GB.271/4/1 |
TERCER PUNTO DEL ORDEN DEL DIA
Examen de un proyecto de una posible
Declaración
de principios relativa a los derechos fundamentales
de la OIT y de su seguimiento apropiado
en la 86.ª reunión (1998) de la Conferencia
Internacional del Trabajo
Indice
II. Mecanismo de seguimiento de la Declaración
1. El seguimiento en lo que atañe a
los países que no han ratificado los convenios
2. El informe
global de seguimiento
Anexos
1. En su 270.ª reunión, el Consejo de Administración decidió inscribir en el orden del día de la 86.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo un punto adicional sobre el examen de una eventual Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales de su competencia, así como de un mecanismo de seguimiento apropiado. El Consejo pidió a la Oficina que preparara los documentos correspondientes, teniendo en cuenta todas las opiniones que se manifestaran en el curso del debate, en estrecha consulta con los mandantes.
2. Dando curso a esta petición, el Director General, por intermedio del presidente del Grupo Gubernamental, organizó el 20 de enero de 1998 una reunión de todos los gobiernos interesados, tanto miembros del Consejo de Administración como no pertenecientes al mismo, para presentarles un «no documento»(1) relativo a la Declaración y a su mecanismo de seguimiento. Dicho «no documento» tenía por objeto contribuir a cristalizar las reflexiones de todas las partes interesadas y permitir que la Oficina acopiase las orientaciones necesarias para redactar el documento propiamente dicho.
3. Simultáneamente, el «no documento» fue puesto a disposición de los representantes de los empleadores y de los trabajadores, a quienes se invitó a una reunión de consulta con la Oficina el 26 de enero de 1998.
4. Posteriormente, la Oficina fue invitada a participar en diversas reuniones gubernamentales, regionales o interregionales con el objeto de dar respuesta a los interrogantes surgidos con relación al texto y explicar la estructura del mecanismo de seguimiento previsto. Tras estas visitas, la Oficina ha recibido de los grupos regionales e interregionales sus comentarios sustantivos formulados por escrito. Asimismo, ha procedido a intercambiar informaciones con los representantes de los empleadores y de los trabajadores.
5. Por lo general, estos comentarios valoran favorablemente el método seguido por la Oficina; en particular, todos consideran que el «no documento» fue de gran utilidad para la reflexión. La amplitud y la diversidad de los comentarios recibidos plantean a la Oficina una difícil tarea.
6. El Director General ha estimado, ante la imposibilidad de retener íntegramente todas las ideas propuestas, que debía esforzarse por tomar en consideración el espíritu de las distintas posturas manifestadas a fin de presentar una base de deliberaciones más afinada, esforzándose al mismo tiempo por mantener la coherencia general del texto y la viabilidad práctica del dispositivo de aplicación. Estos dos aspectos se analizan sucesivamente en los párrafos que siguen.
7. El «no documento» tenía por objeto aportar elementos que parecían imprescindibles o suficientes para precisar la base jurídica y de principios de la Declaración y comprender el alcance de la misma.
8. Dicho texto fue objeto en primer lugar de algunos comentarios en cuanto a su estilo, en particular su carácter excesivamente árido o jurídico, así como a la acumulación de negaciones. Sin abrigar pretensiones literarias, la Oficina ha procurado tener en cuenta el conjunto de las observaciones formuladas que no han perdido objeto al omitirse los correspondientes pasajes del texto. Una vez que, eventualmente, se acepte a grandes rasgos el contenido del documento, éste podrá de todas maneras perfeccionarse antes de su presentación a la Conferencia.
9. En lo que atañe al Preámbulo, algunas de las partes consultadas consideraron que para reforzar el carácter solemne de la Declaración sería preferible alejarse del modelo de redacción de las resoluciones y prescindir lisa y llanamente del preámbulo. Otros mandantes manifestaron que, por el contrario, el preámbulo no les parecía suficientemente exhaustivo y que, en particular, éste debería referirse de manera más extensa a la Declaración de Filadelfia y sobre todo a la Declaración y el Programa de Acción de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social (Copenhague, marzo de 1995). Otros indicaron su deseo de que también se hiciera referencia a otros instrumentos internacionales.
10. Para responder a estas observaciones conviene recordar, en primer lugar, que el preámbulo cumple una función necesaria. La idea inicial era hacer hincapié en que, conforme a la lógica y la práctica constitucionales de la OIT, los Estados Miembros asumen ciertas obligaciones en materia de derechos fundamentales incluso cuando no han ratificado los convenios correspondientes. Ahora bien, a la luz de los comentarios recibidos parece oportuno poner de relieve en forma más explícita el significado que reviste la Declaración de la OIT relativa a los derechos fundamentales en relación con hechos acaecidos recientemente y en particular con respecto a la Declaración y el Programa de Acción adoptados por la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social de Copenhague. Se trataría de subrayar el papel ineludible que incumbe a la OIT, en razón de su mandato exclusivo y de su estructura tripartita, en la puesta en práctica de este objetivo del Programa de Acción de Copenhague.
11. También se han formulado numerosos comentarios a propósito de la parte dispositiva de la Declaración, en particular con respecto a algunas redundancias respecto del preámbulo. La reorientación del preámbulo, que centra la parte dispositiva de manera más específica en torno al significado de la Declaración con relación al contexto exterior en que actúa la OIT, debería permitir dar respuesta a algunas de las observaciones formuladas.
12. También fueron objeto de algunos comentarios las consideraciones finales incluidas al final del no documento. Dichas consideraciones finales recogen en lo esencial elementos ya implícitos en el texto, que se consideró convenía recapitular y poner de relieve en una sección aparte a fin de disipar algunos temores. Para resolver este problema, en el texto mismo del anteproyecto presentado al Consejo, en los lugares que parecían más apropiados para recogerlas, se ha procurado integrar tres de estas cuatro consideraciones. Ellas tienen por función común recordar que la Declaración debe considerarse como un complemento de la acción normativa y no como una alternativa, tanto por lo que se refiere a los Estados como en lo que atañe a la propia Organización.
13. Sin embargo, queda por decidir qué hacer con la consideración final y más delicada, según la cual la Declaración no debe ser utilizada con fines proteccionistas ni tampoco para poner en tela de juicio la ventaja comparativa de los países con niveles salariales y de protección social menos desarrollados. Para algunos, esta precisión no es necesaria ni oportuna, mientras que para otros su importancia es tal que debería figurar en la parte dispositiva de la Declaración. Las explicaciones que siguen en cuanto a su razón de ser y a su significado pudieran servir tal vez para decidir si se va a conservar dicha consideración y cuál ha de ser su ubicación eventual en el texto.
14. Aun cuando la consideración en cuestión se refiere en sustancia al párrafo 4 de la Declaración ministerial de Singapur, su perspectiva es diferente sencillamente porque la OIT no tiene competencia en materia comercial y, por lo tanto, no le incumbe entablar directamente un debate de fondo en cuanto a la eliminación de los obstáculos a la liberalización de los intercambios comerciales. En cambio, la OIT, en su calidad de componente del sistema multilateral y de autoridad expresamente habilitada para pronunciarse en materia de derechos sociales fundamentales, es perfectamente consecuente con su cometido cuando proclama que la Declaración no debería servir de base o de pretexto para que los Estados Miembros se abstengan de dar cumplimiento a las obligaciones que contraen a raíz de su participación en el sistema comercial multilateral (la Declaración no debe modificar tampoco las obligaciones jurídicas «internas» de los Miembros). Si existe acuerdo sobre este planteamiento, debería resultar bastante fácil incorporar la consideración en cuestión en un lugar apropiado de la parte dispositiva.
15. A la luz de lo que antecede y sin perjuicio del procedimiento de seguimiento que se examinará a continuación, el Consejo de Administración tal vez estime oportuno dar a conocer su punto de vista sobre el anteproyecto de Declaración que se adjunta (anexo I) y, dado el caso, autorizar al Director General a que lo comunique a la Conferencia, sin menoscabo de las enmiendas que se puedan considerar necesarias.
II. Mecanismo de seguimiento de la Declaración
16. Esta parte fue objeto de comentarios abundantes en el curso de las consultas oficiosas, y también figura en un lugar destacado por lo que se refiere a los comentarios comunicados a la Oficina. En términos generales, en dichos comentarios se expresa el deseo de obtener mayores precisiones en cuanto a las características generales del mecanismo y de reducir el número de opciones.
17. A este respecto, conviene formular una observación preliminar. Si bien es cierto que los objetivos y la índole del seguimiento deben quedar claramente definidos, en cambio no resulta necesario describir pormenorizadamente los aspectos técnicos de cada una de las modalidades, y de hecho no correspondería hacerlo por dos motivos: en primer lugar, algunas de estas modalidades son de la competencia del Consejo de Administración y no requieren la aprobación de la Conferencia (por ejemplo, el contenido preciso de las memorias que pudieran solicitarse a intervalos frecuentes en virtud del artículo 19); en segundo lugar, estas modalidades deben adaptarse a circunstancias que a veces no resulta posible conocer de antemano (por ejemplo, el número de memorias que se recibirán de los países que no han ratificado los convenios). Dicho esto, está claro que no se trata de dar «carta blanca» al Consejo para ultimar los detalles del mecanismo de seguimiento. Será necesario que, tras la celebración de consultas apropiadas, en el momento de la adopción de la Declaración se hayan precisado en forma más cabal los principios y los objetivos así como los rasgos generales del mecanismo previsto. Más adelante en el presente informe se abordarán en forma detallada estos aspectos, al examinar sucesivamente los dos elementos cuya inclusión en este mecanismo de seguimiento parece por ahora aceptada.
1. El seguimiento en lo que atañe a los países que no han ratificado los convenios
18. Se trata del elemento esencial que ha dado origen al proyecto de Declaración. Su propósito es lograr que los Estados que no han ratificado los convenios pertinentes den cuenta periódicamente de la situación y de sus esfuerzos encaminados a alcanzar los principios y objetivos definidos en dichos instrumentos. La petición de tal información se fundamentaría en el apartado e) del párrafo 5 del artículo 19 de la Constitución(2) que, independientemente incluso de la propia Declaración, permite que el Consejo de Administración solicite la presentación de memorias sobre los convenios no ratificados. Sin embargo, a diferencia de lo previsto en este artículo, no se trataría de pedir en cada oportunidad la presentación de memorias detalladas sobre los obstáculos a la ratificación que plantee la legislación o la práctica en relación con disposiciones concretas contenidas en los convenios pertinentes. Se trataría simplemente, conforme a la lógica de la Declaración, de pedir a los Estados Miembros a quienes concierna esta situación que den indicaciones generales acerca de las modificaciones que hayan podido introducirse en su legislación y su práctica desde la presentación de la primera memoria completa que contribuyan al logro de los objetivos citados más arriba, de conformidad con la primera parte de la disposición que prevé la obligación de informar «sobre el estado de su legislación y la práctica en lo que respecta a los asuntos tratados en el convenio». En la medida en que en la mayoría de los casos la legislación y la práctica no variarán de un año a otro, se pediría simplemente señalar los eventuales cambios que se hayan introducido a este respecto desde la memoria precedente. Las informaciones que proporcionen los gobiernos serán comunicadas a las organizaciones de empleadores y de trabajadores, de conformidad con el párrafo 2 del artículo 23 de la Constitución(3) .
19. Las informaciones recopiladas mediante las memorias de los gobiernos y los comentarios que puedan comunicar las organizaciones de empleadores y de trabajadores interesadas, de conformidad con la práctica seguida en materia de examen de memorias con arreglo al artículo 19, pueden ser analizadas siguiendo dos cauces principales, sin por ello excluir la posibilidad de aplicar soluciones intermedias que surjan en el curso de las consultas y, en particular, aquella que consistiría en combinar un examen previo de las memorias por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, con el examen por el Consejo.
a) Examen por la Comisión de Expertos en
Aplicación
de Convenios y Recomendaciones y por la Comisión
de Aplicación de Normas, de la Conferencia
20. Esta es la vía que siguen, de acuerdo con una práctica establecida desde hace mucho tiempo y con el Reglamento de la Conferencia, los estudios generales que se efectúan en virtud del artículo 19, así como los estudios especiales introducidos desde 1995 para los derechos fundamentales. Los estudios generales de la Comisión de Expertos, redactados a partir de un proyecto que prepara la Oficina, se comunican a la Comisión de Aplicación de Normas, de la Conferencia. Esta solución presentaría la ventaja de ajustarse a un mecanismo ya existente, por lo que no se necesitaría ninguna modificación reglamentaria. No obstante, se han formulado un cierto número de objeciones en el sentido de que no corresponde a la especificidad del objetivo perseguido, el cual no consiste en examinar los obstáculos a la ratificación que pudieran derivarse de la práctica o de disposiciones específicas de la legislación nacional, sino en promover el principio rector del convenio de que se trate, prestando, dado el caso, una ayuda práctica y técnica. También se han manifestado algunas dudas en cuanto a la posibilidad práctica de que la Comisión de Expertos, tanto como la Comisión de Aplicación de Normas, de la Conferencia, dediquen el tiempo y la atención adecuados al examen de las memorias, habida cuenta del volumen creciente de memorias y documentos que deben examinar.
b) Examen por el Consejo de Administración
21. Esta segunda vía consistiría en confiar el examen de estas memorias al Consejo de Administración. Las prerrogativas constitucionales del Consejo -- que, no hay que olvidar, está oficialmente facultado para pronunciarse sobre la aplicación de los convenios -- lo capacitan, en principio, para dar cumplimiento a este cometido. El Consejo, habida cuenta de las reformas introducidas en su funcionamiento y del nuevo papel asignado a sus comisiones, debería disponer del tiempo necesario para examinar las memorias en cuestión. Sin embargo, para asegurar un procedimiento contradictorio con garantías de objetividad, habría que ajustar el procedimiento a fin de que los Estados que no son Miembros del Consejo de Administración y cuya memoria sea objeto de examen puedan manifestar su opinión al respecto.
22. No obstante, esta solución ha dado origen a dos clases de interrogantes: por una parte, en lo relativo a la forma en que el Consejo podría examinar las memorias presentadas por los Miembros (así como los comentarios eventuales de las organizaciones de empleadores y de trabajadores), y por otra parte, en lo que concierne a la oportunidad y las condiciones de la posible presentación de un informe a la Conferencia.
23. Por lo que se refiere a las modalidades de examen, el Director General considera que se trata de aspectos que sólo la experiencia permitirá abordar con pleno conocimiento de causa y que sería vano pretender encontrar soluciones con antelación, dado que por ahora resulta difícil estimar cuál será la magnitud de la tarea. Por ello, sugiere que se establezca un período de prueba de cuatro años que abarque un ciclo completo de seguimiento, como se examinará a continuación; al final de ese período, se instaría a la Conferencia, a propuesta del Consejo de Administración, a que confirme o modifique dicho mecanismo. La aplicación normal del Reglamento del Consejo de Administración debería entre tanto ser suficiente. A continuación se dan algunos ejemplos respecto de las tres cuestiones evocadas en el curso de las consultas:
- necesidad de hacer una selección: no es seguro que el volumen de memorias y de comentarios que la Oficina reciba, compile y clasifique, exija una gran selectividad, pero, si tal fuese el caso, incumbiría naturalmente al Presidente, en consulta con los Vicepresidentes, organizar adecuadamente los debates y seleccionar los aspectos o situaciones que parezca indispensable examinar prioritariamente. Todo miembro del Consejo o todo Grupo tendrá la posibilidad de presentar mociones para modificar el orden del debate;
- remisión de la materia a una comisión: el Consejo tendrá siempre la posibilidad de crear una comisión tripartita encargada de examinar las memorias tomando como modelo, por ejemplo, el procedimiento seguido para el examen y la evaluación de las memorias recibidas sobre el curso dado a la Declaración tripartita de principios sobre las empresas multinacionales y la política social. Como se ha indicado antes, otra alternativa podría ser que el Consejo decida remitir este examen previo a la Comisión de Expertos;
- carácter público o confidencial de los debates: esta cuestión puede resolverse fácilmente con arreglo a lo previsto por el artículo 8 del Reglamento.
24. Como se ha indicado más arriba, el Reglamento actual del Consejo presenta una laguna en lo que se refiere a la representación en los debates de los Estados que no son miembros del Consejo. Este problema podría resolverse fácilmente introduciendo una enmienda al artículo 5bis del Reglamento del Consejo de Administración(4) .
25. En lo que atañe a la presentación eventual de un informe del Consejo a la Conferencia, como se ha señalado más arriba, el Consejo tiene todas las prerrogativas constitucionales necesarias para llevar adelante y concluir un debate de índole análoga al previsto. No obstante, conviene recordar que, de acuerdo con lo previsto por el artículo 7 del Reglamento de la Conferencia, se supone que «las informaciones y memorias [...] enviadas por los Miembros de conformidad con el artículo 19 de la Constitución» han de ser examinadas por la Comisión de Aplicación de Normas, de la Conferencia. Esta disposición se refiere de manera específica a «las informaciones y memorias relativas a los convenios y recomendaciones», mientras que las memorias sobre seguimiento no se ocuparían del contenido de los convenios, sino de los principios y los objetivos constitucionales a que tales instrumentos buscan dar efecto. En el supuesto de que se quiera prescindir del examen por la Comisión de Aplicación de Normas, sería tal vez preferible proceder a la introducción de una enmienda apropiada para disipar todo posible equívoco.
26. Sin embargo, sigue planteada la cuestión de si el citado informe no debería presentarse a la propia Conferencia. La respuesta pudiera encontrarse una vez más en la aplicación normal del Reglamento. En efecto, éste prevé que el Consejo presente un informe de actividades a la Conferencia por intermedio de su Presidente. Incumbirá, pues, a este último, en consulta con la Mesa del Consejo de Administración, determinar la importancia que en dicho informe se dará sin duda a las deliberaciones del Consejo relativas a esta nueva actividad. Esta parte del informe podría ser objeto de comentarios, pero no sería posible, dentro del marco reglamentario, sacar conclusiones al respecto.
27. Por consiguiente, se invita al Consejo a pronunciarse sobre la alternativa que se ha descrito. Si se opta por la primera opción (párrafo 20), no será necesario introducir modificaciones en el Reglamento. En todo caso, convendrá reexaminar la duración y las modalidades de las reuniones de la Comisión de Expertos y de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia. Si el Consejo se inclina por la segunda opción (párrafos 21-26), la única enmienda que será indispensable introducir en su Reglamento será la relativa al derecho de los Estados interesados a manifestar su punto de vista. Esta enmienda pudiera ser introducida por el Consejo de Administración una vez aceptada la Declaración.
2. El informe global de seguimiento
28. La idea de que el Director General presente un informe global en que se dé cuenta del conjunto de los avances registrados tanto por los Estados que hayan ratificado los convenios relativos a los derechos fundamentales como por aquellos que no lo hayan hecho se planteó por vez primera en noviembre de 1997, al discutirse en el Consejo la inscripción en el orden del día de la 86.a reunión de la Conferencia de un punto relativo a la Declaración.
29. Una de las primeras cuestiones que se planteó en el curso de las consultas era la del lugar que ha de ocupar este nuevo elemento en el dispositivo general de seguimiento. ¿Debería acaso complementar el mecanismo evocado anteriormente que se aplica a los países que no han ratificado los convenios fundamentales o debería sustituirlo? Reiterando la opinión expresada por el Director General al presentar el «no documento», la idea que al parecer debería imponerse en definitiva es la primera. En efecto, resulta difícil concebir un informe global separado o que sustituya a los otros procedimientos. El referido informe global debe sacar forzosamente su sustancia de las informaciones que se recopilen y verifiquen sistemáticamente de acuerdo con los procedimientos que corresponda aplicar a cada una de las categorías de países interesados, es decir, con arreglo al procedimiento previsto por el artículo 22 (o según los procedimientos de reclamación o de queja cuando se haya recurrido a éstos) en lo que atañe a los países que han ratificado los convenios de que se trate, y según el procedimiento derivado del artículo 19, en su forma descrita más arriba, por lo que se refiere a los demás países. Este informe global tendría por objeto, pues, presentar todos los aspectos y el contexto de las informaciones debidamente establecidas, de tal manera que se obtenga, gracias a una apreciación más objetiva y a un sentido de proporciones más equilibrado, un panorama general de las tendencias positivas y negativas. Ello no representará ninguna carga administrativa suplementaria para los mandantes. Este informe permitiría establecer con mayor precisión la índole de las dificultades importantes que persistan así como los factores de los éxitos que se logren y, a partir de tal base, ajustar los medios de asistencia u otras medidas que haya que poner en práctica.
30. A fin de que el informe global reciba la atención que merece, sería extremadamente provechoso proceder al examen sucesivo de cada categoría de principios fundamentales, con arreglo a un ciclo de cuatro años que debería articularse con el ciclo actual que rige la presentación de memorias en virtud del artículo 22, sobre la aplicación de los convenios relativos a derechos fundamentales. Quedarían entonces por determinar las modalidades de redacción y de discusión de este informe.
31. En caso de que el objetivo del informe global sea efectivamente el que se ha descrito, resultaría claramente distinto del que tienen los «estudios generales» tradicionales. Estos abarcan, por una parte, el análisis de las dificultades u obstáculos jurídicos con que tropieza la ratificación y que se derivan de incompatibilidades entre la legislación y la práctica nacionales y las disposiciones específicas de los convenios, y, por otra parte, los problemas de aplicación con que tropiezan los países que han ratificado dichos convenios. El informe global tendría por objeto evaluar la evolución de la situación en el conjunto de los Estados Miembros con respecto a los objetivos generales de los convenios referidos. De acuerdo con lo anterior, se desprenden dos consecuencias. En primer lugar, la tarea de análisis de todos los aspectos de la situación así como de su contexto debería encomendarse al Director General, conforme a lo ya previsto, pues en definitiva no se trataría sino de ofrecer una base para la discusión a partir de informaciones ya existentes; en segundo lugar, el objetivo sería fundamentalmente hacer un balance de la situación destinado a la opinión pública y, en un plano más práctico, determinar los medios que debe desplegar la Organización. Por consiguiente, resultaría más apropiado proceder a ese examen en un marco tripartito, más que remitir la discusión a un órgano de carácter jurídico. En el supuesto de que se confirme este punto, sólo quedaría por determinar si tal discusión tripartita se realizará en el Consejo de Administración o en la reunión de la Conferencia. Esta última pudiera ofrecer la ventaja de dar a la discusión un carácter más universal y profundo, gracias al mayor tiempo de que en la misma se dispone. Con todo, existe un riesgo de confusión en cuanto a los procedimientos, por lo que, de optarse por esta solución, debería quedar claramente establecido que el debate por la Conferencia no puede de ninguna manera sustituir los procedimientos establecidos o poner en entredicho sus resultados.
32. Habrá que determinar entonces si este informe deberá considerarse del mismo modo que la Memoria del Director General (y sus anexos) en el marco de la discusión general, lo que limitaría la posibilidad de llevar a cabo un real debate, o como una suerte de punto recurrente del orden del día que pudiera ser remitido a una comisión, nueva o ya existente. Otra posibilidad sería buscar una solución intermedia, análoga a la que se adoptó para el examen de la memoria relativa al seguimiento de la Declaración sobre la acción contra el apartheid (que se remitió a una comisión de dimensiones más reducidas).
33. A la luz de lo que antecede, se invita al Consejo de Administración a precisar si desea que el Director General establezca un informe global como el descrito más arriba y si, en caso afirmativo, considera que dicho informe debería ser examinado sea: i) por el Consejo de Administración; ii) por la Conferencia (según las modalidades siguientes: en sesión plenaria, en comisión técnica ya existente o por crear, en comisión reducida); o iii) con arreglo a una combinación de estas dos soluciones (la Memoria del Director General y los comentarios que al respecto formule el Consejo de Administración serían comunicados por éste a la Conferencia para su examen).
34. Las consideraciones que preceden, así como el anteproyecto que se presenta más adelante, no pretenden ser un producto acabado. Tanto aquéllas como éste tienen por objeto simplemente hacer avanzar el proceso al cabo del cual deberían presentarse a la Conferencia propuestas formales tanto por lo que se refiere al texto de la Declaración como a su mecanismo de seguimiento. Al respecto, corresponde hacer dos precisiones.
35. En primer lugar, ha parecido preferible no abordar por ahora algunos aspectos que podrán debatirse en forma mucho más provechosa una vez que el Consejo haya fijado las orientaciones solicitadas a propósito de los dos componentes del mecanismo de seguimiento. Por tal razón, no se han analizado las consecuencias que, en lo que atañe a los procedimientos existentes, tendrán eventualmente las modalidades que se elijan para el mecanismo de seguimiento. Al parecer, es evidente que habrá que tomar algunas medidas de racionalización si se quiere respetar uno de los parámetros fijados para el conjunto de la actividad, a saber, que ésta no debe implicar un aumento significativo del volumen de trabajo de los Miembros y de la Oficina. Por ejemplo, convendría ajustar el sistema de presentación de memorias cada cuatro años con respecto a los convenios fundamentales, introducido en 1995 con arreglo al artículo 19 y destinado a los Estados que no han ratificado dichos convenios.
36. En segundo lugar, de conformidad con las disposiciones constitucionales y reglamentarias pertinentes, incumbe al Director General presentar a la Conferencia un informe con las propuestas relativas a una eventual Declaración y a su mecanismo de seguimiento. En la medida en que en este caso no es factible aplicar los plazos previstos para la preparación de instrumentos normativos, el Director General debe sencillamente enviar el informe a los Miembros «en tiempo oportuno a fin de que puedan ser examinados adecuadamente antes de la reunión de la Conferencia», conforme a lo dispuesto por el artículo 15 de la Constitución. Habida cuenta de los esfuerzos desplegados por todos los grupos regionales por asociar a las consultas a los Miembros que no están representados en el Consejo, parece suficiente que el citado informe llegue a poder de todos los Miembros hacia mediados de mayo próximo. Ello dejaría tiempo hasta fines de abril para su preparación. Con el acuerdo del Consejo, el Director General se propone, pues, aprovechar el tiempo de que aún se dispone para seguir celebrando consultas, de ser necesario, y a la luz de las deliberaciones del Consejo y de estas nuevas consultas revisar el proyecto de Declaración y precisar en el anexo previsto a la misma cuál será la estructura del mecanismo de seguimiento. Confía en que, de esta manera, el informe que le corresponde establecer con respecto a ese punto importante del orden del día de la Conferencia, podrá servir de base de discusión y de decisión lo más completa, y sobre todo lo más aceptable posible tanto para la propia Conferencia como para la comisión que sin duda decidirá crear para el examen de dicho punto.
Ginebra, 3 de marzo de 1998.
Puntos que requieren decisión:
párrafo 15;
párrafo 27;
párrafo 33;
párrafo 36.
Anteproyecto del texto de la Declaración
Considerando que la voluntad de instituir la OIT como Organización de carácter permanente se basaba en la convicción de que para garantizar las condiciones de una paz universal duradera deberían perseguirse sin tregua sus objetivos de justicia social y de promoción del bienestar físico, moral e intelectual de los trabajadores por medio de la coordinación de los esfuerzos de la nueva Organización y de todos los Estados que decidiesen formar parte de ella;
Que si bien la «injusticia, miseria y privaciones» engendradas por condiciones de trabajo degradantes se han reducido considerablemente, gracias en particular a su acción normativa y de asistencia técnica, nos es forzoso reconocer que esas tribulaciones siguen aquejando a un número cada vez mayor de personas desempleadas, y que según la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social (1995) más de 1.000 millones de habitantes del mundo todavía «viven en una pobreza extrema»;
Que frente a esa situación la OIT debe movilizar más que nunca todos los medios constitucionales y prácticos de que dispone para aplicar junto a las otras Organizaciones competentes una estrategia global de desarrollo social [establecida en Copenhague] y hacer efectivo el conjunto de los objetivos y de los derechos fundamentales que forman parte de esa estrategia;
Que, conforme a su mandato específico y a los deseos expresados en múltiples ocasiones por la comunidad internacional, incumbe de pleno derecho a la OIT asegurar a escala mundial la protección y la promoción de los derechos fundamentales de los trabajadores tal como se han reconocido y definido en el marco de dicha estrategia y que representan la expresión directa de los valores y principios proclamados en la Constitución de la OIT;
Que en las postrimerías del siglo en que fue establecida y en el que la interdependencia creciente de las economías suscita al mismo tiempo nuevas esperanzas y nuevas dificultades, urge reafirmar la permanencia de los valores y principios en que se apoya la OIT y especificar el lugar destacado que deben ocupar, entre sus prioridades y las de sus Miembros, la protección y el fomento de los derechos y objetivos fundamentales dimanantes de los mismos.
La Conferencia Internacional del Trabajo,
Expresa su convicción de que:
i) el desarrollo económico, por medio de las riquezas que genera, es una de las condiciones necesarias del progreso social, por lo que el conjunto de las actividades de la Organización debe encaminarse al logro de ese desarrollo, concediendo una atención especial a los países más necesitados;
ii) las promesas del desarrollo económico no pueden, no obstante, perdurar en el terreno social si, además de los esfuerzos de los gobiernos, no se reconoce a los propios interesados, por medio de los derechos fundamentales mencionados, la garantía de poder reivindicar libremente y en igualdad de oportunidades una parte equitativa del incremento de las riquezas al que aportan su contribución;
iii) la difusión de tecnologías cada vez más complejas, que corre pareja con el avance de la interdependencia económica, convierte el aprovechamiento del potencial humano en un factor esencial de la eficacia económica y ese potencial no puede alcanzar su pleno desarrollo mientras no se garanticen de manera conveniente la libertad individual y colectiva de los trabajadores, su igualdad de oportunidades y su dignidad.
Recuerda que:
i) al convertirse en Miembros de la OIT, todos los Estados han aceptado voluntariamente los valores de la libertad individual y colectiva, la igualdad de oportunidades, la dignidad y la solidaridad proclamados en el Preámbulo de su Constitución y en la Declaración de Filadelfia y se han comprometido a esforzarse por lograr los objetivos concretos que se desprenden de esos textos;
ii) el contenido de esos valores y principios se ha plasmado en derechos y obligaciones concretos en un cierto número de convenios reconocidos como fundamentales dentro y fuera de la OIT, que sus Miembros deben tratar de suscribir con el fin de asegurar su plena aplicación una vez reunidas las condiciones necesarias.
Declara que incluso si no puede suscribir esos convenios, todo Miembro, cualquiera que sea su nivel de desarrollo y por el simple hecho de haber aceptado libremente la Constitución, sus valores y principios, tiene la obligación de tratar de buena fe y en la medida de sus posibilidades de poner progresivamente en práctica los principios y objetivos fundamentales que de ellos se derivan:
i) velando por promover la libertad sindical y el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva;
ii) esforzándose por eliminar toda forma de trabajo forzoso u obligatorio, exigido bajo la amenaza de una pena cualquiera y para el cual el trabajador no se ofrece voluntariamente;
iii) intensificando sus esfuerzos por conseguir la eliminación efectiva del trabajo infantil y por elevar progresivamente la edad mínima de admisión al empleo o al trabajo a un nivel que haga posible el más completo desarrollo físico y mental de los menores;
iv) promoviendo las condiciones necesarias para una auténtica igualdad de oportunidades entre todos los trabajadores, en particular entre hombres y mujeres, por medio de la eliminación de todo tipo de discriminación en materia de empleo y ocupación.
Reconoce la obligación concomitante que incumbe a la Organización de movilizar todos sus recursos constitucionales y prácticos para apoyar los esfuerzos de sus Miembros encaminados a alcanzar esos objetivos mediante:
i) el reforzamiento de sus programas, en especial los programas de asistencia y de asesoramiento que pueden favorecer la ratificación y aplicación de los convenios fundamentales y contribuir a crear un entorno favorable para el desarrollo económico y social;
ii) el recurso a la solidaridad de sus Miembros más desarrollados para que contribuyan de manera voluntaria a crear las condiciones propicias para que los Miembros menos desarrollados puedan poner efectivamente en práctica los derechos y objetivos fundamentales, y actuar de la misma manera en los organismos multilaterales en que estén representados;
iii) la orientación y divulgación de dichos esfuerzos.
Decide que para hacer plenamente efectivos los objetivos que preceden, la presente Declaración será objeto de un mecanismo de seguimiento apropiado, que completará, según las modalidades especificadas en anexo, los procedimientos constitucionales o prácticos existentes, sin modificarlos ni ocasionar una carga adicional significativa, y que preverá:
i) un examen objetivo anual de los esfuerzos desplegados por los Miembros que todavía no han ratificado los convenios pertinentes con vistas a aplicar, en la medida de sus posibilidades, los principios u objetivos fundamentales que esos convenios tratan de promover, examen que se efectuará con base en breves memorias presentadas en virtud del artículo 19 de la Constitución, por medio de las cuales se les invitará a señalar las posibles modificaciones introducidas en su legislación o en la práctica en relación con los principios y objetivos mencionados, en el entendimiento de que la protección de la libertad sindical seguirá rigiéndose por su propio procedimiento;
ii) un informe global anual del Director General que tratará una tras otra de las cuatro categorías de principios y derechos mencionados y en el que se hará el balance de las tendencias y progresos significativos registrados durante los cuatro años precedentes en el conjunto de los Miembros; dicho informe se basará, para los países que no han ratificado dichos convenios, en el resultado de los exámenes efectuados tal como se indica más arriba y, en lo que se refiere a los otros países, en los resultados obtenidos por medio de los procedimientos establecidos; la discusión del informe deberá permitir reorientar la asistencia brindada por la Organización a la luz de las dificultades con que se haya tropezado y de los éxitos que se hayan cosechado.
* * *
Destaca que ningún Miembro de la OIT puede invocar la presente Declaración para eludir las obligaciones multilaterales a que pueda estar sujeto de conformidad con las decisiones de los organismos competentes, en particular adoptando medidas comerciales de carácter proteccionista o que pongan en entredicho la ventaja comparativa de otros países.
Elementos para una
eventual Declaración relativa
a la promoción de los principios y derechos
fundamentales pertinentes al mandato de la
OIT
I. Elementos del Preámbulo
Considerando
a) Que la creación de la Organización Internacional del Trabajo como «organización permanente» se fundaba en la doble convicción de que:
i) la promoción del bienestar físico, moral e intelectual de los trabajadores es de suprema importancia desde el punto de vista internacional y la paz universal sólo puede basarse en la justicia social;
ii) la realización de los diversos fines y objetivos de la Organización no podría ser asegurada de una vez y para siempre, vistas las diferencias de posibilidades económicas, desarrollo industrial y otros factores, sino que exigiría constantemente renovados esfuerzos, en función de las circunstancias y capacidades de cada país.
b) Que más allá de su diversidad, esos fines y objetivos se articulan alrededor de un número limitado de valores permanentes y de principios «de importancia particular y urgente» ya evocados en el artículo 41 de la Constitución originaria de la OIT.
c) Que la Declaración de Filadelfia de 1944 recapitula y completa esos principios:
i) al afirmar, en particular, como «principios fundamentales sobre los cuales está basada la Organización», que el trabajo no es una mercancía y la libertad de expresión y de asociación es condición esencial para el progreso constante; y que la pobreza, en cualquier lugar, constituye un peligro para la prosperidad de todos;
ii) al señalar como objetivo fundamental de todas las políticas nacionales e internacionales que «todos los seres humanos, sin distinción de raza, credo o sexo, tienen derecho a perseguir su bienestar material y su desarrollo espiritual en condiciones de libertad y dignidad, de seguridad económica y de igualdad de oportunidades».
d) Que la importancia acordada al respeto y a la promoción de los derechos fundamentales de los trabajadores, incluidos la prohibición del trabajo forzoso y del trabajo infantil, a la libertad de asociación, el derecho de organización y el derecho de negociación colectiva, el principio de la no discriminación, así como al papel que corresponde a este respecto a la OIT, ha recibido una consagración universal fuera de la propia OIT [,en particular durante la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social de Copenhague, de 1995].
II. Elementos del dispositivo
La Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo, convocada por el Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo y congregada en Ginebra el .. de junio de 1998 en su 86.a reunión:
Consciente de la responsabilidad que le imponen las esperanzas y expectativas de las cuales es depositaria la Organización Internacional del Trabajo, y convencida de que ante los nuevos apremios y las nuevas oportunidades de una economía mundial cada vez más interdependiente es importante reafirmar, con su significación actual, los valores y principios para la promoción de los cuales fue establecida, y movilizar todos sus medios para promover dichos valores y principios con una eficacia todavía mayor;
Afirma su convicción:
i) de que si el desarrollo económico, por las nuevas riquezas que crea, constituye la materia prima de todo progreso social, sólo el respeto de los principios y derechos fundamentales sobre los cuales reposa la Constitución de la OIT es capaz de asegurar en forma duradera ese progreso al dar al conjunto de los trabajadores los medios de obtener libremente y con igualdad de oportunidades su parte justa en dichas riquezas;
ii) de que en una economía mundializada, la cual es a la vez dependiente y agente de difusión de tecnologías complejas, el desarrollo del potencial humano es más indispensable que nunca para la eficacia económica y que dicho desarrollo no puede estar garantizado de manera duradera mientras los trabajadores se encuentren sometidos a condiciones de explotación económica, de privación de su libertad individual o colectiva, de negación de su dignidad y sin igualdad de oportunidades.
Declara solemnemente que el conjunto de los Estados Miembros de la OIT, si bien no tienen que responder en modo alguno de obligaciones jurídicas a título de convenios que no han ratificado, se han comprometido, por el solo hecho de su adhesión a su Constitución, y cualquiera que sea su nivel de desarrollo, a trabajar de buena fe y sin descanso para eliminar las situaciones incompatibles con los valores y principios en que se asienta la Organización y a los cuales han suscrito voluntariamente, y en particular:
i) asegurar la libertad de asociación y el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva;
ii) suprimir toda forma de trabajo forzoso u obligatorio, exigido bajo la amenaza de una pena cualquiera y para el cual el trabajador no se haya ofrecido voluntariamente [, y que por lo mismo signifique la negación misma de su dignidad e igualdad de oportunidades, a cuyo respeto tiene derecho];
iii) continuar sus esfuerzos con vistas a lograr la abolición efectiva del trabajo de los niños y a elevar progresivamente la edad mínima de admisión al empleo o al trabajo, a un nivel que haga posible el más completo desarrollo físico y mental de los menores;
iv) luchar contra la discriminación en el empleo y la ocupación en sus diferentes formas, incluidas las diferencias de salario por un trabajo de igual valor.
Reconoce la obligación concomitante que incumbe a la Organización de guiar, ayudar y dar a conocer los esfuerzos desplegados por sus Miembros hacia el logro de esos objetivos, en aras de una mayor efectividad de tales esfuerzos, mediante la movilización del conjunto de medios constitucionales y materiales de los cuales dispone y el desarrollo de nuevas y apropiadas actividades.
III. Elementos relativos al seguimiento
En fe de lo cual, la Conferencia,
Decide que la presente Declaración deberá ser objeto del dispositivo de seguimiento apropiado [cuyo detalle figura en anexo], elaborado por el Consejo de Administración [sobre la base de un amplio acuerdo y], dentro de los límites de los principios y objetivos indicados a continuación:
i) la promoción de la libertad sindical y de la negociación colectiva deberá continuar siendo objeto del mecanismo ya establecido a este efecto;
ii) respecto de los Estados Miembros que todavía no hayan ratificado los convenios correspondientes a los demás principios y derechos fundamentales, se tratará de seguir y evaluar de manera objetiva, sobre la base de memorias apropiadas y no de quejas, la evolución de las situaciones nacionales con relación a los principios y objetivos antes mencionados y no de apreciar la conformidad jurídica de las legislaciones y prácticas nacionales con las disposiciones específicas de los convenios en cuestión; este dispositivo debería recurrir a este efecto a los mecanismos constitucionales existentes, con las adaptaciones necesarias;
iii) los mecanismos de supervisión existentes deberán continuar siendo utilizados plenamente para garantizar la aplicación efectiva de los convenios ratificados;
iv) a fin de identificar las tendencias globales para el conjunto de los Miembros, el Director General de la OIT deberá presentar a la Conferencia, a intervalos apropiados, una evaluación general de los progresos o evoluciones sobre cada uno de los principios y derechos fundamentales, de manera sucesiva, a partir, respecto de los países que no han ratificado los convenios correspondientes, de las informaciones recogidas según se indica anteriormente en el punto ii) y, respecto de los demás, a través de los mecanismos de supervisión existentes.
Solicita al Consejo de Administración que refleje en los programas y la asistencia técnica las consecuencias de la mayor prioridad acordada a estos principios y a estos derechos, con miras a permitir a los mandantes y a la Oficina la identificación y ejecución de las actividades necesarias para la promoción de esos principios y valores, así como la ratificación, o la aplicación de los convenios correspondientes.
IV. Consideraciones finales
Al adoptar esta Declaración, la Conferencia desea poner de manifiesto que:
i) así como su contenido en nada pretende someter a los Miembros que no hayan ratificado los convenios de la OIT relativos a los derechos fundamentales, a las obligaciones resultantes de los mismos, nada debería, por lo tanto, dispensarlos de ratificar los referidos convenios cuando estén reunidas las condiciones necesarias para ello;
ii) esta Declaración no modifica en nada la responsabilidad de los Estados que hayan ratificado esos convenios, de hacer todo lo necesario para asegurar su aplicación efectiva;
iii) ninguno de los Estados Miembros de la OIT podría tampoco prevalerse de la presente Declaración para sustraerse a otras obligaciones multilaterales a las cuales pueda estar sometido, según las hayan determinado las instancias competentes, en particular mediante la adopción de medidas comerciales de carácter proteccionista o que afecten la ventaja comparativa de otros países;
iv) el acento que esta Declaración pone sobre la pertinencia especial de los derechos fundamentales no debería ser interpretado de ninguna forma en detrimento de los esfuerzos para mejorar los demás aspectos de las condiciones de trabajo y la continuación de la acción normativa de la OIT en el conjunto de esferas que corresponden a su mandato.
1. Véase el anexo II.
2. El tenor del apartado e) del párrafo 5 del artículo 19 es el siguiente: «si el Miembro no obtuviere el consentimiento de la autoridad o autoridades a quienes competa el asunto, no recaerá sobre dicho Miembro ninguna otra obligación, a excepción de la de informar al Director General de la Oficina Internacional del Trabajo, con la frecuencia que fije el Consejo de Administración, sobre el estado de su legislación y la práctica en lo que respecta a los asuntos tratados en el convenio, precisando en qué medida se ha puesto o se propone poner en ejecución cualquiera de las disposiciones del convenio, por vía legislativa o administrativa, por medio de contratos colectivos, o de otro modo, e indicando las dificultades que impiden o retrasan la ratificación de dicho convenio».
3. El párrafo 2 del artículo 23, según cuyo tenor «todo Miembro comunicará a las organizaciones representativas reconocidas, a los efectos del artículo 3, copia de las informaciones y memorias que haya enviado al Director General en cumplimiento de los artículos 19 y 22», fue introducido en la enmienda a la Constitución de 1946 junto con otras obligaciones que se introdujeron en el artículo 19. El Consejo de Administración (104.a reunión, marzo de 1948) decidió en consecuencia añadir a los formularios de memoria una nueva cuestión por la que se solicita indicar a qué organizaciones representativas se han comunicado las memorias.
4. El tenor del artículo 5bis, Representación de Estados Miembros que no sean miembros del Consejo de Administración, es el siguiente:
«1. Cuando el Consejo de Administración examine cualquier cuestión relacionada con una reclamación presentada en virtud del artículo 24 o con una queja presentada en virtud del artículo 26 de la Constitución, el gobierno interesado, si no estuviere ya representado en el Consejo de Administración, tendrá derecho a designar un representante para que participe, sin derecho de voto, en las deliberaciones correspondientes. Se notificará debidamente al gobierno la fecha en que se examinará esa cuestión.
2. Cuando el Consejo de Administración examine un informe del Comité de Libertad Sindical o de la Comisión de Investigación y Conciliación en Materia de Libertad Sindical que contenga conclusiones sobre un caso relativo a un gobierno que no esté representado en el Consejo de Administración, dicho gobierno tendrá derecho a designar un representante para que participe, sin derecho de voto, en las deliberaciones del Consejo de Administración cuando estén siendo examinadas dichas conclusiones.»