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La OIT y el desarrollo de la formación profesional en América Latina: una historia de cooperación sistemática

La presente nota aborda el tema de la formación profesional en América Latina, su evolución en las seis últimas décadas y la construcción de respuestas mediante la cooperación.

Opinión | 23 de diciembre de 2019
Por Fernando Casanova, Oficial de Programación OIT/Cinterfor en Montevideo.

Fernando Casanova
La formación profesional en la acción normativa de la OIT

Durante los cien años transcurridos desde su creación, la OIT ha considerado a la formación profesional no solo como un derecho de las personas, sino también como una herramienta esencial para el efectivo ejercicio de otros derechos laborales. Esto es ya claro en sus textos constitucionales. En el preámbulo de la Constitución de la OIT se señalaba que el mejoramiento de las condiciones de trabajo implica, entre otras medidas, la organización de la enseñanza profesional y técnica. En la Declaración de Filadelfia, por su parte, se consideró que el pleno empleo y la elevación del nivel de vida asignan a la OIT la obligación de fomentar programas que brinden oportunidades de formación profesional (Ermida, 2001).

Entre 1921 y 1974, la OIT fue especialmente activa en su actividad normativa sobre formación y orientación profesional, con diez recomendaciones en la materia. En 1975 se alcanzó un hito importante con la adopción del Convenio núm. 142 y la Recomendación núm. 150 sobre el desarrollo de los recursos humanos. Este último instrumento contenía en sus disposiciones generales una definición que aún hoy resuena por la poderosa concepción que encierra: “la calificación profesional de los términos orientación y formación significa que la orientación y la formación tienen por objeto descubrir y desarrollar las aptitudes humanas para una vida activa productiva y satisfactoria y, en unión con las diferentes formas de educación, mejorar las aptitudes individuales para comprender individual o colectivamente cuanto concierne a las condiciones de trabajo y al medio social, e influir sobre ellos”. La Recomendación núm. 150 fue reemplazada por la núm. 195 del año 2004, que actualizó las disposiciones relacionadas con el desarrollo de los recursos humanos, la educación, la formación y el aprendizaje permanente, pilares fundamentales de la empleabilidad, el empleo de los trabajadores y la promoción de empresas sostenibles.

La OIT en el desarrollo de la formación profesional en la región


La acción de la OIT en el campo de la formación profesional no se ha restringido, sin embargo, al plano estrictamente normativo. Antes bien, y a través de sus servicios técnicos, ha sido sobre todo activa en la provisión de asistencia técnica y en la promoción de la cooperación entre sus países miembros. El desarrollo de las políticas e instituciones de formación profesional en América Latina y el papel de la OIT a este respecto desde mediados del siglo pasado es un claro ejemplo de esto.

La historia de las políticas de formación profesional encomendadas a instituciones nacionales en la región comenzó a partir de la creación del Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial (SENAI) en 1942 y del Servicio Nacional de Aprendizaje Comercial (SENAC) en 1946, en Brasil. Casi simultáneamente, en 1942, se creó la Universidad del Trabajo del Uruguay y en 1944 en la Argentina la Comisión Nacional de Aprendizaje y Orientación Profesional (CNAOP), que fue absorbida por las estructuras del Ministerio de Educación a comienzos de los años cincuenta. Una vez consolidado el esquema adoptado en Brasil, comenzaron a crearse instituciones de este tipo en otros países de la región, los que, si bien se inspiraron en este patrón original, fueron acuñando variaciones importantes en cuanto a estructura, organización y cobertura (OIT/Cinterfor, 1990).

El impulso común para el surgimiento de las Instituciones de Formación Profesional (IFP) fue la búsqueda de un esquema institucional innovador que diera adecuada respuesta a la imperiosa necesidad de mano de obra capacitada, sobre todo en los niveles de operarios calificados y semicalificados, para sustentar el proceso de industrialización en que se embarcaban los países latinoamericanos. Un desafío para el cual, por cierto, los sistemas de educación regular no estaban preparados para acometerlo con la urgencia y masividad demandadas (OIT/Cinterfor, 1990; Maertens, 1978).

La mayor parte de las IFP creadas desde finales de los años cincuenta, y sobre todo en las décadas siguientes, adoptaron ciertos rasgos fundacionales característicos que aún hoy se hallan presentes, con mayor o menor intensidad, en muchas de ellas:

• La independencia de los sistemas regulares de educación y la proximidad con el medio laboral;
• El financiamiento, basado en una cuota obligatoria de las empresas bajo la forma de una contribución sobre la nómina salarial;
• La participación de los sectores directamente involucrados –gobiernos, empleadores y trabajadores–, consagrada en los órganos de conducción de las IFP.

La combinación de estas particularidades les aseguró a las IFP una fuerte autonomía, sustentada sobre un financiamiento estable y sobre la permanente interlocución con el mercado que estaban destinadas a servir.

La OIT desempeñó un papel decisivo en la difusión del modelo organizativo de la formación profesional, con las características antes anotadas, a través de los países de América Latina. El liderazgo asumido en esta materia explica, en buena medida, el hecho de que las opciones hayan sido, prioritariamente, alrededor de los asuntos del trabajo y claramente enmarcadas en las políticas laborales promovidas por los gobiernos. La presencia de la OIT contribuyó también a que muy pronto se desarrollara una cultura de la cooperación, mediante el diálogo e intercambio entre instituciones similares de los distintos países de la región.

En 1952, la OIT y el gobierno de Brasil suscribieron un acuerdo de largo alcance para el desarrollo de la formación profesional. Este acuerdo
preveía el otorgamiento de un centenar de becas de estudio para que profesionales de diferentes países se capacitaran en el SENAI, así como para que conocieran diversas experiencias. Gracias a estos intercambios se forjaron relaciones de trabajo cada vez más estrechas y frecuentes (OIT/Cinterfor, 2013).

Cinterfor: una herramienta de cooperación de la OIT, creada por iniciativa de los constituyentes

La sistematicidad de la cooperación desplegada por la OIT y la valoración que de sus resultados realizaron los países de la región llevó a que, en la VII Conferencia de los Estados de América miembros de la OIT, celebrada en Buenos Aires (Argentina) en abril de 1961, se propusiera a la OIT la creación de lo que a la postre sería Cinterfor. La denominación completa original de Cinterfor era “Centro Interamericano de Investigaciones y Documentación sobre Formación Profesional”. En 2007, con la adopción de un nuevo plan estratégico, se cambió la denominación a “Centro Interamericano para el Desarrollo del Conocimiento en la Formación Profesional”, manteniéndose el acrónimo original.

El Consejo de Administración de la OIT sentó posteriormente las bases de su creación, estableciendo que “debería ser un instrumento para la promoción de una colaboración permanente y activa entre los organismos nacionales encargados de la formación profesional”. En los debates que tuvieron lugar se señaló que “si bien el Centro serviría en particular a los países americanos, también debería referirse a las cuestiones que se plantean en todo el mundo […] debería quedar entendido que el Director General se aseguraría de que todos los demás países aprovecharan al máximo las investigaciones realizadas y las experiencias adquiridas por el CINTERFOR” (OIT/Cinterfor, 1977). Haciéndose eco de las aspiraciones planteadas por los países de la región, la OIT firmó, en 1963, el convenio con el que la República Oriental del Uruguay dio acogida a la sede de Cinterfor. Los países americanos, a través de sus gobiernos y de las entidades nacionales de formación profesional, participaron activamente en el proyecto desde sus inicios, constituyendo la fuente y eje medular de sus actividades. Aquellos fundadores tuvieron la visión de, además de encargarle los temas centrales de la formación profesional, dotarle de la flexibilidad necesaria para acometer las nuevas situaciones que irían emergiendo. Por eso, el marco general de su actuación ha conservado plena vigencia desde entonces y la asegura, asimismo, para el futuro.

Seis décadas de desafíos cambiantes y construcción de respuestas mediante la cooperación

Es importante reseñar algunas etapas claves del desarrollo de la formación profesional en la región y el papel desempeñado por la OIT a través de Cinterfor.

Durante la década de 1970, con muchas de las instituciones de formación profesional aún en proceso de consolidación y, en los casos de varios países, de creación, los desafíos eran múltiples. Además del ya anotado apoyo de la OIT en materia de diseño institucional, mecanismos de gestión y esquemas de financiamiento, era preciso dotar a estas instituciones de manuales, guías y materiales didácticos que sustentaran las nuevas ofertas formativas. El papel de Cinterfor como herramienta de promoción de la cooperación horizontal entre países e instituciones quedó de manifiesto en la identificación y convocatoria a los mejores especialistas y técnicos disponibles en la región para la elaboración de estos materiales, que fueron publicados y difundidos bajo la denominación “Colecciones Básicas Cinterfor” (CBC). En una época en que los recursos digitales no estaban aún disponibles, estos manuales se distribuyeron físicamente en los países de la región y fueron los primeros materiales didácticos que muchas de las noveles instituciones utilizaron (OIT/Cinterfor, 1973-1977).

Más adelante, y ya sobre la década de los años 90, comenzaron a emerger nuevos enfoques respecto del diseño y la gestión de las políticas públicas de formación. El agotamiento de los procesos de industrialización por sustitución de importaciones, que había estado en el origen de muchas de las instituciones de formación profesional, llevó a cuestionar su eficacia, primero, y la necesidad de su existencia, después. Al modelo de políticas de formación concentradas en una o en pocas instituciones de carácter casi monopólico, se contrapuso la concepción del rol subsidiario del Estado, de las políticas al servicio del desarrollo de un “mercado de la capacitación”. Se argumentaba a este respecto que los nuevos modelos podrían con mayor facilidad transitar hacia políticas orientadas por la demanda, poseer mayor flexibilidad, adaptabilidad y actualización, y ser, por tanto, más eficientes y eficaces. Antes que ensayar una defensa cerrada e incondicional de las instituciones que constituían su base, Cinterfor desplegó su acción en dos sentidos complementarios. Primero, apoyando a las instituciones en la detección de sus principales –y reales– problemas y en el desarrollo de sus procesos de transformación y modernización. Segundo, investigando y documentando los procesos de implantación de las políticas inspiradas bajo los nuevos enfoques, a efectos de conocer mejor sus resultados, fortalezas y deficiencias (OIT/Cinterfor, 1999). A la distancia, es posible constatar que el papel de Cinterfor fue clave para superar las visiones maniqueas de aquel entonces, que auguraban la victoria de un modelo sobre las cenizas del otro. Los países fueron, paulatina y pragmáticamente, realizando ajustes y transformaciones a sus políticas, sistemas e instituciones, adoptando y adaptando soluciones para los desafíos en materia de cobertura, pertinencia, calidad y equidad (Weinberg, 2004).

No había aún culminado esta década (y sus debates), cuando surgió un nuevo enfoque, esta vez sobre la manera de orientar y estructurar los procesos formativos y la certificación: el enfoque de competencia laboral. Si hasta entonces se concebía a la formación como un proceso de calificación (desarrollo de capacidades y habilidades) que tenía, como resultado, la potencialidad de un ejercicio profesional de calidad, el nuevo enfoque se concentraba en la capacidad real y demostrada de lograr un objetivo o resultado en un contexto determinado. Su adopción implicaba adaptaciones en diversos niveles: en el diseño curricular, en los recursos didácticos, en los ambientes de aprendizaje, en la formación de formadores y en las estrategias de evaluación. Cinterfor, mediante actividades de intercambio, del acercamiento de experiencias extrarregionales y de la producción editorial, acompañó a los países y a las instituciones a medida que comenzaron a recorrer este camino. Hoy en día, el enfoque de competencia laboral ha sido adoptado prácticamente por la totalidad de las instituciones de formación de la región (Vargas, 2004).

La formación profesional y los desafíos del futuro

En la actualidad, y con la misma impronta, la OIT continúa enfatizando la importancia de la formación profesional como condición necesaria para la construcción de un futuro justo, inclusivo y seguro con pleno empleo, productivo y libremente elegido y trabajo decente para todos. La Declaración del Centenario de la OIT para el Futuro del Trabajo (2019) establece que “la OIT debe orientar sus esfuerzos a promover la adquisición de competencias, habilidades y calificaciones para todos los trabajadores a lo largo de la vida laboral como responsabilidad compartida entre los gobiernos y los interlocutores sociales a fin de: subsanar los déficits de competencias existentes y previstos; prestar especial atención a asegurar que los sistemas educativos y de formación respondan a las necesidades del mercado de trabajo, teniendo en cuenta la evolución del trabajo, y mejorar la capacidad de los trabajadores de aprovechar las oportunidades de trabajo decente” (CIT, 2019, apartado II. A. iii).

Esta centralidad considera, además, un contexto en el cual el mundo de la educación en la formación profesional enfrenta uno de los más profundos cambios de su historia. Los empleos que hoy día se están creando, y muy seguramente los que se crearán en el futuro, demandan habilidades y competencias de base más compleja (técnica, digital, socioemocional). Además, retan a los sistemas educativos y de formación profesional no solo a estar al día para anticipar los nuevos requerimientos, sino para ser efectivos en la provisión equitativa de oportunidades de educación y formación de calidad a lo largo de la vida (OIT/Cinterfor, 2017).

En términos operativos, lo anterior supone, entre otras cosas, desarrollar mecanismos para mejorar la articulación entre la formación profesional, la educación y el aprendizaje en el trabajo, con el fin de garantizar la formación permanente (como los Marcos Nacionales de Cualificaciones); impulsar los aprendizajes de calidad, en tanto modalidades que, mediante la combinación del aprendizaje en centros y en lugares de trabajo, mejoran la actualización y pertinencia de oferta formativa; promover el diálogo social en y sobre formación profesional, a fin de lograr políticas balanceadas en sus objetivos, a la par que el aprovechamiento de las capacidades disponibles en los actores relevantes del mundo del trabajo; e innovar en las metodologías de aprendizaje para el desarrollo de las competencias del siglo XXI. Iniciativas todas que deben ser abordadas cooperativamente para acometer desafíos tales como los procesos de innovación y disrupción tecnológica, los cambios en los mercados de trabajo y los nuevos empleos y ocupaciones, la transición hacia un desarrollo ambientalmente sustentable o la reducción de brechas de género, generacionales, territoriales y socioeconómicas.

Nuevos tiempos y nuevos desafíos, que demandan más que nunca profundizar la cooperación entre los países y las regiones. La región de América Latina es hoy, afortunadamente y como en todas las décadas reseñadas en esta nota, un vergel de iniciativas y proyectos de intercambio y cooperación, en buena medida animados por la OIT.

Referencias bibliográficas
  • CIT (Conferencia Internacional del Trabajo) (2019). Declaración del Centenario de la OIT para el Futuro del Trabajo. Disponible en: https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_711699.pdf
  • Ermida Uriarte, O. (2001). “Trabajo decente y formación profesional”, en Boletín Cinterfor, Nº 151. Disponible en: http://www.oitcinterfor.org/sites/default/files/file_articulo/erm.pdf
  • Maertens, E. (1978). Cinterfor: un instrumento de cooperación técnica entre países en desarrollo. DOCREF/SEM 151/5/ALyC. Disponible en: http://www.oitcinterfor.org/sites/default/files/edit/docref/coop_tec.pdf
  • OIT/Cinterfor (1977). Documentos y Resoluciones sobre la Constitución de Cinterfor. Disponible en: http://www.oitcinterfor.org/sites/default/files/edit/docref/constcin.pdf
  • OIT/Cinterfor (1990). La formación profesional en el umbral de los 90. Un estudio de los cambios e innovaciones en las instituciones especializadas de América Latina. Disponible en: http://www.oitcinterfor.org/node/5677
  • OIT/Cinterfor (1999). Formación, trabajo y conocimiento: La experiencia de América Latina y el Caribe. Disponible en: http://www.oitcinterfor.org/sites/default/files/file_publicacion/papel7.pdf
  • OIT/Cinterfor. Colecciones Básicas Cinterfor (1973-1977). 25 títulos. Disponibles en: http://www.oitcinterfor.org/publicaciones-cbc
  • OIT/Cinterfor (2013). CINTERFOR: 50 años. Iniciativa de los países, respuesta de la OIT. Disponible en: http://www.oitcinterfor.org/node/5523
  • OIT/Cinterfor (2017). El futuro de la formación profesional en América Latina y el Caribe: diagnóstico y lineamientos para su fortalecimiento. Disponible en: http://www.oitcinterfor.org/sites/default/files/file_publicacion/futuro_FP_ALC_OR_Cinterfor_web.pdf
  • Vargas, F. (2004). 40 preguntas sobre competencia laboral. Papeles de la Oficina Técnica Nº 13. Disponible en: http://www.oitcinterfor.org/sites/default/files/file_publicacion/papel13.pdf
  • Weinberg, P. (2004). A construção de uma nova institucionalidade para a formação. Disponible en: http://bts.senac.br/index.php/bts/article/view/496