Introducción
Objetivos y propósitos de la Guía
El papel de la OIT
La legislación del trabajo es vital para la economía de cualquier
país y para el logro de un desarrollo equilibrado, con énfasis
en la eficiencia económica y el bienestar de la población en
su totalidad. Un equilibrio delicado y difícil de obtener. La experiencia
demuestra, a la luz de las propuestas ensayadas, que ante la compleja red de
intereses y necesidades las ofertas impuestas desde arriba son menos eficaces
que aquellas elaboradas mediante el proceso de diálogo social y que
cuentan con amplio reconocimiento y el apoyo de la sociedad.
Esta “Guía para la elaboración de legislación del
trabajo” tiene el propósito de proveer, a quienes participan en
el proceso de formulación y revisión de la legislación
de trabajo, tales como representantes de gobiernos, empleadores, trabajadores
y otros actores interesados, las herramientas apropiadas para la consecución
de un diálogo social más eficaz en el proceso de elaboración
de la legislación laboral. Con ello se espera que el producto final,
la legislación, se adapte en mejor forma a las condiciones y circunstancias
nacionales, y tenga más plenamente en cuenta los principios y derechos
fundamentales en el trabajo promovidos por la OIT.
La Constitución de la OIT confiere a la Oficina Internacional del Trabajo
un mandato especial de asesoría en materia de legislación del
trabajo. En efecto, con arreglo a lo dispuesto por el Artículo 10, párrafo
-2, la Oficina “prestará a los gobiernos, cuando éstos
la soliciten, toda la ayuda posible para elaborar una legislación basada
en las decisiones de la Conferencia...”
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Declaración de la OIT de 1998
La adopción en 1998, por los Estados Miembros de la OIT, de la Declaración
sobre los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo, (en adelante
la "Declaración" o "Declaración
de la OIT de 1998"), es un testimonio de su compromiso en orden a la realización
de los derechos fundamentales. Conforme a la Declaración, párrafo
2, todos los Estados Miembros de la OIT, aun si no han ratificado los Convenios
de la OIT reconocidos como fundamentales tanto dentro como fuera de la Organización1
tienen un compromiso que se deriva de su mera pertenencia a la Organización
de respetar, promover y hacer realidad, de buena fe y de conformidad con
la Constitución, los principios relativos a los derechos fundamentales
que son objeto de esos convenios, es decir:
(a) la libertad de asociación y la libertad sindical y el reconocimiento
efectivo del derecho de negociación colectiva;
(b) la eliminación de todas las formas de trabajo forzoso u obligatorio;
(c) la abolición efectiva del trabajo infantil; y
(d) la eliminación de la discriminación en materia de empleo
y ocupación.
Por otra parte, en virtud del párrafo 3 de la Declaración, la
OIT tiene la obligación de:
ayudar a sus Miembros, en respuesta a las necesidades que hayan establecido
y expresado, a alcanzar esos objetivos haciendo pleno uso de sus recursos
constitucionales, de funcionamiento y presupuestarios, incluida la movilización
de recursos y apoyo externos, así como alentando a otras organizaciones
internacionales con las que la OIT ha establecido relaciones, de conformidad
con el artículo 12 de su Constitución, a respaldar esos esfuerzos:
(a) ofreciendo cooperación técnica y servicios de asesoramiento
destinados a promover la ratificación y aplicación de los Convenios
fundamentales;
(b) asistiendo a los Miembros que todavía no están en condiciones
de ratificar todos o algunos de esos convenios en sus esfuerzos por respetar,
promover y hacer realidad los principios relativos a los derechos fundamentales
que son objeto de esos convenios;
(c) ayudando a los Miembros en sus esfuerzos por crear un entorno favorable
de desarrollo económico y social.
La Guía es uno de los medios por los cuales la Oficina busca cumplir
con su mandato, y está destinada a los funcionarios y expertos de la
Oficina que prestan servicios de asesoría a los constituyentes de la
OIT, así como a los propios constituyentes, en los procesos de reforma
de la legislación laboral.
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Acento sobre los aspectos fundamentales
La Guía hace énfasis en el enfoque legislativo como medio para
la puesta en práctica de los principios y derechos fundamentales en
el trabajo incorporados en la Declaración de la OIT de 1998. En futuras
versiones se tratará de ampliar progresivamente su contenido sustantivo
con relación a otros principios y derechos en el trabajo, sobre los
cuales los miembros constituyentes solicitan regularmente asesoría de
la Oficina.
Mediante la Guía se trata de contribuir a los esfuerzos realizados
por los constituyentes con vistas a la aplicación de esos principios
y derechos, proporcionando enfoques concretos sobre algunos problemas específicos
de su puesta en práctica. Un distintivo particular de la Guía
es el esfuerzo realizado para ilustrar cada tema con uno o varios ejemplos
de legislación nacional, los que han sido seleccionados para significar
de qué manera los legisladores en distintos países han tratado
esos temas.
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Advertencia
Los textos de leyes incluidos en la Guía no se presentan como modelos,
ni como ejemplos de prácticas adecuadas. Tampoco son exhaustivos. Únicamente
se citan para mostrar el modo como los distintos Estados Miembros han legislado
para promover los principios y los derechos fundamentales en el trabajo. En
ocasiones también se incluyen textos de proyectos redactados por la
OIT a solicitud de los constituyentes, los cuales se han elaborado atendiendo
a las necesidades y circunstancias específicas de los respectivos países.
En la Guía se destacan los aspectos que se deben tener en cuenta al
momento de elaborar la legislación, así como las distintas formulaciones.
La Guía destaca los aspectos que deben ser considerados en el proceso
de elaboración de la legislación, lo mismo que las distintas
formulas de realización. Al considerar los textos citados es sumamente
importante que se les vea a la luz del contexto político, cultural y
económico de los respectivos países. También es indispensable
observar que el enfoque adoptado en un país para proteger los derechos
fundamentales en el trabajo puede no ser el más apropiado en otro. Por
lo tanto, los ejemplos proporcionados deben utilizarse únicamente como
elementos de referencia con fines comparativos.
Es importante subrayar, además, que la inclusión de un texto
de ley en la Guía no es ni debe interpretarse como garantía ni
como reconocimiento de que el mismo se conforma plenamente con las normas de
la OIT.
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La legislación en contexto
Es preciso advertir, asimismo, que el énfasis de la Guía en
la legislación laboral no pretende sugerir que ésta sea el único
medio para promover los principios y derechos fundamentales en el trabajo.
Por cierto, la legislación es necesaria para establecer los derechos
fundamentales y los recursos jurídicos correctivos, cuando la naturaleza
de un principio fundamental lo requiera para la protección de los trabajadores
en su conjunto. No obstante, en muchos países (principalmente en Europa
Occidental y Norteamérica) ciertas cuestiones laborales, incluyendo
algunas relativas a los derechos fundamentales, han sido reguladas por los
convenios o contratos colectivos, generalmente en forma complementaria a la
legislación o incluso, algunas veces, en ausencia de la misma. Sin embargo,
dada la necesidad de garantizar estos derechos fundamentales para todos los
trabajadores y considerando el limitado alcance de los convenios colectivos
en un gran número de países, la protección a través
de la legislación parece indispensable en la mayoría de los casos.
Con todo, es de recordar que la protección ofrecida por la legislación
no siempre resulta suficiente, por lo que debe ser complementada con medidas
económicas, sociales e institucionales de promoción de esos derechos.
En buena medida la legislación laboral proporciona las bases fundamentales
sobre las cuales se estructuran las relaciones entre los actores sociales y
económicos claves del mercado laboral, posibilitando a dichos actores
participar en la regulación de los distintos aspectos del mercado laboral,
en especial a través de la negociación colectiva y un amplio
diálogo social relativo a la formulación de políticas
económicas y sociales a nivel nacional. Además, al dar voz a
los actores sociales y económicos, en particular los representados por
sindicatos y organizaciones de empleadores, en el proceso de formulación
de políticas en el ámbito nacional o por sector industrial o
por empresa, la legislación laboral y los sistemas de relaciones laborales
generados por dichos actores contribuyen al desarrollo de relaciones democráticas
esenciales. En la perspectiva de la Guía, la regulación legal
del mercado laboral se entiende como una contribución al fomento de
la democracia, la cohesión social y el crecimiento económico.
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Hacer accesibles las leyes
La Guía tiene como propósito principal, ayudar en el proceso
de redacción y el mejoramiento de las técnicas de redacción.
Esto se fundamenta en el convencimiento de que las leyes del trabajo deben
ser fácilmente accesibles y comprensibles para todas aquellas personas
a quienes se dirige, de manera que posibilite potenciar la actuación
de los propios destinatarios en favor del respeto de su dignidad y sus derechos.
Esperamos que esta Guía sirva como una referencia en el diseño
y la elaboración de la legislación laboral en los Estados Miembros.
Sus usuarios potenciales son los funcionarios de gobierno y legisladores, las
organizaciones de trabajadores y de empleadores, lo mismo que otros partícipes
del proceso de reforma de la legislación laboral, así como los
funcionarios y consultores de la OIT que prestan servicios de asesoría
a los constituyentes.
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Contenidos
La Guía contiene once capítulos. El Capítulo I se refiere
a la legislación laboral en el mundo contemporáneo. Alude brevemente
a la especificidad de la legislación laboral y plantea algunas cuestiones
que merecen particular atención en el proceso de reforma de la legislación.
Entre éstas se incluyen los cambios en la composición del mercado
laboral, la flexibilidad y la desregulación y las nuevas modalidades
de las relaciones de trabajo.
Los Capítulos II a VIII se ocupan de los aspectos de fondo de la legislación
del trabajo, en relación con los temas cubiertos por la Declaración
de la OIT de 1998 y los Convenios fundamentales de la OIT. El primer principio,
el de la libertad de asociación y el reconocimiento efectivo del derecho
de negociación colectiva es el tema objeto de los Capítulos II
al V. El Capítulo II se refiere al derecho de los trabajadores y de
los empleadores de constituir organizaciones y afiliarse a ellas, y a la protección
que deberían recibir dichas organizaciones a través de la legislación.
El Capítulo III trata del derecho de negociación colectiva y
proporciona ejemplos de cómo se puede promover este derecho. Los Capítulos
IV y V versan respectivamente sobre la conciliación de conflictos laborales
y el derecho de huelga. Los siguientes capítulos se refieren respectivamente
a la eliminación de todas las formas de trabajo forzoso u obligatorio
(Capítulo VI), la eliminación de la discriminación en
materia de empleo y ocupación (Capítulo VII) y la abolición
efectiva del trabajo infantil (Capítulo VIII).
Los Capítulos IX a X contienen los principios, procesos y técnicas
más relevantes para la formulación y elaboración de la
legislación del trabajo. El Capítulo IX pone énfasis en
el proceso de reforma de la legislación laboral. Intenta mostrar en
forma clara el enfoque distintivo de la OIT sobre la participación tripartita
y el diálogo social en el proceso de reforma de la legislación
laboral. Se centra en algunas de las ventajas y desventajas de las diferentes
formas de su puesta en práctica. El Capítulo X trata de las reglas
específicas de redacción, entre las cuales resaltan el uso de
un lenguaje claro y la neutralidad de género.
En el Anexo I se incluye la lista de textos legales tomados en consideración
para la elaboración de la Guía.
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Formato
El formato “en línea” de la Guía incluye enlaces
a textos relevantes de la OIT y a sitios externos sobre legislación
del trabajo y relaciones laborales, a fin de facilitar el acceso eficaz y organizado
a los recursos de información disponibles. Cada enlace completo se incluye
sólo una vez y la lista completa se de estos está accesible a
través del menú.
Finalmente, para ilustrar las diversas tradiciones legales en la elaboración
de normas legislativas, en la Guía se ha incluido el mayor número
posible de textos de los que se ha dispuesto una traducción o, cuando
ha sido necesario, se han traducido exclusivamente a los efectos del dicho
propósito.
Los comentarios sobre la Guía nos resultarán sumamente valiosos.
Los mismos pueden dirigirse a: egorov@ilo.org
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1.
Updated by MB. Approved by AB. Last Updated
10 December 2001.
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