Instituciones, trabajo y democracia

Mi experiencia de trabajo en los países de América Central, Haití, Panamá y República Dominicana -durante los últimos 5 años- me plantea reiteradamente una pregunta: ¿cuál es la relación entre gobernabilidad democrática y generación de más y mejores trabajos?

Quisiera saber si esforzarse en que haya más personas adecuadamente empleadas es el camino más idóneo para fortalecer unas democracias que, a veces, presentan déficits de gobernabilidad.

Algunos definen la gobernabilidad democrática como el equilibrio dinámico entre demandas sociales y capacidad de respuesta gubernamental. Dicha gobernabilidad indica la capacidad de la autoridad para dirigir los asuntos nacionales a través de mecanismos, procesos e instituciones a partir de las cuales los ciudadanos y sus grupos articulan sus intereses, ejercen sus derechos, cumplen con sus obligaciones y resuelven sus diferencias.

Entiendo que la gobernabilidad se construye a partir de diferentes factores; pero me parece importante entender qué tan decisivo, para su consolidación, es lo laboral.

La afirmación democrática reclama diferentes tareas y dada la escasez de recursos, conviene tener prioridades. Si el desarrollo laboral es crucial para la gobernabilidad de las democracias, la promoción de trabajo debería primar en las agendas nacionales.

Reflexionar sobre la vinculación entre lo laboral y la gobernanza democrática creo que es una tarea que debería ser sistemáticamente asumida por autoridades y dirigentes sociales así como por los ciudadanos de a pie.

A continuación unas ideas que son de mi exclusiva responsabilidad y no comprometen a la Oficina Internacional del Trabajo.

1. Una visión holística

Cada vez más estudios sobre el desarrollo integran la visión jurídica con el razonamiento económico e incluso existe una corriente de pensamiento que se conoce como Socioeconomía, surgida hacia 1988, que destaca la importancia de integrar las políticas sociales y aquellas económicas para progresar. En tal sentido resulta útil revisar el Informe “Por una globalización justa: crear oportunidades para todos”, de la Comisión Mundial sobre la Dimensión Social de la Globalización, establecida por la OIT (1).

Un argumento central de la socioeconomía es que toda economía se halla imbricada en una sociedad, portadora de instituciones específicas. De ahí que se haga necesario reconducir la ciencia económica al seno del contexto social y moral que la vio nacer y, consecuentemente, al servicio de principios como la justicia y la solidaridad y no sólo en función de la maximización del interés propio.

En 1615 la Economía Política surgió como disciplina para estudiar las relaciones de producción. A diferencia de los fisiócratas, que veían en la tierra el origen de toda riqueza, ella reconoció al trabajo como la fuente real del valor de la producción. En la actualidad la Economía Política se refiere más a estudios interdisciplinarios para entender cómo las instituciones y los entornos políticos influyen en y son influidos por la conducta de los mercados y de quienes actúan en ellos.

La comprensión de la complejidad de la globalización ha venido consolidando una visión más integradora de los diferentes componentes del desarrollo, en lugar de aquella que los veía como compartimentos estancos. Se viene afirmando una aproximación holística que destaca que el todo es más que la suma de sus partes y no descuida las relaciones entre éstas, su interdependencia.

Estamos transitando de un sistema conceptual edificado sobre compartimentos lineales hacia uno basado en nodos, nexos y redes; es decir, fundado en la convergencia. Estamos transitando desde la atomización hacia una concepción basada en la integración de las partes, para su mejor comprensión y utilización. Estamos transitando desde el enciclopedismo al pensamiento holístico.

La Galaxia Gutenberg se desarrolló a partir de la separación y la especialización (como los volúmenes en una biblioteca tradicional) mientras que la Galaxia Internet se funda en la integración y la convergencia. Estamos ante un nuevo paradigma que explica el fabuloso desarrollo de las comunicaciones.

Hoy, cualquier tipo de información puede traducirse a códigos binarios y, adquiriendo un formato digital, ser transportada por diferentes canales que, a su vez, pueden ser recibidos por diversos dispositivos. Esto se conoce como convergencia multimedia pues se integran señales, redes, aplicaciones y receptores.

La convergencia y la integración son el paradigma de razonamiento y gestión que sella la nueva era.

Un individuo puede disponer de abundantes datos sobre una determinada realidad y, paradójicamente, carecer de conocimiento sobre ella; pues el conocimiento surge cuando la información –datos relevantes- es organizada de forma tal que permite hacer comparaciones, evaluar consecuencias y tomar decisiones para lograr resultados probables. El conocimiento no está en los datos sino en la interacción con quien los organiza.

Quizás la globalización, luego del periodo de confusión por el cual transita, pueda constituirse –gracias a la integración y la convergencia- en un nuevo y mejor Renacimiento.

2. La institucionalidad laboral

Desde la irrupción de la globalización, uno de los aspectos del desarrollo que más atención ha captado es el rol que pueden cumplir las instituciones para facilitar la producción y el comercio.

Douglas North se hizo acreedor al Nobel de Economía 1993 por aportes en dicho campo. El es uno de los promotores de la Nueva Economía Institucional (NEI) que toma en consideración la dimensión social y las normas jurídicas que sustentan el quehacer económico.

Es importante distinguir entre instituciones (las reglas del juego) y organizaciones (grupos de personas que cran mecanismos de gobernanza para coordinar su acción).

Viene adquiriendo mayor respaldo el que se necesitan instituciones públicas y privadas idóneas para que una sociedad pueda enfrentar adecuadamente los principales desafíos que plantea todo proceso de desarrollo. Conviene recordar que las instituciones pueden ser formales, usualmente escritas y con un carácter jurídico, o informales, que cubren desde normas de comportamiento social reconocidas, costumbre o tradiciones.

El libro Why Nations Fail (The origins of power, prosperity and poverty), de Acemoglu y Robinson, publicado el año pasado, documenta la centralidad de las instituciones para explicar el progreso de los pueblos. Destaca la interdependencia entre las instituciones políticas y aquellas económicas y ofrece evidencia rica para comprender una teoría que es, simultáneamente, una propuesta para expandir el progreso entre las naciones y en el mundo a partir de la democracia política y también económica.

Entre las reglas de juego más importantes, en esa gran organización que es toda sociedad democrática, están las que regulan el mundo del trabajo. Las reglas de juego socio laborales, formales o informales, son decisivas para -entre otros aspectos- definir las condiciones en las que las personas participan en la generación de riqueza y cómo disfrutan de los beneficios que les debe acarrear su contribución a dicha tarea.

Para algunos pensadores el trabajo (la generación de más y mejores empleos) es el catalizador idóneo de políticas económicas y sociales, que permiten avanzar en un modelo integrador de desarrollo que merezca el calificativo de humano.

Al parecer, la más adecuada participación de los ciudadanos en la vida productiva de su democracia, al trabajar, genera más adhesión a la misma y ello coadyuva a su gobernabilidad. Por contraste los testimonios de italianos y españoles en la actual coyuntura que viven, especialmente los jóvenes.

Observando la evolución del último proceso de democratización latinoamericano, iniciado hacia fines del siglo pasado, resulta evidente la correlación entre institucionalidad laboral y gobernabilidad democrática. Como lo señala la Carta Democrática Interamericana[2]: “La democracia y el desarrollo económico y social son interdependientes y se refuerzan mutuamente” (11). Dicho documento también afirma que: “La promoción y el fortalecimiento de la democracia requieren el ejercicio pleno y eficaz de los derechos de los trabajadores y la aplicación de normas laborales básicas, tal como están consagradas en la Declaración de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) relativa a los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo y su Seguimiento, adoptada en 1998, así como en otras convenciones básicas afines de la OIT. La democracia se fortalece con el mejoramiento de las condiciones laborales y la calidad de vida de los trabajadores del Hemisferio” (10).

Usualmente los términos “empleo” y “trabajo” se usan como sinónimos. Sin embargo, éste alude a una categoría de actividad humana más amplia que aquél.

El Tesauro de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) define al trabajo como el conjunto de actividades humanas, remuneradas o no, que producen bienes o servicios en una economía, o que satisfacen las necesidades de una comunidad o proveen los medios de sustento necesarios para los individuos. El empleo es definido como “trabajo efectuado a cambio de pago (salario, sueldo, comisiones, propinas, pagos a destajo o pagos en especie)” sin importar la relación de dependencia (si es empleo dependiente-asalariado, o independiente-autoempleo).

Trabajo decente es un concepto que busca expresar lo que debería ser, en el mundo globalizado, un buen trabajo o un empleo digno. El trabajo que dignifica y permite el desarrollo de las propias capacidades no es cualquier trabajo; no es decente el trabajo que se realiza sin respeto a los principios y derechos laborales fundamentales, ni el que no permite un ingreso justo y proporcional al esfuerzo realizado, sin discriminación de género o de cualquier otro tipo, ni el que se lleva a cabo sin protección social, ni aquel que excluye el diálogo social.

La promoción de los principios y derechos fundamentales en el trabajo es el mandato histórico de la OIT. La creación de empleo su mandato político, aquel que viene de la calle, de la gente. La protección social es su mandato ético y el diálogo social el principio organizativo de la OIT; y, desde mi punto de vista, de toda sociedad democrática.

Estas cuatro áreas permiten comprender que una gran variedad de instituciones, organizaciones y actores participan e influyen en el mundo del trabajo.

a) A primera vista la promoción de los principios y derechos fundamentales en el trabajo supone la legislación, nacional e internacional, que busca regular el derecho a trabajar y las relaciones laborales que dicho ejercicio genera. Instituciones como la huelga o la negociación colectiva o el derecho a la sindicalización aparecen con claridad meridiana tanto como la jornada de 8 horas y la no discriminación por género, entre otras. Sin embargo no puede perderse de vista, en este ámbito, instituciones como el sistema de administración laboral y la administración de la justicia laboral. No basta que haya buenas leyes si no hay capacidad para administrarlas y exigir su cumplimiento.

b) Las instituciones relacionadas con la generación de más y mejores empleos son también formales; pero hay instituciones informales que inciden tanto en la forma como se comportan los empleadores tanto como los trabajadores y cómo se organiza la producción de bienes y servicios así como su comercialización en el mercado interno o externo. Las políticas macro, meso y microeconómicas son muy importantes para el funcionamiento de la empresa así como del mercado de trabajo.

c) En el campo de la protección social el acceso a seguros de invalidez y muerte así como a servicios de salud y a las pensiones no son menores para la gobernabilidad de cualquier democracia. Estas prestaciones permiten articular una red de protección social que es crucial para brindar seguridad a los ciudadanos de una democracia. Desde la crisis del 2008 resulta más claro que la seguridad social es una prioridad para todos los países y no sólo un lujo de aquellos desarrollados, pues tiene un rol en la estabilización económica. Hay que pensar el impacto del desempleo en la gobernabilidad democrática de Estados Unidos o España si no hubiera seguro de desempleo en ambos países. La inversión en protección social es hoy vista como esencial para la promoción de un crecimiento económico sustentable.

d) Según lo define la OIT, el diálogo social comprende todo tipo de negociaciones y consultas -e incluso el mero intercambio de información- entre representantes de los gobiernos, los empleadores y los trabajadores sobre temas de interés común relativos a las políticas económicas y sociales. La definición y el concepto de diálogo social varían en función del país o de la región de que se trate y no tienen todavía una formulación definitiva. El diálogo social es básico para la democracia, en tanto mecanismo de participación ciudadana -a través de diversas organizaciones- en la toma de decisiones. El concepto de poliarquía utilizado por Robert Dahl expresa esta visión del diálogo como mecanismo esencial de la gobernabilidad democrática.

3. Democratizar la economía

Garantizar la participación democrática de la gente en la vida económica de los países es una prioridad pues no puede haber progreso si los ciudadanos están divididos entre quienes pueden acceder a un trabajo y a hacer empresa en la economía formal y aquellos que no. Para el logro de este objetivo, entre otros factores, las instituciones son clave.

A nadie le debe quedar dudas de la importancia política, económica y social de realizar acciones en favor de la incorporación de la energía productiva (laboral y empresarial) de origen popular, que existen en nuestras sociedades, en los esfuerzos por el desarrollo.

En países en los que -en no pocos casos- la riqueza se ha logrado no por una iniciativa productiva sino a través de acceso privilegiado al poder político es crucial recuperar la transparencia en la economía. Por ello para consolidar la democracia política se hace indispensable democratizar la economía.

En nuestros países, en el siglo XXI, parece que hay 3 metas que deben perseguirse simultánea y armónicamente: la democracia, el crecimiento económico y la justicia social.

4. Anomia social, trabajo decente y poliarquía

Una democracia funcional al desarrollo no se reduce a la mera liturgia electoral. Elecciones libres y limpias no son suficientes para optimizar la gobernabilidad democrática. Hay que avanzar hacia una poliarquía, la cual se caracteriza porque la gobernanza democrática se guía por una agenda pública que es cumplida por las autoridades.

Estoy convencido que el trabajo decente, tal cual lo define la OIT, es funcional para construir tal tipo de poliarquías y para enfrentar la anomia social, entendida como el grado en que los componentes de una estructura o grupo social no se adecuan a las normas de conducta establecidas por la sociedad para alcanzar las metas personales y comunes.

Cuando se realizan actividades económicas en la informalidad se están buscando metas sin respetar las normas establecidas; se está actuando ilícitamente. Cuando los sistemas judiciales no funcionan adecuadamente es más posible burlar las leyes; por ello existe una mayor anomia social en los países menos desarrollados. Cuanto mayor es la incapacidad para hacer que se cumplan las reglas del juego mayor es el grado de anomia de una sociedad. Sociedades que no respetan dichas reglas tienen usualmente menor gobernabilidad democrática pues las autoridades son menos capaces de responder a las demandas ciudadanas. Además en esta situación los llamados costos de transacción crecen y encarecen la actividad productiva.

Dado que el trabajo es un bien buscado por todos los miembros de una sociedad para satisfacer desde sus necesidades mínimas hasta aquellas de progreso, la falta de trabajo adecuado complica la gobernabilidad de las democracias.

[1] http://www.ilo.org/public/spanish/wcsdg/docs/report.pdf

[2] http://www.oas.org/charter/docs_es/resolucion1_es.htm

Artículo publicado en Estrategia & Negocios el 29 de abril de 2013.