ガーナにおける「1999年の最悪の形態の児童労働条約（第182号）」適用上の問題

基準適用監視の仕組み

　ＩＬＯは条約・勧告を採択するだけでなく、その適用を監視し、困難を経験している国に技術協力を提供しています。条約を批准した国は適用状況に関する報告書をＩＬＯに定期的に送付しなくてはなりません。労使団体も政府の報告書にコメントしたり、独自の報告書をＩＬＯに送ることができます。

　ＩＬＯに届いた報告書はまず、法律の専門家で構成される条約勧告適用専門家委員会で検討され、検討結果をまとめた報告書が翌年の総会に討議資料として提出されます。政労使三者構成の基準適用総会委員会は、条約勧告適用専門家委員会の報告書に掲載されている500件以上の個別案件の中から、問題の深刻さや緊急性、労使団体からのコメント、総会の議論が明確な影響を及ぼす可能性などといった一定の基準に基づき毎年25件あまりを選び出し、当該国政労使の出席を得て審議します。

　2021年の総会委員会ではオンライン審議による時間的制約があったことから通常より少ない19件の案件が審議されました。2000年に第182号条約を批准したガーナのこの条約に関する案件が総会で審議されるのは今回が初めてです。

　児童労働問題に率先して取り組むことを約す、8.7連合の草分け国の一つでもあり、ＩＬＯの児童労働・強制労働撤廃国際計画（ＩＰＥＣ＋）を通じた協力が行われているにもかかわらず、ガーナが選ばれたのには、専門家委員会の要求に応じて詳細な情報提供が行われていなかったことと最悪の形態の児童労働がなかなかなくならないことが挙げられます。

　なお、基準適用監視の仕組みには、この他に、ある国の批准条約適用の問題を、労使の産業上の団体、同じ条約を批准した他の国、理事会、総会代表が訴え出る仕組みも存在します。労働組合権の侵害に対しては、関連する条約を未批准の国に対しても訴えを提起できる特別の仕組みが設けられています。

条約勧告適用専門家委員会報告書

　2021年のＩＬＯ総会に提出された報告書で、条約勧告適用専門家委員会は第182号条約についての一般見解において、全加盟国による批准を歓迎した上で、条約が18歳未満の子どもによる最悪の形態の児童労働に適用されるものであることなど、条約の諸規定に改めて注意を喚起した上で、無償の基礎教育の機会や国際協力、相互援助、最新の十分なデータの重要性を強調し、いまだに約7,300万人がこのような児童労働に従事しているのみならず、新型コロナウイルスの世界的大流行とそれに続く経済危機によって4,200万～6,600万人の子どもが極度の貧困に陥る可能性を指摘し、１人の子どもも置き去りにせずに近い将来、最悪の形態の児童労働に終止符を打つ目標に向けて、より一層の努力を呼びかけています。そして、ガーナを含む36カ国について適用に関する見解を記しています。

　ガーナについては、適用状況に関する報告が政府から届かなかったことを遺憾とした上で、2017～21年のガーナ人身取引撤廃国内行動計画などの他の情報源から得られた更新情報に頼りつつ、以下のような過去を記しています。

第３条最悪の形態の児童労働(a)項関連問題　あらゆる形態の奴隷制度またはこれに類する慣行、子どもの売買及び取引

　ガーナは2005年人身取引法に基づき警察局内に人身取引対策斑を設け、人身取引事件の捜査を行い、犯罪者の起訴に努めているだけでなく、移民局内の人身密輸・取引対策班を通じた人身取引・密輸犯の捜査・逮捕を行うと共に職員の能力構築も進めています。同法の実効的な実施を補助するものとして2015年11月には人身取引法的文書も制定されています。しかし、依然として人身取引の送出国、通過国、受入国となっているだけでなく、労働搾取・性的搾取を目的とした少年少女の人身取引は国際取引よりも国内の方で広く見られ、路上における物売りや物乞い、荷物運び、手掘り金鉱、採石、家畜の世話、農業に従事させるために子どもの人身取引が行われています。

第３条(b)項関連問題　ポルノの製造または猥褻な演技のための子どもの使用、斡旋、提供

　2012年刑事犯（改正）法によって改正された1960年刑事犯法（法29号）101A条は性的搾取の罪を規定していますが、この規定は16歳未満の子どもにしか適用されません。専門家委員会はこの法が18歳未満の子どもを保護するよう必要な措置を講じることを政府に求めています。

第３条(d)項と第７条２項(a)及び(b)関連問題　カカオ農場における危険有害労働と子どもがそのような労働に従事することの防止、そのような労働からの引き離し

　専門家委員会は過去の報告書で相当数の18歳未満の子どもが農業の危険有害労働に従事し、そのうち１割がカカオ関連の危険有害活動に従事していると推定されることに懸念を示し、その撤廃に向けて必要な措置を講じるよう政府に求めていました。政府はガーナ・カカオ委員会を通じて、そして国際カカオ・イニシアチブやウィンロック・インターナショナル、世界ココア財団などのその他の労使団体と協力して、カカオ栽培コミュニティーにおける農家や職員の啓発、危険で有害な児童労働からの子どもの引き離しとリハビリテーション、教育・保健の提供など、カカオ産業における児童労働防止に向けた数々の活動を実施しています。また、ガーナ国内７郡40共同体で、社会の動員と共同体の行動計画立案、質の高い教育や世帯の持続可能な生計手段の促進、児童労働モニタリングに主な焦点を当てたＩＰＥＣのカカオ・コミュニティー・プロジェクトが実施され、児童労働に従事していたあるいはその危険があった5,400人以上の子どもに教育や職業関連サービスが提供され、2,200以上の世帯に生計手段関連サービスが提供されました。しかしながら、カカオ産業では子どもの就労が他の産業部門を上回るペースで増えていると見られ、主要なカカオ栽培州では全児童の約９％に当たる46万4,000人あまりの子どもが、大半が無償の家族従業者としてこの産業の児童労働に関与しており、うち84％に当たる29万4,000人が危険で有害な労働にさらされており、時には深刻な負傷事例が発生していることが報告されています。

第４条(1)及び(3)項関連問題　危険で有害な業務の種類に関する表の確定と改訂

　政府は第182号条約に沿って、危険で有害な業務の種類に関する表を含み、児童法第91条の見直し・必要な更新の手続きを開始しており、危険有害児童労働活動枠組みに基づき、児童労働班の国家運営委員会で「ガーナ危険有害児童労働リスト」と題する危険で有害な業務の種類に関する表が既に公認されているものの、まだこのリストを児童法に組み込んで法として成立させるに至っていません。

第７条(2)項(a)及び(b)の期限を定めた効果的な措置に関連した事項　子どもが最悪の形態の児童労働に従事することの防止、最悪の形態の児童労働から子どもを引き離し、回復させ、社会に統合するための必要かつ適当な直接の援助の提供

１．漁業における及び家事使用人として用いることを目的とした人身取引

　ＩＰＥＣの調査研究によれば、子どもが危険で有害な漁業活動に従事しており、その労働条件は劣悪であるとされます。漁業活動に従事する子どもの11％が５～９歳、20％が11～14歳となっています。その上、ボルタ湖で漁業に従事する子どもの47％が人身取引の被害者であり、債務奴隷が３％、強制労働が45％、性奴隷も３％を占めています。専門家委員会は過去の報告書で、こういった事態に深い懸念を表明し、このような最悪の形態の児童労働からの子どもの引き離しを確保し、そのリハビリテーション及び社会統合のための適切な支援サービスを提供する取り組みの強化を政府に求めました。

　この点に関する政府報告の提出はありませんでしたが、国際移住機関（ＩＯＭ）の2018年ガーナ報告によれば、人身取引の被害者である子ども専用のシェルターが改築されて新たに開所し、人身取引状態から最近救い出された子ども約40人がこのシェルターに収容され、心理社会的カウンセリングや家族の追跡、栄養補給などの支援が提供されているとされます。一方で、2017～21年のガーナ人身取引撤廃国内行動計画に関する文書では、ボルタ州と西部産油州で最も広く見られる性的目的の人身取引に加え、漁業における及び家事使用人としての強制労働目的で少年少女の人身取引が行われており、ボルタ州及び中央州の20の共同体で世帯の35.2％が主として漁業と奴隷的家事使用人としての搾取目的で人身取引された子どもで構成されているとされます。

２．トロコシ制度

　ガーナには家族の罪をあがなうために十代の少女を一定期間地元の神殿に奉仕させるトロコシと呼ばれる風習が存在し、政府の努力にもかかわらず、いまだに幅広く見られます。国連人権委員会も2016年の見解で、法によって禁止されているにもかかわらず、このような制度を含む幾つかの有害な慣行が残っていることに懸念を表明していますが、専門家委員会も過去の見解で子どもをこのような制度に従事させることを防ぎ、この伝統的な慣行を緊急事項としてなくす即時の効果的な措置を講じるよう政府に強く求めています。

　専門家委員会は以上のような問題点を指摘した上で、政府から情報が届かない状況が繰り返されていることに対する深い懸念、最悪の形態の児童労働からの子どもの引き離し、保護、リハビリテーション確保における進展の欠如に対する遺憾の意を示し、それぞれについて必要な措置を講じることと情報提供を政府に迫り、第109回総会で詳しい情報を提供し、2021年の報告書で以上の見解に回答することを求めました。

基準適用総会委員会に提出された政府報告

　以上のような専門家委員会の見解をもとにした総会の基準適用委員会における審議に先立ち、ガーナ政府は次のような情報を記した文書を提出しました。

第３条最悪の形態の児童労働(a)項関連問題　あらゆる形態の奴隷制度またはこれに類する慣行、子どもの売買及び取引

　合計556件の人身取引事件を捜査し、89人を起訴し、うち88人が有罪判決を受けました。有罪判決のうち、41人は人身取引法、20人は1998年児童法（法560号）、27人はその他の関連の罪に基づくものです。有罪判決を受けた88人中65人が５～７年の禁固刑、残りの23人が最高120罰金単位（１単位12ガーナセディ（約226円））の罰金刑に処せられました。

第３条(b)項関連問題　ポルノの製造または猥褻な演技のための子どもの使用、斡旋、提供

　ポルノの製造及び猥褻な演技のための子どもの使用、犯罪者の罰則について規定する、1960年刑事犯法（法29号）第101A条(b)が2012年刑事犯（改正）法によって以下のように改正されました。

　第101A条(２)項(b)：子どもである他者の性的な搾取は犯罪であり、これを犯した者は略式有罪判決によって７年以上25年未満の禁固刑に処す。

第３条(d)項と第７条２項(a)及び(b)関連問題　カカオ農場における危険有害労働と子どもがそのような労働に従事することの防止、そのような労働からの引き離し

　政府は、18歳未満の子どもがこの産業部門における危険で有害な種類の業務に従事することを防止する断固とした努力を続けています。学校基盤構造の拡充、教員の継続訓練、人頭補助金・学校給食計画を通じて全児童を対象とする無償の義務基礎教育の提供に努めており、学校までの平均距離が2010年は4.5キロであったものが2020年には約2.1キロにと漸進的に短縮しました。この結果、就学率が小学校98％、中学校95％になり、2017年に高等学校無償化政策を導入したことによって、経済問題その他の理由で進学できなかった約30万人の子どもに中等教育の機会が開かれました。加えて、様々なパートナーと協力して全国的な児童労働啓発・意識向上活動を強めています。

　カカオ部門に関しては、2000年からカカオの生産性向上と子どもが危険有害労働に従事しないことの確保を目指し、カカオの一斉噴霧、一斉選定、肥料補助、人工授粉、相談事業などの介入活動を実施し、さらに全てのカカオ栽培地からの児童労働の撤廃加速化を目指し、カカオ及びチョコレート産業の関係者と官民パートナーシップの取り決めを行いました。

第４条(1)及び(3)項関連問題　危険で有害な業務の種類に関する表の確定と改訂

　政府は条約規定に沿って2008年にはカカオ産業部門についての包括的な危険有害活動枠組みを、2012年には他の17の産業部門に関する一般的な枠組みを策定しています。枠組みは児童労働国家運営委員会の公認を受け、児童労働関連調査の参照基準として用いられています。政府は現在、枠組みの見直しに着手しており、各方面と立法化に向けた検討が行われる予定です。

第７条(2)項(a)及び(b)の期限を定めた効果的な措置に関連した事項

　政府は子どもの人身取引を中心に人身取引の撤廃に向けた努力の強化を続ける所存です。既に子ども用シェルター１カ所の改築等が済み、運営が始まっていますが、さらに10カ所の民間シェルターと協働しており、計71人の子どもが収容されています。シェルター運営用の人員に加え、年中無休で対応する心理療法士や心の健康を扱う職員も採用されています。人身取引対策事務局などの人身取引問題を扱う国内諸機関は市民団体に加え、ＩＯＭなどの国外のパートナーとの協力も強め、市民団体と協力してボルタ州及び中央州で監視・救出・啓発・意識向上活動を実施しています。児童労働及び子どもの人身取引についての啓発・監視を行う利害関係者グループも作られています。

　全ての警察官には子どもの被害者や法に抵触した子どもの効果的な管理を確保するため、子どもに優しい警察活動に関する訓練が提供されており、子どもの人身取引に関するカリキュラムや標準手順も作成されました。2017～20年に政府及びパートナーが救出した児童労働の被害者は少年1,017人、少女71人、計1,088人になっています。

トロコシ制度

　トロコシ制度を含むあらゆる形態の奴隷制は人身取引法とその関連法令で禁じられているため公式データは存在しません。ちなみにカカオ農園や漁業における危険有害労働に子どもを従事させることも児童法によって禁止されています。

　政府は利害関係者と連携して呪術祭司や家長、宗教機関などに、この制度を廃止するよう啓発・教育を行っています。

第３条(c)項関連事項　不正な活動における子どもの使用、斡旋、提供

　不正な活動への子どもの斡旋、提供の問題には2012年の刑事犯（改正）法（法849号）が適用されます。

第６条行動計画関連事項　最悪の形態の児童労働の撤廃に向けた国内行動計画（2017～21年）

　第２次国内行動計画実施の一環として、政府は様々な利害関係者と提携して、防止、保護、訴追、パートナーシップ形成に向けた様々な介入活動を実施しています。各種利害関係者グループが結成され、最悪の形態の児童労働を防止し、被害者を守る助けになるよう、啓発・能力構築活動が提供されています。

＜啓発グループの結成＞

　1,023の共同体に児童保護地域委員会や児童権利クラブ、市民教育クラブなど14の啓発グループが結成され、約735万7,170人に啓発活動が提供されました。ラジオ番組や地域の情報センターなどを通じて国内260の郡全てで啓発・意識向上活動が実施されています。

＜児童労働者の特定・引き離しのための能力構築＞

　政府は労使団体と協力して、議員や労働監督官、地域リーダー、ジャーナリストなど、様々な機関やグループの代表者4,474人に、児童労働に従事している子どもを特定して引き離し、必要な場合にはリハビリテーションを紹介する能力を高める能力構築活動を提供しました。上述のように警察官には子どもに優しい警察活動のための訓練が提供されました。

＜人身取引国内行動計画の実施＞

　2005年人身取引法（法694号）実施の一環として、150万セディの政府資金をもとに、人身取引との戦いを支援する人身取引基金が設けられました。ＣＮＮのボルタ湖におけるドキュメンタリー番組の制作に関連して人身取引管理委員会がケテクラチ市に赴き、複数の共同体を訪れ、地元選出議員と共に地域謁見会を開催し、子どもの搾取、児童労働、子どもの人身取引に関連した危険について人々を啓発・教育しました。人身取引事務局などの関係機関は市民団体と協力して、ボルタ湖及び中央州で啓発・意識向上活動に加え、定期的な監視・救出活動を行っています。予防活動をてこ入れするものとして、28件の地域対話集会が開かれました。国内全ての高等裁判所と上訴裁判所の判事に人身取引に関する意識を高めてもらう啓発活動が提供され、78人の判事が子どもの保護を強め、子どもに優しい裁判所とするための訓練を受講しました。

＜ＩＬＯのＩＰＥＣプロジェクト＞

　児童労働監視システムの要として、地域の児童保護委員会が児童労働を監視し、児童労働者やその危険がある子どもを特定し、矯正サービスに紹介します。計2,612の委員会が設けられ、定例監視作業の中で7,543人の子どもが特定されました。

＜人を大切にする金鉱プロジェクト＞

　このプロジェクトは鉱業の利害関係者、とりわけ組織労働と市民団体に鉱業における児童労働防止に従事するための足場を形成しました。プログラム運営と労働安全衛生に関して利害関係者の知識を強化し、地域条例や郡議会小委員会への支援を通じて現地レベルで法の執行を強化し、対象共同体と社会的保護介入事業の結びつきを促進しました。

第７条(2)項(d)特別な危険にさらされている子どもの特定、援助提供関連事項　ＨＩＶ（エイズウイルス）／エイズによる孤児その他の脆弱な子ども

　貧困対策生計手段強化（ＬＥＡＰ）計画の受益資格基準は三つありますが、そのの一つが孤児及び脆弱な児童です。ＨＩＶ／エイズ孤児や被害を受けた子どもには、現金支給に加え、無料の医療や無償教育などの保護が継続的に提供されています。現在、ＬＥＡＰ受益者は33万5,015世帯を数えますが、このうち15万765世帯が脆弱な子どもの世帯であり、総世帯人員は男性19万438人、女性17万2,124人の計36万2,562人となっています。

基準適用総会委員会における審議

　以上のような報告文書の提出に加え、政府代表として説明に立った労働統括官は、児童労働国家運営員会を頂点とする立法、行政、司法全てにわたる、ＩＬＯなど様々なパートナーと組んでの中央政府レベルから草の根レベルに至る幅広い実際の取り組みを紹介し、政府がこの問題に真剣に対処していることを強調しました。

　総会基準適用委員会は政府の努力を認め、情報提供に感謝を示しつつも、非人間的な搾取を受けている人身取引被害者やカカオ農園で危険有害労働に従事している児童労働者の存在が報告されていることなどを指摘し、政府に一層の努力を促し、以下のような結論を採択しました。

　委員会は政府代表によって提供された文書情報及び口頭情報とそれに続く議論に留意し、国内における最悪の形態の児童労働の撤廃に関して進展がないことを深刻に懸念し、政府が繰り返し、専門家委員会に詳細な情報を提供しなかったことを遺憾とし、多数の子どもが依然としてカカオ産業及び漁業における、そして奴隷的家事使用人として危険有害労働に従事している現状を深く遺憾とし、さらにまた、労働・性的搾取目的での子どもの人身取引、トロコシ制度に陥った十代の少女の経験している許容できない状況に関わる情報に深い懸念をもって留意し、またポルノ製造または猥褻な演技に関連した犯罪からの保護が条約に違反して16歳未満の子どもにしか適用されないことに深刻な懸念を表明しました。

　そして、委員会における議論に鑑み、技術支援と共に、以下に関する期限付の効果的な措置を講じることを政府に促しました。

• とりわけカカオ産業、漁業部門、家事サービスにおける最悪の形態の児童労働を撤廃し、そのような危険有害労働の被害者である子どもがこの状況から除去され、とりわけ無償の教育及び職業訓練の機会を通じてリハビリテーションを受けることの確保
• 「ガーナ危険有害児童労働リスト」を採択し、それを遅滞なく児童法に組み込み、成立後直ちに専門家委員会にその写しを提供すること
• 人身取引法及び2015年の人身取引法的文書を実効的に執行し、2015年以降の捜査・起訴・有害判決件数、処罰の内容などを含み、この点での進展に関する情報を専門家委員会の次期会合に提出すること
• 人身取引撤廃国内行動計画などを通じて、子どもが人身取引の被害者になるのを防ぎ、被害者をこのような状況から救い出すこと
• 子どもをトロコシ慣行から守り、そのような慣行の被害者を救い出すこと
• 人身取引及びトロコシ制度の被害者である子どもにリハビリテーションと社会的な統合を与え、この点について講じた措置と達成された成果に関する情報を提出すること
• 条約に沿って、18歳未満の全ての者がポルノ製造または猥褻な演技に関連した犯罪から確実に保護されるよう、1960年刑事犯法（法29号）第101A条を改正すること

　以上のように求めた上で、委員会は、最悪の形態の児童労働を遅滞なく撤廃する取り組みを早める助けになるよう、現在ＩＬＯから提供されている技術支援の枠内でＩＬＯの技術顧問団を受け入れるよう政府に呼びかけました。