GB.273/SDL/2 - Conseil d'Administration

L'OIT est une institution spécialisée des Nations-Unies

GB.273/WP\SDL\2 273^e session Genève, novembre 1998

Groupe de travail sur la dimension sociale de la libéralisation du commerce international	WP/SDL

DEUXIÈME QUESTION À L'ORDRE DU JOUR

Rapport intérimaire concernant les études
par pays sur l'impact social de la mondialisation

1. A la demande du groupe de travail, le Bureau a entrepris un programme d'études sur l'impact social de la mondialisation dans un certain nombre de pays, qu'il a confié à une équipe spéciale⁽¹⁾. Le but de ces études par pays, et du rapport qui en fera la synthèse, est a) d'apporter un éclairage empirique et conceptuel au débat sur la question de la dimension sociale de la mondialisation, et b) de déterminer les mesures qui seraient susceptibles d'accentuer les bienfaits de la mondialisation, tout en en limitant les coûts sociaux éventuels. Lors de sa dernière réunion, le groupe de travail a demandé que lui soit soumis un rapport intérimaire⁽²⁾. Le but de ce rapport est précisément de répondre à cette demande.

I. Etat d'avancement des travaux

2. L'équipe spéciale a achevé la rédaction des études sur le Chili, la République de Corée et Maurice. Un résumé de ces études est présenté au groupe de travail pour information⁽³⁾. En ce qui concerne les deux premiers pays, les résultats des études ont fait l'objet d'une discussion tripartite dans chaque pays concerné. Le cadre commun d'analyse proposé à la réunion du groupe de travail du mois de novembre 1997 indiquait que les études, une fois rédigées par l'équipe, sont présentées à une réunion tripartite dans le pays considéré. En ce qui concerne Maurice, le gouvernement a estimé que la réunion tripartite ne pourrait avoir lieu avant la fin du mois d'octobre pour des raisons de calendrier.

3. Les études concernant l'Afrique du Sud, la Suisse et le Bangladesh sont en cours d'achèvement, et les réunions tripartites devraient s'étaler de la fin du mois de novembre à la fin du mois de janvier 1999. Des contacts préliminaires ont été établis avec la Pologne et le travail sur ce pays devrait débuter d'ici peu.

4. En ce qui concerne la Jamaïque, la Jordanie et le Venezuela, les travaux n'ont pas encore démarré faute de temps. Pour ces pays, des données statistiques et des publications portant sur le thème des études sont en train d'être rassemblées. Dans certains cas, ces informations semblent relativement insuffisantes eu égard à l'ampleur de la tâche, ce qui, si cela se confirme, ferait obstacle à une analyse approfondie des relations complexes entre mondialisation et progrès social comparable à celle menée dans les autres pays et exigerait une adaptation de la méthodologie.

5. Des travaux ont été entrepris en vue de la rédaction du rapport de synthèse. En particulier, des données internationales portant sur un grand nombre de pays - industrialisés, émergents et en développement - ont été rassemblées.

II. Quelques résultats préliminaires

6. Il est encore trop tôt pour tirer les leçons générales de ces études. Un rapport de synthèse sera présenté à la prochaine session du groupe de travail. Néanmoins, certains résultats importants concernant l'impact social de la mondialisation et l'action de l'Organisation apparaissent d'ores et déjà.

Résultats concernant l'impact social de la mondialisation

7. Tout d'abord, la mondialisation se confirme comme un phénomène complexe et multiforme. Dans les études, on s'est surtout intéressé à la mondialisation économique, que l'on peut définir comme un processus d'interdépendance croissante des économies nationales caractérisé notamment par un développement rapide du commerce international, l'intensification des flux d'investissements étrangers directs et un progrès technologique devenu plus «global», par le biais par exemple de l'acquisition de biens d'équipement qui intègrent de nouvelles technologies et de la diffusion de nouvelles technologies par les entreprises multinationales. En outre, les études montrent que certaines techniques de gestion, comme le recours à la sous-traitance et l'externalisation par les entreprises de certaines de leurs activités, se généralisent dans de nombreux pays sous l'effet de la concurrence internationale. Enfin, les marchés financiers ont connu une mondialisation spectaculaire, sous la double impulsion de politiques de libéralisation des mouvements de capitaux et du progrès des technologies de la communication et de l'information qui font qu'une masse considérable de capitaux peut se déplacer d'un marché à l'autre sans autre limite que la vitesse des communications. Ces multiples aspects de la mondialisation économique sont présents, quoique à des degrés divers, dans tous les pays déjà étudiés ou pour lesquels l'analyse est en cours.

8. Les études ont été centrées sur certains des aspects du phénomène, notamment ceux qui touchent plus directement au processus économique, c'est-à-dire le commerce international et l'investissement étranger direct. Il apparaît que l'impact à long terme sur l'emploi et les revenus est, au niveau macroéconomique, positif - cependant, dans le cas de l'Afrique du Sud, des recherches supplémentaires sont en cours pour établir si la baisse du niveau d'emploi enregistrée ces dernières années est en quoi que soit attribuable à certains effets transitoires de l'ajustement ou bien si, au contraire, la situation aurait été pire en l'absence d'ouverture. Plus généralement, le commerce et l'investissement direct constituent de puissants facteurs de développement économique. Cependant, il existe un risque que ce développement économique s'accompagne d'un accroissement des inégalités et que, par conséquent, certaines catégories sociales en profitent moins que d'autres. Cela s'explique pour l'essentiel par le fait qu'il semble que, aiguillonnées par la concurrence internationale, des entreprises adoptent de nouvelles technologies qui demandent davantage de travail qualifié, tout en diminuant les besoins en travail peu qualifié. En outre, et c'est un résultat original de ces recherches, la mondialisation est associée à une «rotation» croissante sur le marché du travail, ce qui se traduit notamment par le fait que les salariés changent d'emploi plus souvent que par le passé (des données empiriques seront fournies dans le rapport de synthèse). Il se trouve que les travailleurs peu qualifiés sont encore une fois particulièrement affectés, du fait que leur spécialisation est souvent étroitement liée à l'entreprise ou au secteur dans lequel ils sont employés.

9. En revanche, une certaine crainte se fait jour en ce qui concerne les mouvements de capitaux à court terme. En effet, ces capitaux à court terme sont considérés comme déstabilisateurs du point de vue de l'économie réelle. Ils ont tendance à affluer en masse lorsqu'un pays semble offrir de bonnes perspectives de gains, mais repartent, parfois dans un mouvement de panique, au moindre signe de faiblesse (réelle ou perçue) de la monnaie de ce même pays. Cela peut se traduire par des fluctuations excessives du taux de change et une déstabilisation profonde des marchés financiers, notamment dans les économies émergentes et les pays en développement, dont les systèmes financiers ne sont pas encore assez solides. Ces perturbations financières ont un impact direct important sur les entreprises, et, bien entendu, sur le marché du travail. L'étude sur le Chili montre que la solution adoptée dans ce pays pour introduire un certain contrôle sur les mouvements de capitaux paraît avoir été efficace à cet égard. Cela pourrait apporter un élément à la réflexion plus large qui s'est récemment développée au sujet de l'opportunité de maintenir un certain contrôle sur les mouvements de capitaux à court terme (dits «spéculatifs»), tout au moins dans les pays émergents et en développement. Loin d'être considérée comme protectionniste, cette solution est, on le sait, soutenue par d'ardents défenseurs du libre-échange comme J. Bhagwati et J. Sachs⁽⁴⁾.

10. Cependant, dans aucun des pays étudiés il n'est question de faire marche arrière, et il existe toujours une volonté politique de poursuivre la libéralisation des échanges. En tout état de cause, la mondialisation n'est pas tenue pour principale responsable des problèmes sociaux, lesquels ont avant tout des causes internes. Du point de vue de l'action gouvernementale, la question qui se pose est donc de tirer le meilleur parti possible de la mondialisation, au besoin en limitant certains de ses aspects les plus discutables comme les mouvements de capitaux à court terme. De ce point de vue-là, la réflexion tourne autour d'un certain nombre de thèmes communs à tous les pays étudiés - et c'est là sans doute un résultat surprenant de nos travaux, alors que les pays sont dans des situations a priori très différentes. Les thèmes en question sont les suivants:

les pays se demandent comment faire face au risque d'inégalités sociales croissantes que pourrait entraîner la mondialisation. Deux voies, qui ne s'excluent pas forcément mutuellement sont explorées, celle qui consiste à agir directement sur le marché du travail (imposition d'un salaire minimum, réglementation, négociation collective, etc.) et celle qui consiste à corriger ces effets a posteriori, c'est-à-dire en laissant jouer les mécanismes du marché mais en appliquant des mesures fiscales ou de redistribution du revenu sous forme de prestations sociales;
une meilleure éducation et un système performant de formation professionnelle constituent des garants pour à la fois accentuer les bienfaits de la mondialisation et en limiter les coûts sociaux. Toutefois, en ce qui concerne la formation professionnelle, les pays se heurtent à des difficultés d'une grande complexité dans la pratique. Ces difficultés sont de deux ordres. D'abord, les programmes de formation doivent être aussi proches que possible des besoins du marché. Ensuite, le système doit tenir compte du fait qu'une entreprise n'a intérêt à former un salarié, surtout s'il est jeune, que si l'investissement réalisé peut être rentabilisé. Or il y a toujours un risque que le salarié en question, une fois formé, soit embauché par une autre entreprise, ce risque constituant dans la pratique un puissant obstacle à la formation. Un système de formation performant doit limiter ces risques. Les études recensent des expériences qui ont réussi à cet égard. Sans entrer dans le détail, on peut affirmer qu'elles sont toutes fondées sur une coopération entre les partenaires sociaux au niveau de la branche d'activité, qui est le niveau le plus approprié pour définir les besoins de formation;
dans les analyses, on a constaté une prise de conscience croissante du social en tant que facteur de progrès économique. Bien que cela ne constitue sans doute pas une surprise pour le groupe de travail (après tout, il s'agit là d'un principe fondateur de l'Organisation), il est intéressant de constater que plusieurs études théoriques et empiriques ont récemment été publiées sur cette question et que leurs résultats confirment ceux des études réalisées par l'équipe spéciale⁽⁵⁾. Toutes ces recherches tendent à montrer qu'une répartition inégalitaire des revenus constitue un frein à la croissance économique. Ceci s'explique par le fait que les inégalités diminuent les possibilités d'acquisition de capital humain, lequel constitue, dans l'économie mondialisée, un facteur très important de progrès économique;
la «rotation» croissante que l'on observe sur le marché du travail, en partie liée à une certaine instabilité engendrée par la concurrence internationale, se traduit notamment par le développement de «nouvelles» formes d'emploi (sous-traitance, emplois intérimaires, travail temporaire, emploi indépendant, etc.). Ces pratiques ne sont guère nouvelles, mais traduisent plutôt une évolution du concept même de travail. De plus en plus d'individus sont tantôt salariés avec un contrat permanent dans une grande entreprise, tantôt travailleurs indépendants, tantôt encore consultants, tout ceci entrecoupé par des périodes de non-emploi plus ou moins longues. Les gouvernements, mais aussi les organisations de travailleurs et les employeurs, sont confrontés à cette profonde mutation du monde du travail et tentent d'apporter des solutions qui tiennent compte des tendances lourdes du système économique, tout en protégeant les travailleurs, surtout les moins bien formés, contre les risques inhérents d'abus et de précarité perpétuelle; un certain nombre de problèmes spécifiques se posent aux pays émergents ou en développement dont l'essentiel des exportations repose sur très peu de produits (parfois un seul). L'économie de ces pays est alors exposée aux fluctuations plus ou moins capricieuses des prix de ces quelques produits. Le problème qui se pose alors est celui de la diversification à partir de l'avantage relatif existant. Un choix judicieux des filières de formation professionnelle constitue sans doute une des meilleures réponses à ce problème; certaines expériences montrent que le dialogue tripartite au niveau national permet de trouver des solutions relativement consensuelles à des défis majeurs. Ce dialogue est parfois élargi (avec succès) à d'autres sphères de la société civile - aux représentants de certains groupes sociaux défavorisés, par exemple.

11. Bien entendu, ces premiers résultats demandent à être confirmés par les recherches en cours. Cette discussion, ainsi que les données empiriques sous-jacentes, formeront la base d'une première version du rapport de synthèse qui sera présentée au groupe de travail en mars 1999.

Résultats concernant les attentes à l'égard de l'OIT

12. Au-delà des résultats de ces recherches, il est intéressant de constater que l'Organisation fait l'objet d'une demande de la part de certains de ses interlocuteurs dans le sens d'une participation plus directe à l'élaboration de mesures appropriées face à la mondialisation. Plus généralement, alors que certaines expériences de «déréglementation» du marché du travail semblent susciter des questions, voire des critiques, l'action gouvernementale semble s'orienter vers une approche qui combine des éléments indispensables de souplesse et un minimum de protection sociale. Qui plus est, et cela est peut-être nouveau, les droits fondamentaux des travailleurs et la protection sociale sont désormais perçus comme des facteurs de progrès économique. Au fond, la vraie question n'est pas (ou n'est plus) de savoir si les droits fondamentaux et la protection sociale doivent être assurés, mais plutôt selon quelles modalités ces droits peuvent être mis en œuvre de sorte que l'efficacité du système productif soit renforcée.

13. Bien que cela nécessite un gros effort, il est possible d'achever un second cycle de quatre études (Afrique du Sud, Bangladesh, Pologne et Suisse) pour le mois de mars 1999, et de présenter au groupe de travail une première version du rapport de synthèse. Par la suite, les résultats de ces travaux pourraient être présentés à une ou plusieurs réunions conjointes avec d'autres institutions internationales qui travaillent sur ces thèmes, comme la Banque mondiale, en vue de comparer les résultats, les méthodologies et les implications de ces recherches aux plans national et international.

Genève, le 27 octobre 1998.

Annexe

Résumé des études sur l'impact social de la mondialisation
au Chili, en République de Corée et à Maurice ⁽⁶⁾

Chili

Le Chili offre l'un des exemples les plus remarquables d'intégration dans l'économie mondiale. La libéralisation des échanges a été amorcée au début des années soixante-dix, au moment où les tarifs d'importation dépassaient en moyenne 90 pour cent et où les barrières non tarifaires étaient multiformes. Après une courte période de pratiques restrictives en matière d'échanges internationaux, la libéralisation des échanges connaît de nouveau une impulsion depuis une dizaine d'années. Aujourd'hui, le régime commercial est l'un des plus libéraux du monde, ce qui a récemment valu au gouvernement chilien les éloges de l'OMC. Conséquence de la libéralisation, les courants d'échanges et les flux d'investissements se sont rapidement développés, tant exprimés en dollars qu'en part du PIB.

Pendant une phase initiale relativement longue, la libéralisation des échanges a eu un coût économique et social incontestable. Cependant, depuis le milieu des années quatre-vingt, le PIB connaît une robuste croissance ininterrompue de 7 pour cent par an en moyenne, tandis que l'inflation a été ramenée au-dessous de 10 pour cent. En outre, il n'y a pas de déficit budgétaire. Le déficit relativement important de la balance des opérations courantes est la contrepartie des déséquilibres entre l'épargne et les investissements dans le secteur privé, dont on estime officiellement qu'ils sont supportables. Ces conditions macroéconomiques favorables se reflètent sur le front de l'emploi: depuis le milieu des années quatre-vingt, plus d'un million et demi d'emplois ont été créés, ce qui a permis de grignoter largement le taux de chômage, lequel est inférieur à 6 pour cent. Pendant la même période, la pauvreté a été diminuée de moitié, pour ne plus toucher qu'un quart de la population, et les indicateurs de la santé mettent également en évidence une amélioration substantielle.

Ces résultats sont remarquables, comparés à ceux des autres pays - d'Amérique latine et d'ailleurs. Ils montrent les bienfaits que peut apporter la libéralisation des échanges et, aux yeux de nombreux observateurs, ils ont transformé le pays en un «modèle» de réforme économique.

Le progrès social a cependant été inégal. Tout d'abord, si l'on se réfère aux normes internationales, la répartition du revenu est relativement inégale, le quintile de la population la plus riche gagnant 57 pour cent du revenu national et le quintile le plus pauvre 4 pour cent seulement. Les tendances récentes dénotent en outre une aggravation des inégalités. Deuxièmement, ce qui est peut-être plus important, les chances sont aussi très inégalement réparties. Dans la pratique, le système éducatif est stratifié selon l'origine sociale, et la différence est nette entre les écoles privées, souvent excellentes, auxquelles n'ont accès que les familles aisées, et les écoles publiques dont la qualité est bien inférieure. Moins d'un tiers des enfants dont les parents ont un niveau d'études assez bas terminent leurs études secondaires, tandis que cette proportion dépasse 90 pour cent pour les enfants des milieux plus instruits. Bien que des améliorations importantes aient été apportées au système public au cours des dernières années, le fossé entre les écoles publiques et les écoles privées demeure. Troisièmement, la sécurité de l'emploi et la protection sociale sont rarement attachées aux nouveaux emplois qui sont créés, et la situation à cet égard a empiré au cours des quelques dernières années: moins des deux tiers des salariés chiliens ont un contrat de travail stable assorti d'une protection sociale convenable.

On a affirmé que les statistiques disponibles exagèrent l'ampleur de ces problèmes sociaux. Bien que cette affirmation contienne certainement une part de vérité, les observations faites ici et là donnent à penser que les statistiques, toutes imparfaites qu'elles soient, reflètent la réalité.

Plusieurs facteurs plus ou moins directement liés au processus de mondialisation jouent un rôle dans ces problèmes sociaux:

les exportations chiliennes sont largement concentrées sur les ressources naturelles et les ressources naturelles transformées à faible valeur ajoutée. Ce type de spécialisation est de nature à engendrer une grande inégalité de revenus dans le pays, car les propriétaires des ressources naturelles sont généralement peu nombreux et appartiennent dans la plupart des cas à des groupes de population relativement aisés. Les estimations économétriques autorisent à penser que le commerce a effectivement contribué aux inégalités de revenus et de salaires, bien que son incidence paraisse limitée;
de nombreux emplois ont été créés dans le domaine de l'extraction de ressources naturelles (agriculture, y compris pêche et exploitation forestière, et exploitation minière), où l'emploi se caractérise la plupart du temps par l'instabilité et/ou par des risques importants pour la santé (risques d'accidents ou risques liés à l'utilisation de pesticides). Il est vrai que des emplois de qualité sont également créés dans les secteurs tournés vers l'exportation, en particulier dans le domaine de la transformation des ressources naturelles, mais leur nombre paraît comparativement faible.
les prix des principaux produits d'exportation sont sujets à de fortes fluctuations, ce qui introduit un élément d'instabilité dans la production et dans l'emploi. Cela peut à son tour expliquer la proportion relativement forte d'emplois instables ainsi que les taux élevés de rotation des emplois;
certains éléments permettent de penser que l'évolution des techniques favorise systématiquement les qualifications au détriment des salaires et des conditions de travail des travailleurs non qualifiés, lesquels sont la plupart du temps concentrés dans les couches les plus pauvres de la population;
comme dans beaucoup de pays, l'appareil productif subit de profondes transformations. C'est ainsi que l'on a davantage recours à l'externalisation et à la sous-traitance. Ces pratiques entraînent aussi une certaine instabilité du marché du travail;
les institutions de négociation collective sont relativement faibles, d'où la difficulté pour les travailleurs à bas salaires de négocier pour obtenir de meilleures conditions de travail (les travailleurs qualifiés sont en général plus mobiles, ce qui renforce tout naturellement leur position dans la négociation).

Cela soulève la question de savoir s'il convient de prendre des mesures pour résoudre ces problèmes tout en préservant le dynamisme de l'économie chilienne. On peut affirmer que, dans la mesure où l'économie chilienne continue de connaître des taux de croissance élevés, la répartition du revenu deviendra progressivement moins inégale à mesure que des emplois plus stables seront créés. On peut aussi faire valoir que ces problèmes sociaux n'ont que peu d'incidence sur les performances de l'économie. Il n'empêche que ces deux arguments peuvent être réfutés. En effet, bien que le gouvernement ait prouvé ses capacités dans le domaine de la gestion de la politique macroéconomique, l'économie chilienne n'est pas à l'abri des chocs - on peut même affirmer que le type d'avantage relatif du Chili, fondé sur les ressources naturelles, rend l'économie nationale plutôt vulnérable aux modifications des termes de l'échange. La crise financière récente des pays asiatiques, qui constituent un marché important pour les exportations chiliennes, a terni les perspectives économiques. Etant donné la protection relativement faible dont bénéficient de nombreux travailleurs au regard de la sécurité sociale, la détérioration des perspectives économiques peut avoir des conséquences dramatiques pour des groupes importants de la population. En outre, il existe des liens complexes entre, d'une part, les inégalités et l'instabilité et, d'autre part, la spécialisation internationale et la performance de l'économie. Il est difficile, par exemple, d'améliorer la productivité dans un contexte d'instabilité de l'emploi. Cela réduit le potentiel de croissance de l'économie. S'il est vrai que ceux qui se trouvent en bas de l'échelle des revenus sont incités à améliorer le capital humain (l'incitation étant d'autant plus forte que l'écart des revenus est grand), des obstacles concrets évidents entravent ce processus de valorisation professionnelle. Par ailleurs, dans une situation de faible productivité, l'économie chilienne restera spécialisée dans des secteurs caractérisés par l'instabilité de l'emploi, laquelle contribue aux inégalités de revenus. Ces facteurs peuvent conduire au piège des emplois instables à faible productivité.

Afin d'éviter que cette possibilité ne se concrétise et de maintenir en même temps l'économie chilienne dans une trajectoire macroéconomique saine, l'étude examine plusieurs possibilités d'action, non seulement dans le domaine de l'éducation, mais aussi au regard de la protection sociale, de la réglementation du travail, du renforcement des établissements de formation au niveau sectoriel, des incitations à la recherche-développement et du dialogue social au niveau national - lequel semble assez limité pour le moment. Certaines de ces mesures ont un coût budgétaire, car elles supposent un équilibrage difficile entre les objectifs à court terme, comme celui de maintenir un taux de l'imposition constant, et ceux à long terme, comme celui de frayer la voie à une participation viable sur le plan social à une économie qui se mondialise.

En résumé, l'expérience chilienne montre que la libéralisation des échanges peut stimuler la création d'emplois tout en augmentant le revenu national. Cependant, elle ne corrige guère (et elle peut même aggraver) les inégalités sociales et l'instabilité du marché du travail, actuellement très marquées. Cela permet de penser que le lien entre la libéralisation des échanges et le progrès social n'est ni automatique ni dépourvu de problèmes. Les politiques doivent résoudre ce problème, faute de quoi le modèle chilien pourrait être pris au piège de la logique de la faible productivité et mettre en danger la stabilité sociale.

République de Corée

Jusqu'à la fin de 1997, la République de Corée était en général considérée comme l'un des exemples de réussite les plus spectaculaires du capitalisme moderne. A la fin des années cinquante, le pays émergeait des cendres d'une guerre civile comme l'un des plus pauvres du monde. Le revenu par habitant était inférieur à 100 dollars par an. Depuis lors, l'économie s'est considérablement développée, permettant une amélioration impressionnante du niveau de vie et la création de près de 10 millions d'emplois. Au cours des quinze dernières années, le taux de chômage s'est maintenu au faible taux de 2 à 3 pour cent, tandis que le taux d'activité des femmes n'a cessé d'augmenter. En outre, à en juger par la situation budgétaire saine des comptes de l'Etat et l'amélioration progressive de la répartition du revenu, cette situation semblait s'inscrire dans la durée. Ayant ces résultats à l'esprit, la plupart des observateurs, y compris les investisseurs internationaux, étaient jusqu'à une date récente optimistes quant aux perspectives économiques du pays.

Avec la crise financière de novembre 1997, le processus de développement rapide a brutalement été interrompu de manière inattendue. A la fin de 1997, les banques étrangères, ayant perdu confiance, ont refusé de renouveler les lignes de crédit qu'elles accordaient à leurs homologues coréens. Plutôt que de ne pouvoir régler les charges du service de sa dette, le gouvernement a décidé de négocier un programme de sauvetage avec le FMI. Ce programme, qui vaut 56 milliards de dollars environ, est assorti de conditions portant sur des mesures de stabilisation et un ajustement structurel.

La principale force sous-jacente de la performance économique remarquable de la République de Corée a été la stratégie de croissance orientée vers les exportations adoptée par le gouvernement. Depuis 1970, le volume des échanges a été multiplié par cinq (en termes réels). Le rapport du commerce au PIB a monté en flèche, passant de 20 pour cent dans les années soixante à plus de 60 pour cent au début des années quatre-vingt, pour se stabiliser ensuite. Chose importante, la présence de la Corée sur les marchés mondiaux s'est sensiblement accrue: les exportations coréennes représentent - ce qui est tout à fait appréciable - 2,5 pour cent des exportations mondiales, alors que ce chiffre était négligeable au début des années soixante. On estime qu'environ 3,5 millions de personnes travaillent, directement ou indirectement, pour les secteurs tournés vers l'exportation. Cette évolution est allée de pair avec une modification profonde de la structure des échanges, la Corée devenant un exportateur important de produits relativement perfectionnés sur le plan technologique. Le fait est que les échanges de produits finis et, plus récemment, les échanges de services ont gagné du terrain, au détriment des importations et des exportations de produits agricoles et de matières premières. Il convient de souligner que, dans les exportations de produits finis, la part des produits à forte intensité de main-d'œuvre peu qualifiée, comme les textiles, les vêtements et les chaussures, a diminué de plus de 50 pour cent depuis le milieu des années soixante-dix. En revanche, les industries faisant appel à une technologie relativement évoluée, comme la fabrication de produits électriques et électroniques, sont devenues le principal moteur des exportations. Les investissements dans la recherche-développement intensifiés par le gouvernement, qui ont contribué à améliorer la capacité technologique du pays, sont un atout majeur à l'ère de la mondialisation.

De même, l'investissement étranger direct a dynamisé l'économie coréenne. Il est intéressant de noter que les afflux de capitaux pour des investissements directs tendent à créer des emplois à intensité de qualifications relativement forte, tandis que les sorties de fonds pour des investissements directs à l'étranger se concentrent dans les secteurs à forte intensité de main-d'œuvre non qualifiée. En moyenne, les sociétés étrangères établies en Corée versent des salaires plus élevés et offrent de meilleures conditions de travail que les sociétés coréennes. Bien que l'on s'inquiète des pertes d'emplois qui pourraient résulter des sorties de capitaux pour l'investissement direct à l'étranger, l'étude montre que rien ne prouve que ces pertes sont importantes.

Mis à part le commerce, l'amélioration du niveau d'instruction a sans aucun doute renforcé la productivité des travailleurs. L'éducation a toujours été au premier rang des priorités en Corée. L'accès à l'enseignement secondaire a été généralisé dans les années soixante et au début des années soixante-dix, et depuis lors de gros efforts ont été faits dans le domaine de l'enseignement supérieur. Ainsi, en 1995, près de 60 pour cent des jeunes suivaient des études supérieures, contre 9 pour cent seulement en 1970. Un cinquième de la population coréenne âgée de plus de 25 ans est titulaire d'un diplôme de l'enseignement supérieur. Ces efforts ont eu pour effet que la Corée a dépassé plusieurs pays développés pour ce qui est du niveau d'instruction.

Dans une enquête approfondie menée de façon empirique, l'étude montre que l'éducation a contribué à atténuer les facteurs d'inégalité des marchés de l'emploi qui sont généralement associés à la mondialisation. L'évolution technologique apparaît comme une source importante d'inégalités, tandis que le commerce a joué un rôle relativement mineur et que l'éducation a atténué les deux facteurs.

S'il est vrai que la croissance économique soutenue de la Corée a été largement due à la stratégie de développement adoptée par son gouvernement, l'intervention des pouvoirs publics a également provoqué une distorsion de l'affectation des ressources et a été la cause de l'inefficience chronique du secteur financier et du secteur des entreprises, ce qui ne peut que compromettre le potentiel de croissance de la nation. De manière plus générale, certains aspects du processus de mondialisation se sont avérés insoutenables:

le système d'organisation du pouvoir dans les entreprises, caractérisé par un manque de transparence dans les responsabilités du personnel d'encadrement, des liens étroits entre l'industrie et les banques, et une concurrence interne relativement faible;
la tendance à financer le développement par la dette: avec l'accélération de l'intégration des marchés financiers, les entreprises ont réussi à financer leurs plans d'investissement à long terme par une dette extérieure à court terme, créant une situation financière intenable; de façon plus générale, la libération des flux de capitaux (spéculatifs) à court terme à un moment où les marchés financiers coréens manquaient encore de dynamisme s'est avérée hasardeuse;
la répression des droits fondamentaux des travailleurs, en particulier jusqu'à la déclaration de démocratie de 1987. La situation de plus en plus tendue sur le marché du travail aurait dû contribuer à exercer une pression sur les salaires et inciter à améliorer la production et l'efficience économique, tout en sélectionnant avec plus de circonspection les projets d'investissement. Ce processus a cependant été retardé. En outre, la répression des droits des travailleurs a créé une situation conflictuelle dans de nombreuses entreprises. Enfin, pour compenser le fait que les droits des travailleurs sont restreints, le gouvernement a mis en application une législation sur le licenciement qui assure une protection excessive, empêchant un ajustement du marché du travail.

En accord avec le FMI, le gouvernement coréen a annoncé toute une gamme de mesures conçues pour faire face à la crise, notamment dans les domaines de la restructuration industrielle, de la réforme bancaire, de la sécurité sociale et du marché du travail. Le but de ces mesures est aussi de partager le fardeau de l'ajustement aussi équitablement que possible. Cependant, la réforme de l'administration des entreprises prend plus longtemps que prévu, tandis que le processus de délestage de main-d'œuvre a repris et qu'il s'accélère. Les investissements étrangers directs en Corée ont jusqu'ici été relativement modestes, privant le pays des injections de capitaux stables à long terme dont il a grand besoin.

L'étude examine également une série de questions de fond qui se posent dans un contexte où l'objectif est d'accélérer l'ajustement tout en rendant le processus de mondialisation soutenable sur le plan social:

un système de formation bien huilé est un facteur déterminant pour assurer la compétitivité sur le plan international: dans le cas de la Corée, en dépit des améliorations exemplaires du système d'éducation générale, les questions de formation n'ont pas jusqu'ici occupé une place très en vue à l'ordre du jour de l'action gouvernementale. Depuis la crise, le gouvernement met davantage l'accent sur la formation, en particulier pour les chômeurs. Le système doit prêter l'attention voulue à deux grands problèmes: l'adaptation de la formation aux exigences du marché du travail, et le risque des bénéficiaires sans contrepartie - lorsque des travailleurs formés par une entreprise sont «débauchés» par une autre. Plusieurs pays (dont l'Allemagne et, plus récemment, l'Argentine) ont résolu ce problème en organisant la formation au niveau sectoriel avec la participation des partenaires sociaux, dans un système où les coûts et les bénéfices de la formation sont partagés par toutes les parties intéressées;
des réformes substantielles de la législation du travail ont été annoncées. Un objectif important de ces réformes est de donner une base légale aux licenciements pour des raisons économiques. Il importe de reconnaître que dans certains cas, par exemple lorsque des entreprises font faillite, il est pratiquement impossible d'éviter des licenciements. Y faire obstacle peut aggraver la situation. Cependant, ce processus doit respecter certains principes. En particulier, certaines catégories de travailleurs (les femmes, les travailleurs âgés) font souvent l'objet d'une discrimination lors de licenciements et ils ont besoin d'être protégés. En outre, il y a lieu de garantir de véritables indemnités de licenciement - la création récente du Fonds de garantie des revendications salariales est sans contexte un pas important dans cette direction;
le filet de sécurité sociale coréen a longtemps reposé sur l'entreprise: dans le cas des pensions, les entreprises qui emploient plus de cinq travailleurs contribuent à la Caisse nationale des pensions, le principal pilier du système. Cependant, dans les entreprises qui connaissent des difficultés financières et où les employeurs ne paient pas leurs cotisations, tout travailleur qui perd son emploi risque de perdre ses droits à pension ainsi que les autres prestations, ce qui peut expliquer la résistance des travailleurs aux licenciements;
de nombreuses entreprises se trouvent dans une situation financière difficile, tout en ayant parfois de bonnes perspectives à long terme. En pareil cas, une subvention temporaire aidant à maintenir le niveau d'emploi serait utile. Dans les pays où de telles subventions temporaires existent et sont bien administrées, il est capital que ces subventions a) aient une durée limitée (d'ordinaire six mois); b) n'indemnisent pas complètement la perte de salaire en cas d'horaires réduits; et c) soient étroitement surveillées par les bureaux de placement locaux. Si ces conditions sont réunies, les subventions temporaires à l'emploi peuvent s'avérer un moyen rentable d'atténuer le coût social de la crise. Elles peuvent également limiter la perte de capital humain liée aux licenciements, laquelle, dans le cas d'une réduction temporaire de la demande, ne paraît pas justifiée;
dans plusieurs pays, les indemnités de chômage ne sont pas complètement supprimées lorsqu'un chômeur trouve un emploi faiblement rémunéré, dans l'intention d'éviter le fameux piège du chômage;
au niveau de l'entreprise, les relations professionnelles ont de tout temps été assez conflictuelles. Les améliorations récentes au regard de la liberté syndicale et du droit de négociation collective devraient contribuer à réduire ce problème. La question va bientôt se poser de savoir quels sont les mérites et les faiblesses respectifs d'un système de négociation fondé sur une représentation unique des travailleurs (désignés dans le cadre d'élections libres et démocratiques au sein de l'entreprise) et d'un système de pluralité syndicale. Certains pensent qu'un système de pluralité syndicale court le risque de morceler la voix des travailleurs, ce qui engendre une certaine inefficience - dans le cadre de ce système, l'employeur doit négocier avec chacune des organisations de travailleurs.

Enfin, on peut affirmer sans risque que, au lendemain de la crise, la création d'un comité tripartite national a contribué pour beaucoup à l'élaboration d'un cadre d'action cohérent. L'expérience internationale indique que de tels cadres d'action peuvent contribuer à susciter un consensus sur les mesures les plus urgentes à prendre, tout en frayant la voie à un sentier de croissance reposant sur un système économique ouvert et soutenable sur le plan social.

Maurice

(Les résultats de l'étude doivent encore être discutés à une réunion tripartite)

On convient généralement que Maurice a suivi une trajectoire exemplaire au cours des quinze dernières années - on a souvent parlé à son sujet de «miracle africain». Depuis la crise de la balance des paiements au début des années quatre-vingt, le revenu national réel a augmenté en moyenne de près de 6 pour cent par an et le PIB réel par habitant de 4 pour cent environ par an. Pour impressionnante qu'elle soit, cette croissance économique rapide et soutenue n'a pas été associée à certains des aspects négatifs de la mondialisation et du développement qu'ont connus d'autres pays. D'après les éléments d'appréciation disponibles, il apparaît que la répartition du revenu s'est améliorée, tandis que presque tout le monde profite des bienfaits socioéconomiques tels que l'éducation, les services de santé et le confort du logement. Il est à noter que Maurice a une démocratie qui fonctionne, et que le tripartisme, bien qu'il ne soit pas très développé, joue un rôle important dans l'élaboration des politiques.

Il ne fait guère de doute que le commerce international et les marchés mondiaux ont joué un rôle positif important dans le succès récent de Maurice. A titre d'exemple, un grand nombre de nouveaux emplois ont été créés dans les secteurs tournés vers l'exportation, en particulier dans celui de l'habillement, d'où il s'ensuit que les taux de chômage ont fortement baissé au cours des années quatre-vingt; en réalité, entre 1982 et 1988, les nouveaux emplois créés dans les secteurs liés aux échanges ont représenté environ 20 pour cent de l'emploi total dans le pays.

Le succès de Maurice paraît dû, pour une large part, aux tendances positives suivantes:

le bon climat politique et social qui règne à Maurice a permis au pays d'attirer des investissements étrangers directs et de tirer avantage de sa stratégie orientée vers l'extérieur. La stabilité sociale dans l'île doit beaucoup à l'existence d'un filet de sécurité sociale et, de façon plus générale, à l'opinion largement répandue selon laquelle tous les groupes de la population gagnent quelque chose à la faveur des échanges internationaux;
les exportations dans les années quatre-vingt et quatre-vingt-dix ont tiré parti de l'importante main-d'œuvre semi-qualifiée et du taux d'alphabétisation élevé, ainsi que de la disponibilité d'une main-d'œuvre féminine sous-utilisée, notamment pour les exportations de vêtements;
l'accès préférentiel à l'UE, dans le cadre de la convention de Lomé, des principaux produits d'exportation; les exportations ont également été stimulées par le gouvernement au moyen d'une zone de promotion des exportations, qui jouit d'incitations fiscales et financières spéciales;
les barrières à l'importation ont été progressivement levées, facilitant l'adaptation des entreprises tournées vers le marché intérieur à la concurrence des importations, tout en continuant à assurer des recettes substantielles à l'Etat.

Maurice se trouve maintenant à un carrefour de son développement. Il y a lieu de s'attendre que le pays perdra les avantages de ses échanges préférentiels au début du siècle prochain. En outre, il devient de plus en plus difficile de rivaliser avec les pays émergents à bas salaires producteurs de vêtements sur le marché des articles d'habillement nécessitant une main-d'œuvre peu qualifiée, comme l'a montré ces dernières années la délocalisation de ces produits à Madagascar. L'investissement étranger direct dans la ZFE a chuté ces dernières années.

Le marché du travail est maintenant soumis à des tensions liées à la structure des échanges internationaux. Le taux de chômage a sensiblement augmenté dans les années quatre-vingt-dix, pour atteindre 6 pour cent d'après les estimations officielles du gouvernement et plus de 10 pour cent si l'on se réfère à la définition internationale du chômage. Comme indiqué dans ce rapport, la montée du chômage dans les années quatre-vingt-dix est liée à la faible croissance de l'emploi dans les principaux secteurs d'exportation de Maurice; en fait, l'emploi a nettement diminué, au cours de cette période, dans les secteurs du sucre et de l'habillement/textile.

Sur le plan budgétaire, la situation est difficile car l'assiette fiscale a été érodée par les taux tarifaires réduits qui ont accompagné la libéralisation des échanges, or les taxes sur les échanges internationaux fournissent la plus grande part des recettes de l'Etat.

La question se pose dès lors de savoir ce que l'on peut faire pour résoudre ces difficultés. Le gouvernement a souligné avec raison qu'il est indispensable de s'engager sur la voie d'une forte productivité compte tenu de la mondialisation. Il envisage quatre domaines de croissance tournés vers l'extérieur: le sucre, l'habillement/textile, le tourisme et les services à forte intensité de main-d'œuvre qualifiée tels que les services bancaires internationaux. Officiellement, l'intention est: a) d'évoluer vers le haut de gamme dans le cas des exportations de sucre et de vêtements en investissant et en améliorant les qualifications de la main-d'œuvre et la gestion; b) d'améliorer la position de Maurice en tant que destination touristique haut de gamme; et c) de créer un centre financier et de haute technologie pour la région de l'Afrique australe (analogue, espère-t-on, à la position de Singapour en Asie). Afin de faire mieux comprendre les problèmes associés à cette stratégie de forte productivité, il est utile de garder présentes à l'esprit plusieurs considérations au vu de l'expérience d'autres pays:

il est nécessaire de maintenir la stabilité sociale, un facteur important de l'intégration internationale réussie de Maurice. Il s'ensuit que pour compenser la stagnation des recettes associée à la réduction des tarifs à l'importation, on peut envisager l'expérience qu'ont d'autres pays des réformes fiscales. Ces réformes tentent presque toujours de maintenir un élément important de progressivité dans le système fiscal, qui aide à assurer un appui social au processus. On peut aussi réexaminer la validité de la balance actuelle des dépenses sociales de Maurice, caractérisée par une part relativement élevée (si l'on se réfère aux normes internationales) pour les pensions et une part relativement faible pour l'éducation;
il importe d'accroître le niveau de qualification de la main-d'œuvre, et notamment le nombre de personnes hautement qualifiées, surtout si Maurice doit devenir un centre financier et de haute technologie, car 2,5 pour cent seulement de la main-d'œuvre mauricienne est titulaire d'un diplôme universitaire - un taux faible comparé à celui des pays qui se sont spécialisés dans des activités faisant appel à une main-d'œuvre qualifiée;
le gouvernement offre des incitations financières à certains secteurs et non à d'autres. Or l'expérience internationale montre que très souvent les tentatives de sélection des «bons» secteurs échouent. Au lieu de cela, il vaut peut-être mieux créer un terrain d'égalité où toutes les initiatives et toutes les incitations peuvent jouer - pour les impôts et le crédit, par exemple - dans le cas des petites et moyennes entreprises comme dans celui des grandes entreprises de la ZFE. Les liaisons dans l'économie entre les grandes entreprises tournées vers l'exportation et les petites et moyennes entreprises devraient également être encouragées;
il faudrait poursuivre la mise à jour de la législation du travail sur la base d'un consensus tripartite: à l'ère de la mondialisation, où l'adaptabilité est le maître mot, il vaut peut-être la peine d'envisager de s'en remettre davantage à la négociation collective et de moins compter sur l'intervention des pouvoirs publics sur le marché du travail;
il convient d'envisager des politiques qui tiennent mieux compte des problèmes spécifiques aux femmes. Maurice pourrait tirer un plus grand profit de la participation des femmes pour accroître l'efficience du marché du travail et la compétitivité sur le plan international s'il tenait compte de leur plus grand attachement au marché du travail et de l'amélioration récente de leurs qualifications;
compte tenu des véritables défis que lance la mondialisation pour l'action gouvernementale, il est indispensable d'améliorer l'information sur l'état des marchés du travail, au moyen par exemple d'enquêtes plus régulières sur la population active.

Les défis pour l'action gouvernementale sont considérables. En outre, les décisions devront être prises dans un climat d'anxiété relative de la population. Cependant, on peut raisonnablement supposer que Maurice jouera ses atouts sur les marchés internationaux: système politique stable, bonne infrastructure physique, existence d'institutions tripartites et d'une main-d'œuvre semi-qualifiée relativement bien formée. Le processus d'intégration régionale (en particulier dans la région de la SADCC) pourra aider à diversifier les marchés d'exportation, tout en favorisant l'amélioration de la production.

Entre-temps, il y aura peut-être une période de transition difficile, caractérisée par une montée du chômage, car - ainsi qu'il est noté dans ce rapport - la création d'emplois dans les quatre secteurs de croissance désignés est insuffisante pour absorber la croissance attendue de la main-d'œuvre. Il est peut-être nécessaire de revoir les priorités pour ce qui est des dépenses sociales, mais Maurice ne doit pas céder à l'orthodoxie de certains économistes néoclassiques concernant l'Etat-providence et les dépenses sociales. Maurice doit tout particulièrement prêter attention aux groupes vulnérables et désavantagés pendant cette période de transition. Les partenaires sociaux devraient être étroitement associés à la politique économique et sociale et à la prise de décision dans ce domaine.

1. Les pays en question sont les suivants: Afrique du Sud, Bangladesh, Chili, République de Corée, Jamaïque, Jordanie, Maurice, Pologne, Suisse et Venezuela (voir document GB.270/WP/SDL/1/2).

2. Les conclusions de cette réunion avaient été présentées au Conseil d'administration par la présidente du groupe de travail sous la forme d'un rapport oral.

3. Les études sont parues séparément comme documents de travail, avant d'envisager leur publication éventuelle en un seul volume comprenant aussi le rapport de synthèse. Les documents de travail en question sont les suivants: ILO, Task Force on the Social Dimensions of Globalization (1998), The social impact of globalization in Chile; The social impact of globalization in the Republic of Korea; et The social impact of globalization in Mauritius. Ces documents seront publiés sous peu.

4. Voir, par exemple, J. Bhagwati: «The capital myth», Foreign Affairs, 77(3), mai-juin 1998. Voir aussi S. Radelet et J. Sachs: The East Asian financial crisis: diagnosis, remedies, prospects, Harvard Institute for International Development, avril 1998. De nombreux articles paraissent en ce moment sur cette question.

5. Voir, par exemple, T. Persson et G. Tabellini: «Is inequality harmful for growth?», American Economic Review, 84(3), juin 1994. Voir aussi un commentaire sur cet article dans Partridge: «Is inequality harmful for growth? comment», American Economic Review, 87(5), déc. 1997.

6. On trouvera le texte intégral de ces études dans les documents de travail susmentionnés du groupe de travail.

Mise à jour par VC. Approuvée par NdW. Dernière modification: 21 février 2000.