GB.271/LILS/1 |
Comisión de Cuestiones Jurídicas y Normas Internacionales del Trabajo |
LILS |
PRIMER PUNTO DEL ORDEN DEL DIA
Enmienda del párrafo 5 del
artículo II del Estatuto
del Tribunal Administrativo de la Organización
Internacional del Trabajo
Posible enmienda en
relación con la naturaleza
de las organizaciones internacionales que pueden
reconocer la competencia del Tribunal
1. Debido a la inmunidad de jurisdicción ante los tribunales nacionales de que disfruta la OIT, inmunidad que se considera como una garantía esencial de la condición internacional y de la independencia de la Organización, el personal de la Oficina no puede someter conflictos laborales a los tribunales nacionales. En su lugar, se ha previsto que sea un Tribunal Administrativo independiente quien conozca de esos conflictos(1) . Con ciertas reservas, la Organización aceptó que otras organizaciones intergubernamentales pudieran acudir al Tribunal, ya que finalmente se reconoció que estaría en consonancia con la misión de la Organización establecer un procedimiento de solución de conflictos independiente y fiable al que pudiera recurrir en general una categoría especial de trabajadores, es decir, los funcionarios internacionales, que no disfrutaban de protección jurídica a nivel nacional(2) . Así, el párrafo 5 del artículo II del Estatuto del Tribunal permite que pueda reconocer la competencia del Tribunal «cualquier otra organización internacional de carácter intergubernamental» que haya sido reconocida como tal por el Consejo de Administración. Hasta ahora, así han procedido 34 organizaciones intergubernamentales, las tres últimas apenas en noviembre de 1997(3) . Se anexa, en orden cronológico, la lista completa. Además de sufragar el costo del litigio, las organizaciones de que se trata costean una parte de los gastos fijos del Tribunal que se calcula proporcionalmente a su número de funcionarios en servicio.
2. Así, se deben cumplir dos condiciones para que una organización pueda reconocer la competencia del Tribunal: debe ser una organización aprobada con este fin por el Consejo de Administración de la OIT, y debe ser «de carácter intergubernamental». Si bien no se facilita una definición precisa, por lo general se entiende por organización «de carácter intergubernamental» una institución a) establecida en virtud de un tratado como sujeto de derecho internacional; b) financiada por gobiernos, y c) que posee un órgano de adopción de decisiones compuesto de representantes gubernamentales. A este último respecto, la expresión «de caractère interétatique» (de carácter interestatal) que figura en el párrafo 5 del artículo II de la versión francesa, en lugar de la expresión habitual «intergouvernemental», puede haberse utilizado para reflejar la composición tripartita de la OIT.
3. En los últimos años se han presentado varias solicitudes procedentes de organizaciones respecto de las que se ha planteado la cuestión de si eran realmente «intergubernamentales». Uno de tales casos es el del Servicio Internacional para la Investigación Agrícola Nacional (ISNAR), organismo establecido en virtud de un Memorándum de Acuerdo entre una organización intergubernamental (el Banco Mundial) y un órgano subsidiario de la Organización de las Naciones Unidas (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD). El ISNAR forma parte integrante del Grupo Consultivo sobre Investigación Agrícola Internacional (GCIAI), del que son miembros 34 Estados, cuatro fundaciones y 11 organizaciones internacionales y regionales, y que está administrado por una Junta Directiva que no actúa en representación oficial de los gobiernos u organizaciones. No obstante, ha concertado un acuerdo de sede con el gobierno de su país huésped. Pese a que el ISNAR carece de la estructura intergubernamental clásica, la Oficina encontró varios elementos de dicho carácter intergubernamental, en particular ciertas garantías de fiabilidad y seriedad resultantes de su acuerdo con el gobierno huésped que parecían hacer posible que el Consejo de Administración aprobara el reconocimiento por ese Servicio de la competencia del Tribunal(4) . También se tuvo debidamente en cuenta la afirmación categórica del país huésped sobre la naturaleza intergubernamental de la organización de que se trataba.
4. Otros casos ambiguos son el de la Organización Internacional de Policía Criminal (INTERPOL)(5) , respecto del cual la Oficina basó finalmente su recomendación en el dictamen jurídico emitido por el Asesor Jurídico de la Organización de las Naciones Unidas en cuanto al carácter intergubernamental de la Organización, y el de la Unión Interparlamentaria(6) , que está compuesta de grupos nacionales que representan a los parlamentos.
5. Además, la evolución en materia de derecho internacional ha dado origen a entidades que evidentemente no entran en el marco de la definición, pero que se encuentran de hecho en una situación muy similar a la de los organismos especializados del sistema de las Naciones Unidas. Esto se aplica a la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja (IFRC). Esta Federación Internacional ha pedido provisionalmente al Consejo de Administración que apruebe la declaración de reconocimiento de la competencia del Tribunal. La IFRC no posee ninguna de las características, a que se hace referencia en el párrafo 2, de una organización intergubernamental en la acepción clásica de esa expresión. Se estableció como una asociación sujeta al derecho suizo y sus miembros son Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja de ámbito nacional, y no gobiernos. Por consiguiente, la Oficina ha confirmado que, según está redactado actualmente el Estatuto del Tribunal, no resulta posible que la IFRC pueda reconocer la competencia del Tribunal. La IFRC es, no obstante, equiparable a una organización intergubernamental en cuanto a su estructura y su mandato: su personalidad jurídica internacional ha sido recientemente reconocida por Suiza para los fines de un acuerdo concertado con esta Federación por el país huésped en 1996; sólo puede ser reconocida para cada país una Sociedad de la Cruz Roja o de la Media Luna Roja de ámbito nacional, aprobada por el gobierno interesado, y la IFRC coordina la acción de sus sociedades nacionales, que colaboran con varios organismos estatales en caso de desastres nacionales y de otras situaciones críticas.
6. Así, se plantea la cuestión de saber si resulta apropiado el criterio del «carácter intergubernamental» que figura en el párrafo 5 del artículo II, en especial si se toman en consideración los nuevos tipos de organización internacional que existen actualmente. En este contexto, no parece haber ninguna razón que justifique la exclusión a priori de una organización universal como la IFRC, mientras que una institución transitoria establecida en virtud de un tratado bilateral podría sin embargo estar cubierta por el criterio del carácter intergubernamental. Además, las organizaciones intergubernamentales poseen ciertas características que parecerían ser esenciales a efectos de poder beneficiarse de los servicios de un tribunal internacional. Entre éstas cabría citar su composición y mandato internacionales, su inmunidad de jurisdicción ante los tribunales nacionales y una cierta garantía institucional en cuanto al acatamiento de los fallos del Tribunal, incluso en la medida de lo posible en caso de disolución de la Organización. La concertación de un acuerdo apropiado con el Estado huésped, así como la aprobación por este último de la solicitud de recurrir al Tribunal, podrían considerarse como prueba suficiente de tal garantía. Una consideración importante conexa sería asegurar que la condición y credibilidad del Tribunal Administrativo de la OIT no resultan menoscabadas por el hecho de colaborar con entidades de existencia efímera o de presencia internacional insignificante.
7. Una solución posible para que las organizaciones que gozan de inmunidad ante las jurisdicciones nacionales pero que no son «intergubernamentales» puedan recurrir a un procedimiento internacional de solución de conflictos sería autorizar al Tribunal a actuar en tales casos como árbitro. De hecho, en la época de la Sociedad de Naciones, el Tribunal Administrativo actuaba como un «grupo de árbitros» en los conflictos de ciertas organizaciones con su personal. Sin embargo, esta solución requeriría de todos modos un marco jurídico apropiado y se necesitarían disposiciones especiales para cubrir cuestiones tales como los criterios para tener acceso a tal arbitraje, el procedimiento que debe seguirse, la naturaleza vinculante del laudo arbitral y las contribuciones a los gastos del Tribunal, a no ser lógicamente que las disposiciones existentes se aplicasen también a la función de arbitraje. Ahora bien, si tal fuera el caso, no parecerían existir razones válidas para impedir sin más a tales organizaciones recurrir al Tribunal en pie de igualdad con las otras organizaciones.
8. En consecuencia, se propone más abajo una enmienda al párrafo 5 del artículo II del Estatuto del Tribunal en virtud de la cual se trataría de que los criterios que rigen el acceso a la competencia del tribunal fueran más flexibles y se ajustasen mejor a las necesidades actuales, al mismo tiempo que se mantendrían los elementos del concepto de «intergubernamental» que todavía son pertinentes. De este modo, las organizaciones solicitantes que actualmente no cumplen los requisitos necesarios para poder reconocer la competencia del Tribunal o aquellas que únicamente los cumplirían forzando hasta el límite el concepto de «intergubernamental» podrían reconocer esa competencia a reserva de la aprobación del Consejo de Administración(7) . La enmienda se ha redactado de manera que no repercuta en el derecho de las organizaciones a solicitar la aprobación del Consejo de Administración si reúnen el presente criterio(8) .
9. De conformidad con su artículo XI, el Estatuto del Tribunal puede ser enmendado por la Conferencia Internacional del Trabajo. Por consiguiente, la Comisión tal vez estime oportuno recomendar al Consejo de Administración que proponga a la 86.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (junio de 1998) una enmienda al párrafo 5 del artículo II y al anexo del Estatuto del Tribunal Administrativo de la OIT con el siguiente tenor(9) :
5. El Tribunal es también competente para conocer de las demandas fundadas en la inobservancia, de fondo o de forma, de las disposiciones de los contratos de trabajo y del Estatuto del Personal relativas a los funcionarios de cualquier otra organización internacional [de carácter intergubernamental] que reúna los criterios establecidos en el anexo adjunto [reconocida por el Consejo de Administración], que haya enviado al Director General una declaración admitiendo a estos efectos, de acuerdo con su Constitución o con sus reglas administrativas internas, la competencia del Tribunal y sus reglas de procedimiento, y que sea reconocida por el Consejo de Administración.
ANEXO AL ESTATUTO DEL TRIBUNAL
ADMINISTRATIVO DE LA ORGANIZACION
INTERNACIONAL DEL TRABAJO
Para tener derecho a reconocer la competencia del Tribunal de conformidad con el párrafo 5 del artículo II del Estatuto, una organización internacional debe ser de carácter intergubernamental, o
a) ser claramente de carácter internacional, si se considera su afiliación, estructura y esfera de actividad;
b) disfrutar de inmunidad de jurisdicción que pueda quedar demostrada por un acuerdo de sede concertado con el país huésped, y
c) llevar a cabo funciones de carácter permanente a nivel internacional y ofrecer, en opinión del Consejo de Administración, garantías suficientes en cuanto a su capacidad institucional para desempeñar tales funciones, así como garantías en cuanto al acatamiento de los fallos del Tribunal.
El Estatuto del Tribunal Administrativo de la Organización Internacional del Trabajo se aplica íntegramente a esas [las] organizaciones internacionales [de carácter intergubernamental] [que, de acuerdo con su Constitución o con sus reglas administrativas internas, reconozcan la competencia del Tribunal y declaren formalmente que aceptan sus reglas de procedimiento, de acuerdo con el párrafo 5 del artículo II del Estatuto,] a reserva de las disposiciones siguientes que, en caso de que afecten a alguna de esas organizaciones, se aplican en la forma siguiente:
[...]
Ginebra, 9 de febrero de 1998.
Punto que requiere decisión: párrafo 9.
Anexo
Lista de
organizaciones internacionales (en orden
cronológico) que han reconocido la competencia
del TAOIT y fecha de ese reconocimiento
(hasta el 31 de diciembre de 1997)
1. Organización Mundial de la Salud (OMS) 1949 (GB.109/205, pág. 18 de la versión inglesa)
2. Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) 1953 (GB.122/F.A./D.22)
3. Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) 1953 (GB.122/205, párrafo 55)
4. Organización Meteorológica Mundial (OMM) 1953 (GB.123/205, párrafo 101)
5. Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) 1954 (GB.124/205, párrafo 90)
6. Centro Europeo para la Investigación Nuclear (CERN) 1955 (GB.129/205, párrafo 78)
7. Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) 1958 (GB.138/14/28)
8. Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) 1959 (GB.141/F.A./D.18/30)
9. Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI) 1963 (GB.157/13/36, párrafos 153-156) y 1971 (GB.183/FA/14/2)
10. Organización Europea para la Seguridad de la Navegación Aérea (Eurocontrol) 1964 (GB.159/F.A./D.18/5)
11. Unión Postal Universal (UPU) 1965 (GB.163/F.A./D.17/2)
12. Organización Panamericana de la Salud (OPS) 1971 (GB.184/FA/14/6)
13. Organización Europea para Investigaciones Astronómicas en el Hemisferio Austral (ESO) 1972 (GB.186/7/21, párrafos 45-49)
14. Consejo Intergubernamental de Países Exportadores de Cobre (CIPEC) 1972 (GB.188/13/33, párrafos 41-45)
15. Asociación Europea de Libre Intercambio (AELI) 1975 (GB.195/PFA/21/20)
16. Unión Interparlamentaria (UIP) 1975 (GB.195/PFA/21/4)
17. Laboratorio Europeo de Biología Molecular (LEBM) 1977 (GB.203/PFA/10/9)
18. Organización Mundial del Turismo (OMT) 1977 (GB.204/PFA/16/26)
19. Organización Europea de Patentes (OEP) 1978 (GB.205/PFA/15/9)
20. Centro Africano de Formación e Investigación Administrativas para el Desarrollo (CAFRAD) 1979 (GB.211/PFA/11/23)
21. Organización Intergubernamental para el Transporte Internacional por Ferrocarril (OTIF) 1980 (GB.212/PFA/13/11)
22. Centro Internacional para el Registro de Publicaciones en Serie (CIEPS) 1983 (GB.224/PFA/18/20)
23. Oficina Internacional de Epizootias (OIE) 1984 (GB.226/PFA/10/5)
24. Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI) 1986 (GB.232/PFA/11/12)
25. Organización Internacional de Policía Criminal (INTERPOL) 1988 (GB.240/PFA/7/6)
26. Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) 1988 (GB.241/PFA/10/12)
27. Unión Internacional para la Protección de las Obtenciones Vegetales (UPOV) 1991 (GB.249/PFA/13/4)
28. Consejo de Cooperación Aduanera (CCA) 1993 (GB.258/PFA/12/17)
29. Tribunal de Justicia de la Asociación Europea de Libre Intercambio (Tribunal de la AELI) 1994 (GB.259/PFA/13/18)
30. Organismo de Vigilancia de la Asociación Europea de Libre Intercambio 1994 (GB.259/PFA/13/20)
31. Servicio Internacional para la Investigación Agrícola Nacional (ISNAR) 1996 (GB.267/PFA/15/1)
32. Organización Internacional para las Migraciones (OIM) 1997 (GB.270/PFA/16)
33. Centro Internacional de Ingeniería Genética y Biotecnología (ICGEB) 1997 (GB.270/PFA/16)
34. Organización para la Prohibición de las Armas Químicas (OPAQ) 1997 (GB.270/PFA/16)
1. Originariamente establecido en 1927 como Tribunal Administrativo de la Sociedad de Naciones, pasó a depender de la OIT como su propio Tribunal Administrativo después de la Segunda Guerra Mundial.
2. En su 32.ª reunión (1949), la Conferencia adoptó enmiendas al Estatuto del Tribunal que prevén el acceso al mismo de otras organizaciones internacionales intergubernamentales; véase Actas, 1949, págs. VI-VII.
3. Las tres últimas organizaciones que reconocieron la competencia del TAOIT fueron la Organización Internacional para las Migraciones, el Centro Internacional de Ingeniería Genética y Biotecnología y la Organización para la Prohibición de las Armas Químicas; véase el documento GB.270/PFA/16.
4. Documento GB.267/PFA/15/1.
5. Documento GB.240/PFA/7/6.
6. Documento GB.195/PFA/21/4.
7. Cabe citar que la posibilidad de ampliar el criterio relativo a las condiciones que deben cumplirse también se ha considerado en el contexto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas (TANU). En relación con las discusiones pasadas sobre la armonización y desarrollo progresivos de los Estatutos y Reglamentos del Tribunal Administrativo de la OIT y del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas, se propuso una enmienda al artículo 14 del Estatuto del TANU que tenía como finalidad ampliar la competencia del Tribunal más allá de los organismos especializados de las Naciones Unidas a «cualquier organización que haya aceptado el Estatuto de la Comisión de Administración Pública Internacional o a cualquier otra organización internacional especificada por la Asamblea General, en virtud de los términos establecidos por acuerdo especial que con cada una de esas organizaciones concierte el Secretario General»; véase el documento GB.231/PFA/17/5. Véase también el documento GB.234/PFA/11/17, párrafos 24-25.
8. La Oficina ha comunicado la enmienda propuesta a todas las organizaciones enumeradas en el anexo y las ha invitado a hacer comentarios. Entre las respuestas que se han recibido hasta ahora figura la de Interpol, en la que se expresa la opinión de que se debería haber destacado de manera especial el hecho de que las condiciones de trabajo de los funcionarios de esas entidades deberían regirse por una serie de normas inspiradas en los principios generales del derecho de la función pública internacional, y no en las legislaciones del trabajo nacionales.
9. El texto entre corchetes se debe suprimir; el texto subrayado debe añadirse.