GINEBRA (Noticias de la OIT) - Conforme se intensifica la competencia mundial por la captación de inversiones externas y fuentes de empleo, siguen multiplicándose las zonas francas industriales (ZFI). Como señala la Oficina Internacional del Trabajo en un nuevo informe ¹ , en pocos decenios su número pasó de unas cuantas a cerca de 850 hoy en día.

Al tiempo que reconoce el enorme potencial económico y de empleo que tienen las ZFI, la OIT advierte que su extraordinario desarrollo en el sector industrial de todo el mundo plantea problemas cada vez más complejos, tanto en lo que respecta a la situación de los 27 millones de trabajadores que forman su fuerza de trabajo (compuesta por mano de obra femenina hasta en un 90 por ciento), así como a las actividades de planificación de las legiones de expertos en desarrollo económico que buscan en las ZFI una solución rápida para dotar a los países en desarrollo de las competencias técnicas industriales y los recursos necesarios para poder competir en la economía internacional.

El informe define las ZFI como "zonas industriales dotadas de incentivos especiales para atraer a los inversores extranjeros, en las que los materiales de importación se someten a un cierto grado de proceso industrial antes de ser de nuevo exportados". En algunos países, estas zonas se confunden con los distritos de producción y comerciales modernos, pero en muchos otros constituyen verdaderos enclaves de actividad industrial monoproductora, literalmente aislados en recintos protegidos por altas cercas o muros. En todo caso, independientemente de la forma que adopten, las ZFI se han convertido en "el motor de la mundialización", propulsado por el libre intercambio, las inversiones extranjeras y el afán exportador que caracterizan a la economía moderna.

Según el análisis de la OIT, las ZFI son sin duda un formidable generador de empleo, sobre todo para las mujeres de los países en desarrollo. Con todo, son demasiadas las ZFI que siguen arrastrando una mala reputación en términos laborales, debido a la práctica de bajos salarios, las condiciones de trabajo deficientes y las relaciones de trabajo inadecuadas y retrógadas que predominan en ellas. Además, la OIT hace notar que aun cuando la acción combinada de inversiones directas en el sector manufacturero, aumento del empleo y transferencia de tecnología puede ser un poderoso tónico para el desarrollo económico, los resultados concretos no muestran hasta ahora que se hayan creado vínculos fructíferos entre las ZFI y los distintos sectores de la economía local de la mayoría de los países anfitriones.

Al aceptar la implantación de las ZFI, muchos de estos países habían previsto que las actividades de bajo nivel técnico y profesional, esencialmente el procesamiento y ensamblaje de partes importadas, sería una primera etapa inevitable pero pasajera en el camino hacia niveles de fabricación con mayor valor añadido. En la práctica, muy pocos (por ejemplo, Malasia, Mauricio y Singapur) han logrado desarrollar su propia gama de actividades industriales de exportación a partir de las inversiones iniciales en las ZFI.

Estas son algunas de las cuestiones relativas al potencial de las ZFI en materia de empleo y desarrollo que se examinarán durante la Reunión tripartita de países que poseen zonas francas industriales, que se celebrará en la sede de la OIT, en Ginebra, del 28 de septiembre al 2 de octubre próximos. Tomarán parte en esta Reunión delegaciones formadas por representantes de los empleadores, los trabajadores y las autoridades nacionales de diez países. ²

El crecimiento mundial y las ZFI

El informe preparado por la Oficina Internacional del Trabajo para esta ocasión señala que las ZFI están implantadas sobre todo en América del Norte (320) y Asia (225), y que su número sigue aumentando en las regiones en desarrollo, como el Caribe (51), América Central (41), Oriente Medio (39), y en general en todo el mundo. Por ejemplo, en Filipinas se han instalado hasta ahora 35 ZFI, pero se han aprobado los planes de implantación de 83.

En la actualidad, los Estados Unidos y México son los operadores más dinámicos de ZFI, con 213 y 107 zonas, respectivamente, muchas de las cuales son complejos de factorías de ensamblaje o "maquiladoras", agrupadas alrededor de aglomeraciones fronterizas como Tijuana, Ciudad Juárez y Matamoros. Las plantas de maquila de estas localidades son eslabones de cadenas de producción existentes del otro lado de la frontera, en los Estados Unidos. La industria de la maquila se creó en 1965, como medida de emergencia para reducir el desempleo; hoy, produce artículos de exportación por valor de 5.000 millones de dólares al año, lo que corresponde a más del 30 por ciento del total de exportaciones de México. Se ha previsto que las inversiones industriales en las maquiladoras se incrementen -especialmente en sectores como la confección y los textiles- a raíz de la eliminación de los aranceles aduaneros prevista en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte.

Otros países del hemisferio occidental están acogiendo un número creciente de ZFI creadas fundamentalmente para abastecer el mercado de artículos manufacturados de consumo corriente en los Estados Unidos: en la República Dominicana hay 35 ZFI, en Honduras 15 y en Costa Rica 9. La OIT cita precisamente a Costa Rica como un ejemplo ilustrativo de la forma en que los países más pequeños y menos poblados pueden sacar provecho de las estrategias de desarrollo de zonas especiales. Desde 1981, las ZFI de Costa Rica han creado casi 49.000 puestos de trabajo, mayoritariamente en los sectores del vestido y la electrónica, opción que ha permitido diversificar las exportaciones del país, reduciendo la importancia relativa de los productos de exportación tradicionales como los plátanos y el café. Hoy, casi el 30 por ciento del empleo en la manufactura corresponde a empresas activas en las ZFI. La tasa de desempleo de Costa Rica ha bajado, situándose en alrededor del 5 por ciento.

En Asia, China cuenta con 124 ZFI, muchas de ellas con dimensiones de ciudades industriales y dotadas de infraestructuras comunitarias como establecimientos de enseñanza, transportes públicos y servicios sociales. Bangladesh, Pakistán y Sri Lanka han elaborado ambiciosas estrategias de fomento de las ZFI. En África hay 47 ZFI, 14 de las cuales se encuentran en Kenya. Mauricio ha decidido abrir todo su territorio a las manufacturas para la exportación, aplicando una atinada política de gestión de las ZFI, que con toda probabilidad es el principal factor del crecimiento económico que experimenta este país.

El crecimiento económico de los denominados "tigres" de Asia también fue estimulado por las ZFI. Durante tres decenios, el estado malasio de Penang se esforzó con gran éxito por atraer inversiones de calidad en las manufacturas de alta tecnología. El número de fábricas pasó de 31 en 1970 a 743 en 1997, y la fuerza de trabajo ocupada por este sector, de cerca de 3.000 personas a 200.000 en el mismo período. Análogamente, gran parte del notable desarrollo técnico y financiero de Singapur se sustentó en el aumento sostenido de las inversiones y la productividad en las ZFI, que lograron potenciar cuantitativa y cualitativamente la oferta de empleo y establecer los vínculos necesarios entre la economía nacional y la economía internacional.

Distribución de las ZFI por región, 1997

Región	Cantidad de ZFI	Principales países
América del Norte	320	Estados Unidos - 213, México - 107
América Central	41	Honduras - 15, Costa Rica - 9
Caribe	51	República Dominicana - 35
América del Sur	41	Colombia - 11, Brasil - 8
Europa	81	Bulgaria - 8, Eslovenia - 8
Oriente Medio	39	Turquía - 11, Jordania - 7
Asia	225	China - 124, Filipinas - 35, Indonesia - 26
Africa	47	Kenya - 14, Egipto - 6
Pacífico	2	Australia - 1, Fiji - 1
Total	845

Fuentes: WEPZA y OIT.

¿Cuáles son, entonces, las deficiencias de las ZFI?

La Reunión discutirá el informe preparado por la OIT y examinará en particular las posibles soluciones a los problemas laborales y de gestión de los recursos humanos que afectan a las ZFI, en la perspectiva de aumentar las remuneraciones, mejorar las condiciones de trabajo e incrementar la productividad, reforzando la interacción entre estas zonas y las economías de los países en que están implantadas. Se analizará con especial atención la dura condición de las trabajadoras en las ZFI. Las mujeres no sólo aportan una proporción mayoritaria de la fuerza de trabajo de las zonas, sino que son duramente afectadas por los problemas propios de estas unidades económicas, entre los que destacan los horarios de trabajo prolongados, el bajo nivel de los salarios, la falta casi total de prestaciones de bienestar social (como, por ejemplo, servicios de guardería infantil), y la naturaleza generalmente penosa de las tareas que les corresponden.

El informe de la OIT recalca que "una característica lamentable de muchas zonas francas es que los trabajadores, hombres y mujeres, quedan atrapados en unos empleos poco retribuidos y que requieren pocas capacitaciones. Se los considera fácilmente reemplazables, y sus preocupaciones no reciben atención suficiente en las relaciones laborales y sociales". En todo el mundo, la fuerza de trabajo de las ZFI es, por regla general, mayoritariamente femenina, característica que se acentúa en los sectores de la confección y el ensamblaje de artículos electrónicos, en que la proporción de trabajadoras llega hasta un 90 por ciento, o incluso más.

En su informe, la OIT señala cinco factores que determinan un panorama laboral poco satisfactorio:

• La mayoría de los países que acogen ZFI tienen una reserva abundante de trabajadores, lo que tiende a mantener un bajo nivel de salarios, incluso cuando -debido a su mala reputación laboral- las zonas se ven obligadas a ofrecer suplementos de remuneración para interesar a la fuerza de trabajo;
• Las ZFI atraen sobre todo a sectores industriales que emplean una mano de obra abundante, como el vestido y el calzado y el ensamblaje de productos electrónicos; éstos utilizan tecnologías relativamente simples y, por ende, necesitan trabajadores poco calificados. Los altos índices de rotación del personal no son un inconveniente, pues sobran trabajadores para reemplazar fácilmente a los que dejan sus puestos;
• Los incentivos y los bajos costos de instalación en las ZFI atraen inversiones que se destinan a industrias de procesamiento simple; estas empresas suelen tener una gestión profesional insuficiente, en particular en materia de recursos humanos y de competencias de dirección. Además, carecen de la capacidad o la voluntad para invertir en nuevas calificaciones profesionales, nuevas tecnologías o medios para aumentar la productividad. Asimismo, tienden a ofrecer muy pocas prestaciones sociales a sus trabajadores, y a veces prescinden lisa y llanamente de las mismas;
• El alto índice de utilización de mano de obra que caracteriza a buena parte de las actividades de procesamiento y ensamblaje implica que la competencia entre las empresas tiene lugar fundamentalmente a nivel de los precios; en la medida en que los costos laborales son un componente importante de los costos totales, los empleadores consideran que la mano de obra no es más que un costo que hay que contener, en vez de un activo que deberían desarrollar;
• Muy pocos gobiernos han logrado aplicar políticas que garanticen una transferencia tecnológica y de competencias profesionales desde las ZFI hacia las industrias locales y su fuerza de trabajo, por lo que la base de capital humano de la economía nacional sigue siendo insuficiente.

Según la OIT, la falta de estrategias adecuadas para el desarrollo de los recursos humanos bien pudiera menguar el potencial de las ZFI para mejorar la productividad y elevar la calidad del empleo. En el informe se indica que "las relaciones laborales y el desarrollo de los recursos humanos siguen siendo dos aspectos problemáticos del funcionamiento de las zonas francas". Los mecanismos de que disponen para mejorar la aplicación de las normas de trabajo suelen ser deficientes. "El modelo clásico de reglamentación laboral -con un marco de normas laborales "mínimas", sindicatos libres y organizaciones de empleadores que se reúnen para negociar acuerdos obligatorios que regula su interacción- es sumamente excepcional en el caso de las zonas francas industriales".

A juicio del Sr. Auret Van Heerden, responsable principal del informe, "la frecuente inexistencia de normas laborales mínimas y las malas relaciones entre trabajadores y empleadores tienen, fatalmente, algunas consecuencias previsibles que siguen siendo moneda corriente en las ZFI: rotación elevada de la mano de obra, ausentismo, estrés y fatiga de la mano de obra, bajos índices de productividad, derroche de materias primas y descontento de la fuerza de trabajo".

Las contradicciones entre la legislación nacional y la legislación que rige las ZFI

El informe de la OIT pone de manifiesto que, salvo algunas excepciones, los principales países anfitriones de ZFI aplican en éstas la legislación nacional en materias laborales y de relaciones de trabajo. Se destaca, en especial, la experiencia de Singapur, país con una sólida tradición de tripartismo: allí, "las políticas de inversión no pueden infringir los derechos de los trabajadores". Los autores ponen de relieve que este principio se aplica desde los años 1960, cuando Singapur necesitaba con urgencia inversiones extranjeras para impulsar su entonces incipiente desarrollo industrial.

En Mauricio, uno de los países que mejores resultados ha logrado gracias a las ZFI, los trabajadores empleados en éstas quedan comprendidos "en el campo de aplicación de la legislación laboral y el sistema de relaciones de trabajo". Sin embargo, en 1993 se promulgó la ley sobre la expansión industrial, que confirió una mayor flexibilidad a las empresas, en particular con respecto al cómputo del tiempo de trabajo a efectos de calcular las horas extraordinarias, medida que ha sido duramente criticada por el movimiento sindical. Las organizaciones sindicales son muy activas en algunos sectores de la economía de Mauricio, salvo en las ZFI, en que el índice de sindicación llega apenas a 9 por ciento.

Filipinas, prosigue el informe, "es un excelente ejemplo de un país con zonas francas industriales en el cual no hay un sistema adecuado de relaciones de trabajo y de relaciones laborales en las zonas, pero en el que, tras años de conflictos laborales, se han efectuado las reformas necesarias y se ha establecido un sistema estable de relaciones laborales", que comprende el respeto de los derechos sindicales. Sin embargo, no todas las zonas del país evolucionan al mismo ritmo. En efecto, "en una serie de zonas privadas se ha adoptado al parecer una política de "sindicatos libres", que contraviene la legislación laboral".

Al igual que Filipinas, la República Dominicana pasó por un período de gran agitación laboral hasta que la adopción de reformas adecuadas permitió, según el informe, dar "un gran paso adelante para mejorar el respeto de las normas laborales y las relaciones de trabajo en las zonas". En la actualidad, 14 sindicatos despliegan sus actividades en las ZFI, aun cuando tropiezan con grandes dificultades para lograr hacer adoptar convenios colectivos. Las ZFI de Costa Rica también están comprendidas en la jurisdicción de las leyes nacionales; sin embargo, "por lo que respecta a las relaciones de trabajo, [...] la actividad sindical no está en general muy desarrollada [...] y las zonas francas no son una excepción en este sentido", señala el informe.

Son muy pocos los países que excluyen expresa y oficialmente las ZFI del ámbito de aplicación de la legislación y el sistema de relaciones obrero-patronales. Por ejemplo, las ZFI de Bangladesh no están comprendidas en el ámbito de aplicación de la Ordenanza de Relaciones de Trabajo, que regula materias como la organización de los trabajadores y la negociación colectiva en otros sectores. Con todo, en las zonas, rigen algunas normas laborales nacionales, relativas a materias como la clasificación de puestos, el salario mínimo, las vacaciones y licencias, la terminación de la relación de trabajo y prestaciones de bienestar, como dispensarios y servicios de restauración.

Pakistán es otro país que ha excluido las ZFI de la aplicación de su Ordenanza de Relaciones de Trabajo, prohibiendo en particular toda forma de acción reivindicativa laboral.

Panamá es el único país de América Central que ha adoptado una legislación laboral especial para las ZFI, sustituyendo las disposiciones del Código del Trabajo. En su formulación inicial, la nueva legislación tenía por objeto limitar a un mínimo la influencia de los sindicatos en las zonas. Ante la gran oposición suscitada por estas iniciativas, se introdujeron algunas enmiendas que reconocieron las libertades sindicales, pero "la controversia no está totalmente resuelta y la libertad sindical no está aún bien arraigada en las zonas francas".

La OIT insiste en que sólo las ZFI que se hayan dotado de políticas de recursos humanos óptimas y de relaciones laborales estables podrán satisfacer las exigencias de gran rapidez, bajos costos y buena calidad que plantea el mercado mundial. Para hacer realidad el pleno potencial de empleo y productividad que tienen las ZFI será indispensable aplicar estrategias eficientes de fomento de los recursos humanos. Asimismo, para que las ZFI den los frutos esperados por los países que las acogen, tendrán que forjar vínculos más sólidos con las economías locales. Por último, para incrementar la estabilidad y el atractivo del empleo en las ZFI hacen falta considerables inversiones en infraestructuras sociales, sobre todo en beneficio de las trabajadoras (por ejemplo, guarderías infantiles, medios de transporte seguros y condiciones saludables de vida y de trabajo).

1 Cuestiones laborales y sociales relacionadas con las zonas francas industriales. Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, 1998. ISBN 92-2-311357-1. Precio: 15 francos suizos.

2 Bangladesh, Barbados, China, Costa Rica, República Dominicana, Filipinas, Mauricio, México, Sri Lanka y Túnez.