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De hitos a horizontes: A 10 años de la creación del Ministerio del Trabajo en Paraguay

"Una mirada retrospectiva a la historia institucional de Paraguay y su relación con la OIT permite contextualizar la magnitud de los desafíos actuales, y también invita a valorar los notables avances logrados", destaca Gerhard Reinecke, de OIT Cono Sur, en este artículo.

Opinión | 30 de enero de 2024
Gerhard Reinecke, Especialista en Políticas de Empleo, Oficina de la OIT para el Cono Sur de América Latina

En 2023 Paraguay fue escogido a nivel mundial como país pionero del programa “Acelerador Global del Empleo y la Protección Social para Transiciones Justas”, una iniciativa liderada por el Secretario General de las Naciones Unidas. Esta distinción pone de relieve los desafíos e importantes avances que ha experimentado el país en materia laboral en las últimas décadas, así como los esfuerzos de los distintos actores del mundo del trabajo para promover la creación de más trabajo decente.

Un hito crucial en este proceso fue, sin duda, la creación del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTESS) de Paraguay, que este mes cumple 10 años desde la entrada en vigor de la Ley que lo creó (Ley 5115/2013).

Una mirada retrospectiva a la historia institucional de Paraguay y su relación con la OIT permite contextualizar la magnitud de los desafíos actuales, y también invita a valorar los notables avances logrados en los últimos años.

Antes de la creación del MTESS, Paraguay enfrentaba una brecha significativa en el desarrollo institucional de su administración laboral, gestionada a través del Viceministerio de Trabajo y Seguridad Social, que formaba parte del Ministerio de Justicia y Trabajo. Esta estructura limitaba la gestión al juntar asuntos tan diversos como la administración penitenciaria y la política laboral y de empleo en un mismo ministerio.

Aunque Paraguay tuvo una presencia limitada en los foros internacionales laborales durante varias décadas, esto no fue siempre así. En la primera Conferencia Internacional del Trabajo en 1919, Manuel Gondra, uno de los dos delegados del Gobierno paraguayo, abordó la problemática del salario mínimo y la representación de los países de América Latina en la nueva institucionalidad internacional. Paraguay también participó en la Conferencias Internacionales del Trabajo en 1922, 1923 y 1925.1

En 1926, Paraguay intentó ratificar los seis Convenios adoptados en 1919, pero la aprobación necesaria por parte del Senado no se materializó, a pesar de la aprobación conseguida en la Cámara de Diputados. Entre 1937 y 1956, Paraguay no fue miembro de la OIT, dado que en 1937 se hizo activa la renuncia a la membresía de la Liga de las Naciones de 1935, siendo infructuosos los esfuerzos de funcionarios de la OIT para que el país permaneciera en la Organización2.

En los años ‘50, la cooperación técnica de la OIT ayudó al país a fortalecer su Instituto de Previsión Social y a establecer su primer Código Laboral, consolidando la normativa laboral que se encontraba dispersa hasta entonces. El diálogo establecido en estas instancias de cooperación también ayudó a que el país volviera a integrar la OIT en 1956.

Tras el reingreso de Paraguay a la OIT, se dio la primera ratificación de un Convenio, en junio de 1962 (Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, núm. 87), seguido de otros Convenios en los años 1964 a 1969.

Ya en la década de los 90’s, la Constitución de 1992 fue un importante hito en la transición democrática del país, contemplando en su texto una sección específica sobre los derechos laborales. El 13 de octubre de 1994 en la “Declaración de San Bernardino”, el Ministerio de Justicia y Trabajo, la Federación de la Producción, la Industria y el Comercio (FEPRINCO) y las Centrales sindicales CUT, CNT y CPT acordaron el “respaldo al desdoblamiento del Ministerio y Trabajo, creándose un Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, con presupuesto y apoyo adecuados”3.

Sin embargo, diferentes factores políticos, administrativos y económicos incidieron en que la creación del Ministerio tomara más tiempo de lo previsto. El intento exitoso, apoyado por la OIT (Desde Santiago y la Oficina de Proyectos en Asunción)4, inició con la Presidencia de Fernando Lugo (agosto de 2008 a junio de 2012) cuando se redactó un proyecto de Ley para la creación del MTESS y pudo seguir avanzando bajo la Presidencia interina de Federico Franco (junio de 2012 a agosto de 2013) y, tras nuevas elecciones, la asunción de Horacio Cartes el 15 de agosto de 2013. Así, la Ley de Creación del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social fue aprobada en julio de 2013 por la Cámara de Diputados, y en noviembre de 2013 por la Cámara de Senadores, para entrar en vigor en enero de 2014.

Los dos primeros ministros del nuevo Ministerio fueron Guillermo Sosa (2014-2018) y Carla Bacigalupo (2018-2023). Como tercera autoridad que lidera el MTESS, el 15 de agosto de 2023 asumió Mónica Recalde, quien anteriormente se desempañaba como Directora General de Seguridad Social del mismo Ministerio.

Desde la creación del Ministerio, Paraguay ha aumentado su visibilidad internacional, compartiendo, por ejemplo, las políticas aplicadas para enfrentar el impacto de la crisis por COVID-19 y postulándose exitosamente como país pionero del Acelerador Mundial del Empleo y la Protección Social para Transiciones Justas.

En años recientes el país ha ratificado dos nuevos Convenios de la OIT: El Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102), en octubre 2021, y el Convenio sobre el trabajo a tiempo parcial, 1994 (núm. 175), en noviembre 2021. En mayo 2022, el país adoptó por Decreto Presidencial el Plan Nacional de Empleo, tras un proceso de consultas interministeriales y tripartitas. Estos avances han ido acompañados de una consolidación de la Oficina de Proyectos de la OIT en Paraguay, que ha fortalecido su presencia y apoyo en el país en áreas clave para el mundo del trabajo como la política de empleo, la protección social, la prevención y erradicación del trabajo infantil y el trabajo forzoso, entre otros.

En el actual Gobierno, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social por primera vez integra el Equipo Económico Nacional, con lo cual se fortalece su papel rector en las políticas de empleo para contribuir a la meta del Presidente de la República de crear 500 mil empleos formales adicionales durante su mandato.

Tal como fue desde sus inicios, desde la OIT, reafirmamos nuestro compromiso por continuar apoyando la institucionalidad laboral del país y los esfuerzos de los actores del mundo del trabajo en la construcción de un futuro con más trabajo decente para todos y todas.


1. CAT 5-58, Cabinet Albert Thomas; Archivo de la OIT, Ginebra.
2. XH 5-1-1, Participación de Estados no Miembros, Archivo de la OIT, Ginebra.
3. IDS 4-1-47, Información sobre Derecho Social; Archivo de la OIT, Ginebra.
4.https://www.ilo.org/santiago/sala-de-prensa/WCMS_883125/lang--es/index.htm.