1. Políticas activas de mercado de trabajo

Desarrollo Sostenible

Trabajo Decente

Economía Social Ambiental Empleo Protección Rerechos Diálogo
Metas de los ODS pertinentes
1.5, 8.5, 8.8, 9.a, 9.b
Resultados en materia de políticas pertinentes
1, 2, 10, 3, 4, 6

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En 2016, 197 millones de personas no tenían empleo, y el desempleo juvenil alcanzaba a 71 millones de jóvenes. Los gobiernos tienen el desafío de generar oportunidades de empleo pleno, productivo, libremente elegido y decente para la totalidad de las mujeres y los hombres que buscan trabajo.

En este contexto, la meta principal de las políticas activas de mercado de trabajo18 es incrementar las oportunidades para quienes buscan empleo, para lo cual será necesario lograr una correspondencia más eficiente y eficaz entre las vacantes y las solicitudes de empleo, y al mismo tiempo mejorar la empleabilidad de los trabajadores y reducir la disparidad entre las calificaciones y las necesidades del mercado. Al hacerlo de esta forma, las políticas activas de mercado de trabajo pueden contribuir al empleo y al crecimiento económico y reducir el desempleo lo más rápido posible, con la mejor oferta y demanda de empleo, proporcionando a los buscadores de empleo el apoyo que necesitan para volver a ingresar al mercado (15).

Por lo general, las políticas activas de mercado de trabajo están dirigidas a grupos específicos que enfrentan dificultades particulares para integrarse al mercado de trabajo; por ejemplo, los más jóvenes, los de edad avanzada, los soldados desmovilizados, aquellos a quienes resulta particularmente difícil incorporarse al mercado, como también los que están alejados del mercado de trabajo, entre otros, las personas con discapacidad, los jóvenes que no participan en el empleo ni en la educación o formación, y los migrantes. Las políticas activas de mercado de trabajo pueden clasificarse en cuatro categorías:
  • a. intermediación de mano de obra (asistencia en la búsqueda de empleo, asesoramiento y vinculación de la oferta y la demanda con el empleo);
  • b. formación para el mercado de trabajo;
  • c. empleos subsidiados (empleo o programas de trabajo público, subsidios salariales y para la contratación de personal, subsidios para la conservación de empleos); y
  • d. actividad empresarial y trabajo independiente.
Estas políticas pueden estar dirigidas a grupos específicos del mercado de trabajo, como los desempleados de larga duración y los despedidos, los jóvenes y otros grupos de población desfavorecidos, como las mujeres rurales, los que tienen empleos informales y las poblaciones indígenas (en particular las mujeres). El objetivo de estas medidas es, en primer lugar, económico — lograr que los desempleados tengan más probabilidades de encontrar empleos o que los subempleados aumenten su productividad e ingresos. Sin embargo, la cuestión de las políticas activas de mercado de trabajo se ha vinculado también a las prestaciones sociales potenciales, que se traducen en la inclusión y la participación que conlleva el empleo productivo. En los países en desarrollo, las obras públicas han sido casi siempre medios para aliviar la pobreza, más que una herramienta de reintegración en el mercado de trabajo, especialmente cuando la adquisición de competencias no ha sido un componente importante de los programas.

Las inversiones en capital físico, financiero, natural, humano y social no solo son necesarias, sino que pueden contribuir a desarrollar mecanismos de resiliencia frente al cambio climático y a la gestión de riesgos de desastre. Estos programas con alto coeficiente de empleo pueden restaurar y proteger la capacidad productiva de las tierras, crear infraestructuras resilientes que puedan hacer frente al cambio climático y a los desastres naturales y, al mismo tiempo, crear medios de vida y seguridad de ingresos para los más vulnerables. El desarrollo de una infraestructura adecuada de estas características puede también contribuir a la preservación del medio ambiente, la conservación de la tierra y la productividad. Además, dicha infraestructura puede mitigar los impactos de futuros desastres — reducción del riesgo de desastres — y ofrecer empleos a las comunidades que más los necesitan.

Entre los ejemplos más destacados de estas políticas activas de mercado de trabajo, cabe mencionar la Ley Nacional de Garantía del Empleo Rural Mahatma Gandhi, de la India, que garantiza 100 días de empleo remunerado por cada ejercicio económico a todos los hogares rurales cuyos miembros adultos deseen realizar un trabajo manual no calificado, y el Programa Ampliado de Obras Públicas de Sudáfrica, que procura « transformarse en una importante via de absorción de mano de obra y transferencia de ingresos a los hogares pobres en el corto y mediano plazo, proporcionando también alivio a la pobreza e ingresos mediante actividades útiles para la sociedad ». Estos dos programas han adoptado medidas específicas para que las mujeres tengan igualdad de oportunidades en el empleo y en el desarrollo de competencias.

A fin de asegurar el uso óptimo de los recursos, los programas de medición de la eficacia y rentabilidad de los programas de intervención activa en el mercado de trabajo siguen concitando la atención de los políticos, los responsables de la formulación de políticas y el público en general, especialmente en los países desarrollados, aunque también cada vez más en los países emergentes y en desarrollo. Se están llevando a cabo las valoraciones del impacto de los distintos programas de mercado de trabajo —cuantitativas y cualitativas— para evaluar los resultados que han traído aparejados dichos programas, en particular para los grupos vulnerables como las mujeres y los jóvenes.

Relación entre la Agenda de Trabajo Decente y los ODS

Las políticas activas de mercado de trabajo están en el punto en que convergen el empleo (entendido en términos amplios, es decir cuantitativos y cualitativos) y las dimensiones de la protección social de la Agenda de Trabajo Decente, y han sido concebidas para añadir valor social a las inversiones económicas y valor económico a los gastos sociales. En consecuencia, estas políticas se ocupan de las dimensiones tanto económica como social del desarrollo sostenible y, en algunos casos específicos, también de la dimensión ambiental. Las políticas activas de mercado de trabajo se asocian en primer lugar con la meta 8.5 de los ODS: «De aquí a 2030, lograr el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todas las mujeres y los hombres, incluidos los jóvenes y las personas con discapacidad, así como la igualdad de remuneración por trabajo de igual valor». También desempeñarán una función esencial en la consecución de la meta 8.b, que hace un llamamiento a desarrollar y poner en marcha una estrategia mundial para el empleo de los jóvenes, y las 9.a., 9.b y 9.3, tendientes a facilitar el desarrollo de infraestructura sostenible y resiliente en los países en desarrollo, apoyar el desarrollo de tecnologías nacionales mediante programas de obras públicas con alto coeficiente de empleo, y promover el acceso de las pequeñas industrias y otras empresas a los servicios financieros, como también su integración a las cadenas de valor y los mercados. El ODS 8.5 está asociado con los resultados en materia de políticas de la OIT 1, 2 y 10. La OIT ha elaborado numerosas herramientas y estrategias de políticas activas de mercado de trabajo, como inversiones intensivas en empleo, programas de formación técnica y profesional, establecimiento y modernización de los servicios de empleo público, asesoramiento y orientación profesionales, servicio de empleo para los jóvenes, y programas específicos para la integración de personas con discapacidad.

Ejes de política transversales

La OIT pone de relieve la importancia del pleno respeto de todas las normas internacionales del trabajo en la implementación de las políticas activas de mercado de trabajo.

Además de todos los convenios enumerados en la sección 3, hay otros que también guardan pertinencia para esta temática, como el Convenio sobre el servicio del empleo, 1948 (núm. 88); el Convenio sobre las agencias de empleo privadas, 1997 (núm. 181); el Convenio sobre la readaptación profesional y el empleo (personas inválidas), 1983 (núm. 159); y la Recomendación sobre los trabajadores de edad, 1980 (núm. 162).

Además, la OIT asesora a los gobiernos y a otros socios ejecutores en materia de aplicación de dichas normas del trabajo en los programas de mercados de trabajo. La naturaleza dual de las políticas activas de mercado de trabajo, en tanto intervenciones de carácter tanto económico como social, hace que sean particularmente atractivas para los mandantes tripartitos de la OIT; su diseño, aplicación y supervisión se benefician de la acción concertada iniciada a través del diálogo social entre el Gobierno y los interlocutores sociales.

La frase «igualdad de remuneración por trabajo de igual valor» resalta la dimensión de igualdad de género y no discriminación de la meta 8.5 de los ODS. Las políticas activas de mercado de trabajo concebidas en apoyo a esta meta deben incorporar esta dimensión y aplicar todas las normas del trabajo pertinentes. La OIT ayuda a los Estados Miembros en sus esfuerzos por evaluar y fortalecer su capacidad para prestar servicios de empleo a las mujeres, como lo ha hecho con la Agencia de Servicio Público de Empleo de Turquía en el bienio anterior y en el actual.

Las alianzas

Las políticas activas de mercado de trabajo han adquirido importancia en los últimos años como una solución concreta para el desempleo (de los jóvenes). Los programas conexos de la OIT están financiados por el Banco Mundial, la Unión Europea, los organismos de las Naciones Unidas y diversos asociados bilaterales para el desarrollo, pero también (y cada vez más) por los presupuestos de los países ejecutores. En muchos casos, el papel de la OIT consiste en proporcionar los conocimientos técnicos, mientras que la ejecución de las políticas activas de mercado de trabajo queda en manos de otros socios, como organismos de gobierno y del sector privado con asesoramiento técnico de la OIT.

La Iniciativa de las Evaluaciones Interministeriales en materia de Protección Social, que involucra a unos 20 socios internacionales para el desarrollo, ofrece un ejemplo concreto de alianza exitosa en materia de políticas activas de mercado de trabajo. La OIT conduce el Grupo de Trabajo de evaluación interinstitucional de la protección social (ISPA), que analiza las fortalezas y debilidades de las políticas, los planes y los programas, y las estructuras administrativas y de ejecución existentes. De esta forma, contribuye a los sistemas de protección social y ofrece opciones de políticas activas de mercado de trabajo para la adopción de nuevas medidas.

Capacidad de la OIT

En el ámbito de la sede de la OIT, las unidades técnicas a cargo de la política de empleo (EMP/LAB), las inversiones intensivas en empleo (EMP/INVEST), el desarrollo de conocimientos teóricos y prácticos (SKILLS), los servicios de empleo y las políticas activas de mercado de trabajooh, la aplicación de normas, género, igualdad y diversidad, y las actividades de los trabajadores y los empleadores pueden prestar y de hecho prestan apoyo a las políticas activas de mercado de trabajo en las oficinas exteriores. Todos los equipos de las oficinas exteriores de la OIT incluyen especialistas que abarcan estas y, en algunos casos, todas las esferas de especialización.

Resources

Los recursos sobre las políticas activas de mercado de trabajo pueden encontrarse en diferentes páginas del sitio web de la OIT según el área que abarquen:

18 - Las políticas pasivas del mercado de trabajo son las que proporcionan una sustitución de ingresos durante los períodos de desempleo o de búsqueda de trabajo, como por ejemplo el seguro por desempleo o los programas de transferencia social. Por razones de brevedad, se incluyen estas políticas en la sección dedicada a la ampliación de la protección social. Cabe observar que, debido principalmente las restricciones de índole fiscal, algunos países —en particular en el mundo industrializado— están adoptando medidas de activación, en virtud de las cuales los beneficiarios de las políticas pasivas están obligados a buscar empleo en forma activa o a participar en medidas activas; de lo contrario, pueden ser objeto de sanciones. En esos casos, las medidas activas y pasivas se apoyan y complementan mutuamente.

15. Comisión Europea. European Semester Thematic Fiche - Active Labour Market Policies. Bruselas: Comisión Europea, 2014.