêt de tous les pays, que d’autres aient ou non un tel système. Toutefois, si tous les pays progressent ensemble dans ce sens, l’effet de réduction de la pauvreté et de promotion de la croissance s’en trouvera accéléré et les avantages seront plus régulièrement répartis. Permettre aux pays à faible revenu de procéder à l’investissement initial dans un système de sécurité sociale devrait donc être une composante importante des stratégies internationales de développement.

Dans le cadre de sa campagne en faveur de l’extension de la sécurité sociale, le BIT s’efforce de faire du droit à la sécurité sociale une réalité pour tous en s’attachant à promouvoir l’adoption urgente d’un ensemble minimum de prestations sociales pour tous, à savoir:

n allocations familiales universelles;

n accès universel aux services de santé essentiels;

n complément de ressources aux travailleurs pauvres qui, du fait du sous-emploi ou d’une faible productivité, ne gagnent pas assez pour se hisser, avec leurs familles, au-dessus du seuil de pauvreté;

n pensions de base financées par l’impôt en faveur des personnes âgées, des handicapés et des familles qui ont perdu leur principal pourvoyeur de revenus.

Ce minimum pourrait constituer la composante sécurité sociale d’un socle social mondial. Les instruments de l’OIT sont soumis à un examen visant à déterminer si les conventions et recommandations ont la capacité d’appuyer de telles politiques, ou s’il convient de procéder à une révision afin de renforcer, par le biais d’un socle social mondial, l’adhésion à la campagne mondiale en faveur de l’extension de la sécurité sociale et sa légitimité. Parallèlement, le BIT met en œuvre un programme de coopération technique d’envergure qui aide les pays à explorer la possibilité d’établir des prestations de base, en espèces et en nature (soins de santé).

1 Banque mondiale: Rapport sur le développement dans le monde de 2005: un meilleur climat de l’investissement pour tous (Washington, DC).

2 OCDE, 2006: Vers une croissance pro-pauvres. Les messages clés (Paris, Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE).

3 Ministère du Développement international du Royaume-Uni, 2005: Social Transfers and Chronic Poverty: Emerging Evidence and the Challenge Ahead, document du DfID (Londres, ministère du Développement international du Royaume-Uni), http://www.dfid.gov.uk/pubs/files/social-transfers.pdf, pp. 14 et 17.