17. Políticas nacionales de empleo

Desarrollo Sostenible

Trabajo Decente

Economía Social Ambiental Empleo Protección Rerechos Diálogo
Metas de los ODS pertinentes
8.3, 8.5, 8.6, 8.8 1, 1.4, 5.a, 10, 16, 17
Resultados en materia de políticas pertinentes
1, 6

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Según las estimaciones de la OIT, será necesario crear más de 600 millones de empleos nuevos durante la próxima década para generar un crecimiento sostenible y mantener la cohesión social. Las dificultades del empleo a escala mundial han empeorado gradualmente desde la crisis financiera y económica del año 2008. La crisis no solo reveló sino que también agravó los notorios déficits de empleo en términos de nivel y calidad, y además puso de relieve la necesidad de abordar los desequilibrios estructurales en los mercados de trabajo. El déficit mundial de empleos, que mide la cantidad de empleos perdidos desde el comienzo de la crisis, ascendió a 61 millones en 2015 y continúa creciendo. Simultáneamente, en el año 2015, había más de 200 millones de personas desempleadas a escala mundial, en tanto que la mitad de los trabajadores del mundo trabajaban involuntariamente en forma independiente. En los países en desarrollo, las economías informales en vías de expansión representan entre el 35 y el 90 por ciento de la totalidad del empleo. La pobreza generalizada de los trabajadores y las modalidades de empleo precarias y atípicas aumentan de manera alarmante. Dichas dificultades tienden a afectar desproporcionadamente a las mujeres, los jóvenes y los grupos marginados, lo cual requiere una respuesta integrada y de gran alcance en materia de políticas. En general se reconoce que, si bien el crecimiento económico es necesario, no es suficiente para generar empleo sostenible y productivo. A la vez, la falta de oportunidades de empleo productivo y la persistencia de déficits de trabajo decente entorpecen el crecimiento favorable a los pobres y el desarrollo sostenible (53). Las políticas nacionales de empleo (PNE) procuran alcanzar el objetivo general de convertir el crecimiento económico en crecimiento del empleo. A nivel nacional, es de capital importancia contar con una política de empleo coherente, integral y bien concebida, que abarque todas las dimensiones micro y macroeconómicas y se ocupe tanto de la demanda como de la oferta de empleo, a fin de abordar los problemas relativos al empleo.

El objetivo del empleo pleno, productivo y elegido libremente ya se enunciaba en la Constitución de la OIT y en la Declaración de Filadelfia de 1944; posteriormente fue tratado con mayor profundidad en el Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122). Además, toda la labor de la OIT en materia de empleo responde al mandato vigente del Programa Global de Empleo (2003), la Declaración de la OIT sobre la justicia social para una globalización equitativa (2008) y las Conclusiones de la discusión recurrente sobre el empleo. Las políticas nacionales de empleo procuran no solo vincular explícitamente el crecimiento y las estrategias económicas con la generación de empleo, sino también diagnosticar las dificultades y oportunidades de una generación de empleo productivo (54).

La OIT promueve un enfoque integral de las políticas de empleo, en virtud del cual una PNE debe tener una visión y marco concertado y coherente que vincule todas las intervenciones en materia de empleo y a todas las partes interesadas —gobierno, organizaciones de trabajadores y empleadores, instituciones financieras, la industria y otros grupos de la sociedad civil— que tengan un papel en el cumplimiento de los objetivos de empleo37. El contenido de una PNE estará vinculado necesariamente a una amplia gama de políticas económicas, sociales y del mercado de trabajo que afectan no solo la oferta y la demanda, sino también los sectores intermedios. Por lo tanto, una PNE constituye un marco general para políticas complementarias, tal como se ilustra a continuación:


Por consiguiente, las políticas nacionales de empleo se relacionan estrechamente con diversas áreas temáticas que se presentan en la presente guía, en especial con las políticas activas de mercado de trabajo, el crecimiento económico con alto coeficiente de empleo, las condiciones de trabajo, la economía informal, el empleo juvenil y la igualdad.

La OIT facilita procesos integrales en materia de políticas de empleo a nivel nacional mediante:
  • análisis de situación del empleo y el mercado de trabajo desglosados por sexo y edad;
  • investigación y análisis sobre cómo aumentar el efecto del crecimiento en el empleo a fin de fundamentar el diseño, la supervisión y evaluación de políticas;
  • asesoramiento en materia de políticas para incorporar metas de empleo en los marcos de políticas generales; y
  • fortalecimiento de la capacidad para beneficio de los colaboradores gubernamentales y sociales, como también moderación del diálogo tripartito en materia de políticas.
Varias normas internacionales del trabajo abordan la problemática de las políticas nacionales de empleo, principalmente el Convenio sobre la política de empleo, 1964 (núm. 122), ratificado por 109 países, y las Recomendaciones asociadas núm. 122 y núm. 169. El Convenio núm. 122 establece la referencia normativa mundial para la política de empleo. Exhorta a los estados a declarar y llevar adelante una política activa destinada a fomentar el empleo pleno y productivo como meta prioritaria, en consulta con interlocutores sociales y tomando en cuenta las circunstancias nacionales.

Asimismo, la Conferencia Internacional del Trabajo ha adoptado una amplia gama de instrumentos adicionales a fin de orientar la promoción y asistencia técnica en campos pertinentes, tales como competencias (por ej., Convenio núm. 142); servicios de ayuda al empleo (Convenio núm. 88); agencias privadas de empleo (Convenio núm.181); empleo de personas con discapacidad y otros grupos vulnerables (por ej., Convenio núm.159); transición de la economía informal a la formal (Recomendación núm. 204); desarrollo empresario (por ej., Recomendación núm. 189); y pisos de protección social (Recomendación núm. 202).

Relación entre la Agenda de Trabajo Decente y los ODS

La formulación de políticas nacionales de empleo es esencial para alcanzar el ODS 8, en particular las metas 8.3, 8.5 y 8.6. Además, dado que la creación de empleo puede considerarse el mecanismo que transforma el crecimiento en reducción de la pobreza, las PNE tienen suma importancia en la lucha contra la pobreza (ODS 1) y contra la desigualdad (ODS 10), pero solo pueden ser eficaces si responden a las necesidades locales. Para elaborar políticas y medidas de empleo legítimas, es preciso crear consenso mediante un diálogo amplio y transparente, como también mediante procesos de toma de decisiones con rendición de cuentas en todos los niveles; estas cuestiones se abordan en el ODS 16, metas 16.6 y 16.7. La complejidad de los mercados de trabajo exige coordinación y coherencia en materia de políticas. Analizar simultáneamente varias áreas de política, como el desarrollo de competencias, el desarrollo de empresas sostenibles, las políticas de desarrollo sectorial y las políticas macroeconómicas, favorece un enfoque más coherente de los desafíos. Los mecanismos tripartitos de coordinación interministerial garantizan el apoyo coordinado hacia intervenciones integradoras, alineadas con los marcos nacionales de desarrollo y las inquietudes y prioridades de las partes interesadas clave. Por lo tanto, las PNE contribuyen a la coherencia política (meta 17.14 de los ODS) y la responsabilidad nacional (17.15).

La formulación e implementación de las PNE está reflejada en el resultado de política 1 de la OIT, pero también se relaciona con todos los demás resultados en materia de políticas. De hecho, la naturaleza integrada de las PNE significa que tales políticas deben tomar en cuenta las inquietudes y prioridades que abordan estos resultados.

Ejes de política transversales

La formulación e implementación de las PNE puede verse como uno de los medios más efectivos para promover la aplicación de normas internacionales del trabajo a nivel nacional. En el mismo sentido, un aspecto esencial es la integración de las cuestiones de igualdad de género y no discriminación, a fin de garantizar que las PNE creen un entorno favorable al desarrollo de políticas que permitan mejorar la oferta de empleo pleno, productivo y libremente elegido para toda mujer y todo hombre, y en particular para los jóvenes. Las PNE son producto de un proceso integral e intenso de diálogo social tripartito, lo cual, a la vez, significa que la formulación de las PNE puede contribuir efectivamente al fortalecimiento de instituciones y mecanismos nacionales para el diálogo social tripartito.

Al formular estas PNE, también debe tenerse en cuenta el aspecto de la sostenibilidad ambiental. Por otra parte, las PNE pueden llegar a ser una herramienta efectiva para fomentar el enverdecimiento de las economías nacionales y la creación de «empleos verdes».

Las alianzas

Uno de los aspectos de relevancia en la formulación y aplicación de las PNE son los mecanismos institucionales, a pesar de que pueden diferir en forma significativa de un país a otro, en función del contexto nacional. Sean cuales fueren los mecanismos (por ejemplo, comités técnicos, de redacción o directivos), es fundamental que en la formulación de las PNE participe una amplia variedad de partes interesadas para garantizar la coherencia política, la responsabilidad y la sostenibilidad. Este enfoque está en gran medida alineado con la meta 17 de los ODS, que insta a la coherencia y a la coordinación en materia de políticas (53). Por consiguiente, en el área específica de las PNE, es necesario forjar alianzas a nivel nacional. Además, podrán ser muy beneficiosas las alianzas con otras organizaciones, como el sistema de las Naciones Unidas, el Banco Mundial, el FMI y la comunidad de donantes. La aplicación efectiva de objetivos y metas relativos al empleo de la Agenda 2030 requiere un grado aún mayor de alianzas y colaboración con el sistema de las Naciones Unidas, las instituciones financieras internacionales, las instituciones regionales, los bancos de desarrollo y las comunidades económicas subregionales. La Iniciativa Global sobre Empleo Decente para los Jóvenes es un buen ejemplo de alianza en todo el sistema de las Naciones Unidas.

Capacidad de la OIT

El Servicio de Empleo y Mercados de Trabajo (EMPLOYMENT/EMPLAB), del Departamento de Política de Empleo de la OIT, en estrecha coordinación con el equipo mundial de especialistas de las oficinas exteriores abocados a los temas de empleo, asesora en materia de políticas, desarrolla herramientas metodológicas, fomenta las capacidades de los actores clave y presta apoyo a los interlocutores gubernamentales y sociales en la formulación y aplicación de las PNE. El Servicio y sus especialistas de las oficinas exteriores organizan evaluaciones y diagnósticos integrados de la política de empleo a nivel nacional; facilitan el diálogo tripartito en materia de políticas de empleo; y se encargan de la formulación y aplicación de las políticas. Estas funciones incluyen trabajar en marcos macroeconómicos y presupuestarios que favorezcan el empleo, indicadores nacionales para la supervisión del empleo, políticas del mercado de trabajo que incluyan medidas de activación e intermediación, y servicios de empleo y empleo juvenil, y en la integración de las cuestiones relacionadas con el género y la no discriminación en todo el trabajo correspondiente.

Recursos

En la página web del Servicio de Empleo y Mercados de Trabajo (EMPLOYMENT/EMPLAB), puede consultarse la colección de recursos relacionados con políticas nacionales de empleo. Para consultar más material, véase también el sitio web de la Unidad de Políticas de Empleo y Mercado de Trabajo del Centro Internacional de Formación de la OIT en Turín.


37 - «La política nacional de empleo (PNE) es un documento operativo que hace referencia a un conjunto de intervenciones multidimensionales adoptadas sobre la base de un acuerdo común alcanzado entre todas las partes interesadas y aplicado por un gobierno para abordar los problemas y oportunidades detectados claramente y lograr objetivos de empleo específicos, desde el punto de vista tanto cuantitativo como cualitativo. Comprende un curso de acción, escogido entre distintas alternativas y a la luz de determinadas condiciones». (79)

53. Organización Internacional del Trabajo (OIT). SDG Note - National Employment Policies. Ginebra: Departamento de Política de Empleo de la OIT, 2016.

54. —. Empleo para la justicia social y una globalización equitativa: Programas de la OIT, Políticas de empleo. Ginebra: 2012.

79. —. Guía para la formulación de políticas nacionales de empleo. Ginebra: 2012.