La majeure partie de la population mondiale ne bénéficie pas d'assurance chômage

GENÈVE (Nouvelles du BIT) - Soixante-quinze pour cent des 150 millions de personnes qui se trouvent sans emploi à travers le monde ne bénéficient d'aucune protection en matière d'assurance chômage, indique un nouveau rapport du Bureau international du travail (BIT).

Communiqué de presse | 21 juin 2000

GENÈVE (Nouvelles du BIT) - Soixante-quinze pour cent des 150 millions de personnes qui se trouvent sans emploi à travers le monde ne bénéficient d'aucune protection en matière d'assurance chômage, indique un nouveau rapport du Bureau international du travail (BIT).

Même les pays les plus riches du monde, en Europe et en Amérique du Nord, ont réduit, au cours des années 1990, le niveau de protection qu'accordaient leurs systèmes d'assurance chômage, précise le Rapport du BIT sur le travail dans le monde 2000: Sécurité du revenu et protection sociale dans un monde en mutation. *

Parmi les pays membres de l'OIT, ce sont l'Allemagne, l'Autriche, la Belgique, le Danemark, l'Espagne, la Finlande, la France, l'Islande, le Luxembourg, la Norvège, les Pays-Bas, le Portugal, la Suède et la Suisse qui accordent les systèmes de protection contre le chômage les plus généreux, affirme le rapport.

Le rapport identifie l'Australie, le Canada, les États-Unis, l'Irlande, le Japon, la Nouvelle-Zélande et le Royaume-Uni comme appartenant à la catégorie des pays qui sont dotés de systèmes de niveau intermédiaire. Dans ces pays, la proportion de chômeurs qui perçoivent des allocations de chômage est moindre et l'indemnité accordée est plus faible que dans les pays de la première catégorie.

Dans ces pays dits «de niveau intermédiaire», les prestations versées, que le rapport définit en termes de «taux net de remplacement du salaire», vont de 23% des salaires en Nouvelle-Zélande à 58% au Canada et aux États-Unis. Par comparaison, les assurances chômage des pays qui se trouvent en tête de liste, comme la Finlande et l'Espagne, accordent respectivement une indemnisation équivalant à 63% et 77% des salaires nationaux moyens, souligne le rapport.

Le rapport précise par ailleurs que les États-Unis, le Canada et le Royaume-Uni ne sont pas très bien classés du fait que, dans ces pays, la durée du versement de la prestation d'assurance chômage est courte, les allocations n'étant accordées que pour moins de 12 mois. En outre, ni les États-Unis ni le Canada ne disposent d'un second volet d'aide aux chômeurs lorsque le premier expire.

Étendre la protection sociale à tous

Reste que la couverture d'assurance chômage n'est pas le seul problème identifié dans ce rapport - lequel met également à jour toute une série de menaces pesant sur la protection et la sécurité des travailleurs à travers le monde. La grande majorité de la population dans de nombreux pays en développement, y compris les salariés du secteur informel et les personnes installées à leur compte, ne bénéficie d'absolument aucune protection sociale, prévient le rapport avant d'insister pour que l'accent soit mis, avant tout, sur l'extension de la couverture à ces travailleurs-là.

«Quoi qu'en disent les Cassandre, la protection sociale, y compris les modèles censément très onéreux que l'on trouve dans les pays les moins avancés, n'est pas hors de prix», déclare le Directeur général du BIT, M. Juan Somavia, dans la préface du rapport. «Non seulement, elle est essentielle aux gens mais elle est payante à long terme: les sociétés qui n'accordent pas suffisamment d'attention à la sécurité, notamment à la sécurité des catégories les plus faibles, ne sauraient manquer de le regretter amèrement un jour ou l'autre.»

Le rapport relève que des millions de personnes dans le secteur informel ont des revenus très faibles et disposent d'une capacité extrêmement limitée de contribuer aux régimes de protection sociale. Ces personnes n'ont pas les moyens d'épargner grand chose sur leurs maigres revenus. Elles ne peuvent rien attendre ni des régimes de retraite ni des régimes d'assurance santé. Elles sont réticentes, pour autant qu'elles le puissent, à solliciter l'aide des régimes d'assistance sociale.

Le BIT affirme qu'il faut absolument que les pays en développement à faible revenu accordent la priorité à des régimes spécifiquement destinés à répondre aux besoins des travailleurs du secteur informel. L'appui gouvernemental à cet effort est jugé indispensable et on pourrait prendre comme point de départ l'élargissement des régimes publics d'assurance sociale vers une couverture accrue voire, éventuellement, universelle.

Le rapport fait un certain nombre de propositions en vue d'élargir la protection sociale - laquelle ne couvre désormais que moins de la moitié de la population mondiale. Les trois principales options pour atteindre l'objectif fixé consistent à étendre les programmes existants, à créer de nouveaux programmes ciblés sur les travailleurs du secteur informel et à mettre en place des systèmes de prestations sociales financés par la fiscalité.

Le rapport met l'accent sur un certain nombre de tendances et problèmes clefs qui affectent la protection sociale:

• Le nombre de personnes vivant dans l'extrême pauvreté dans le monde a augmenté de 200 millions ces cinq dernières années seulement, principalement en Afrique sub-saharienne, en Asie centrale, en Europe orientale et dans le Sud-Est asiatique;

• 850 millions de personnes travaillent moins qu'elles ne le souhaiteraient ou gagnent moins que le salaire minimum vital;

• La pauvreté est un facteur-clé conduisant 250 millions d'enfants à rejoindre les rangs de la main-d'œuvre et compromet leur scolarité;

• Dans certains pays développés, les taux de divorce ont enregistré une hausse allant jusqu'à 500% (Canada, Royaume-Uni) sur une période de 30 ans, ce qui signifie que beaucoup plus d'enfants vivent dans des foyers monoparentaux;

• Dans nombre de ces mêmes pays développés, le nombre de naissances issues de femmes non mariées a sextuplé sur cette même période de 30 ans, ce qui - là encore - amène de nombreux enfants à vivre dans des foyers monoparentaux;

• En Allemagne, en Australie, au Canada, aux États-Unis, au Luxembourg, en Norvège et aux Pays-Bas, les taux de pauvreté dans les foyers ayant à leur tête des mères célibataires sont au moins trois fois plus élevés que ceux enregistrés dans les foyers classiques;

• Les dépenses de sécurité sociale en pourcentage du PIB ont augmenté dans la plupart des pays sur la période 1975-92, mais cette tendance a connu quelques exceptions, en particulier en Afrique et en Amérique latine.

Comme le souligne le rapport, les changements intervenus dans la structure même de la famille, associés à d'autres phénomènes tels que la hausse du chômage et le creusement des inégalités, ont entraîné, entre le milieu des années 1960 et le milieu des années 1990, une hausse vertigineuse des taux de pauvreté affectant les enfants.

Les taux de fécondité chutent dans l'ensemble du monde, ce qui permet à un plus grand nombre de femmes d'entrer dans le marché du travail. Cependant, en grande partie à cause de cette chute des taux de fécondité, la population vieillit rapidement dans la plupart des régions du monde, ce qui ne manque pas d'avoir un impact considérable sur le ratio entre population retraitée et population active.

Le rapport avance un certain nombre de mesures visant à améliorer la sécurité des revenus des femmes:

• mesures pratiques (allocations de maternité, crèches, garderies, congés parentaux) destinées à aider les hommes et les femmes à exercer un emploi rémunéré tout en élevant leurs enfants et à faciliter l'accès des femmes à un emploi rémunéré;

• extension de la sécurité sociale obligatoire à tous les salariés, y compris dans les catégories où les femmes sont largement représentées (domestiques et travailleurs à temps partiel, par exemple);

• reconnaissance du travail non rémunéré qui consiste à élever des enfants, par le biais d'un système d'octroi de crédits associé à un régime contributif ou par le biais de prestations universelles.

Le manque de protection d'assurance chômage

Pays développés

En outre, la plupart des pays offrant un niveau élevé de protection ont mis en place un second volet d'assurance chômage, généralement appelé l'assistance chômage, qui couvre les travailleurs qui n'ont plus droit aux prestations de l'assurance chômage, de manière à leur laisser un moment de répit avant de devoir se contenter de régimes d'assistance sociale moins généreux.

Durant la décennie 1990, presque tous les pays de l'OCDE (Organisation de coopération et de développement économiques) ont abaissé le niveau de protection assuré par leurs systèmes de prestations de chômage. Les règles d'admissibilité ont été durcies et la durée des prestations ainsi que leur taux de remplacement ont été réduits dans presque tous les pays européens.

Par une tendance parfois qualifiée de «programmes associant aide et travail», de nombreux pays occidentaux ont subordonné l'octroi des prestations à la participation à des activités de formation, à l'acceptation d'un emploi jugé convenable par l'administration délivrant les prestations de chômage ou à la condition que le chômeur démontre qu'il mène des activités intensives de recherche d'emploi. A travers des politiques d'emploi actives, les efforts visant à inciter les chômeurs à reprendre un emploi se sont en outre intensifiés.

Le rapport suggère de coordonner étroitement fourniture des prestations de chômage et politiques de l'emploi. Il plaide également en faveur d'un élargissement de la couverture des prestations de chômage, ce qui permettrait de garantir une sécurité du revenu à un plus grand nombre de chômeurs et aurait un effet positif sur la flexibilité du marché du travail.

Pays en développement

Ces groupes de travailleurs pauvres, affirme le rapport, devraient être assistés par des emplois créés grâce à des programmes d'infrastructure à fort coefficient de main-d'œuvre - «routes de raccordement, mise en valeur des terres, petits barrages, puits et réseaux d'irrigation, drainage et réseaux d'égouts, établissements scolaires et dispensaires». Les emplois fournis par ce type de programmes «peuvent être conçus de telle manière que les travailleurs aient un emploi garanti pendant un certain nombre de jours de l'année», fait valoir le rapport.

Ces programmes «peuvent prendre une ampleur considérable», précise le rapport. En Inde, les emplois créés par le programme Jawahar Rojgar Yojuna «avaient déjà généré 1 milliard de jours de travail en 1995, s'étendant à 123 des 350 districts sous-développés du pays». Des programmes analogues fonctionnent au Bangladesh, au Ghana et à Madagascar et, sur une plus petite échelle, en Bolivie, au Chili et au Honduras.

Des programmes à fort coefficient de main-d'œuvre bénéficiant de l'aide du BIT sont actuellement en cours d'exécution au Botswana, au Kenya, en République-Unie de Tanzanie et en Afrique du Sud. D'autres, dans des pays francophones et lusophones d'Afrique, reçoivent un soutien financier de la Banque mondiale.

Europe centrale et orientale

Dans l'ensemble de la région, souligne le rapport, «pas plus de la moitié des chômeurs reçoivent des prestations de chômage ou une aide sociale». Entre 1991 et 1995, selon une étude citée par les auteurs du rapport, «la proportion de bénéficiaires de prestations de chômage est tombée d'environ 80% à moins de 40% en Hongrie, de 75 à 55% en Pologne et de 82 à 27% en Slovaquie».

Face à la persistance des difficultés économiques, les régimes de retraite anticipée et d'indemnisation de l'invalidité qui furent jadis privilégiés dans la région «ne constituent pas une solution», souligne le rapport avant de préciser que «dans les deux cas, les coûts sont supérieurs à ceux des régimes de prestations de chômage à long terme et le retour à un travail productif est exclu».

La législation de protection contre le chômage reste généralement favorable dans les pays d'Europe centrale et orientale, «ce qui s'explique essentiellement par leur passé socialiste». Toutefois, ajoute le rapport, les choses changent, «et même de façon très marquée dans certains pays. La législation a été modifiée de façon à assouplir les procédures de recrutement et de licenciement». D'autre part, la mise en œuvre de la législation protectrice de l'emploi «est souvent appliquée de façon plus laxiste dans le secteur privé, en croissance rapide, où les syndicats sont faibles et où de nombreux travailleurs ignorent leurs droits».

Amérique latine et Caraïbes

Dans la région, le taux de compensation varie de 40 à 80% des gains. L'Argentine et le Chili versent «des prestations de chômage dégressives, en fonction de la durée du chômage», les prestations étant versées sur une période qui peut aller de seulement quatre mois à un an maximum.

Ces dernières années, l'accent a été particulièrement mis sur le développement des services de placement des chômeurs en améliorant la diffusion de l'information sur les postes vacants et les qualifications demandées, en facilitant la mobilité des travailleurs, en mettant en œuvre des programmes de formation et en subventionnant les emplois offerts aux chômeurs. Parmi les pays qui ont pris de telles mesures de soutien actif du marché du travail pendant les années 1990, on peut citer l'Argentine, la Barbade, le Brésil, le Mexique, le Pérou et l'Uruguay.

Asie

Au Bangladesh, en Inde et au Pakistan, des régimes financés par les employeurs versent des indemnités de licenciement en cas de compression du personnel, mais «seule une petite minorité des travailleurs (le personnel des grandes entreprises du secteur formel) bénéficie effectivement de ces régimes de protection».

En République de Corée, le régime d'assurance chômage, mis en place en 1995, s'est rapidement développé en 1998 face à l'augmentation massive du chômage due à la crise asiatique. Le rapport précise que cet élargissement du régime d'assurance chômage «faisait partie d'un compromis accepté par l'Etat et par les organisations d'employeurs pour obtenir que les organisations de travailleurs se rallient aux modifications législatives destinées à faciliter les licenciements dans certains cas». Les prestations de chômage sont fixées à 50% des gains perçus par le travailleur pendant le mois ayant précédé le licenciement, mais ne peuvent jamais être inférieures à 70% du salaire minimum. La durée de leur versement est fonction de l'âge au moment du licenciement et de l'ancienneté.

Le rapport souligne que «la crise financière qui a récemment frappé l'Asie a fait apparaître que les régimes d'assurance chômage ont un rôle important à jouer dans l'atténuation de la misère occasionnée par la montée du chômage».

Soins de santé

Le taux de mortalité est plus élevé chez les pauvres que chez les riches, dans tous les groupes d'âge, mais la différence est particulièrement marquée au cours de l'enfance et notamment de la petite enfance. On a comparé les taux de mortalité de deux groupes de pays, à savoir les 20% les plus pauvres et les 20% les plus riches. De 0 à 4 ans, la mortalité est neuf fois plus élevée dans le premier groupe de pays. Elle y est dix fois plus élevée de 5 à 14 ans.

La disponibilité de soins curatifs et préventifs adéquats est essentielle pour assurer que les travailleurs puissent gagner leur vie décemment. Et il incombe au système de financement des soins de santé de garantir que les dépenses de soins de santé, importantes et imprévisibles par nature, ne grèvent pas directement les budgets des ménages. De nombreux travailleurs, en particulier ceux qui n'ont pas un emploi salarié régulier, ne bénéficient d'aucune couverture satisfaisante en matière de soins de santé.

Dans les pays à faibles revenus d'Afrique sub-saharienne et d'Asie du sud, sont mis en place des systèmes de microassurance pour les soins de santé afin que les personnes qui autrement resteraient sans protection puissent bénéficier des avantages du partage des risques. A l'heure actuelle, le développement de tels systèmes est, dans une très large mesure, tributaire du soutien des gouvernements, des ONG et des organisations internationales telles que l'OMS et l'OIT. Ils contribuent - en sollicitant la participation des intéressés à leur mise en place et à leur gestion - à la réinsertion sociale et politique des exclus.

Cependant, les systèmes de microfinancement ne sauraient vraisemblablement être la seule solution au problème essentiel d'un accès adéquat aux soins de santé. La plupart des pays industrialisés ont adopté des systèmes d'assurances sociales (ou des services nationaux de protection de la santé) qui ne s'appliquaient dans un premier temps qu'aux travailleurs du secteur formel mais qui furent ensuite étendus aux travailleurs moins bien payés, aux agriculteurs et aux travailleurs indépendants. La grande majorité des pays en développement n'en sont encore qu'à la première phase de couverture de l'assurance sociale en matière de santé.

Etant donné que la formalisation de la main-d'œuvre est un processus de longue haleine qui pourrait bien ne jamais aboutir, de nombreux gouvernements dans les pays en développement devront avoir recours à une grande variété de mécanismes de financement de leurs systèmes de santé pour atteindre les objectifs de leur politique en la matière. «La manière de combiner les instruments disponibles - publics, privés, coopératifs, à base communautaire - importe finalement assez peu si elle permet d'atteindre l'objectif visé, à savoir un accès universel», indique le rapport.

Pensions de vieillesse et de survivants

Le rapport souligne que les systèmes de pensions de la sécurité sociale sont d'apparition récente dans de nombreux pays en développement et que certains pays n'ont pas encore mis en place le moindre système de protection des travailleurs retraités.

Dans de nombreuses régions de l'Afrique sub-saharienne et dans plusieurs parties de l'Amérique latine et de l'Asie, ces systèmes ne couvrent même pas 10% de la main-d'œuvre. Le rapport ajoute que la vieillesse est encore synonyme d'insécurité pour certains groupes de population dans les pays industrialisés.

Il est fort probable que les personnes qui ont travaillé dans le secteur informel, essentiellement les femmes, ne disposent que de très faibles revenus durant leur vieillesse et qu'elles deviennent dépendantes de l'assistance de l'Etat.

«Il est donc évident que, en dépit de leurs succès impressionnants, les systèmes de pensions sont encore loin d'avoir atteint leur but», affirme le rapport. «En outre, il leur faut s'adapter à l'allongement de l'espérance de vie et à l'évolution des marchés du travail et des rôles respectifs des hommes et des femmes».

Le rapport conclut que «les régimes contributifs de sécurité sociale demeurent l'instrument le mieux adapté comme principale source de revenus des travailleurs retraités dans la grande majorité des pays». Il souligne cependant que les deux grandes priorités sont d'accroître le champ de l'assurance et d'améliorer la gestion des systèmes.

* Rapport sur le travail dans le monde 2000: sécurité du revenu et protection sociale dans un monde en mutation, Bureau international du Travail, Genève, juin 2000, ISBN 92-2-210831-0, prix: 45 francs suisses. Des exemplaires du rapport peuvent être obtenus en vous adressant au service des publications du BIT, Bureau international du Travail, CH-1211 Genève, Suisse, Tél.: +4122/799-7828, Fax: +4122/799-6938, Courrier électronique: pubvente@ilo.org, Site web: www.ilo.org/publns.