Emisión y donación de derechos especiales de giro del FMI.

Por cuarta vez en su historia, el FMI ha aprobado recientemente una asignación general de derechos especiales de giro (DEG) y está estudiando la manera de facilitar el «représtamo» o la donación efectiva de esas reservas por parte de los países desarrollados a los países en desarrollo 14. Esta emisión de DEG por valor de 650 000 millones de dólares de los Estados Unidos podría permitir a la comunidad internacional corregir la flagrante desigualdad en la respuesta a la pandemia que existe entre los países ricos y los pobres, así como impulsar una acción decisiva en cuanto al problema más urgente del calentamiento global, si se combinara con un mecanismo estructurado de donación. La mayoría de los países más ricos no necesitan esta liquidez adicional y probablemente donarían una proporción significativa de su parte mayoritaria a los países en desarrollo, si existiera un marco internacional coherente a estos efectos 15. El marco que se propone a continuación se centraría en cuatro déficits agudos de financiación no recurrentes a los que se enfrentan los países en desarrollo y que amenazan la seguridad de todos los ciudadanos del planeta, ya que impiden lograr el control de la COVID-19 y del cambio climático, así como abordar los efectos secundarios económicos y sociales, muy desiguales y potencialmente desestabilizadores, de cada uno de estos problemas.

En cuanto a la respuesta ante la COVID-19 y la recuperación de la crisis, las donaciones deberían gestionarse a través de servicios especiales del FMI y de varios BMD que se describen a continuación para ayudar a los países de ingresos bajos y medianos bajos a participar plenamente en la iniciativa Acelerador ACT/COVAX, reestructurar la deuda externa (que se ha vuelto insostenible por la crisis) y establecer o ampliar los sistemas básicos de protección social, que se vieron desbordados por la pandemia, lo cual agravó en gran medida el sufrimiento humano ocasionado.

• Financiación completa de la iniciativa Acelerador ACT /COVAX de la OMS . En junio de 2021, de los aproximadamente 1 600 millones de dosis de vacunas que se habían administrado en todo el mundo, la inmensa mayoría se había puesto en países industrializados y productores de vacunas, mientras que solo el 0,3 por ciento se había administrado en los 29 países más pobres 16. Si no se corrige esta situación, es probable que quede registrada en la historia como uno de los peores fracasos morales del siglo XXI. Al mismo tiempo, la reciente y rápida propagación de variantes del virus ha dejado claro a los ciudadanos de todos los países que nadie está a salvo mientras la enfermedad siga propagándose sin control en otras partes del mundo, por muy lejos que estén. La iniciativa Acelerador ACT pretende impulsar el desarrollo y garantizar la asignación equitativa, de aquí a finales de 2021, de 2 000 millones de dosis de vacunas (para el 20 por ciento de la población de 191 países participantes), 900 millones de pruebas y 165 millones de tratamientos, así como apoyar la mejora de los sistemas sanitarios de 114 países. A finales de junio de 2021, la iniciativa tenía un déficit de financiación de 16 800 millones de dólares de los Estados Unidos para 2021, a pesar de que ya se habían comprometido 16 400 millones. Se calcula que hay un déficit de financiación adicional de 30 000 millones de dólares de los Estados Unidos para 2022-23 17. Y en la primavera de 2021, aún no se habían desembolsado 13 100 millones de los 15 500 millones de dólares de los Estados Unidos prometidos. Si no se adoptan medidas adicionales para que los países pobres puedan acceder a las vacunas, los diagnósticos y los tratamientos a gran escala 18, el mecanismo no estará a la altura de todas sus promesas. La donación de 50 000 millones de dólares en DEG por parte de los países desarrollados en los próximos dos años permitiría a la comunidad internacional financiar íntegra y rápidamente esta iniciativa crucial sin que los países donantes tuvieran que asignar de nuevo asistencia exterior ni reprogramar la existente.

• Alivio de la deuda externa. También se calcula que los países en desarrollo de ingresos bajos y medianos bajos necesitarán miles de millones de dólares de los Estados Unidos de financiación en concepto de alivio de la deuda de emergencia. Se prevé que los pagos del servicio de la deuda pública externa de los países en desarrollo asciendan a 356 000 millones de dólares de los Estados Unidos en 2021 y a 329 000 millones en 2022 19. Según el UNICEF, antes de que estallara la crisis, 25 países ya gastaban más en el servicio de la deuda que en el gasto social para educación, sanidad y protección social juntos 20, y aunque los niveles de gasto social parecen mantenerse estables en los 40 países que participan en la Iniciativa de Suspensión del Servicio de la Deuda (DSSI) del G20, muchos países pobres no cumplen los requisitos o deciden no participar. El FMI indica que, a principios de 2021, 28 países se encontraban en alto riesgo de sufrir sobreendeudamiento y 23 en riesgo moderado. Esto incluye 13 países de ingresos bajos, 13 países de ingresos medianos bajos y 8 países de ingresos medianos altos. Una cuarta parte de los países de ingresos medianos bajos corrían un riesgo elevado de sobreendeudarse. Hasta junio de 2021, la DDSI había ofrecido un importe estimado de 13 000 millones de dólares de los Estados Unidos para aliviar el servicio de la deuda de al menos 43 países participantes, de los cuales se habían ejecutado unos 6 000 millones de dólares de los Estados Unidos. La DDSI se ha prorrogado seis meses más, hasta diciembre de 2021 21. Los gobiernos a los que se reduce la deuda se comprometen a utilizar los recursos liberados para aumentar el gasto social, sanitario o económico en respuesta a la crisis de la COVID-19. Sin embargo, es evidente que en el futuro será necesario una reducción de la deuda mucho mayor, que consista en una reestructuración permanente de la deuda en lugar de en retrasos temporales de los reembolsos programados. Los países altamente endeudados podrán utilizar los DEG que les asigne el FMI para el servicio o la reestructuración de sus deudas; no obstante, para muchos países pobres, esta cantidad única representará solo una fracción de sus obligaciones anuales de servicio de la deuda –menos de dos tercios en el caso de los países del África subsahariana de ingresos bajos 22. Por tanto, los países más ricos deberían utilizar parte de sus DEG para ampliar la duración y los criterios de elegibilidad del alivio de la deuda bilateral en el marco de la DSSI mientras persista la crisis pandémica y para donar el equivalente en DEG a 5 000 millones de dólares de los Estados Unidos al año con el fin de aumentar la capacidad de reestructuración de la deuda de los países más pobres muy endeudados a través del actual Fondo Fiduciario para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza del FMI o de otros posibles mecanismos y servicios propuestos para este fin 23.

• Pisos de protección social. Menos de la mitad de la población mundial tiene derecho a la protección social básica, que es el nivel elemental de ayuda para los miembros más pobres y vulnerables de la sociedad. La mayoría de los países que carecen de pisos de protección social completos, tal y como se definen en la Recomendación sobre los pisos de protección social, 2012 (núm. 202), de la OIT 24, tienen la posibilidad de proporcionar esos servicios mediante una mejor gestión de las finanzas públicas y un aumento realista de los ingresos fiscales a lo largo del tiempo 25. Sin embargo, en los países de ingresos bajos, se calcula que la cantidad necesaria de recursos internos asciende al 15,9 por ciento del PIB, equivalente al 45 por ciento de los ingresos fiscales actuales. No es realista pretender cubrir el déficit de financiación de pisos de protección social en estos países –que se estima en 77 900 millones de dólares de los Estados Unidos al año 26­ — mediante la mera movilización de recursos internos. El FMI calcula que estos países tienen la capacidad de financiar hasta un tercio de sus necesidades para la realización de los ODS, que en total ascienden a 500 000 millones de dólares de los Estados Unidos, en el ámbito de la protección social, entre otros, mediante un aumento de los ingresos fiscales (que están en niveles muy bajos) del 5 por ciento del PIB a lo largo de un decenio 27. Una contribución financiera internacional equivalente para la protección social costaría entre 20 000 y 25 000 millones de dólares de los Estados Unidos al año, cantidad que podrían cubrir los países más ricos en forma de donaciones de DEG. De hecho, la mayoría de los países de ingresos bajos y medianos bajos tienen poblaciones relativamente jóvenes, lo que significa que tienen el potencial, desde una perspectiva actuarial, de establecer o ampliar las protecciones sociales básicas a través de la combinación adecuada de acuerdos de financiación contributiva y general apoyados por una ronda de financiación de la cooperación internacional, que tendría un efecto catalizador. Debería establecerse un mecanismo en el que participaran varios BMD para recibir donaciones de DEG y facilitar, a través de un fondo mundial para la protección social 28, que los países que tengan planes firmes de ampliar la cobertura o los niveles de prestaciones de sus sistemas de protección social (o de hacer permanentes las prestaciones temporales proporcionadas durante la pandemia), basados en estrategias sólidas de movilización de recursos internos, puedan cumplir con sus correspondientes compromisos. Además de abordar las necesidades más agudas de esos países en materia de bienestar social relacionadas con la crisis, esa iniciativa de financiación de la protección social internacional daría efecto práctico al compromiso de la comunidad internacional de lograr la protección social universal, incluidos los pisos de protección social, como se refleja en la meta 1.3 de los ODS.

Cuadro 1 – Déficit de financiación para lograr la cobertura de protección social universal en 2020, en miles de millones de dólares EE. UU. y como porcentaje del PIB (solo países de ingresos bajos y medianos)

En lo que respecta a la crisis climática, debería establecerse otro mecanismo especial a través de varios BMD para recibir donaciones de DEG con el fin de financiar una iniciativa urgente para eliminar y sustituir las centrales eléctricas de carbón y evitar la construcción de otras nuevas en los países en desarrollo de ingresos bajos y medianos que carezcan de la capacidad de asumir el costo adicional que esto representa a corto y medio plazo. Al mismo tiempo, los países de ingresos medianos altos con gran capacidad para producir electricidad a partir de carbón, como China, la Federación de Rusia y Sudáfrica, deberían eliminar sus centrales de carbón a mayor velocidad destinando parte de sus nuevos DEG a este fin si fuera necesario. Por muy importante que sea la acción global sobre todas las fuentes principales de emisiones de gases de efecto invernadero, nada resulta más crucial en la carrera por estabilizar las concentraciones atmosféricas de estos gases de aquí a mediados del siglo XXI que reducir rápidamente la combustión de carbón e impedir la instalación de nuevas centrales 29. Incluso si no se construyeran nuevas centrales de carbón, el parque mundial existente consumiría la mayor parte del presupuesto mundial de dióxido de carbono restante, de aproximadamente 440 gigatoneladas, en un escenario de probabilidad moderada de un calentamiento global de 1,5 °C, y un tercio del presupuesto solo en los próximos diez años 30. Por esta razón, la generación constante de electricidad a partir de carbón debe disminuir rápidamente –mucho más rápido que el uso del petróleo y el gas natural 31–, si el mundo quiere tener realmente la oportunidad de alcanzar cualquiera de los objetivos del Acuerdo de París de limitar el aumento de la temperatura media a 1,5 °C o mantenerlo «muy por debajo de 2 °C»: una reducción del 80 por ciento de aquí a 2030 para alcanzar el objetivo del 1,5 °C o esa misma reducción de aquí a 2038 para lograr el objetivo de los 2 °C, así como la eliminación casi total (una disminución del 97 por ciento) en los próximos diez años en ambos casos 32.

Aunque en los últimos años se ha cancelado la construcción de muchas centrales nuevas, todavía se están construyendo o se están planificando y autorizando unas 1 000 centrales térmicas de carbón en todo el mundo, lo que representa aproximadamente una cuarta parte de la capacidad instalada 33. Por tanto, el carbón es un elemento decisivo que marca la trayectoria actual hacia un calentamiento global de casi 3 °C 34, tendencia que el proceso ascendente de contribuciones determinadas a nivel nacional definido en el Acuerdo de París aún no ha logrado modificar sustancialmente sobre el terreno. Se requiere una iniciativa estratégica descendente para intervenir directamente en los mercados energéticos de todo el mundo con los incentivos financieros necesarios para sustituir y evitar el uso del carbón al ritmo necesario durante la próxima década con objeto de que no se perpetúen los gases de efecto invernadero en la atmósfera en concentraciones incompatibles con los objetivos para mediados de siglo establecidos en el Acuerdo de París.

Gráfico 3 – El objetivo de París del 1,5 ºC exige una reducción del 80 % de la energía eléctrica procedente del carbón de aquí a 2030

Fuente: Climate Analytics, Requisitos mundiales y regionales del Acuerdo de París sobre la eliminación del carbón: Información extraída del Informe especial del IPCC sobre el calentamiento global de 1,5 °C

En el marco de esta iniciativa, los países desarrollados y de ingresos medianos altos donarían 60 000 millones de dólares de los Estados Unidos en DEG durante los próximos años a un mecanismo gestionado por varios BMD que tendría el mandato de a) adquirir las centrales eléctricas de carbón existentes en los países de ingresos bajos y medianos con el fin de acelerar su eliminación en un plazo máximo de 10 a 15 años y trabajar con sus propietarios para redistribuir los activos en proyectos de construcción relacionados con energías limpias; b) ofrecer suficientes incentivos financieros a los promotores de las centrales de carbón previstas para convencerlos de que cambien a alternativas de energía limpia, y c) financiar una transición justa para los trabajadores afectados y sus comunidades. Este mecanismo estaría repartido entre varios BMD con el fin de diversificar el riesgo y aumentar la capacidad de ejecución, y estaría autorizado a adquirir prestamos en los mercados de capitales para complementar las donaciones de DEG. En la actualidad, los BMD obtienen préstamos a largo plazo a tipos de interés que oscilan entre algo más del 0 por ciento y algo menos del 1 por ciento, por lo que este es un momento oportuno para que la humanidad haga uso de estas instituciones públicas con el propósito de conjurar una de las amenazas más peligrosas para su seguridad en lo que queda de siglo. Los BMD podrían multiplicar por tres o por cuatro estos 60 000 millones de dólares de los Estados Unidos en donaciones de DEG recurriendo a fondos adicionales de donantes y del sector privado, con el fin de generar los 300 000 a 350 000 millones de dólares de los Estados Unidos que se estiman necesarios para sustituir y eliminar la mayor parte de la producción de energía eléctrica a partir de carbón en los países de ingresos bajos y medianos bajos de aquí a 2035 35. Es probable que una iniciativa de este tipo tenga también el efecto de aumentar el nivel de ambición de los países más ricos que producen electricidad a partir de carbón y que cuentan con los recursos –aunque no con la voluntad política– para eliminar gradualmente la producción de electricidad a base de carbón en ese plazo, como China (que representa la mitad de toda esa capacidad), los Estados Unidos de América, las naciones europeas y la Federación de Rusia. Si se sumaran la proporción de los recursos asignados a este fin a partir de la primera emisión de DEG en 2021, los fondos correspondientes tomados en préstamo en el mercado y una parte comparable, o quizás incluso mayor, de los recursos asignados a partir de una posible segunda emisión de DEG en 2026 –así como el efecto incentivador que este audaz esfuerzo tendría en otros países–, el mundo tendría una estrategia viable para hacer frente al que posiblemente constituya el mayor obstáculo para el cumplimiento del Acuerdo de París.

Financiación público-privada de infraestructuras e industrias sostenibles, impulsada por los bancos multilaterales de desarrollo.

El mayor obstáculo para la consecución de los ODS es el gran déficit que presenta la financiación de proyectos de infraestructuras sostenibles de energía, agua potable, saneamiento, tecnología digital, transporte y de otro tipo, con bajas emisiones de carbono y altas tasas de empleo. En los países desarrollados, este déficit se debe principalmente a la falta de imaginación y voluntad políticas más que a la falta de ahorro privado o de capacidad pública para pedir préstamos y fijar impuestos. Sin embargo, en los países en desarrollo, donde existen las mayores carencias de infraestructuras sostenibles, la situación es distinta.

El FMI estima que, para alcanzar los objetivos climáticos del Acuerdo de París y los ODS, los países en desarrollo de ingresos medianos tendrán que incrementar sus inversiones anuales un 4 por ciento del PIB para 2030 36. El costo de las infraestructuras sostenibles representa entre la mitad y dos tercios de este déficit, dependiendo del país. Esta necesidad de aumento gradual de la financiación es comparable a la escala de financiación que el Plan Marshall movilizó para los países de Europa Occidental. En 49 países de ingresos bajos, el déficit de financiación es mucho mayor si tenemos en cuenta la dimensión de sus economías, ya que asciende al 15 por ciento del PIB. Sin embargo, dado el pequeño tamaño de sus economías, esa cifra solo representa un 0,5 por ciento del PIB mundial, lo que equivale a medio billón de dólares de los Estados Unidos.

Estas estimaciones implican que el déficit de inversión adicional anual de aquí a 2030 para infraestructuras sostenibles en los países en desarrollo asciende a alrededor de 1 billón de dólares de los Estados Unidos. Esta cifra es aproximadamente cinco veces superior a la suma de la asistencia oficial y de las entidades filantrópicas privadas que se destina anualmente a los países en desarrollo. Sin embargo, no está fuera del alcance de otras dos fuentes de financiación del desarrollo, más fácilmente ampliables: la movilización de recursos nacionales (a través de la ampliación de la base impositiva y una administración fiscal más eficiente) y las inversiones privadas directas y de cartera por parte de inversores nacionales (en países en desarrollo) e internacionales. Así pues, la segunda vía de la estrategia de financiación propuesta en este documento pretende acelerar la implantación de infraestructuras e industrias sostenibles relacionadas con los ODS en los países en desarrollo mediante la ampliación de estas dos fuentes de inversión, utilizando considerables incrementos de la segunda con objeto de incentivar las reformas necesarias para movilizar más recursos de la primera, de forma parecida al modo en que el Plan Marshall aprovechó la ayuda brindada por los Estados Unidos a los países europeos tras la Segunda Guerra Mundial para obtener compromisos de financiación y de adopción de las correspondientes políticas de apoyo a nivel nacional.

Los BMD podrían desempeñar un papel catalizador fundamental en este sentido. Las sociedades de inversión privada de todo el mundo gestionan activos por valor de más de 120 billones de dólares de los Estados Unidos, de los cuales solo el 5 por ciento se destina a infraestructuras y apenas el 1 por ciento a las infraestructuras de países en desarrollo. Aproximadamente el 10 por ciento, es decir, 12 billones de dólares, de estos activos obtienen un rendimiento negativo, y otra gran parte obtiene un rendimiento inferior al 1 por ciento. En cambio, los fondos de inversión en infraestructuras han generado históricamente un rendimiento de entre el 10 y el 15 por ciento 37. Este alejamiento de los flujos de capital mundial con respecto a la inversión en infraestructuras sostenibles, que generan empleo y reducen las emisiones de gases de efecto invernadero no se justifica por el nivel de riesgo; las tasas medias de impago de los activos de infraestructuras son inferiores a las de las empresas no financieras, y los créditos concedidos a infraestructuras africanas tienen tasas de impago inferiores a las de los activos de infraestructura europeos y estadounidenses 38.

Un cambio de dos a tres puntos porcentuales en la asignación de carteras por parte de los inversores institucionales a las infraestructuras sostenibles de los países en desarrollo bastaría para cubrir el gran déficit de financiación de los ODS y de la lucha contra el cambio climático, con lo que se abriría una enorme oportunidad para la creación de trabajo decente en los países en desarrollo en virtud del relativo carácter generador de empleo de los proyectos de inversión en infraestructuras. Este cambio podría encauzarse a través de un esfuerzo concertado de los BMD con objeto de compartir y diversificar los riesgos percibidos por los inversores institucionales internacionales, combinando su propio capital y sus garantías parciales de crédito, atrayendo la financiación en moneda local proporcionada por los gobiernos e inversores de los países en desarrollo, y agregando proyectos de infraestructura en paquetes de préstamos sindicados lo suficientemente grandes como para interesar a los principales inversores institucionales. Los BMD podrían ofrecer este tipo de estructuración financiera y apoyo a la mitigación de riesgos a los países que cumplan ciertos niveles mínimos de movilización de recursos internos (como una recaudación fiscal proporcional al PIB) y de cofinanciación de proyectos en moneda local. La participación de los BMD estaría condicionada a la existencia de salvaguardias que garanticen la adicionalidad e integridad financieras y una gobernanza y supervisión públicas adecuadas, incluidas las reflejadas en la Blended Finance Guidance, elaborada por la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos y en los Principios del Ecuador, así como la adhesión a las normas internacionales en materia de trabajo, derechos humanos y medio ambiente, incluidas las consagradas en las normas fundamentales del trabajo de la OIT y en otros convenios.

La mayoría de los MBD disponen de un considerable margen de maniobra infrautilizado —unos 750 000 millones de dólares de espacio adicional en sus estructuras de capital sin poner en peligro sus calificaciones crediticias AAA— para ampliar la cofinanciación y el reparto de riesgos, así como la concesión de préstamos directos y demás métodos convencionales de subvención39. Podrían utilizar cómodamente dos tercios de este margen disponible en sus balances durante los próximos años, destinando el 40 por ciento de esta cantidad a préstamos y subvenciones adicionales y apalancando el otro 60 por ciento para aumentar en tres o cuatro veces los flujos privados de capital mediante la ampliación de sus actividades de cofinanciación, garantía parcial de crédito y reciclaje de activos. Esto generaría más de un billón de dólares de financiación externa adicional para infraestructuras e industrias sostenibles relacionadas con los ODS, que podría estructurarse de forma que incentivara una importante movilización de recursos y financiación en moneda local en los países.

La cooperación público-privada, nacional-internacional y entre instituciones multilaterales necesaria para resolver esta deficiencia del mercado mundial no se producirá por sí sola, aun cuando con ella se obtendría un beneficio doble de la máxima relevancia política: un aumento considerable del empleo y una reducción significativa de las emisiones de gases de efecto invernadero. Aunque los bancos multilaterales de desarrollo y algunos de sus socios bilaterales cuentan con el margen de maniobra necesario en sus balances y con herramientas de mitigación de riesgos y de sindicación de activos, carecen del mandato político de sus juntas directivas y de la adhesión de sus altos cargos para avanzar rápidamente en esta dirección de forma individual, y mucho menos coordinada. Para salir de este atolladero se necesita el tipo de liderazgo político transversal que podrían proporcionar los líderes mundiales bajo los auspicios del G20 o de la iniciativa sobre la financiación para el desarrollo de las Naciones Unidas, aprovechando la sólida red de gobiernos de países desarrollados y en desarrollo que ya participan en estos procesos.

Financiación por parte de los BMD de las instituciones económicas nacionales que sustentan el crecimiento y el desarrollo inclusivo desde el punto de vista social.

Las dos iniciativas de financiación descritas anteriormente tendrían la ventaja añadida de liberar a los BMD para que estos puedan dedicar una mayor parte de sus actividades y recursos convencionales a ayudar a los países a elaborar las normas de actuación de las entidades que realizan las correspondientes funciones públicas administrativas, y dotarlas del personal adecuado; funciones que son cruciales para la inclusión social y la sostenibilidad —y, por tanto, para el dinamismo y la resiliencia— de una economía. Hasta la fecha, la asistencia internacional para el desarrollo no se ha centrado mucho en ayudar a los países a crear administraciones públicas eficaces en ámbitos como:

• ministerios de trabajo y organismos del sistema de protección social que supervisen las normas y prestaciones sociales fundamentales, incluso respecto de la economía informal y otras formas de trabajo inseguro tan frecuentes en los países en desarrollo;

• ministerios de medio ambiente que establezcan y hagan cumplir las normas fundamentales;

• órganos fiscales que propicien una movilización adecuada y equitativa de los recursos internos;

• autoridades independientes de lucha contra la corrupción, competencia y regulación financiera que velen por que las familias trabajadoras y las pequeñas empresas reciban un trato justo, e

• instituciones de diálogo social —como las organizaciones de trabajadores y de empleadores— que faciliten la participación social en el establecimiento de estrategias y prácticas gubernamentales y empresariales, dando a estas una base sólida de confianza y apoyo ciudadano.

Ahora la mayoría de los pobres del mundo viven en países de ingresos medianos para los que el principal reto no es satisfacer las necesidades humanas básicas, sino incluir a más población en el proceso de desarrollo. La solidez de este tipo de instituciones económicas es lo que determina principalmente que los países acaben logrando ese objetivo gradualmente con el paso del tiempo. El apoyo técnico y presupuestario para concebir y dotar de capacidad administrativa a estas instituciones públicas fundamentales y sus reglamentos debería ser una prioridad absoluta para los BMD (y los organismos donantes bilaterales), sobre todo —aunque no exclusivamente— en los países de ingresos medianos. Los programas de este tipo con los recursos adecuados —incluidos los Programas de Trabajo Decente por País, que ayudan a los países a traducir las normas laborales y de protección social de la OIT en derechos y protecciones para los trabajadores y sus familias sobre el terreno— deberían acompañar habitualmente a los acuerdos de liberalización del comercio y a los programas de préstamo por país en dichos países.

A medida que los BMD encauzan una mayor proporción de sus actividades financieras hacia iniciativas que propicien un volumen mucho mayor de inversión privada mediante un uso más eficiente de su capital en actividades de cofinanciación y mitigación de riesgos, deberían poder dedicar una mayor parte de su energía y experiencia a prestar un servicio que el sector privado no puede suministrar: ayudar a construir la infraestructura institucional pública en la que se apoyan los mercados competitivos y justos desde el punto de vista social. Esta transformación de los BMD, además de incrementar sustancialmente los préstamos directos y la cofinanciación gracias a un uso más expansivo de su capital y de suponer un esfuerzo desesperado para incentivar una rápida disminución de las emisiones de gases de efecto invernadero procedentes del carbón en todo el mundo, representa el necesario perfeccionamiento de su «modelo de negocio» para que se ajuste más plenamente a las prioridades del sistema multilateral en el siglo XXI.

Inspirarse en la ambición y el planteamiento del Plan Marshall para impulsar el plan mundial de recuperación y reforma en este momento crucial del siglo

La estrategia de financiación propuesta para la recuperación de la COVID-19 y la acción climática que se describe en este documento es ciertamente ambiciosa, pero no son castillos en el aire. El FMI y los BMD han utilizado anteriormente cada una de las propuestas sugeridas aquí, pero no a gran escala ni como principio organizativo central de sus actividades. Sin duda, será necesario un fuerte liderazgo colectivo en los consejos de administración de estas instituciones para poner en práctica estos cambios. Este podría ser un objetivo útil de la siguiente fase de la iniciativa de las Naciones Unidas sobre la financiación para el desarrollo: aprovechar su carácter político de alto nivel y crear la coalición de países desarrollados y en desarrollo necesaria para efectuar dichos cambios en estos consejos. Muchos gobiernos copartícipes y altos ejecutivos de los BMD se han comprometido a impulsar y modernizar aún más estas organizaciones para que puedan servir a la comunidad internacional con la mayor eficacia posible en este momento de gran necesidad. La estrategia esbozada en este informe les ayudaría a aprovechar sus balances y su experiencia con mayor eficacia en la consecución de dicho objetivo.

Esta asociación mundial para la movilización de recursos aceleraría en gran medida los avances en la lucha contra el aumento de las desigualdades y contra el cambio climático o, lo que es lo mismo, la aplicación de los objetivos establecidos en el Llamamiento mundial a la acción para una recuperación centrada en las personas de la crisis causada por la COVID-19 y la Declaración del Centenario para el Futuro del Trabajo, ambos de la OIT, así como en la Agenda 2030 y el Acuerdo de París. El aprovechamiento eficaz de los recursos de los países desarrollados y en desarrollo y de los sectores público y privado tendría ciertos paralelismos con el gran esfuerzo internacional de movilización de recursos del siglo XX: el Plan Marshall, diseñado para ayudar a Europa a recuperarse de la devastación provocada por la Segunda Guerra Mundial.

El Plan Marshall, o el Programa de Recuperación Europea, como se llamó oficialmente, proporcionó ayuda anual por un valor de alrededor del 3 por ciento del PIB de los países receptores durante cuatro años (1948 a 1951), comparable en magnitud a los flujos internacionales adicionales que las propuestas del presente documento generarían para los países de ingresos bajos y medianos bajos durante los próximos siete años. La ayuda proporcionada a través del Plan Marshall se basó en un nivel similar de asistencia proporcionada por los Estados Unidos en 1946-1947; sin embargo, difería en varios aspectos importantes. En primer lugar, se trataba de un programa plurianual, que proporcionaba mayor seguridad y continuidad. En segundo lugar, financiaba mucho más que las necesidades básicas; era un programa de recuperación con múltiples aspectos para favorecer la reconstrucción de infraestructuras, la expansión y modernización de la industria y la mejora de la productividad laboral mediante la formación y la cooperación técnica. En tercer lugar, exigía un compromiso equivalente de fondos en moneda local por parte de los países receptores. Estos fondos se destinaron a impulsar reformas políticas orientadas a mantener el impulso económico y el apoyo social durante la recuperación. Por su parte, las reformas dieron prioridad a la inversión de capital, a la capacidad técnica y de gestión y a la competencia en el mercado, reforzando así la competitividad de la industria europea y su capacidad de generar empleo, así como a la reducción de la deuda pública, creando así un espacio fiscal para la notable expansión de los sistemas de protección social que tuvo lugar durante este periodo. Alrededor de la mitad de las deudas de guerra contraídas por Alemania fueron finalmente condonadas, y se aplazó el reembolso del resto ajustándolo a la capacidad de pago del país (sus niveles de crecimiento económico y exportaciones). En cuarto lugar, el Plan Marshall tenía un marcado carácter público-privado. En los países receptores se formaron consejos constituidos por las múltiples partes interesadas para asesorar sobre el mejor uso de las subvenciones y los préstamos disponibles a través del programa, y el líder general del programa era un prominente ejecutivo empresarial contratado en la industria estadounidense.

Gráfico 5 - Escala del aumento propuesto para la financiación de la recuperación de la crisis de la COVID-19 y el desarrollo sostenible de los países en desarrollo: comparación con el Plan Marshall posterior a la 2ª Guerra Mundial.

Como tal, el Plan Marshall fue mucho más que una iniciativa de ayuda o de respuesta a la crisis; fue una iniciativa de recuperación de la crisis y de reforma que ayudó a la Europa de posguerra literalmente a reconstruirse de forma más rápida y mejor, ahorrando en el proceso tensiones sociales e inestabilidad política. No solo impulsó en pocos años el regreso de la producción económica a los niveles anteriores al conflicto bélico, sino que también corrigió una serie de debilidades estructurales e institucionales que habían obstaculizado el rendimiento de las economías europeas durante el periodo de entreguerras 53. En otras palabras, el Plan Marshall desempeñó un papel catalizador crucial en el reajuste del modelo de crecimiento económico y de contrato social europeos en la posguerra, lo que a su vez permitió décadas de progreso económico sólido y socialmente inclusivo.

Hoy en día se necesita un esfuerzo análogo a escala mundial para ayudar a las economías y sociedades a salir más rápido y mejor de la crisis de la pandemia de COVID-19. Se necesita una estrategia de recuperación y reforma similar a la del Plan Marshall para complementar y, en última instancia, sustituir las medidas, motivadas en general por la crisis, que cada país haya podido adoptar, por muy importantes que estas hayan sido. Como ocurrió en Europa después de la Segunda Guerra Mundial, la velocidad y la sostenibilidad de la recuperación dependen de que se refuercen los elementos clave del progreso económico y social que gozan de un amplio consenso: acceso a oportunidades de empleo y formación; mayor protección social y laboral; profundización de otros marcos institucionales públicos que permitan un crecimiento más inclusivo y dinámico; aumento de la inversión en la economía real; y, en el contexto actual, un progreso acelerado y más equitativo en relación con la pandemia y el cambio climático. Este aumento de la inversión social es también la clave para lograr una transición justa de nuestro sistema energético basado en los combustibles fósiles, de conformidad con las Directrices de política para una transición justa hacia economías y sociedades medioambientales sostenibles para todos.

Los arquitectos del Plan Marshall —así como del sistema de las Naciones Unidas y las instituciones de Bretton Woods— trataron por todos los medios de aprender de los errores cometidos en el periodo de entreguerras. Hoy en día hay que extraer lecciones análogas sobre la naturaleza del modelo de crecimiento y desarrollo de las últimas décadas, en particular sobre los desequilibrios que ha generado desde el punto de vista social y medioambiental y sobre la arraigada percepción de injusticia que ha engendrado en algunas partes del mundo. Estas frustraciones se reflejan en la calle y en los consejos de ministros de numerosos países. Se manifiestan de forma más visible a nivel internacional en el prolongado estancamiento de la Organización Mundial del Comercio y en el debate cada vez más polémico en el seno de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático acerca del compromiso incumplido de los países desarrollados de proporcionar 100 000 millones de dólares de los Estados Unidos al año a los países pobres en concepto de financiación para luchar contra el cambio climático.

Los países industrializados, que son mayoritarios en las instituciones financieras internacionales y albergan los mayores mercados de capitales del mundo, tienen ciertas responsabilidades históricas con respecto a la desigualdad global 54 y al cambio climático 55. El avance de la pandemia y del calentamiento global amenaza con perpetuar aún más las desigualdades y la percepción de injusticia en todo el mundo. Este sería un momento apropiado para que estos países, en aras de la cohesión del sistema internacional a largo plazo, así como de su propia seguridad nacional, renueven y apoyen otros liderazgos en estas instituciones, inspirándose en la inscripción que figura en los cimientos de la primera sede de la OIT, en la que se parafrasea un precepto de su Constitución de 1919: Si vis pacem, cole justitiam («Si deseas la paz, siembra la justicia»).

No podría haber mejor punto de partida que realizar un esfuerzo similar al del Plan Marshall para aumentar considerablemente la inversión en la población de los países en desarrollo de ingresos bajos y medianos bajos: en su salud, productividad y oportunidades económicas, así como en su seguridad social y medioambiental. Esto proporcionaría a la comunidad internacional la base de la estrategia coordinada que necesita para salir de esta crisis más rápido, más fuerte y más cohesionada políticamente. También sentaría las bases del modelo de crecimiento y desarrollo más inclusivo, sostenible y resistente al que aspiran los líderes mundiales desde la crisis financiera de 2008-2009 56. Si los países tuvieran mayor capacidad de movilizar la inversión pública y privada en los sectores generadores de empleo de sus economías, así como en la capacitación y en los mecanismos básicos de protección sanitaria, laboral y social de su población, el consiguiente aumento del empleo, de la renta media de los hogares, de la productividad laboral y de la confianza de los consumidores elevaría la demanda agregada y el crecimiento económico dentro de los distintos países, creando un círculo virtuoso de recuperación mundial más rápido y resiliente.

Las crisis de la COVID-19 y del cambio climático han creado una oportunidad única para acelerar la cooperación internacional mediante una implicación más imaginativa y coherente de las instituciones financieras internacionales existentes. La comunidad internacional podría aumentar sustancialmente el ritmo de progreso si aprovechara la coincidencia de las crisis sanitaria, económica, medioambiental y social para movilizar el capital público ya invertido en el FMI y los BMD de forma más eficaz con el fin de ayudar a los países en desarrollo a solventar mejor sus apremiantes necesidades nacionales en estos aspectos. Una iniciativa concreta de liderazgo en este sentido contribuiría en gran medida a revertir la propagación mundial de las enfermedades, la desigualdad y las emisiones de gases de efecto invernadero, al tiempo que elevaría el nivel de vida en general y reforzaría la cohesión social y la estabilidad política. Sería un gran avance para hacer realidad esta próxima «década de acción».