La mayoría del mundo carece de seguro de desempleo

GINEBRA (Noticias de la OIT) - El setenta y cinco por ciento de los 150 millones de personas desempleadas en todo el mundo carecen de la protección de un seguro de desempleo, según un nuevo informe de la Oficina Internacional del Trabajo (OIT).

Comunicado de prensa | 21 de junio de 2000

GINEBRA (Noticias de la OIT) - El setenta y cinco por ciento de los 150 millones de personas desempleadas en todo el mundo carecen de la protección de un seguro de desempleo, según un nuevo informe de la Oficina Internacional del Trabajo (OIT).

En el informe de la OIT sobre El trabajo en el mundo 2000. La seguridad de los ingresos y la protección social en un mundo en plena transformación * , se afirma que incluso los países más ricos de Europa y Norteamérica redujeron en la década de 1990 la protección brindada por el seguro de desempleo.

Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Francia, España, Islandia, Luxemburgo, Noruega, Países Bajos, Portugal, Suecia y Suiza son, de entre todos los Estados Miembros de la OIT, los que cuentan con los sistemas más generosos de protección frente al desempleo, dice el informe.

Australia, Canadá, Irlanda, Japón, Nueva Zelandia, el Reino Unido, y los Estados Unidos aparecen caracterizados en el mismo informe como «sistemas de nivel medio». En estos países son relativamente pocos los desempleados que perciben prestaciones y la compensación que se les da es inferior a las asequibles en el primer grupo de países.

Las prestaciones en metálico, que el informe define como «porcentajes de indemnización sobre el salario neto», van en estos países de «nivel medio» desde el 23% del salario en Nueva Zelandia al 58% en Canadá y en Estados Unidos. Por el contrario, países del nivel superior como Finlandia y España proporcionan respectivamente el 63% y el 77% del salario nacional medio en su seguros de desempleo.

El informe señala que los Estados Unidos, Canadá y el Reino Unido ocupa un bajo nivel porque «la duración de la indemnización por desempleo es corta, pues las prestaciones se abonan durante un tiempo inferior a 12 meses». Además, ni en los Estados ni en Canadá existe un segundo nivel de ayuda al desempleo asequible cuando se agota el tiempo del primer nivel.

Extensión a todos de la protección social

Pero la insuficiente cobertura del seguro de desempleo no es el único problema sobre el que llama la atención el informe, que descubre una amplia gama de hechos que amenazan la seguridad y la protección de los trabajadores en todo el mundo. «La gran mayoría de la población en muchos países en desarrollo, que comprende a los asalariados en el sector no estructurado y a las personas empleadas por cuenta propia, no tiene ningún tipo de protección social», denuncia el informe, al tiempo que insiste en la necesidad de proponerse como «principal objetivo (...) la extensión de la cobertura» a estos trabajadores.

«A pesar de la retórica alarmista, la protección social, incluso en sus formas supuestamente caras que encontramos en los países más avanzados, es una inversión razonable a largo plazo», dice Juan Somavia, el Director General de la OIT en la introducción del informe. «Es razonable porque es esencial para la gente, pero también porque resulta provechosa a largo plazo. Las sociedades que no prestan suficiente atención a la seguridad, en especial a la seguridad de sus miembros más débiles, están expuestas a sufrir un retroceso destructor.»

El informe señala que millones de personas ocupadas en el sector no estructurado «obtienen ingresos muy bajos, por lo que su capacidad de contribuir a los planes de protección social es extremadamente limitada». No pueden permitirse ahorrar gran cosa de sus magros ingresos. No están de condiciones de aspirar a pensiones ni a asegurarse prestaciones sanitarias. Se muestran reacias a buscar la ayuda de los planes de asistencia social, o simplemente no pueden acceder a ellos.

La OIT afirma que, para los países en desarrollo con rentas bajas, «es de todo punto necesario dar prioridad a planes especialmente pensados para responder a las necesidades de los trabajadores del sector no estructurado». El apoyo gubernamental se considera «indispensable» en este esfuerzo, unos de cuyos posibles puntos de partida sería la extensión de los planes de seguridad social obligatoria «con vistas a una cobertura creciente e incluso universal si fuera posible».

El informe hace varias propuestas para extender la protección social, que ahora alcanza a menos de la mitad de la población mundial. Las tres opciones principales para alcanzar dicha meta son extender los programas existentes, crear nuevos programas dirigidos a los trabajadores del sector no estructurado y desarrollar sistemas de prestaciones sociales con cargo a los impuestos.

El informe subraya algunas tendencias y problemas clave que inciden sobre la protección social:

• El número de personas que viven en condiciones de extrema pobreza en el mundo ha aumentado en 200 millones en los últimos cinco años, principalmente en el África subsahariana, Asia central, Europa oriental y Asia sudoriental;

• 850 millones de personas trabajan menos de lo que desean o no llegan a ganar un salario de subsistencia;

• La pobreza es uno de los principales factores que empuja a 250 millones de niños a ingresar en la fuerza de trabajo y compromete su asistencia a la escuela;

• En algunos países desarrollados (Canadá, Reino Unido), las tasas de divorcio han aumentado hasta un 500% en un periodo de 30 años, lo que significa que hoy son muchos más los niños que viven en familias monoparentales;

• En muchos de estos mismos países desarrollados, los alumbramientos de madres solteras se han sextuplicado en el mismo periodo de 30 años, lo que también incrementa el número de niños en familias monoparentales;

• La incidencia de la pobreza en familias encabezadas por una madre soltera es, como mínimo, tres veces mayor que en las familias biparentales en Alemania, Australia, Canadá, Estados Unidos, Luxemburgo, Noruega y Países Bajos;

• El gasto en seguridad social, en términos de porcentaje sobre el PIB, se ha elevado en la mayoría de países en el periodo 1975-92, pero ha habido excepciones a esta tendencia, especialmente en África y en América Latina.

«Los cambios en la estructura de la familia se han combinado con otros factores, singularmente con el aumento del desempleo y la desigualdad, para provocar un fuerte incremento de las tasas de pobreza infantil entre mediados de la década de 1960 y mediados de la de 1990», según el informe.

Las tasas de fertilidad están cayendo en todo el mundo, lo que permite que sean más las mujeres que se incorporan al mercado de trabajo. Sin embargo, y en gran parte debido a esta caída de las tasas de fertilidad, la población está envejeciendo rápidamente en la mayoría de las partes del mundo. Esto está incidiendo considerablemente sobre la relación entre los segmentos de población en edad de trabajar y de población jubilada.

El informe apunta diversas medidas concebidas para mejorar la seguridad en los ingresos para las mujeres:

• medidas prácticas (prestaciones por maternidad, instalaciones para el cuidado de los niños, licencia parental) que ayuden a los hombres y a las mujeres a compaginar el empleo retribuido y las tareas de criar a sus hijos, y que apoyen el acceso de las mujeres al trabajo retribuido;

• la extensión de la seguridad social obligatoria a todos los empleados, incluidas las categorías en las que las mujeres están fuertemente representadas (por ejemplo, trabajadores domésticos y trabajadores a tiempo parcial);

• reconocimiento del trabajo no retribuido de educar a los hijos, mediante la concesión de créditos en los sistemas contributivos o a través de la concesión de prestaciones de carácter general.

La carencia de protección del seguro de desempleo

Países desarrollados - En los 14 países más avanzados el respecto, que se citaron anteriormente, la protección frente al desempleo consiste en varios niveles de prestaciones. El primero y más importante es una indemnización en concepto de seguro de desempleo, que se abona al asegurado durante el periodo inicial subsiguiente a la pérdida de un trabajo, cuyo porcentaje de indemnización sobre el salario es superior al 60% del salario nacional medio. Este porcentaje es significativamente más elevado que en los países incluidos en la categoría inmediatamente inferior.

La mayoría de estos países de niveles de categoría superior cuentan con un segundo nivel de prestaciones de desempleo, que se denomina generalmente subsidio. Este nivel protege a los trabajadores que han agotado su derecho al seguro de desempleo y les concede un periodo de gracia antes de que pasen a ser incluidos en las previsiones de otros planes de asistencia social menos generosos.

Casi todos los países pertenecientes a la OCDE (Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico) han reducido en la década de 1990 la protección proporcionada por sus sistemas de prestaciones por desempleo. Se han endurecido las normas para tener acceso a ellas, y la duración de las prestaciones, así como los porcentajes de indemnización, se han reducido en casi todos los países europeos.

Dentro de una tendencia denominada a veces de «asistencia social condicional», muchos países occidentales han condicionado las prestaciones a la participación del desempleado en cursos de formación, a la aceptación de trabajos considerados adecuados para él por la administración de tales prestaciones de desempleo o a la prueba de haber desarrollado actividades intensivas para buscar empleo. También se han intensificado los esfuerzos para conseguir que los desempleados retornen al mercado del trabajo, por medio de políticas activas en ese mercado.

El informe sugiere que la provisión de prestaciones de desempleo debería estar estrechamente coordinada con políticas sobre el mercado de trabajo. Aboga también por extender la cobertura de esas prestaciones, lo cual proporcionaría seguridad en los ingresos a grupos más amplios de desempleados y tendría efectos positivos sobre la flexibilidad del mercado de trabajo.

Países en desarrollo - Los trabajadores que tienen la fortuna de estar cubiertos por prestaciones de desempleo se concentran principalmente en las zonas industrializadas, según el informe. Pero aquellos que trabajan en el sector rural o en el sector urbano no estructurado de los países en vías de desarrollo - incluyendo entre ellos entre 750-900 millones de trabajadores subempleados - no cuentan prácticamente con ninguna protección frente al desempleo.

La OIT dice que estos grupos de trabajadores deberían recibir ayuda mediante programas de empleo en la creación de infraestructuras que reclaman mucha mano de obra: «carreteras secundarias, reclamación de tierras, pequeñas presas, pozos y sistemas de irrigación, drenaje y saneamiento, escuelas y centros sanitarios». El empleo proporcionado mediante por tales programas «podría organizarse de manera que los trabajadores tuvieran ocupación garantizada durante un determinado número de días al año».

La magnitud de tales programas «puede ser impresionante», añade el informe. En la India, el empleo proporcionado por el programa Jawahar Rojgar Yojuna (obtención de ingresos) «había totalizado en 1995 mil millones de días de trabajo, y abarcaba 123 de los 350 distritos subdesarrollados del país». Programas similares operan en Bangladesh, Ghana, Madagascar y, en menor escala, en Bolivia, Chile y Honduras.

Actualmente existen programas de empleo intensivo apoyados por la OIT en Botswana, Kenya, la República Unida de Tanzanía y Sudáfrica. Otros, en países africanos de habla francesa y portuguesa, reciben ayuda financiera del Banco Mundial.

Europa central y oriental - En la mayoría de los países del centro y del este de Europa, el desempleo como tal era una realidad virtualmente desconocida con anterioridad al colapso del sistema de economías controladas por el Estado en 1989. En los primeros años de la transición, cuando el desempleo era aún bajo, muchos países de la región crearon «fondos que proporcionaban prestaciones de desempleo y apoyo al mercado de trabajo». Pero pronto el número creciente de parados puso en apurada situación a estos sistemas en Bulgaria, Hungría, Polonia y Eslovaquia, «conduciendo a unas normas de acceso más duras, a inferiores niveles de indemnización, menor duración de las prestaciones e inferiores cifras de beneficiarios». Esto, según el informe, «ha llevado a un creciente empobrecimiento de los que no tienen trabajo».

En toda esta región, «tan sólo la mitad de los desempleados reciben o prestaciones de desempleo o asistencia social», señala el informe. Y, según un estudio que cita, entre 1991 y 1995, «el porcentaje de los desempleados beneficiarios pasó de estar en torno al 80% a menos del 40% en Hungría, del 75 al 55% en Polonia, y del 82 al 27% en Eslovaquia».

Frente a la persistencia de las dificultades económicas, los primeros planes de prejubilación y discapacitación preconizados antes en la región «no son la respuesta», afirma el informe, que añade: «a la larga, estos instrumentos son más costosos que los planes de prestaciones de desempleo y disuaden a los empleados del trabajo productivo».

La legislación sobre protección al empleo en los países de Europa central y oriental se mantiene, en general, fuerte, «sobre todo por su pasado socialista». Pero «la situación está cambiando y en algunos países de forma muy notable. Las leyes están siendo modificadas para facilitar los procesos de contratación y despido». La exigencia del cumplimiento de esta legislación protectora «a menudo es laxa en un sector privado que crece a ritmo vivo, en el que los sindicatos son débiles y muchos trabajadores desconocen sus derechos».

América Latina y el Caribe - La mayoría de los países latinoamericanos «funcionan con planes de compensación por finalización del trabajo», que prevén la entrega de una única suma como indemnización «para ayudar a salir de apuros a los trabajadores desempleados mientras dura su situación de desempleo». En los últimos años se han introducido planes de seguros de desempleo, en la mayoría de los casos complementarios de las indemnizaciones por finalización, pero el informe señala que las normas de acceso a ellos son «muy restrictivas». Normalmente están excluidos los asalariados más vulnerables: trabajadores de la construcción, domésticos, agrícolas y jóvenes. «En México el plan está restringido a los trabajadores de edad comprendida entre 60 y 64 años».

Los porcentajes de indemnización compensatoria oscilan en la región del 40 al 80% de los salarios. En Argentina y Chile se abonan «prestaciones que disminuyen por tramos, de acuerdo con la duración del periodo de desempleo», con duraciones que van de un mínimo de cuatro meses a un máximo de un año.

En los últimos años se ha puesto especial énfasis en el desarrollo de servicios de empleo para los desempleados, en mejorar el flujo de información sobre plazas vacantes y necesidades de mano de obra adiestrada, en facilitar la movilidad del trabajador, en organizar programas de formación y subsidiando la contratación de los desempleados. Entre los países que han introducido en la década de 1990 tales políticas activas sobre el mercado de trabajo figuran Argentina, Barbados, Brasil, México, Perú y Uruguay.

Asia - A la altura de 1998, sólo cuatro economías asiáticas - China, Mongolia, la República de Corea y Hong Kong, China - «tenían alguna forma de plan de prestaciones por desempleo», dice el informe de la OIT. Las tasas de indemnización son modestas, en general. La cobertura sólo está generalizada en Hong Kong. En la República de Corea, «están cubiertos la mitad de los trabajadores», mientras que «en los demás países, la cobertura sólo alcanza a una minoría de empleados dentro del sector estructurado».

En Bangladesh, India y Pakistán, la legislación sobre responsabilidad del empleador exige unos pagos por despido o rescisión a la finalización del empleo, pero «sólo una pequeña minoría de la población trabajadora, por ejemplo de quienes trabajan en las grandes empresas del sector estructurado, está realmente cubierta».

En la República de Corea, los primeros programas de seguro de desempleo, que hasta 1995 no se habían puesto en práctica, conocieron una rápida expansión en 1998 como respuesta al masivo aumento de las cifras de desempleados a consecuencia de la crisis financiera asiática. Esta expansión «fue parte de un quid pro quo concedido por el gobierno y las organizaciones de empleadores a cambio de obtener el consentimiento de las organizaciones de trabajadores a los cambios legislativos pensados para facilitar los despidos en circunstancias especificadas». Las prestaciones por desempleo se fijaron en el 50% de los ingresos del trabajador durante el mes anterior a su despido, pero en todo caso no inferiores al 70% del salario mínimo. Su duración depende de la edad del trabajador en el momento de ser despedido y de la amplitud del periodo asegurado.

«La reciente crisis financiera demostrado que los planes de seguro de desempleo podían jugar un papel sustancial a la hora de enfrentarse a los inaceptables niveles de penuria provocados por la rápida escalada del desempleo», afirma el informe.

Atención sanitaria

Las tasas de mortalidad son mayores para los pobres que para los ricos en todas las edades, pero el diferencial es particularmente alto durante la infancia y la niñez. «De 0 a 4 años, la mortalidad en el 20% de los países más pobres del mundo es nueve veces mayor que para los ricos, y para los comprendidos en los 5-14 años de edad es diez veces más alta».

La posibilidad de acceder a la adecuada asistencia preventiva y curativa es vital para garantizar que los trabajadores están en condiciones de conseguir un nivel decente de vida. Y es función del sistema de financiación de la atención sanitaria garantizar que los elevados e imprevisibles costos del cuidado de la salud no recaigan directamente sobre los presupuestos familiares individuales. Muchos trabajadores, en particular los que no disponen de un empleo regularmente remunerado, carecen de una cobertura sanitaria satisfactoria.

En los países con ingresos bajos del África subsahariana y de Asia meridional, se están organizando planes de microseguridad sanitaria, con objeto de aportar las ventajas del reparto de riesgos a personas que, de no ser por eso, estarían sin protección. El desarrollo de estos planes depende hoy muchísimo del apoyo que les prestan los gobiernos, las ONG y las organizaciones internacionales como la OMS y la OIT. Éstas contribuyen, mediante la participación popular en su montaje y dirección, a la inclusión social y política de los excluidos.

No es probable, sin embargo, que estos sistemas de financiación en pequeña escala puedan ser la única respuesta al grave problema de proporcionar el acceso adecuado a la atención sanitaria. La mayoría de los países industrializados han introducido el seguro social sanitario (o servicios nacionales de salud), que inicialmente cubrían sólo a los trabajadores del sector estructurado, pero que luego se extendieron a trabajadores con menores ingresos, a los trabajadores rurales y a los trabajadores por cuenta propia. La mayoría de los países en desarrollo se encuentran aún en la primera fase de la cobertura social del seguro sanitario.

Puesto que la estructuración de la mano de obra es un proceso largo y que de hecho puede no llegar a completarse nunca, muchos gobiernos de países en desarrollo tendrán que emplear diferentes mecanismos de financiación de la sanidad para alcanzar sus metas políticas. «La mezcla de ellos que empleen - pública, privada, cooperativa o arraigada en su tradición - tiene una importancia secundaria a condición de que, en conjunto, pueda alcanzar realmente una cobertura universal (de la asistencia sanitaria)», señala el informe.

Pensiones de vejez y a supervivientes

El informe afirma que son los muchos los países en desarrollo que sólo en fechas recientes han empezado a organizar sistemas de pensiones para proteger a los trabajadores jubilados, y que hay naciones que aún no cuentan con sistema alguno.

En muchas partes del África subsahariana, y en partes de América Latina y de Asia, la cobertura es inferior al 10% de la mano de obra. El informe añade que la vejez todavía sigue inspirando inseguridad a ciertos grupos de población en los países industrializados.

Las personas que han trabajado en el sector no estructurado, mujeres predominantemente, es probable que tengan en la vejez ingresos muy bajos y deban depender de la asistencia pública.

«Está claro, pues, que, a pesar de sus impresionantes logros, los sistemas de pensiones aún tienen muchos aspectos propios de algo inacabado», leemos en el informe. «Al propio tiempo, necesitan adaptarse al aumento de la esperanza de vida, así como a los cambios en los mercados de trabajo y en los roles asignados tradicionalmente en razón del género.»

Y concluye afirmando que «los planes de seguridad social contributivos siguen siendo el instrumento más adecuado como la principal fuente de ingresos de jubilación para los trabajadores en la gran mayoría de los países». Pero las principales prioridades deben ser aumentar la cobertura de esas pensiones y mejorar su administración.

* El trabajo en el mundo 2000. La seguridad de los ingresos y la protección social en un mundo en plena transformación, Ofician Internacional del Trabajo, Ginebra, junio 2000, ISBN 92-2-310831-4, precio: 45 francos suizos. Pueden obtenerse ejemplares del informa solicitándolos a Publicaciones de la OIT, Oficina Internacional del Trabajo, CH-1211 Ginebra, Suiza, Tel: +4122/799-7828, Fax: +4122/799-6938, E-mail: pubvente@ilo.org, Página web: www.ilo.org/publns.