Document thématique – session no 2

Document thématique – session no 2

S’organiser pour se faire entendre et participer

La faible croissance de l’emploi formel piège des milliards de travailleurs
dans les économies informelles

Trois milliards d’hommes et de femmes dans le monde, soit environ les deux tiers de la population mondiale en âge de travailler (de 15 à 64 ans), ont un emploi ou cherchent activement du travail. Sur ces trois milliards de personnes, 84 pour cent vivent dans les pays en développement, pays dans lesquels l’économie informelle fournit un emploi à la grande majorité de la population, tous sexes confondus. Si le secteur informel a régressé en Asie dans quelques économies émergentes caractérisées par une croissance rapide, dans la plupart des autres pays du monde, il continue de croître ou reste stable. La croissance relativement rapide de ces dernières années n’a pas fait diminuer les taux de chômage déclarés qui, en moyenne mondiale, restent supérieurs à 6 pour cent. En outre, dans de nombreux pays, les inégalités de revenus se sont creusées pendant ces vingt années marquées par l’essor de la mondialisation et, dans plusieurs pays industrialisés, la part des salaires dans le revenu national diminue par rapport à celle constituée par les profits.

Dans le monde, la moitié des travailleurs, hommes ou femmes, ne parvient pas à s’élever au dessus du seuil de pauvreté qui est de deux dollars par jour. La plupart de ces personnes travaillent dans le secteur informel urbain ou rural des économies des pays en développement. La proportion de travailleurs pauvres décline au sein de la population active mais ne baisse pas en valeur absolue.

D’après les dernières estimations, l’emploi informel représente environ 65 pour cent de l’emploi non agricole dans les pays asiatiques en développement, 51 pour cent en Amérique latine, 48 pour cent en Afrique du Nord et 72 pour cent en Afrique subsaharienne 1. Ce pourcentage serait beaucoup plus élevé dans certains pays s’il prenait en compte l’emploi informel dans l’agriculture. L’on ne dispose pas d’estimations détaillées sur les tendances récentes mais beaucoup d’observateurs reconnaissent que dans de nombreuses parties du monde, la grande majorité des emplois salariés et non salariés sont informels. La croissance n’entraîne pas forcément une diminution de l’économie informelle. Dans plusieurs pays qui enregistrent de bonnes performances économiques, le secteur informel est en expansion.

L’économie informelle est d’une ampleur beaucoup plus restreinte dans les pays industrialisés mais l’on s’inquiète de sa réapparition dans des zones autrefois caractérisées par la stabilité de l’emploi salarié. Elle se nourrit également de nouvelles formes de travail précaire et non protégé qui procèdent de l’augmentation des pressions migratoires, notamment de celle des migrations clandestines.

L’économie informelle et le processus
de développement

Le terme économie informelle désigne l’ensemble des activités économiques qui, en vertu de la législation ou de la pratique, ne sont pas couvertes ou sont insuffisamment couvertes par des dispositions formelles 2. On l’utilise principalement pour décrire les économies en développement même s’il arrive parfois que des composantes importantes de l’économie informelle soient encore présentes et même se développent dans les économies industrialisées. Le secteur informel de l’économie englobe généralement des micro et petites unités économiques, des travailleurs salariés, des travailleurs indépendants et les membres de leurs familles. Le travail effectué à domicile au sein d’une unité familiale est fréquemment informel. L’économie informelle peut également être définie comme étant la phase de transition séparant une agriculture de subsistance pratiquée à petite échelle par des familles rurales d’une activité productive destinée à un échange monétaire souvent située en zone urbaine où la famille tient encore un rôle majeur en matière d’organisation du travail. Beaucoup de producteurs du secteur informel exercent des activités simples et traditionnelles desservant des marchés locaux ou des marchés proches. Ils se consacrent, par exemple, à des activités manufacturières à petite échelle, à des activités de services ou de vente en zone urbaine, exploitent de petites parcelles agricoles ou sont employés de maison. Au gré des opportunités qui se présentent, ces travailleurs passent d’une catégorie à l’autre. Plus la mondialisation se généralise, plus les économies informelles tissent des liens avec les filières de production des marchés mondiaux. Il est également préoccupant de constater que, dans un environnement de plus en plus concurrentiel, certaines entreprises du secteur formel sont tentées de réduire leurs coûts en concluant des accords de sous-traitance avec des fournisseurs désireux d’échapper à la réglementation et à l’impôt 3.

En règle générale, les travailleurs et les unités économiques de l’économie informelle sont particulièrement vulnérables. Ils connaissent de sérieux déficits de travail décent et, très souvent, ne parviennent pas à s’affranchir de la pauvreté et à améliorer leur faible productivité. Ils sont, pour la plupart, non organisés et sont souvent privés de mécanismes et de moyens de représentation et de participation. «C’est chez les travailleurs [du secteur informel] qu’on trouve l’essentiel des besoins qui ne peuvent s’exprimer». Les femmes, les jeunes et les personnes âgées sont surreprésentés dans ce type d’économie. Certains éléments démontrent également qu’il existe dans l’économie informelle des pays en développement une hiérarchie fondée sur le sexe où les employeurs sont le plus souvent des hommes et les travailleurs de l’industrie essentiellement des femmes.

L’informalité résulte de plusieurs facteurs 4 et en premier lieu de la pauvreté. L’économie informelle est en effet la source principale de revenus et d’emplois pour les travailleurs pauvres. Bien que les travailleurs de l’économie informelle n’entrent pas dans cette catégorie, pauvreté et économie informelle vont souvent de pair. En l’absence de perspectives d’emploi, ces personnes créent leur propre activité pour disposer d’une source de revenus et augmenter les ressources de leurs familles. L’on s’accorde généralement à reconnaître que le travail informel n’est pas tant le résultat d’une décision librement consentie que celui d’une absence d’alternatives et que, quelle que soit l’optique considérée – résultats économiques, développement de l’entreprise ou épanouissement personnel – il n’est, en définitive, qu’un pis aller.

En second lieu, l’importance du secteur informel peut être liée au faible développement de l’administration. Dans ce cas de figure, le cadre institutionnel de gouvernance est déficient et l’environnement légal et institutionnel est en conséquence peu propice à l’investissement et à l’emploi. Les faiblesses de la gouvernance se manifestent également dans le faible rôle joué par les associations représentatives telles que les organisations d’employeurs et les syndicats. Une gouvernance performante du marché du travail relève en grande partie du développement d’un dialogue social tripartite constructif entre les gouvernements et les partenaires sociaux.

En troisième lieu, le développement de l’économie informelle est lié dans certains pays à la flexibilisation du travail dans les segments formels de l’économie (recours à la sous-traitance, au travail à temps partiel, temporaire ou occasionnel). Pour soutenir la concurrence, certaines entreprises peuvent être tentées d’abaisser leurs coûts en réduisant le nombre d’emplois formels et en recourant à des relations d’emploi plus informelles, moins protégées et plus instables. Si la flexibilité dans les systèmes réglementés permet aux entreprises d’améliorer leur productivité, ce n’est qu’à long terme que celle-ci fait sentir ses effets. Les entreprises peuvent donc être tentées de recourir à l’économie informelle pour améliorer à court terme leur compétitivité. La mondialisation, qui permet plus facilement aux entreprises de scinder les processus de production et de les sous-traiter dans des pays où le coût du travail est moins élevé, confère une dimension internationale à ce processus. Les micro-entreprises ou les femmes produisant à domicile dans le secteur informel de l’économie se trouvent tout en bas de ces systèmes mondiaux de production.

L’informalité demeure un des principaux obstacles au développement et de nombreux pays ont décidé de redoubler d’efforts dans ce domaine. Tant l’objectif de réduction de la pauvreté que la nécessité d’être compétitif dans une économie mondiale sont pris en considération dans la recherche de solutions innovantes et de réponses pratiques visant à promouvoir la mise aux normes des entreprises informelles et le travail décent pour de nombreux travailleurs.

Un cadre d’action pour faire reculer
l’informalité

Un cadre général d’action a été proposé par les mandants de l’OIT lors de la discussion générale sur l’économie informelle qui s’est tenue dans le cadre de la Conférence internationale du Travail de 2002. Lors de l’examen de sa mise en œuvre par le Conseil d’administration du BIT en mars 2007, il a été reconnu que l’intégration progressive de l’économie informelle dans l’économie formelle requiert une stratégie vaste et coordonnée dans des domaines très divers visant: a) à éliminer les aspects négatifs de l’informalité tout en préservant le vaste potentiel de création d’emplois et de génération de revenus que recèle l’économie informelle; et b) à promouvoir la protection et l’intégration des travailleurs et des unités économiques de l’économie informelle dans l’économie traditionnelle.

Malgré l’importance que revêtent l’organisation, la représentation et le dialogue social dans tous les aspects de la vie économique et politique, ce sont des activités qui restent souvent inaccessibles aux entrepreneurs et aux travailleurs de l’économie informelle. En effet, leurs lieux de travail sont souvent mobiles et dispersés. Ils occupent fréquemment des emplois saisonniers et temporaires. Pour eux, il s’agit avant tout de survivre, et cette préoccupation leur laisse évidemment peu de temps ou d’énergie pour s’organiser. Ils craignent en outre de perdre leur emploi s’ils décident de s’organiser et de faire pression pour obtenir de meilleures conditions de travail. Enfin, lorsqu’ils parviennent à constituer des organisations, il arrive que ces dernières ne soient pas reconnues. Il est en outre fréquent que les organes directeurs ne prévoient rien pour assurer la représentation des plus pauvres et des plus faibles.

Ce «déficit de représentation» explique en grande partie que les acteurs du secteur informel ne puissent ni bénéficier d’une protection juridique et sociale adéquate, ni accéder aux moyens de production, aux marchés financiers et de produits, aux systèmes de formation, ainsi qu’aux services et équipements publics. C’est ce même déficit qui explique également qu’il soit difficile d’élaborer des politiques et des réglementations spécifiquement adaptées au secteur informel, étant donné que ceux auxquels elles sont destinées ne peuvent pratiquement pas participer à leur conception et ne sont pas non plus en mesure de fournir les informations qui permettraient d’ajuster les incitations comme les sanctions.

Libérer le potentiel de création
d’emplois de l’économie informelle

Pour contenir la progression du secteur informel, la première mesure à prendre est de placer l’emploi au cœur des politiques économiques et sociales et, à cette fin, de s’attacher à promouvoir un cadre macroéconomique favorable susceptible d’aider les travailleurs pauvres à s’insérer dans les circuits économiques. Ces stratégies macroéconomiques – qui font l’objet du document thématique prévu pour la session no 5 consacrée à la cohérence des politiques – doivent s’accompagner de mesures visant à améliorer l’accès des entreprises du secteur informel aux marchés et aux services, ce qui permettra de tirer pleinement parti du potentiel d’activités, d’innovations et de création d’emplois que recèlent ces entreprises.

Il faut pour cela améliorer le climat des affaires, accroître les actifs et la productivité, mettre en place des cadres réglementaires appropriés, mettre sur pied des facilités de crédit, qui viendront s’ajouter aux dispositifs prévus en matière de microfinance, proposer des programmes de formation et supprimer les pesanteurs et tracasseries administratives. L’une des grandes difficultés est de parvenir à concevoir et à mettre en œuvre des interventions qui répondent pleinement aux besoins et aux attentes des unités économiques de l’économie informelle, et qui agissent véritablement sur les contraintes et les incitations susceptibles d’influer sur leur comportement. Il importe toutefois de ne pas perdre de vue que toutes ces mesures resteront vaines si l’on ne consulte pas ceux à qui elles s’adressent.

Beaucoup prônent la révision et la rationalisation des cadres réglementaires existants. Il faut pour cela que des mécanismes garantissent la participation et l’engagement des bénéficiaires, et il faut également consulter ces derniers pour savoir si les ajustements apportés aux réglementations se justifient et sont efficaces. Cela peut également supposer l’intervention d’associations intermédiaires capables de dénoncer les abus et la corruption et de faire jouer sur les membres la pression du groupe. Dans le même ordre d’idées, la mise en place de services de formation et d’aide aux entreprises dédiés aux entreprises du secteur informel peut aider ces dernières à développer leurs activités et à créer des emplois de meilleure qualité.

Il importe que les politiques et les programmes tiennent compte de la spécificité de la situation des entrepreneurs du secteur informel, et notamment d’un certain nombre de difficultés auxquelles ils sont fréquemment confrontés – niveau scolaire insuffisant, problèmes de langue, manque de l’assurance nécessaire pour essayer de nouvelles méthodes, éventuellement désintérêt pour toute activité ne relevant pas de la seule production. Pour résumer, le principal défi que sont amenés à relever ceux qui élaborent les politiques est de parvenir à toucher directement un groupe cible qui est à la fois mobile, hétérogène et privé des moyens de se faire entendre; il faut donc qu’ils mettent en œuvre des approches innovantes et les stratégies appropriées, tant pour entrer en contact avec les acteurs du secteur informel que pour assurer la mise en œuvre des initiatives les concernant.

Investir dans un développement local
intégré, dans les zones rurales et urbaines

Les autorités municipales et villageoises sont souvent les premiers interlocuteurs des entrepreneurs et des travailleurs de l’économie informelle. Qu’il s’agisse du choix des industries locales qu’il convient de promouvoir prioritairement, des infrastructures à mettre en place, de la fourniture de soins médicaux aux travailleurs malades ou accidentés, de l’octroi de permis d’exploitation, des investissements dans l’éducation, la formation professionnelle, la santé, les logements sociaux – toutes les initiatives correspondantes se concrétisent à l’échelon local, surtout dans les pays où l’administration est largement décentralisée et où les collectivités locales jouissent de prérogatives importantes.

C’est par conséquent le niveau local qui doit être la cible privilégiée des interventions, car c’est là que celles-ci pourront avoir le plus grand impact. C’est bien en effet au niveau des autorités locales que la participation à la prise de décisions peut s’exercer de la manière la plus directe, et que les entrepreneurs et les travailleurs du secteur informel
– dans la mesure toutefois où ils ont la possibilité d’être représentés au sein des instances chargées de la planification – peuvent le mieux exprimer leur point de vue sur les questions qui les concernent au plus près. S’il est vrai que la gouvernance locale constitue un point d’ancrage stratégique, c’est aussi là que l’on constate d’importants déficits de capacités. De fait, il n’y a que peu de temps que l’aide au développement a commencé à lui porter l’attention requise.

Organisation, représentation
et dialogue social

On assiste depuis quelques années à une intensification des efforts visant à améliorer, à l’aide des stratégies les plus diverses, l’organisation et la représentation des travailleurs et des unités de l’économie informelle. Les conclusions de la session de la Conférence internationale du Travail de 2002 soulignent le rôle essentiel «des organisations de salariés, de personnes travaillant pour leur propre compte, de travailleurs indépendants ou d’employeurs de l’économie informelle».

Les syndicats attachent quant à eux de plus de plus d’importance au fait de constituer des organisations au sein de l’économie informelle, car ils se rendent compte que, pour être en mesure de négocier en faveur des catégories de travailleurs qui se sont organisés selon les schémas traditionnels, il faut aussi qu’ils puissent organiser les travailleurs des petites entreprises, dans les secteurs des services et dans les nouveaux secteurs de l’économie. Leur expérience dans ce domaine est très large, le travail d’organisation portant sur les populations les plus diverses – travailleurs du secteur des services des économies avancées, mais aussi travailleurs agricoles aux Fidji, employés de maison et pêcheurs à Sri Lanka, démolisseurs de navires en Inde, travailleurs des entreprises du textile et du transport au Cambodge, petits artisans en Thaïlande. Il semble qu’en matière d’organisation la clé du succès réside dans le choix du bon point d’impact (par exemple, santé et sécurité, formation professionnelle, initiation aux systèmes de sécurité sociale, programmes éducatifs) ainsi que dans la constitution de partenariats avec d’autres organisations et mouvements sociaux qui se chargent d’assurer la protection des travailleurs de l’économie informelle.

Les associations professionnelles locales jouent également un rôle de plus en plus important dans l’économie informelle. Les associations de petits fournisseurs travaillant pour des fabricants et des prestataires de services présents à l’échelon mondial peuvent aider leurs membres à améliorer leurs techniques de production et à accroître la valeur ajoutée de cette dernière. Les coopératives possèdent également une riche expérience en matière d’organisation des travailleurs. Dans certains pays d’Asie, les travailleurs des coopératives sont organisés comme des entreprises collectives de travailleurs ayant perdu leur emploi à qui leurs anciens employeurs proposent un contrat de travail dans des services de transport et de camionnage. Les organisations communautaires, où sont présents des entrepreneurs et des travailleurs du secteur informel, jouent un rôle important dans diverses activités – acquisition des terres, amélioration des infrastructures, mobilisation des services financiers, par exemple – qui permettent de protéger les activités économiques et les moyens de subsistance des régions à bas revenu.

Questions à examiner

Les causes profondes de l’informalité sont diverses et étroitement reliées entre elles. Si, depuis 200 ans, le processus de développement se confond littéralement avec l’intégration progressive et la mise à niveau des économies informelles, il semble que certains pays aient à cet égard cessé de progresser, et que cela soit dû, dans une économie mondiale de plus en plus intégrée, aux clivages engendrés par une compétition de plus en plus vive.

Si l’informalité constitue pour des particuliers, des familles ou des pays une solution de dernier recours, comment serait-il possible de mettre en œuvre des politiques plus efficaces qui puissent élargir et améliorer les possibilités d’accès au travail décent, dans un contexte marqué par une compétition de plus en plus âpre?

La prise en compte de toutes ces difficultés nécessite l’élaboration de politiques et de programmes visant à la fois à étendre et améliorer le potentiel de création d’emplois de l’économie informelle et à étendre la protection sociale. Il convient toutefois de ne pas oublier que les pays où le secteur informel est très développé ont peu de ressources et ne disposent pas de mécanismes véritablement efficaces pour assurer la mise en œuvre des politiques. La fiabilité des mécanismes institutionnels et des modes de représentation et de participation n’est pas seulement l’un des fondements d’une bonne gouvernance démocratique, c’est également ce qui, pour une large part, permet d’adopter une approche à la fois plus innovante et plus pragmatique dans l’élaboration des politiques comme dans l’exécution des programmes.

Quel rôle les partenaires sociaux peuvent-ils jouer? Quels enseignements peut-on déjà tirer des efforts déployés aujourd’hui pour organiser le secteur informel? Comment améliorer et diffuser les bonnes pratiques?

Il nous faut encore enrichir nos connaissances sur les mécanismes et les modes de représentation et de participation les plus efficaces pour les travailleurs et les employeurs du secteur informel. Quel genre de travail et de recherche sur le terrain faut-il envisager?

Comment peut-on donner encore davantage d’impact aux initiatives les plus satisfaisantes et les intégrer dans l’ensemble des orientations et stratégies visant à contrer la progression du secteur informel?

Quels seraient, pour les administrations et les parties prenantes locales, les meilleures armes pour tenter de faire face aux divers problèmes liés à l’informalité? L’aide internationale peut-elle jouer un rôle dans ce domaine?

Comment les mandants de l’OIT peuvent-ils promouvoir une gouvernance fondée sur la participation, le dialogue social et la constitution de partenariats pour œuvrer en faveur du travail décent à l’échelon local?

1 Voir le document de référence Rolling back informality, Organisation internationale du Travail, Forum régional asiatique sur la croissance, l’emploi et le travail décent, Pékin, 13-15 août 2007.

2 Résolution et conclusions concernant le travail décent et l’économie informelle adoptées le 19 juin 2002 par la Conférence internationale du Travail, à sa 90e session (Genève, 2002); document disponible à l’adresse http:/www.ilo.org/public/french/standards/relm/ilc/ilc90/pdf/pr-25,pdf (pp. 57-58).

3 En pratique, il est difficile d’établir une frontière claire entre économie formelle et informelle. Les entreprises et les travailleurs des secteurs formel et informel coexistent sans discontinuité dans le système économique. Bien que des déficits de travail décent puissent être décelés dans certains emplois formels, les déficits les plus importants de travail décent se situent à la base de l’économie informelle caractérisée par des activités de survie et l’absence de protection et d’encadrement réglementaire. Plus l’on s’éloigne du secteur informel de l’économie, plus les conditions de travail deviennent décentes.

4 Certains de ces facteurs et tendances sont décrits dans Changements dans le monde du travail, rapport du Directeur général, Conférence internationale du Travail, 95e session, 2006 (Genève, BIT, 2006).