Normenkontrolle

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Was sind die ILO Kernarbeitsnormen und sind diese rechtsbindend?

Die zehn ILO Kernarbeitsnormen bilden das Grundgerüst der internationalen Arbeits- und Sozialstandards. Sie sind Ausdruck der fünf Grundprinzipien: (1) Vereinigungsfreiheit und Recht auf Kollektivverhandlungen, (2) Beseitigung der Zwangsarbeit, (3) Abschaffung der Kinderarbeit, (4) Verbot der Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf, (5) Arbeitsschutz und Arbeitssicherheit.

Die Kernarbeitsnormen stehen im Rang von Menschenrechten mit universeller Gültigkeit. Die weiteren Konventionen und Übereinkommen werden durch die Ratifizierung der Mitgliedsstaaten rechtlich bindend. Nach der Ratifizierung wird ihre Umsetzung auf nationaler Ebene von der ILO juristisch und faktisch regelmäßig überprüft. Auch Länder, die die Kernarbeitsnormen nicht ratifiziert haben, werden jährlich durch die ILO aufgefordert zu erklären, warum eine Ratifizierung nicht stattgefunden hat und wie die Normen trotzdem eingehalten werden. Entscheidend ist, dass die Kernarbeitsnormen den Status von Menschenrechten und damit eine universelle Gültigkeit haben.

Welche konkreten Mechanismen zur Normüberwachung gibt es auf Seiten der ILO?

Die Berichterstattung der Mitgliedsstaaten erfolgt regelmäßig: Nach drei Jahren bei Kernarbeitsnormen und nach sechs Jahren bei allen weiteren Übereinkommen. Sie kann zudem von Arbeitnehmer- und Arbeitgeberorganisationen auf nationaler Ebene kommentiert werden.

Diese Berichte und Kommentierungen werden von zwei unabhängigen Gremien beraten:

Zunächst vom Sachverständigenausschuss zur Anwendung der Übereinkommen und Empfehlungen. Er besteht aus 20 unabhängigen, unparteiischen und international renommierten Juristinnen und Juristen. Hier steht die rechtliche Umsetzung auf nationaler Ebene im Vordergrund. Dieses Kontrollorgan unterscheidet sich in seiner Zusammensetzung und seiner Unabhängigkeit von anderen Organen der ILO, welche der dreigliedrigen Struktur aus Arbeitnehmern, Arbeitgebern und Staaten folgen. Der Sachverständigenausschuss bewertet die vorgelegten Länderberichte in einem Abschlussbericht („observations“) und fordert weitere Informationen von den Regierungen an („direct request“), wenn ein Sachstand nicht hinreichend geklärt ist. Alle Informationen des Austausches zwischen Staaten und Ausschuss sind transparent online verfügbar. In einem zweiten Schritt legt der Ausschuss der jährlich stattfindenden Internationalen Arbeitskonferenz (ILC) einen Abschlussbericht vor.

Im Rahmen einer Konferenz zur Anwendung der Normen, bestehend aus 150 Vertretungen von Regierungen, Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen, wird der Report des Sachverständigenausschuss begutachtet. Die Konferenz untersucht Staaten gezielt und lädt ihre Repräsentanten und Repräsentantinnen zu Stellungnahmen ein. Oft werden dann von der Konferenz länderspezifische Empfehlungen zur Verbesserung der Umsetzung von Arbeitsstandards gemacht. Auch die Konferenz fertigt einen Abschlussbericht mit allen relevanten Punkten an.

Durch die transparente Aufarbeitung der Abschlussberichte ist der öffentliche Zugang zu den inhaltlichen und tatsächlichen Umsetzungen der Standards vor Ort gegeben: Ein gutes Werkzeug, um den Sozialdialog voranzutreiben und die Länder aktiv bei der Umsetzung der Normen zu unterstützen.

Gibt es Maßnahmen, ILO Übereinkommen direkt einzufordern und Verstöße zu melden?

Stellungnahmen durch Arbeitgeber- und Arbeitnehmervertretungen bei der ILO (Art 24 und 25 der ILO Verfassung)

Ein dreiköpfiges Team der Konferenz zur Anwendung der Normen ist befugt, gezielt Stellungnahmen durch nationale Arbeitgeber bzw. Arbeitnehmerorganisationen zu diskutieren, welche gravierende Verletzungen der Arbeitsnormen im nationalen Rechtsgefüge melden. Zudem werden gesondert spezifische Handlungsempfehlungen an die betroffenen Regierungen ausgesprochen. Diese müssen ihrerseits zu den Analysen Stellung nehmen. Sollte dies nicht geschehen, wird der Bericht unabhängig von Stellungnahmen in das Abschlussdokument der Konferenz übernommen.

Beschwerden über den Verstoß einer ratifizierten Arbeitsnorm von einem Mitgliedsstaat, ausgesprochen durch einen anderen (Art 26 ff. ILO Verfassung)

Beschwerden gegenüber einem Mitgliedsstaat in Bezug auf ratifizierte, aber nicht umgesetzte oder sogar bewusst verletzte Arbeitsnormen in der Praxis werden dem Verwaltungsrat zugetragen. Eine Beschwerde kann nur von einem Mitgliedsstaat eingereicht werden, der die in Frage gestellte Norm durch ein Übereinkommen ratifiziert hat, sowie von Delegierten der internationalen Arbeitskonferenz. Der Verwaltungsrat ruft einen aus unabhängigen Fachleuten bestehenden Untersuchungsausschuss ein, der den Tatbestand prüft und bei Handlungsbedarf spezifische Empfehlungen ausspricht. Sollten diese nicht von der betreffenden Regierung umgesetzt werden, kann der Verwaltungsrat unter Artikel 33 der Verfassung der Internationalen Arbeitskonferenz Maßnahmen vorschlagen, wie mit dem Mitgliedsstaat weiter zu verfahren sei.

Bisher kam Artikel 33 der ILO-Verfassung nur ein einziges Mal im Jahr 2000 zum Einsatz, als Myanmar nach Einberufung einer Untersuchungskommission zu einer Vertragsverletzung des Übereinkommens gegen Zwangsarbeit (Übereinkommen 29, 1930) die Empfehlungen der Kommission nicht zufriedenstellend umsetzte. Der Verwaltungsrat schlug den Mitgliedsstaaten vor, ihre Beziehungen zu Myanmar zu überdenken. Zudem wurden andere internationale Institutionen durch den General-Direktor auf Myanmars Fehlverhalten aufmerksam gemacht und aufgefordert, ihre Beziehungen zu Myanmar zu prüfen.

Auf einen Blick

• Alle 187 Mitgliedsstaaten der ILO müssen in regelmäßigen Abständen über Umsetzung der universell gültigen Kernarbeitsnormen Bericht erstatten, unabhängig davon, ob eine Ratifizierung der Übereinkommen stattgefunden hat.
• Die ILO bereitet den Umsetzungsprozess der Überprüfungsmechanismen transparent auf und veröffentlicht den Sachstand, d.h. sowohl die Empfehlungen der ILO als auch die folgenden Handlungen der Regierungen.
• Normverletzungen können ganz konkret von Regierungen bzw. Arbeitnehmer- und Arbeitgebervertretungen benennt werden, welche dann durch die ILO überprüft werden.