Institucionalidad laboral y gobernabilidad democrática

Basado en mi experiencia de trabajo en los países de América Central, Haití, Panamá y República Dominicana -durante los últimos tres años- me he planteado reiteradamente una pregunta: ¿cuál es la relación entre gobernabilidad democrática y generación de más y mejores trabajos?

Quisiera saber si esforzarse en que haya más personas adecuadamente empleadas es el camino más idóneo para fortalecer unas democracias frágiles a veces (lo que evidencia un déficit de gobernabilidad); pero tan necesarias para el progreso integral de la mayoría de habitantes del Istmo Centroamericano y de la antigua Hispaniola.

Cuando la violencia delincuencial -como camino expedito para obtener ingresos- parece enseñorearse en espacios no menores de los respectivos territorios nacionales, atrayendo especialmente a jóvenes, y la economía informal crece -sin que los esfuerzos que en ella realizan las personas contribuyan al desarrollo individual y común- resulta válido preguntarse si más y mejores empleos podrían constituir ejes de una respuesta a ambos fenómenos que amenazan a las democracias de los países antes mencionados.

Algunos definen la gobernabilidad democrática como el equilibrio dinámico entre demandas sociales y capacidad de respuesta gubernamental. Dicha gobernabilidad indica la capacidad de la autoridad para dirigir los asuntos nacionales a través de mecanismos, procesos e instituciones a partir de las cuales los ciudadanos y sus grupos articulan sus intereses, ejercen sus derechos, cumplen con sus obligaciones y resuelven sus diferencias.

Entiendo que la gobernabilidad se construye a partir de diferentes factores; pero me parece importante entender qué tan decisivo, para su consolidación, puede ser lo laboral.

Las tareas son múltiples en aras de la afirmación democrática y dada la escasez de recursos, conviene tener prioridades. En el fondo mi pregunta podría sintetizarse así: ¿Qué tan prioritaria para la gobernabilidad de las democracias es el desarrollo laboral? ¿Más o menos que la educación? ¿Más o menos que un adecuado poder judicial? ¿Más o menos que elecciones libres y periódicas? ¿O igual?

Si el desarrollo laboral es crucial para la gobernabilidad de las democracias, la promoción de trabajo debería primar en las agendas nacionales.

Reflexionar sobre la vinculación entre lo laboral y la gobernanza democrática creo que es una tarea que debería ser emprendida sistemáticamente pues el bono demográfico con que contamos y las posibilidades de crecimiento económico que se vislumbran para Latinoamérica, en esta segunda década del siglo XXI, pueden ser componentes de un círculo virtuoso que permita superar los déficits de trabajo y empleo existentes y permitir a la mayoría de ciudadanas y ciudadanos transitar hacia el progreso y a nuestros países conseguir el ansiado desarrollo.

A continuación unas ideas al respecto. Estas son de mi exclusiva responsabilidad y no comprometen a la Oficina Internacional del Trabajo.


1. Una visión holística

Cada vez más estudios sobre el desarrollo integran la visión jurídica con el razonamiento económico e incluso existe una corriente de pensamiento que se conoce como Socioeconomía, surgida hacia 1988, que destaca la importancia de integrar las políticas sociales y aquellas económicas para avanzar por el sendero del progreso. En tal sentido resulta útil revisar el Informe “Por una globalización justa: crear oportunidades para todos”, de la Comisión Mundial sobre la Dimensión Social de la Globalización, establecida por la OIT.

Según A. Etzioni “un argumento central de la socioeconomía es que toda economía se halla imbricada en una sociedad, portadora de instituciones éticas y políticas específicas”. De ahí que se haga necesario reconducir la ciencia económica al seno del contexto social y moral que la vio nacer y, consecuentemente, al servicio de principios como la justicia y la solidaridad y no sólo en función de la maximización del interés propio.

La socioeconomía asume que la economía está inmersa en la realidad social y cultural y que no es un sistema cerrado y autocontenido. Sus raíces intelectuales pueden encontrarse en la historia del movimiento obrero, de la misma teoría económica, del llamado reformismo social y de la Enseñanza Social de la Iglesia. En su árbol genealógico puede ubicarse a pensadores como Smith, Sismondi, Mill, Marshall, Durkheim, Veblen, Hobsonn, Sombard, Weber, Keynes y entre sus promotores a Polanyi, Schumpeter, Myrdal, Schumacher, Sen y Galbraith.

En 1615 la Economía Política surgió como disciplina para estudiar las relaciones de producción. A diferencia de los fisiócratas, que veían en la tierra el origen de toda riqueza, ella reconoció al trabajo como la fuente real del valor de la producción. En la actualidad la Economía Política se refiere más a estudios interdisciplinarios para entender cómo las instituciones y los entornos políticos influyen en y son influidos por la conducta de los mercados y de quienes actúan en ellos.

La comprensión de la complejidad de la globalización ha venido consolidando una visión más integradora de los diferentes componentes del desarrollo en lugar de aquella que los veía como compartimentos estancos. Se viene afirmando una aproximación holística que destaca que el todo es más que la suma de sus partes y no descuida las relaciones entre éstas, su interdependencia.

Estamos transitando de un sistema conceptual edificado sobre compartimentos lineales hacia uno basado en multilinealidad, nodos, nexos y redes; es decir, fundado en la convergencia. Estamos transitando desde la atomización hacia una concepción basada en la integración de las partes, para su mejor comprensión y utilización. Estamos transitando desde el enciclopedismo al pensamiento holístico.

La Galaxia Gutenberg se desarrolló a partir de la separación y la especialización mientras que la Galaxia Internet se funda en la integración y la convergencia. Estamos ante un nuevo paradigma que explica el fabuloso desarrollo de las comunicaciones.

Hoy, cualquier tipo de información puede traducirse a códigos binarios y, adquiriendo un formato digital, ser transportada por diferentes canales que, a su vez, pueden ser recibidos por diversos dispositivos. Esto se conoce como convergencia multimedia pues se integran señales, redes, aplicaciones y receptores. De ello la Internet ha sido gran facilitadora.

La convergencia no sólo está en el origen y desarrollo del fenómeno técnico-científico que caracteriza a la globalización sino también es rasgo principal de la industria de las telecomunicaciones, que lo aplica. En este sector hay una alta tendencia hacia la consolidación empresarial que alienta la formación de conglomerados que -dada la compatibilidad de los medios para transmitir la información- tiende a armonizar servicios y medios de difusión, tradicionalmente separados.

La convergencia y la integración son el paradigma de razonamiento y gestión que sella la nueva era.

Un individuo puede disponer de abundantes datos sobre una determinada realidad y, paradójicamente, carecer de conocimiento sobre ella; pues el conocimiento surge cuando la información –datos relevantes- es organizada de forma tal que permite hacer comparaciones, evaluar consecuencias y tomar decisiones para lograr resultados probables. El conocimiento no está en los datos sino en la interacción con quien los organiza.

A mediados del siglo pasado, M. Polanyi dejó su cátedra de química en la universidad de Manchester para –luego de estudios e investigaciones- dictar una de ciencias sociales. El estudió y justificó la necesidad de un enfoque integral de los objetivos sociales y económicos para el desarrollo; que fue seguido por las naciones industrializadas.

Tal vez en el futuro algún profesor de ingeniería electrónica o de sistemas logrará demostrar cómo la aplicación del paradigma de la convergencia a las ciencias sociales puede contribuir a lograr ese bien que parece esquivo para la gran mayoría de la humanidad: el desarrollo.

Quizás la globalización, luego del periodo de confusión por el cual transita, pueda constituirse –gracias a la integración y la convergencia- en un nuevo Renacimiento, esta vez digital.



2. La institucionalidad laboral

Desde la irrupción de la globalización, uno de los aspectos del desarrollo que más atención ha captado es el rol que pueden cumplir las instituciones para facilitar la producción y el comercio.

Douglas North se hizo acreedor al Nobel de Economía 1993 por aportes en dicho campo. El es uno de los promotores de la Nueva Economía Institucional (NEI) que toma en consideración la dimensión social y las normas jurídicas que sustentan el quehacer económico.

Es importante distinguir entre instituciones (las reglas del juego) y organizaciones (grupos de personas que cran mecanismos de gobernanza para coordinar su acción).

Viene adquiriendo mayor respaldo el que se necesitan instituciones públicas y privadas idóneas para que una sociedad pueda enfrentar adecuadamente los principales desafíos que plantea todo proceso de desarrollo. Conviene recordar que las instituciones pueden ser formales, usualmente escritas y con un carácter jurídico, o informales, que cubren desde normas de comportamiento social reconocidas, costumbre o tradiciones.

Entre las reglas de juego más importantes, en esa gran organización que es toda sociedad democrática, están las que regulan el mundo del trabajo. Las reglas de juego socio laborales, formales o informales, son decisivas para -entre otros aspectos- definir las condiciones en las que las personas participan en la generación de riqueza y cómo disfrutan de los beneficios que les debe acarrear su contribución a dicha tarea.

Para algunos pensadores el trabajo (la generación de más y mejores empleos) es el catalizador idóneo de políticas económicas y sociales, que permiten avanzar en un modelo de desarrollo que merezca el calificativo de humano.

Al parecer, la más adecuada participación de los ciudadanos en la vida productiva de su democracia genera más adhesión a la misma y ello coadyuva a su gobernabilidad.

Observando la evolución del último proceso de democratización latinoamericano, iniciado hacia fines del siglo pasado, resulta evidente la correlación entre institucionalidad laboral y gobernabilidad democrática. Como lo señala la Carta Democrática Interamericana. “La democracia y el desarrollo económico y social son interdependientes y se refuerzan mutuamente” (11). Dicho documento también afirma que: “La promoción y el fortalecimiento de la democracia requieren el ejercicio pleno y eficaz de los derechos de los trabajadores y la aplicación de normas laborales básicas, tal como están consagradas en la Declaración de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) relativa a los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo y su Seguimiento, adoptada en 1998, así como en otras convenciones básicas afines de la OIT. La democracia se fortalece con el mejoramiento de las condiciones laborales y la calidad de vida de los trabajadores del Hemisferio” (10).

Usualmente los términos "empleo" y "trabajo" se usan como sinónimos. Sin embargo, éste alude a una categoría de actividad humana más amplia que aquél.

El Tesauro de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) define al trabajo como el conjunto de actividades humanas, remuneradas o no, que producen bienes o servicios en una economía, o que satisfacen las necesidades de una comunidad o proveen los medios de sustento necesarios para los individuos. El empleo es definido como "trabajo efectuado a cambio de pago (salario, sueldo, comisiones, propinas, pagos a destajo o pagos en especie)" sin importar la relación de dependencia (si es empleo dependiente-asalariado, o independiente-autoempleo).

Trabajo decente es un concepto que busca expresar lo que debería ser, en el mundo globalizado, un buen trabajo o un empleo digno. El trabajo que dignifica y permite el desarrollo de las propias capacidades no es cualquier trabajo; no es decente el trabajo que se realiza sin respeto a los principios y derechos laborales fundamentales, ni el que no permite un ingreso justo y proporcional al esfuerzo realizado, sin discriminación de género o de cualquier otro tipo, ni el que se lleva a cabo sin protección social, ni aquel que excluye el diálogo social.

En 1999, Juan Somavia –primer director general de la OIT (fundada en 1919) proveniente del hemisferio sur– presentó su memoria "Trabajo decente". En ella introduce el mencionado concepto, caracterizado por cuatro objetivos estratégicos:
a) los derechos en el trabajo,

b) las oportunidades de empleo,

c) la protección social y

d) el diálogo social.

Cada uno de ellos es funcional al logro de metas más amplias como la erradicación de la pobreza, el fortalecimiento de la democracia, el desarrollo integral y la realización personal.

a) La promoción de los principios y derechos fundamentales en el trabajo; es calificada por el Embajador Somavia como “el mandato histórico de la OIT”.

b) La creación de empleo; la define como “el mandato político, aquel que viene de la calle, de las personas”. Creación de más y mejores puestos de trabajo que requiere, en el mundo actual, de más y mejores empresas.

c) La protección social; la entiende como “el mandato ético”.

d) El diálogo social, lo señala como “principio organizativo de la OIT”; y, desde mi punto de vista, de toda sociedad democrática.

Estas cuatro áreas permiten comprender que una gran variedad de instituciones, organizaciones y actores participan e influyen en el mundo del trabajo.

a) A primera vista la promoción de los principios y derechos fundamentales en el trabajo supone la legislación, nacional e internacional, que busca regular el derecho a trabajar y las relaciones laborales que dicho ejercicio genera. Instituciones como la huelga o la negociación colectiva o el derecho a la sindicalización aparecen con claridad meridiana tanto como la jornada de 8 horas y la no discriminación por género, entre otras. Sin embargo no puede perderse de vista, en este ámbito, instituciones como el sistema de administración laboral y la administración de la justicia laboral. No basta que haya buenas leyes si no hay capacidad para administrarlas y exigir su cumplimiento.

B) Las instituciones relacionadas con la generación de más y mejores empleos son también formales; pero hay instituciones informales que inciden tanto en la forma como se comportan los empleadores tanto como los trabajadores y cómo se organiza la producción de bienes y servicios así como su comercialización en el mercado interno o externo. Las políticas macro, meso y microeconómicas son muy importantes para el funcionamiento de la organización productiva por excelencia que es la empresa así como para el mercado de trabajo. Que una empresa sea más o menos jerarquizada, por ejemplo, es un tema de instituciones informales (usos, costumbres, cultura, etc.) al igual como la mayor o menor protección del puesto de trabajo. Sin embargo temas como la definición o no de una política de salario mínimo para la promoción del desarrollo mezcla instituciones formales e informales.

c) En el campo de la protección social el acceso a seguros de invalidez y muerte así como a servicios de salud y a las pensiones no son menores para la gobernabilidad de cualquier democracia. Basta ver las reacciones populares en Europa ante el cambio de la edad de jubilación. La dimensión actuarial de estas prestaciones, entre otras posible, permiten articular una red de protección social que es crucial para brindar seguridad a los ciudadanos de una democracia. Desde la crisis del 2008 resulta más claro que la seguridad social es una prioridad para todos los países y no sólo un lujo de los países desarrollados pues tiene un rol como estabilizador económico muy importante. Hay que pensar el impacto del desempleo en la gobernabilidad democrática de Estados Unidos o España si no hubiera seguro de desempleo en ambos países. La inversión en protección social es hoy vista como esencial para la promoción de un crecimiento económico sustentable.

d) Según lo define la OIT, el diálogo social comprende todo tipo de negociaciones y consultas - e incluso el mero intercambio de información - entre representantes de los gobiernos, los empleadores y los trabajadores sobre temas de interés común relativos a las políticas económicas y sociales. La definición y el concepto de diálogo social varían en función del país o de la región de que se trate y no tienen todavía una formulación definitiva. El diálogo social es el mecanismo básico de la democracia, si se la concibe como un mecanismo de participación ciudadana a través de diversas organizaciones en la toma de decisiones, a través del consenso. El concepto de poliarquía utilizado por Robert Dahl expresa esta visión del diálogo como mecanismo esencial de la gobernabilidad democrática.

3. Democratizar la economía

Garantizar la participación democrática de la gente en la vida económica de los países es una prioridad pues no puede haber progreso si los ciudadanos están divididos entre quienes pueden acceder a un trabajo productivo y a hacer empresa y aquellos que no. Para el logro de este objetivo, entre otros factores, las instituciones son clave.

A nadie le debe quedar dudas de la importancia política, económica y social de realizar acciones en favor de la incorporación de la energía productiva (laboral y empresarial) de origen popular, que existen en nuestras sociedades, en los esfuerzos por el desarrollo. Hoy en Centroamérica, Haití, Panamá y República Dominicana hay ocupados; pero no todos tienen un trabajo y son menos aún los que han conseguido un trabajo decente. Es penoso ver el esfuerzo de hombres y mujeres en nuestros pueblos que a duras penas logran, con sus familias, sobrevivir.

Se necesitan economías abiertas a todos para superar la informalidad y la violencia juvenil, entre otras amenazas a la democracia en nuestras tierras.

Bajo el concepto de economía informal se hace referencia a realidades muy diversas y dinámicas: desde quienes trabajan realizando actividades de subsistencia (dado que las actividades económicas informales requieren, por lo general, poco capital, tecnologías simples y salarios marginales, el ingreso de los individuos a ellas es relativamente fácil) hasta empresarios que enfrentan diferentes obstáculos para establecer y hacer funcionar sus empresas en la legalidad. Por tanto la informalidad no es una.

Los trabajadores y empresarios informales tienen en común el no estar reconocidos ni protegidos por los marcos jurídicos -lo que no quiere decir que las actividades económicas informales no estén regidas por reglas- y, por ello, sus actividades son altamente vulnerables.

La economía informal no opera absolutamente escondida ni todo el sector moderno lo hace con irrestricto apego a la legalidad. Entre la ilegalidad absoluta y la legalidad plena predominan áreas grises en las que se cumplen parcialmente los requisitos legales que establecen las legislaciones.

En la economía informal se realizan actividades ilícitas y otras legales, aún cuando estas últimas posean un componente de ilegalidad (elusión tributaria o incumplimiento de la normativa laboral, por ejemplo).

Las mujeres y los hombres que producen bienes y servicios legales, aunque sus actividades no están registradas o declaradas merecen respuestas a sus esfuerzos. La formalización de las actividades de este colectivo por diferentes razones, es un reto para la democracia y el desarrollo; más aún cuando lo que ocurre en la economía informal repercute en la economía formal y viceversa. El acceso a la protección social de los trabajadores de este sector y el acceso a créditos preferenciales para los empresarios de ese mismo sector pueden actuar como poderosos incentivos, acompañando una adecuada fiscalización de las condiciones de trabajo y legalidad de las constituciones de las unidades productivas en la informalidad.

En países en los que -en no pocos casos- la riqueza se ha logrado no por una iniciativa productiva sino a través de acceso privilegiado al poder político, se ha creado una cultura (o institucionalidad no formal) rentista o mercantilista que, desincentiva la capacidad empresarial y el espíritu de iniciativa y desalienta los esfuerzos por progresar de millones de hombre y mujeres que –al ser excluidos- reivindican su derecho a trabajar en la economía informal. En este tipo de sociedades es crucial recuperar la transparencia en la economía.

Por ello para consolidar la democracia política se hace indispensable democratizar la economía.

En nuestros países, en el siglo XXI, parece que hay 3 metas que deben perseguirse simultánea y armónicamente: la democracia, el crecimiento económico y la justicia social. La reforma institucional constituye una base sobre la cual pueden unirse la democracia y el crecimiento de forma tal que se promueva la justicia social.

Al comenzar estas reflexiones aludimos a la violencia. Según Latinobarómetro los dos problemas principales en los 18 países donde realiza sus entrevistas, desde comienzos de este siglo, son desempleo y violencia. Un reciente informe de la Organización Mundial de la Salud indica que aunque América Latina no es la región más peligrosa del mundo, sí lo es para la juventud: los jóvenes latinoamericanos ocupan el primer lugar a nivel mundial en mortalidad causada.

¿Qué piensan los jóvenes? En 2007 en una encuesta realizada en Perú, para el 34% su principal temor es quedar desempleados y para el 46% el mundo laboral les presenta las principales dificultades para incorporarse a la vida adulta: falta de oportunidades de empleo, inestabilidad en el trabajo y bajas remuneraciones. Para el 31% de los entrevistados triunfar en la vida significa poder trabajar en lo que le gusta y ser exitoso en el trabajo. En Brasil el trabajo está entre los asuntos de mayor interés de los jóvenes y su falta entre los problemas que más les preocupan pues ven el trabajo como necesidad, fuente de independencia y de autorrealización. Acabar los estudios y mejorar las condiciones de trabajo son las dos principales aspiraciones de la juventud en Costa Rica. Estudio y trabajo están entre los temas más importantes de los jóvenes en El Salvador. La falta de oportunidades de trabajo es uno de los problemas fundamentales de la juventud en República Dominicana.

Como señala el Informe “Trabajo decente y juventud en América Latina” (OIT), el reto para el continente lo constituyen 31 millones de jóvenes trabajando en situaciones precarias y 22 millones que no estudian ni trabajan (81% en ciudades y 72% mujeres). Sobre 106 millones la realidad es que el vaso está a la mitad.

Dado que nos acercamos al máximo histórico de jóvenes en el Continente sería oportuno plantearse políticas, con ellos, para que su energía pueda contribuir con el fortalecimiento de la democracia, el crecimiento económico y la cohesión social. En ello la promoción del trabajo y del espíritu emprendedor es central.

En el continente más desigual del mundo resulta claro que, para progresar, la inversión en la gente es crucial. Más aún, la gente joven es crucial para el progreso del continente.


4. Anomia social, trabajo decente y poliarquía

Una democracia funcional al desarrollo no se reduce a la mera liturgia electoral. Elecciones libres y limpias no son suficientes para optimizar la gobernabilidad democrática. Hay que avanzar hacia una poliarquía, la cual se caracteriza porque la gobernanza democrática se guía por una agenda pública que es cumplida por las autoridades. En las democracias vigorosas las autoridades no se eligen para que hagan lo que quieran sino para que hagan lo que quieren los ciudadanos.

Estoy convencido que el trabajo decente, tal cual lo define la OIT, es funcional para construir tal tipo de poliarquías y para enfrentar la anomia social, entendida como el grado en que los componentes de una estructura o grupo social no se adecúan a las normas de conducta establecidas por la sociedad para alcanzar las metas personales y comunes. Cuando se realizan actividades económicas en la informalidad se están buscando metas sin respetar las normas establecidas; se está actuando ilícitamente. Cuando los sistemas judiciales no funcionan adecuadamente es más posible burlar las leyes; por ello existe una mayor anomia social en los países menos desarrollados. Cuanto mayor es la incapacidad para hacer que se cumplan las reglas del juego mayor es el grado de anomia de una sociedad. Sociedades que no respetan dichas reglas tienen usualmente menor gobernabilidad democrática pues las autoridades son menos capaces de responder a las demandas ciudadanas en el marco legal aceptado.

Dado que el trabajo es un bien buscado por todos los miembros de una sociedad para satisfacer desde sus necesidades mínimas hasta aquellas de progreso, la falta de trabajo adecuado parece ser una presión que complica la gobernabilidad de las democracias, como se ha visto recientemente en los sucesos que han marcado al mundo árabe en las primeras semanas de 2011.

Trabajar más acá de las reglas de juego, a mi parecer, merma la gobernabilidad de las democracias.


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Artículo publicado en el número 4 de la Revista Real Card de la Red de Asesoría Laboral de Centroamérica y República Dominicana de marzo de 2011.