Document thématique – session no 3

Flux intra et internationaux de migrants
à la recherche d’un travail

Obtenir les avantages et réduire
les risques de la mobilité des travailleurs

Introduction

Les migrations internationales de main-d’œuvre auxquelles on assiste aujourd’hui constituent l’une des caractéristiques essentielles de la mondialisation et doivent être au cœur des efforts déployés pour offrir à chacun la possibilité d’accéder à un travail décent. Les forces de la mondialisation favorisent une interconnexion de plus en plus étroite des marchés du travail – interconnexion facilitée en outre par les avancées spectaculaires des technologies de l’information et de la communication – et renforcent les facteurs qui incitent les migrants à partir comme ceux qui poussent les pays à faire appel à la main-d’œuvre étrangère. Les migrations internes qui, à l’échelon mondial, sont l’expression d’un déplacement massif des populations des zones rurales vers les villes et des emplois agricoles vers le secteur manufacturier et les services constituent souvent l’amorce des migrations internationales.

Le travail décent, parce qu’il fait si souvent défaut et parce qu’il suscite les aspirations de tous, fournit une formidable impulsion aux migrations transfrontières. Les migrations pour l’emploi signent en effet l’échec de l’économie, au plan international comme au plan national, à offrir des perspectives de travail décent satisfaisantes aux individus à l’endroit même où ils vivent. Les migrations sont également l’effet de décalages entre pays en termes d’équilibre démographique – certains d’entre eux enregistrent une croissance démographique et une augmentation de la population active, d’autres connaissent le phénomène inverse.

La plupart des migrants – dont le nombre, au niveau mondial, était estimé à 191 millions en 2005 1 – sont des travailleurs (et leurs familles) à la recherche d’un emploi. Les femmes représentent 50 pour cent des migrants internationaux et tendent de plus à s’expatrier de leur propre initiative. Selon les estimations du BIT, on comptait en 2005 2 près de 94 millions de travailleurs migrants, qui, avec leurs familles, représentaient alors presque 90 pour cent du nombre total de migrants internationaux. Les réfugiés, les demandeurs d’asile et autres représentaient environ 10 pour cent des migrants. Un tiers environ des flux se distribuent entre pays en développement (du Sud au Sud).

Enjeux d’importance au niveau international

Le lien entre migration et développement

Un consensus international est en train de se former autour de l’idée selon laquelle les migrations de main-d’œuvre peuvent constituer un moteur de croissance et de développement pour toutes les parties concernées, à savoir les pays d’origine, les pays d’accueil et les migrants eux-mêmes. Il ressort d’une simulation récente de la Banque mondiale qu’une modeste augmentation (3 pour cent) du nombre de migrants permettrait d’augmenter les revenus mondiaux de 356 milliards de dollars – soit bien davantage que ce que l’on serait en droit d’attendre de la seule libéralisation des échanges. De fait, la plupart des gouvernements ont reconnu l’impact des migrations lors du Dialogue de haut niveau sur les migrations internationales et le développement qui s’est tenu en septembre 2006, ainsi que lors du Forum mondial sur la migration et le développement (FMMD) organisé à Bruxelles en juillet 2007. L’axe stratégique majeur devrait être par conséquent de chercher désormais à tout faire pour renforcer au maximum les avantages des migrations internationales et en réduire autant que possible les inconvénients.

On constate cependant qu’il n’existe aucun consensus quant aux mécanismes précis par lesquels les migrations influent sur le développement et la croissance.

Dans les pays d’accueil, les migrations de main-d’œuvre ont pour effet de rajeunir la population active, de faire rentrer dans la sphère économique de nombreux secteurs qui, comme l’agriculture et les services, sont de gros consommateurs de main-d’œuvre, de favoriser la création d’entreprises, d’alimenter les fonds de retraite, et de répondre à la demande de personnel qualifié des industries de pointe. Les exemples d’avantages liés aux migrations ne manquent pas. Historiquement, on sait que des pays comme l’Australie, l’Argentine, le Canada et les Etats-Unis se sont littéralement bâtis sur l’émigration. L’Europe méridionale offre aujourd’hui d’autres exemples, qui montrent que les travailleurs migrants contribuent à un essor économique durable. C’est ainsi que le gouvernement espagnol a pu estimer que 30 pour cent de la croissance économique annuelle enregistrée entre 1996 et 2005 doivent être portés au crédit de l’immigration 3. L’étude espagnole et d’autres études menées par le British Home Office confirment que les migrations, entre autres avantages, représentent pour l’économie un apport financier appréciable.

Les migrations ont également des effets bénéfiques dans les régions en développement d’où proviennent la plupart des migrants – transferts de fonds, investissements, apports de technologie et de compétences par les travailleurs de retour au pays, mécanismes divers de solidarité des communautés transnationales (les diasporas) 4. Les pays d’origine sont quant à eux de plus en plus conscients de l’importance du capital humain, constitué de compétences et de connaissances, pour le développement national, et sont de ce fait extrêmement attentifs au risque que constitue la fuite des cerveaux.

Les transferts de fonds constituent l’apport le plus tangible des migrants à leur pays d’origine. En 2006, ces transferts s’élevaient à 206 milliards de dollars; le montant total de ces envois, en tenant compte de ceux qui échappent aux circuits officiels, pourrait être de l’ordre de 300 milliards de dollars 5.

Politiques migratoires adoptées à l’égard
de la main-d’œuvre qualifiée et peu qualifiée

Les pays développés sont généralement tout disposés à accueillir les travailleurs qualifiés en provenance des pays en développement et offrent peu de possibilités aux travailleurs peu ou semi-qualifiés, malgré la forte demande dont ces derniers font l’objet dans des secteurs comme l’agriculture, le bâtiment, les services aux personnes, l’hôtellerie et la restauration, qui constituent le pôle d’attraction naturelle des travailleurs sans papiers. Cette tendance a souvent eu pour conséquence, d’une part, de favoriser la fuite des cerveaux des pays en développement, d’autre part, de contribuer au développement des migrations illégales et de la traite. En raison des obstacles que rencontrent les migrations légales, la traite des personnes, le trafic illicite de migrants et les migrations irrégulières ne peuvent en effet que prospérer.

Les pays d’accueil s’attachent de plus en plus à encourager les migrations temporaires – formule qui permet aux travailleurs d’exercer telle ou telle activité pendant une période limitée, puis de rentrer dans leur pays d’origine avec des qualifications, une expérience et des économies. Les migrations circulaires – on désigne ainsi les déplacements répétés entre deux ou plusieurs pays – sont également considérées comme l’une des modalités qui permettrait de réduire tant les migrations permanentes que les migrations irrégulières. La Commission européenne a proposé des directives concernant les migrations légales et les migrations circulaires, mais elles s’adressent principalement aux personnes qualifiées 6. Il existe peu de formules satisfaisantes de programmes temporaires en faveur des travailleurs peu qualifiés, sauf peut-être pour les travailleurs saisonniers. S’il existe en revanche divers programmes d’admission pour les travailleurs qualifiés, ils tendent à aggraver l’inquiétude suscitée par le problème de la fuite des cerveaux.

Questions relatives à la protection

Selon le BIT, les avantages que l’on peut attendre des migrations sont strictement subordonnés à la protection des droits des migrants. Pour que ces derniers puissent contribuer au mieux au développement économique et social des pays d’origine comme des pays d’accueil, il est indispensable qu’ils bénéficient de conditions de travail décentes et que soient respectés leurs droits fondamentaux, en tant que personnes et en tant que travailleurs.

La protection des travailleurs migrants à l’échelle internationale reste une question extrêmement préoccupante. Sur le marché du travail, la situation des travailleurs migrants, notamment ceux de la seconde génération, reste difficile – moindre facilité d’accès à l’emploi, taux de chômage plus importants, salaires moins élevés, discrimination, xénophobie, difficultés d’intégration. Des études récentes du BIT ont fait apparaître des taux de discrimination proches de 35 pour cent dans un certain nombre de pays européens. Les catégories de migrants les plus vulnérables en l’occurrence sont les femmes employées comme domestiques, les victimes de la traite et toutes les personnes en situation irrégulière.

La communauté internationale a mis au point toute une panoplie d’instruments – conventions, recommandations, codes de pratiques et directives – pour encadrer et gérer les migrations internationales. Parmi ces instruments, on trouve les textes des Nations Unies sur les droits humains universels, les conventions fondamentales de l’OIT, ainsi que quelques conventions portant expressément sur la question des migrations. Une analyse en sera proposée ci-dessous.

Le travail décent dans le pays pour réduire
la propension à émigrer

Pour réduire l’intensité des flux migratoires, la solution, dont la mise en œuvre est la responsabilité de tous, serait de faire le nécessaire pour que les travailleurs puissent, dans leur propre pays, accéder à un emploi productif, librement choisi et décent. Dès lors, s’expatrier relèverait d’un choix, et non pas d’une nécessité.

Les migrations: un enjeu politique
dans les pays de destination

Les migrations sont une source de préoccupation dans nombre de pays d’accueil. Les habitants pensent que l’intensité des flux migratoires excède les capacités de leur pays. En dépit des études qui prouvent le contraire, nombre d’entre eux estiment que les émigrés prennent la place des travailleurs locaux et sont donc responsables du chômage. On comprend dès lors que le thème des migrations suscite des controverses passionnées et constitue un enjeu brûlant lors des élections.

Coopération internationale et multilatérale

Si les Etats jouissent du droit souverain de définir eux-mêmes leurs politiques migratoires, il est certain qu’une coopération plus étroite entre eux, notamment dans le cadre d’accords bilatéraux, de traités multilatéraux et de dispositifs de consultation régionaux, pourrait permettre de mieux gérer les migrations de main-d’œuvre et de promouvoir l’emploi en vue de réduire la pauvreté. Un consensus de plus en plus fort est en train de s’établir à propos de la nécessité de mettre en place un régime de coopération multilatéral pour gérer les migrations internationales de main-d’œuvre. La Commission mondiale sur la dimension sociale de la mondialisation, les activités du Groupe mondial des migrations, l’Agenda international pour la gestion des migrations de l’Initiative de Berne, la Commission mondiale sur les migrations internationales, la résolution sur les travailleurs migrants (adoptée en 2004, à la 92e session de la Conférence internationale du Travail), le cadre multilatéral de l’OIT pour les migrations de main-d’œuvre, le Dialogue de haut niveau sur les migrations internationales et le développement et le Forum mondial sur les migrations internationales, sont autant d’instances ayant insisté sur le fait qu’il est indispensable d’engager une coopération multilatérale pour tirer le meilleur parti des avantages qu’offrent les migrations de main-d’œuvre et en atténuer autant que possible les inconvénients.

Les grands axes de la stratégie internationale

Toutes les normes de l’OIT, notamment les conventions fondamentales consacrées par la Déclaration de l’OIT relative aux principes et droits fondamentaux au travail, s’appliquent aux travailleurs migrants, sauf si les instruments en question en disposent autrement. Les conventions de l’OIT qui portent de manière spécifique sur la question des migrations – à savoir la convention (nº 97) sur les travailleurs migrants (révisée), 1949, et la convention (nº 143) sur les travailleurs migrants (dispositions complémentaires), 1975, ainsi que la convention internationale sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leurs familles – constituent un cadre juridique général pour toutes les politiques et les pratiques en matière de migrations et traitent la plupart des questions relatives au traitement des travailleurs migrants et à la coopération entre Etats dans le domaine de la réglementation des migrations.

La ratification et l’application de ces instruments sont cruciales pour la protection des travailleurs migrants. Jusqu’à ce jour, 80 pays ont ratifié l’une au moins de ces trois conventions. Le cadre multilatéral de l’OIT pour les migrations de main-d’œuvre s’est inspiré de ces dernières ainsi que d’autres instruments internationaux et de bonnes pratiques pour élaborer un ensemble de principes, de directives et de bonnes pratiques destiné à aider les pays à formuler et à mettre en œuvre des politiques de gestion des migrations de main-d’œuvre 7. Il permet aux pays de disposer de toute la latitude voulue pour appliquer les principes et les bonnes pratiques énoncés dans les instruments évoqués plus haut en vue d’améliorer leurs politiques et leurs pratiques en matière de migrations. Le Cadre multilatéral est le premier des sept éléments figurant dans le Plan d’action de l’OIT pour les travailleurs migrants, adopté par une résolution de la Conférence internationale du Travail en 2004. Le plan d’action rassemble des informations relatives aux droits, à la promotion de l’emploi, au travail décent au niveau national, au renforcement des capacités et à l’élargissement de la base d’informations et de connaissances. L’Agenda du travail décent de l’OIT et l’Agenda global pour l’emploi constituent quant à eux le cadre de référence dans le domaine de la création d’emplois. Les normes de l’OIT en matière de promotion de l’emploi figurent notamment dans la convention (nº 122) sur la politique de l’emploi, 1964, la recommandation (nº 122) sur la politique de l’emploi, 1964, et la recommandation (nº 169) concernant la politique de l’emploi (dispositions complémentaires), 1984. Tous ces textes se réfèrent explicitement aux travailleurs migrants.

Questions à examiner

Un certain nombre de questions examinées dans le cadre du débat sur les migrations présentent un intérêt tout particulier pour l’Agenda du travail décent et sur la manière dont ce dernier peut contribuer à instaurer une mondialisation équitable.

Tirer le meilleur parti des liens
entre migrations et développement

La réflexion porte souvent sur les envois de fonds, et notamment sur les moyens de les utiliser pour combattre plus efficacement la pauvreté, sur l’abaissement des frais de transfert, ainsi que sur les divers usages auxquels ils peuvent être destinés. La grande question qui se pose est celle-ci: comment serait-il possible d’exploiter le potentiel que représentent les envois de fonds et le retour des émigrés pour promouvoir le travail décent dans les communautés locales, grâce notamment à la création de petites entreprises et à la promotion d’activités génératrices de revenus?

Comment promouvoir un emploi temporaire pour les travailleurs migrants – qualifiés ou faiblement qualifiés – de façon à répondre aux besoins
du marché du travail dans les pays d’accueil

Les pays de destination s’attachent actuellement à promouvoir les migrations temporaires. Ces dernières suscitent toutefois certaines préoccupations. Premièrement, il est extrêmement important pour les pays d’accueil de faire en sorte que les migrations temporaires restent effectivement temporaires, ce qui suppose que les travailleurs migrants puissent rentrer dans leur pays d’origine au terme de leur contrat de travail. Deuxièmement, ce type de migrations soulève le problème de la protection des travailleurs migrants, de leur droit à l’égalité et de ne pas être soumis à la discrimination, et de leur intégration sur le lieu de travail. Ceci concerne tout particulièrement les déplacements visés par le mode 4 de l’Accord général sur le commerce des services (AGCS) 8. Troisièmement, les migrations temporaires peuvent nuire aux intérêts d’un employeur, qui souhaiterait pouvoir garder les travailleurs migrants dont il a contribué à assurer la formation et à faciliter l’adaptation. Quatrièmement, il est indispensable de pouvoir assurer la transférabilité des prestations de la sécurité sociale pour assurer la réussite des migrations temporaires et des migrations circulaires, mais, dans ce domaine, les exemples probants sont peu nombreux.

Coordination et cohérence des politiques
relatives aux migrations de main-d’œuvre

Il est important de parvenir à concilier les objectifs des migrations et les politiques de développement des pays d’origine et de destination. Dans la pratique, il n’existe pas, au niveau international comme au niveau national, de coordination véritablement efficace entre politiques migratoires, politiques de développement, politiques d’aides et politiques commerciales. Le phénomène de l’exode des cerveaux est à cet égard un exemple manifeste de discordance. Pour atteindre les objectifs en matière de réduction de la pauvreté et de développement, il importe également d’ouvrir la porte aux travailleurs peu qualifiés, et non seulement à ceux qui le sont le plus.

Pour une protection efficace
des travailleurs migrants

La protection des droits des travailleurs est un domaine dans lequel il reste encore bien des progrès à accomplir, compte tenu des insuffisances flagrantes des mesures de protection proposées aux migrants temporaires, aux femmes, aux travailleurs en situation irrégulière et aux victimes de la traite. S’il existe de nombreux instruments internationaux, le taux de ratification de la part des pays d’accueil est encore bien faible, et il reste encore beaucoup à faire, même dans les pays qui les ont ratifiés, pour assurer l’application de ces instruments et garantir l’accès aux mécanismes de recours. Il importe également de poursuivre les recherches sur les relations entre les droits des émigrés, l’impact des migrations sur le développement et le travail décent.

Liberté d’association et dialogue social

Il est essentiel d’encourager les travailleurs migrants à constituer des organisations et à s’affilier à celles qu’ils ont librement choisies si l’on veut que leurs droits soient mieux respectés, qu’ils puissent mieux bénéficier des protections prévues par la loi et que des progrès se réalisent par la voie du dialogue. Le dialogue social est en effet nécessaire pour élaborer des politiques migratoires qui soient à la fois réalistes, applicables et respectueuses des normes nationales et internationales. Il importe à cette fin de renforcer les capacités des partenaires sociaux et d’associer au dialogue les associations représentatives des travailleurs migrants, ainsi que d’autres organisations de la société civile.

1 Division de la population des Nations Unies: Trends in total migrant stock: The 2005 Revision (New York, 2006).

2 Chiffre extrapolé à partir d’estimations portant sur l’année 2000 et figurant dans BIT: Une approche équitable pour les travailleurs migrants dans une économie mondialisée, rapport VI, Conférence internationale du Travail, 92e session, Genève, 2004.

3 Oficina Económica del Presidente: Immigración y economía española: 1996-2006, 15 nov. 2006, http://www.redri.org/new/images/archivos/2006-11-15 msebastian_apie_immigracion_y_ec_espa nola_1996-2006.pdf.

4 BIT: Une approche équitable pour les travailleurs migrants, op. cit.; Commission mondiale sur les migrations internationales: Les migrations dans un monde interconnecté: nouvelles perspectives d’action (Genève, OIM, 2006); Nations Unies: Mondialisation et interdépendance: migrations internationales et développement, rapport du Secrétaire général, document A/60/871, http://www.un.org/ga/61/second/item55summary.shtml.

5 Voir Banque mondiale, Development Prospects Group: Migration and remittances factbook (Washington, DC, 2007), http://go.worldbank.org/QGUCPJTOR0.

6 Commission européenne: Programme d’action relatif à l’immigration légale, communication de la Commission COM (2005) 669, Bruxelles, 21 déc. 2005; Commission européenne: Migrations circulaires et partenariats pour la mobilité entre l’Union européenne et les pays tiers, communication de la Commission COM (2007) 248 final, Bruxelles, 16 mai 2007.

7 BIT: Cadre multilatéral de l’OIT pour les migrations de main-d’œuvre. Principes et lignes directrices non contraignants pour une approche des migrations de main-d’œuvre fondée sur les droits (Genève, 2006), http://www.ilo.org/public/english/protection/migrant/download/multilat_fwk_en.pdf.

8 L’Accord général sur le commerce des services (AGCS) a été négocié dans le cadre des négociations commerciales du cycle d’Uruguay et est entré en vigueur en 1995. Il couvre la plupart des services échangés au niveau international, qu’il soumet à quatre modes de commercialisation. Le mode 4 vise le déplacement de particuliers qui se rendent dans un autre pays pour y fournir un service (comme, par exemple, un acteur, un comptable ou un ouvrier du bâtiment), déplacement désigné officiellement comme «mouvement des personnes physiques». Le mode 4 ne concerne que les déplacements temporaires, bien qu’aucune définition de ce terme ne soit proposée. De fait, la durée du séjour autorisée au titre du mode 4 de l’AGCS est définie dans les offres et les engagements établis dans les positions de négociation des pays et varie de quelques mois à quelques années (durée renouvelable) selon le type de travail considéré (et, d’une manière générale, selon le niveau de qualifications). Les particuliers qui viennent pour affaires peuvent généralement rester pendant trois mois, alors que les transferts intra-entreprises sont généralement d’une durée de deux à cinq ans. Ce mode peut éventuellement s’appliquer à un indépendant qui se rend dans un pays pour fournir un service, ou aux personnes employées par un prestataire de services et voyageant au nom de ce dernier. Le mode 4 ne concerne pas les étrangers employés par les entreprises locales, non plus que les personnes à la recherche d’un emploi sur le marché du travail en général (il faut justifier d’attaches avec une branche spécifique), ni ceux qui se rendent dans un pays pour en obtenir la nationalité, le droit d’asile ou une résidence permanente. Dans le cadre de cet accord général, les négociations se poursuivent sur certaines demandes et offres spécifiques qui permettront de traduire les principes d’ensemble en dispositions contraignantes.