Déficit de financiamiento de la protección social universal Estimaciones y estrategias mundiales, regionales y nacionales para la creación de espacio fiscal
Author: Umberto Cattaneo, Helmut Schwarzer, Shahra Razavi, Andrea Visentin
Date: 2024-09-13

Resumen

El objetivo principal del estudio es proporcionar estimaciones actualizadas del déficit de financiamiento para alcanzar la cobertura universal de los pisos de protección social. Esta estimación abarca 133 países de ingresos bajos y medianos, e incluye cinco garantías de seguridad del ingreso (para niños, personas con discapacidad grave, madres de recién nacidos, personas adultas mayores y personas desempleadas), junto con los servicios de salud esenciales. Las estimaciones muestran que, para los países de ingresos bajos y medianos, el déficit de financiamiento para lograr la cobertura universal de los pisos de protección social es del 3,3 por ciento del producto interno bruto (PIB) anual[1]. Sin embargo, para los países de ingresos bajos, el déficit de financiamiento es de un abrumador 52,3 por ciento de su PIB anual. En 2024, para los países de ingresos bajos y medianos, el gasto público adicional necesario para lograr la protección social universal representa el 10,6 por ciento de su gasto público anual, o el 31,6 por ciento de su gasto en protección social. Sin embargo, para los países de ingresos bajos, la creación de pisos de protección social requiere cuadruplicar la movilización su gasto público anual, lo que equivale a casi 28 veces su gasto en protección social.

[1]   Del 3,3 por ciento del PIB, el 2,0 por ciento se destina a los servicios de salud esenciales y el 1,3 por ciento a las cinco prestaciones clave de protección social (hijos/familia, discapacidad, maternidad, desempleo y vejez).

Sobre los autores

Umberto Cattaneo es Economista de Finanzas Públicas en el Departamento de Protección Social Universal de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en Ginebra. Umberto supervisa actualmente el trabajo de la OIT a nivel mundial, regional y nacional sobre el financiamiento y el espacio fiscal para la protección social. Recientemente, ha sido uno de los principales autores del nuevo informe de la OIT sobre los cuidados en el trabajo y del innovador informe OIT-Gallup sobre la violencia y el acoso en el trabajo. Antes de incorporarse a la OIT, Umberto trabajó para la Oficina del Economista Jefe para la Región de África en el Banco Mundial. Estudió en varias universidades, entre ellas la Escuela de Estudios Orientales y Africanos, la Universidad Carlos III de Madrid, la Universidad Libre de Bruselas y obtuvo su doctorado en Economía por la Universidad de Génova en Italia.

Helmut Schwarzer es el Jefe de la Unidad de Finanzas Públicas, Servicios Actuariales y Estadísticos (PFACTS) del Departamento de Protección Social Universal de la OIT en Ginebra desde diciembre de 2021. Estudió Economía y Desarrollo Económico en la Universidade Federal do Paraná (Curitiba/Brasil) y obtuvo un Dr. rer. pol. en Economía por la Freie Universität Berlin (Alemania). Anteriormente fue investigadora en el IPEA (Instituto de Investigación Económica Aplicada, Brasilia), Secretaria de Seguridad Social (2003-2010) y del programa Bolsa Familia (2015-16), ambos en Brasil, así como Especialista Principal de Seguridad Social en el Departamento de Protección Social de la OIT en Ginebra y en la Oficina de País de la OIT para México.

Shahra Razavi es la Directora del Departamento de Protección Social Universal de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Es economista del desarrollo, con más de 25 años de experiencia trabajando en política social, protección social, género y desarrollo, y economía política de los cuidados. Obtuvo su licenciatura en la London School of Economics and Political Science (LSE), y su máster y su doctorado en la Universidad de Oxford. Antes de incorporarse a la OIT en 2020, fue Jefa de la Sección de Investigación y Datos de ONU Mujeres y, con anterioridad, Investigadora Principal en el Instituto de Investigación de las Naciones Unidas para el Desarrollo Social (UNRISD).

Andrea Visentin ha realizado recientemente unas prácticas en finanzas públicas en el Departamento de Protección Social Universal de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en Ginebra. Obtuvo su maestría en Ciencias en Política Pública y Desarrollo Humano con especialización en protección social en la Universidad de las Naciones Unidas en Maastricht, donde también trabajó como asistente de investigación llevando a cabo la recopilación y el análisis de datos sobre cuestiones de protección social.

Resumen ejecutivo

Este estudio proporciona estimaciones mundiales, regionales y nacionales del déficit de financiamiento para alcanzar la protección social universal, incluido el acceso universal a cinco garantías clave de protección social (hijos, personas con discapacidad grave, madres de recién nacidos, personas adultas mayores y personas desempleadas), así como servicios de salud esenciales. Las estimaciones abarcan 133 países de ingresos bajos y medianos. Es importante subrayar que la metodología utilizada para calcular el déficit de financiamiento ofrece una perspectiva mundial amplia y no pretende sustituir los ejercicios de costeo ni la planificación fiscal detallados a nivel nacional, que se requieren con urgencia a fin de orientar la acción nacional para la creación de sistemas y pisos de protección social.

En los países de ingresos bajos y medianos, el déficit de financiamiento para lograr la protección social universal representa el 3,3 por ciento del PIB anual, y se requiere el 2,0 por ciento del PIB para garantizar servicios de salud esenciales y el 1,3 por ciento para las cinco prestaciones monetarias de protección social. De este porcentaje, 0,6 puntos porcentuales del PIB se destina a prestaciones por hijos, 0,3 puntos porcentuales a pensiones de vejez, 0,2 puntos porcentuales a prestaciones por discapacidad, 0,2 puntos porcentuales a prestaciones de desempleo y 0,05 puntos porcentuales a prestaciones de maternidad. En términos absolutos, subsanar este déficit en todos los países de ingresos bajos y medianos requiere 1,4 billones de dólares adicionales por año. La mayor parte de estos fondos (el 60,1 por ciento) se necesitan para financiar la brecha de servicios de salud esenciales. El resto se distribuye entre las prestaciones monetarias de protección social de la siguiente manera: el 17,8 por ciento para prestaciones por hijos; el 8,3 por ciento para pensiones de vejez; el 7,1 por ciento para prestaciones por discapacidad; el 5,2 por ciento para prestaciones de desempleo y el 1,5 por ciento para prestaciones de maternidad.

Los promedios mundiales ocultan disparidades significativas entre los grupos de ingresos de los países y las regiones. Entre los primeros, los países de ingresos bajos se enfrentan al mayor déficit de financiamiento como proporción de su PIB, que asciende al 52,3 por ciento, lo cual está explicado porque en estos países existe ungran déficit de cobertura de la protección social y que se combina con un bajo PIB. A pesar de las considerables cifras absolutas en juego, que ascienden a 308.500 millones de dólares, la brecha de financiamiento en los países de bajos ingresos solo representa el 22,3 por ciento del déficit de financiamiento global. El análisis por región muestra que África es la que enfrenta el mayor desafío para el logro de la cobertura universal de protección social, con un déficit de financiamiento del 17,6 por ciento del PIB anual de la región, seguida de los países de ingresos bajos y medianos de los Estados Árabes (11,4 por ciento), América Latina y el Caribe (2,7 por ciento), Asia y el Pacífico (2,0 por ciento) y Europa y Asia Central (1,9 por ciento).

En todas las regiones y grupos de ingresos nacionales, se requieren dos tercios del gasto público adicional asociado a la universalización de las prestaciones de vejez para las mujeres. En muchos países, la baja participación de mujeres en el empleo formal e informal, ha dado lugar a que la capacidad contributiva de las mujeres sea inferior a la de los hombres. A pesar de que algunos países han contrarrestado parcialmente estas desigualdades introduciendo mecanismos compensatorios, tales como los créditos de cotizaciones para obtener el beneficio de pensiones, tanto para mujeres como para hombres, o la extensión de las garantías de los pisos de protección social, persisten grandes brechas de género en la cobertura de las pensiones. La proporción del déficit de financiamiento de las pensiones de vejez atribuible a las mujeres aumenta con el nivel de desarrollo económico: es del 58,9 por ciento del déficit de financiamiento de las pensiones de vejez atribuido al déficit de cobertura de las pensiones de mujeres en los países de bajos ingresos, y llega hasta el 71,0 por ciento en los países de ingresos medianos-altos.

El estudio cuantifica el déficit de financiamiento en relación con el gasto de la administración pública y el gasto en protección social, que es fundamental para evaluar la capacidad de los países para cerrar ese déficit la brecha. A nivel mundial, los estados de los países de ingresos bajos y medianos deberían aumentar progresivamente su gasto en protección social en un 10,6 por ciento del gasto público. El aumento del gasto correspondería al 31,6 por ciento de su gasto actual en protección social. En los países de bajos ingresos, el déficit de financiamiento es considerable: más de 4 veces el gasto público y la abrumadora cifra de 28 veces el gasto real en protección social.

A pesar de la austeridad generalizada, que incluye recortes del gasto en protección social en muchos países de ingresos bajos y medianos, estos países disponen de un gama de estrategias para ampliar activamente el espacio fiscal para la protección social con el fin de cerrar eldéficit de financiamiento. La movilización de recursos nacionales, incluidos los impuestos progresivos y las cotizaciones a la seguridad social, son fuentes clave para la protección social, teniendo en cuenta que la creación de sistemas y pisos de protección social implica compromisos a largo plazo. Es fundamental que los países elaboren programas para formalizar el empleo, las empresas y las transacciones económicas, y fortalezcan las instituciones para recaudar impuestos y cotizaciones sociales.

A nivel nacional, podría generarse considerable espacio fiscal para cerrar eldéficit de financiamiento eliminando progresivamente los subsidios explícitos e implícitos a los combustibles, es decir, introduciendo o ampliando los sistemas de fijación de precios del carbono de forma que se cobren los costos ambientales del carbono. En todos los países de ingresos bajos y medianos, los subsidios explícitos a los combustibles representan en promedio el 1,2 por ciento del PIB, mientras que las subsidios implícitos a los combustibles representan el 9,8 por ciento del PIB. Estos subsidios contrastan con un déficit de financiamiento del piso de protección social del 3,3 por ciento del PIB. Mientras que en los países de ingresos medianos-bajos y de ingresos medianos-altos la inversión de los ingresos procedentes de la eliminación progresiva de los subsidios explícitos e implícitos a los combustibles cubriría con creces el déficit de financiamiento existente, en los países de bajos ingresos el potencial para cerrar el déficit de financiamiento mediante la eliminación de los subsidios a los combustibles es prácticamente inexistente.

La deuda soberana no puede concebirse como fuente permanente de financiamiento para cerrar el déficit de financiamiento. Sin embargo, su gestión podría desbloquear recursos para ampliar el espacio fiscal destinado a la protección social. En muchos países de ingresos bajos y medianos, si se pudiera renegociar una parte de la deuda pública con tipos de interés más bajos, se podría liberar una parte considerable de los recursos financieros para asignarlos a la protección social.

La asistencia oficial para el desarrollo (AOD) se vuelve necesaria, especialmente en el caso de los países de bajos ingresos, en que el déficit de financiamiento representa el 52 por ciento del PIB. Sin embargo, para subsanar este déficit, la actual AOD destinada a los países de bajos ingresos debería triplicarse con creces y asignarse íntegramente a la protección social. Cabe señalar que la AOD se ha mantenido en niveles inferiores al objetivo acordado internacionalmente del 0,7 por ciento del ingreso nacional bruto de los países de altos ingresos (en 2023, la tasa media era del 0,37 por ciento). Según los datos recogidos por el Comité de Asistencia para el Desarrollo de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (CAD-OCDE), en 2023 solo cinco países cumplieron este objetivo: Alemania, Dinamarca, Luxemburgo, Noruega y Suecia. A pesar de cierto aumento de la parte de AOD asignada al empleo y la protección social debido a la pandemia, las asignaciones de dicha asistencia a la protección social siguen siendo muy bajas. La colaboración entre la OIT, las instituciones financieras internacionales y otras entidades de las Naciones Unidas reviste suma importancia para ampliar el espacio fiscal destinado a la protección social en los países de bajos ingresos.

Introducción

En septiembre de 2015, los líderes mundiales aprobaron la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, en la que se fijan ambiciosos objetivos para promover el desarrollo sostenible y garantizar la justicia social, económica y ambiental antes de 2030. El papel fundamental de la protección social ocupa un lugar central de esta Agenda, y se refleja en la meta 1.3 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), relativa a poner fin a la pobreza, y en la meta 3.8 de los ODS, relativa a lograr la cobertura universal en salud. La protección social también contribuye a garantizar la igualdad de género (ODS 5), crear trabajo decente y promover el crecimiento económico (ODS 8), reducir la desigualdad en los países y entre ellos (ODS 10) y promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible y construir a todos los niveles instituciones eficaces e inclusivas que rindan cuentas (ODS 16). Como facilitador clave de la protección social, la meta 1.a de los ODS pide movilizar recursos financieros adicionales de múltiples fuentes para poner fin a la pobreza y hace un seguimiento de esta, y tiene en cuenta específicamente el gasto público en educación, salud y protección social (indicador 1.a.2 de los ODS). La meta 10.b de los ODS subraya la necesidad de fomentar la AOD en los países en los que los recursos nacionales no son suficientes para garantizar una inversión adecuada en protección social.

La estrategia bidimensional de la OIT para la extensión de la seguridad social proporciona orientación práctica a los países para lograr la protección social universal (OIT 2012). La Recomendación sobre los pisos de protección social, 2012 (núm. 202) afirma que todos los países deberían dar prioridad a la puesta en práctica de pisos de protección social como elemento fundamental de sus sistemas de seguridad social. Para ello, se alienta a los países a seguir una estrategia bidimensional para garantizar al menos niveles básicos de seguridad de ingresos y acceso a los servicios de salud esenciales para todos (la "dimensión horizontal"). También se los alienta a garantizar gradualmente niveles de protección más elevados para el mayor número de personas posible, y lo antes posible (la "dimensión vertical"), guiados por el Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102) y las normas más avanzadas.

En respuesta a la creciente participación de múltiples agentes internacionales en este ámbito, incluidos organismos de las Naciones Unidas, instituciones financieras internacionales y otras organizaciones internacionales, se han establecido diversas iniciativas con objeto de racionalizar la orientación de las políticas y la cooperación para el desarrollo en el ámbito de la protección social, a fin de mejorar la coherencia de las políticas, garantizar la coordinación y evitar la duplicación. La Junta Interinstitucional de Cooperación en Materia de Protección Social, creada en 2012, y la Alianza Mundial por la Protección Social Universal para alcanzar los ODS (USP2030), creada en 2016, copresididas por la OIT y el Banco Mundial, han contribuido a una mayor coherencia de las políticas en el ámbito de la protección social. La USP2030 promueve cinco principios básicos para acelerar la acción hacia la protección social universal: protección durante todo el ciclo de vida, cobertura universal, apropiación nacional, financiamiento sostenible y equitativa, y participación y diálogo social.

Sin embargo, a pesar de estos compromisos, más de la mitad de la población mundial sigue sin ningún tipo de cobertura de protección social. La situación es peor en los países de bajos ingresos, donde, por ejemplo, en 2020 solo el 23 por ciento de las personas adultas mayores tenían cobertura de pensiones (la media mundial era el 77 por ciento), menos del 10 por ciento de los niños menores de 15 años tenían cobertura de programas obligatorios de protección social (la media mundial era el 26 por ciento), y menos del 7,8 por ciento de las personas vulnerables recibían prestaciones monetarias (la media mundial era el 28,9 por ciento) (OIT 2021a).

La inversión insuficiente en protección social sigue siendo una de las principales razones de estas bajas tasas de cobertura. El gasto público en protección social (excluidos los servicios de salud) fue, en promedio, del 13,0 por ciento del PIB en todo el mundo (en 2023). Este promedio, sin embargo, oculta enormes desigualdades. Mientras que los países de ingresos altos gastan anualmente el 16,4 por ciento del PIB en protección social, los países de ingresos medianos-altos gastan la mitad de esta cantidad (el 8,6 por ciento), los países de ingresos medianos-bajos solo gastan una cuarta parte (el 4,1 por ciento) y los países de bajos ingresos menos de una 16ª parte (el 0,7 por ciento del PIB). A pesar de este panorama sombrío, resulta alentador comprobar que al menos 42 de los 133 países de ingresos bajos y medianos han logrado la cobertura universal de protección social al menos para una prestación de protección social (entre prestaciones por hijo, discapacidad, maternidad, vejez y servicios de salud esenciales) (OIT 2020a)[2].

En apoyo de las deliberaciones a nivel nacional, los cálculos detallados y la acción normativa, este documento ofrece un panorama general del déficit de financiamiento para garantizar pisos nacionales de protección social. Proporciona estimaciones de cuánto más debe gastar cada país para garantizar que, a lo largo del ciclo vital, todas las personas necesitadas tengan acceso efectivo al menos a la asistencia sanitaria esencial y a una seguridad de ingresos básica. A pesar de la importancia que a menudo se concede a estas estimaciones generales, se carece de un análisis exhaustivo del déficit de financiamiento desglosado por prestaciones de protección social y por países. Por lo tanto, este documento de trabajo pretende suplir esta deficiencia de conocimientos facilitando estimaciones a nivel mundial, regional y nacional del déficit de financiamiento para alcanzar la protección social universal, incluido el acceso universal a los servicios de salud esenciales, que es una de las cuatro garantías clave de los pisos nacionales de protección social señaladas en la Recomendación núm. 202. Las estimaciones abarcan 133 países de ingresos bajos y medianos.

Es importante subrayar que la metodología utilizada en este documento, que proporciona una amplia visión global, no puede sustituir la estimación detallada de costos ni la planificación fiscal a nivel nacional que se requieren con urgencia para orientar la acción nacional en la creación de sistemas y pisos de protección social. Los diálogos sociales nacionales dirigidos por los estados y en los que participan las organizaciones de trabajadores y de empleadores, así como otras partes interesadas, son fundamentales a este respecto. Estos diálogos sociales nacionales deberían orientar la formulación de políticas y estrategias de protección social, incluidas las opciones de estimación de costos y financiamiento, a fin de proporcionar una hoja de ruta clara para extender la protección social (tanto horizontal como verticalmente) y aumentar la coherencia y exhaustividad de los sistemas nacionales de protección social.

La sección 1 de este documento ofrece una descripción de la metodología utilizada para calcular el déficit de financiamiento, incluidas las poblaciones beneficiarias y el nivel de prestaciones. La sección 2 presenta nuevas estimaciones del déficit de financiamiento expresado como porcentaje del PIB, del gasto general de la administración pública y del gasto en protección social. Por último, la sección 3 analiza las posibles opciones de espacio fiscal para cerrar el déficit de financiamiento de la protección social y las acciones concretas para trazar el camino a seguir.

[2]  Se presume que la cobertura de servicios de salud esenciales es universal cuando el índice de cobertura (indicador ODS 3.8.1) es mayor o igual a 80.

Objetivos y metodología

1.1. Metodología revisada de la OIT

El presente estudio se basa en las dos ediciones anteriores de las estimaciones del déficit de financiamiento (OIT 2020b) y proporciona una metodología revisada para calcular el déficit de financiamiento de las cinco garantías de ingresos de protección social, es decir, hijos, personas con discapacidad grave, madres de recién nacidos, personas adultas mayores y personas desempleadas. Esta metodología difiere de la utilizada en las dos ediciones anteriores, de manera que los resultados no son comparables. Sin embargo, para calcular el déficit de financiamiento de los servicios de salud esenciales, se ha utilizado una metodología similar a la de OIT 2020b.

La metodología revisada para las cinco garantías de seguridad de los ingresos de protección social ofrece datos detallados a nivel de país, incluida la posibilidad de desglosar las estimaciones por tipo de prestación de protección social. El nuevo enfoque elaborado emplea subindicadores seleccionados contenidos en el indicador 1.3.1 de los ODS, que corresponden a la proporción de la población que recibe prestaciones monetarias de programas de protección social contributivos y no contributivos (Naciones Unidas 2022). Luego se estima el número de personas que no reciben ninguna prestación y se calcula el costo de dar cobertura a esas personas con una garantía de ingresos básicos (prestación de nivel mínimo).

Como se indica en la figura 1, la metodología emplea dos enfoques distintos, uno para las cinco garantías de seguridad de los ingresos y otro para los servicios de salud esenciales. Los diferentes enfoques se basan en los datos considerados para las estimaciones. La metodología para las cinco garantías de seguridad de los ingresos utiliza el indicador 1.3.1 de los ODS, que mide la proporción de la población cubierta por cada garantía mínima de protección social. Este enfoque nos permite estimar el número de personas que siguen sin cobertura de protección social calculando la diferencia entre los que reciben la prestación y todos los que cumplen los requisitos y deberían recibirla.

Conforme a lo dispuesto en la Recomendación núm. 202, los pisos nacionales de protección social también deberían incluir el acceso a un conjunto de bienes y servicios definido a nivel nacional, es decir, los servicios de salud esenciales, incluida la atención de la maternidad, que cumplen los criterios de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad.

Aunque la serie de subindicadores del indicador 1.3.1 de los ODS no monitorea la cobertura de los servicios de salud esenciales, Stenberg et al. (2017), en colaboración con la Organización Mundial de la Salud (OMS), determinaron los conjuntos de indicadores de los ODS que contribuyen mayoritariamente al logro de la cobertura universal en salud. En el presente documento, sus estimaciones se utilizan para calcular el déficit de financiamiento en los servicios de salud esenciales.

Figura 1. Estructura del déficit de financiamiento para asegurar la cobertura universal de los pisos de protección social

Nota: Algunas metas relativas al ODS 2 (poner fin al hambre), 6 (gestión sostenible del agua y el saneamiento) y 7 (energía asequible, fiable, sostenible y moderna) se incluyen en el déficit de financiamiento como servicios de salud esenciales conforme a la metodología presentada en Stenberg et al. 2017.

Fuente: Recopilación de los autores.

1.2. Déficit de financiamiento para la consecución de la cobertura universal de las cinco garantías de ingresos de protección social

El déficit de financiamiento de las cinco garantías de ingresos de protección social (hijos, personas con discapacidad grave, madres de recién nacidos, personas adultas mayores y personas desempleadas) se refiere a los recursos monetarios necesarios para proporcionar una garantía básica de seguridad social a quienes reúnen los requisitos para recibir una prestación pero no la reciben. Esencialmente, representa el gasto adicional necesario para alcanzar una cobertura de protección social del 100 por ciento, como se señala en el indicador 1.3.1 de los ODS sobre cobertura de protección social efectiva (OIT 2020a). Los detalles de la formulación figuran a continuación.

En la ecuación 1, FG_ij corresponde al déficit de financiamiento en el país i para la garantía de protección social j correspondiente a uno de los siguientes grupos de población: hijos, personas con discapacidad grave, madres de recién nacidos, personas adultas mayores y personas desempleadas. El déficit de financiamiento en 2024 FG_ij se obtiene multiplicando el grupo de población beneficiario Popij en el país i para la garantía j por PLi, el umbral de pobreza nacional en el país i y la proporción de quienes no están cubiertos por dicha garantía (1-COVij).

FGij=Popij∙PLi∙(1-COVij) [1]

El déficit de financiamiento en el país i para las cinco garantías de ingresos de la seguridad social se calcula en la ecuación 2 y corresponde al esfuerzo monetario total que se necesita para asegurar la cobertura universal de los cinco grupos.

FGi=∑j=15FGij [2]

Una decisión inicial clave consiste en definir la población beneficiaria y especificar el tipo y la cuantía de las prestaciones que se concederían a los cinco diferentes grupos de beneficiarios.

1.2.1. Población beneficiaria

Los grupos de población beneficiarios que se tuvieron en cuenta en las estimaciones del déficit de financiamiento reflejan los que figuran en el indicador 1.3.1 de los ODS. En el caso de las prestaciones por hijos a cargo, el déficit de financiamiento se calcula para las personas de 0 a 14 años que actualmente no reciben prestaciones por hijos. En la edición anterior de las estimaciones del déficit de financiamiento, el análisis solo tenía en cuenta a los niños de 0 a 5 años. El presente estudio tiene en cuenta un grupo de edad más amplio, en consonancia con el Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138), que fija los 15 años como edad mínima de admisión al empleo. Cabe señalar que, debido a la continua vulnerabilidad y dependencia de los niños, especialmente en el contexto del acceso a la educación y la transición a la fuerza de trabajo, y con el fin de alinearse con la Convención sobre los Derechos del Niño, se recomienda un rango de edad más amplio que abarque a todos los menores de 18 años (OIT y UNICEF 2023). No obstante, para evitar la duplicación del cómputo de las personas desempleadas y las madres de recién nacidos, el grupo de edad definido para las prestaciones por hijos se ha mantenido de 0 a 14 años a los efectos de esta revisión del déficit de financiamiento (OIT 2023b).

En el caso de las prestaciones por discapacidad, el déficit de financiamiento tiene en cuenta a las personas con una discapacidad grave que actualmente no reciben ninguna prestación por ese motivo. Para las pensiones de vejez, el déficit de financiamiento se calcula a partir del número de personas de 65 años o más que no perciben ningún tipo de pensión de vejez. Para las prestaciones de maternidad, el déficit de financiamiento se basa en el número de madres de recién nacidos que no perciben ninguna prestación de maternidad, utilizando el número de nacidos vivos como indicador indirecto para identificar a las madres. Por último, para las prestaciones de desempleo, el déficit de financiamiento se basa en el número de personas desempleadas pero no cubiertas por las prestaciones correspondientes. Las fuentes de datos para cada grupo de población beneficiario se indican en el cuadro 1.

Cuadro 1. Fuentes de datos para la población beneficiaria

Población beneficiaria

Población objetivo

Hijos

El número de niños de 0 a 14 años en 2024, Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas, World Population Prospects 2022 (ONU-DAES, División de Población 2022)

Personas con una discapacidad grave

Las personas con una discapacidad grave en 2024, Organización Mundial de la Salud, Informe Mundial sobre la Discapacidad, 2011 y Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas, World Population Prospects 2022

Personas adultas mayores

Las personas de 65 años o más en 2024, Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas, World Population Prospects 2022

Madres de recién nacidos

El número de nacidos vivos en 2024, Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas, World Population Prospects 2022

Desempleo

El número de personas desempleadas, estimaciones modeladas de la OIT disponibles en ILOSTAT (2024)

Fuente: Recopilación de los autores.

1.3. Nivel de prestaciones

Como se dispone en la Recomendación núm. 202, los pisos nacionales de protección social deberían proporcionar garantías básicas de seguridad social a todos los residentes y niños, y deberían permitirles vivir con dignidad. Para determinar los niveles mínimos de ingresos definidos a nivel nacional que corresponden a estos pisos deberían tenerse en cuenta el valor monetario de un conjunto de bienes y servicios necesarios, os umbrales nacionales de pobreza, los umbrales de ingresos que dan derecho a la asistencia social u otros umbrales comparables establecidos por la legislación o la práctica nacionales. Este enfoque garantiza que los pisos de protección social establecidos a nivel nacional impidan que las personas caigan en la pobreza y que se empodere a las que son pobres para que salgan de la pobreza (OIT/PNUD/Academia Mundial para el Desarrollo Sur-Sur 2011).

A la luz de la Recomendación núm. 202, este estudio emplea los umbrales nacionales de pobreza como la base del cálculo de prestaciones utilizado para estimar el déficit de financiamiento de los pisos de protección social. Los umbrales nacionales de pobreza en unidades de moneda local se obtuvieron de fuentes oficiales en 133 países en desarrollo. Un país puede tener un umbral de pobreza único o diferentes umbrales de pobreza para zonas rurales y urbanas o para diferentes zonas geográficas a fin de reflejar diferencias en el costo de vida o en algunos casos en la dieta y la canasta familiar. Dado que la efectiva cobertura de la protección social no puede desglosarse sistemáticamente para reflejar esas diferencias, cuando se dispuso de más de un umbral de pobreza, se seleccionó el más alto.

La mayoría de los países encuestados adoptaron umbrales nacionales de pobreza absoluta, que identifican directamente una canasta básica y determinan el umbral de pobreza como el costo de dicha canasta (Aprea y Raitano 2023). Las necesidades básicas que se tuvieron en cuenta en la mayoría de los países se refieren a la alimentación, la vivienda adecuada y la asequibilidad de ropa decente y de las principales actividades sociales. Sin embargo, en unos pocos países, como Bosnia y Herzegovina, Mauricio y Türkiye, se emplearon umbrales de pobreza relativos. Estos definen los umbrales de pobreza en función de los niveles de vida de poblaciones específicas, como la mediana de los ingresos de los hogares (Aprea y Raitano 2023). En el caso de algunos países en los que no se habían definido umbrales nacionales de pobreza, se utilizaron salarios mínimos (por ejemplo, en el Camerún) o niveles de prestaciones monetarias de asistencia social (por ejemplo, en China).

Los umbrales nacionales de pobreza deben ajustarse en función de la inflación para que permanezcan constantes en términos reales, lo que permite realizar estimaciones significativas del déficit de financiamiento en 2024. En este estudio, los umbrales de pobreza se ajustaron a los precios de 2024 utilizando el índice de precios al consumidor del Fondo Monetario Internacional (FMI 2023a). Los umbrales de pobreza nacionales también se expresaron en dólares corrientes de los Estados Unidos utilizando el tipo de cambio de las Naciones Unidas de enero de 2024[3].

Para cada garantía de ingresos de protección social incluida en los cálculos del déficit de financiamiento, se define un nivel de prestaciones específico (cuadro 2). En el caso de los hijos, la prestación de transferencia monetaria se define como el 25 por ciento del umbral nacional de pobreza ya que se aplica un porcentaje menor a los niños en comparación con los miembros adultos del hogar para reflejar las diferencias en los niveles de consumo (Ortiz et al. 2017; OCDE 2011; OIT 2020b). En el caso de las madres de recién nacidos, la prestación monetaria se fija en el 100 por ciento del umbral nacional de pobreza durante cuatro meses en torno al parto para brindar protección durante el período crítico en que las madres y los recién nacidos son más vulnerables. Para las personas con discapacidad y las personas adultas mayores, la cuantía de la prestación se fija en el 100 por ciento del umbral nacional de pobreza (OIT 2020b). Para las personas desempleadas, la prestación de protección social también se fija en el 100 por ciento del umbral nacional de pobreza durante 26 semanas, como se establece en el artículo 14 del Convenio núm.102. El déficit de financiamiento en relación con las cinco garantías de protección social incluye un costo administrativo del 5 por ciento, ya que los regímenes no contributivos suelen conllevar elevados costos iniciales de establecimiento y la necesidad de adquirir activos para apoyar la prestación (OIT 2020b).

Cuadro 2. Nivel de prestaciones por garantía de protección social

Garantía

Nivel de prestaciones

Hijos (0 a14 años)

25 por ciento del umbral nacional de pobreza por un año

Madres de recién nacidos

100 por ciento del umbral nacional de pobreza durante cuatro meses

Personas desempleadas

100 por ciento del umbral nacional de pobreza durante 26 semanas

Personas adultas mayores (65 años o más)

100 por ciento del umbral nacional de pobreza por un año

Personas con una discapacidad grave

100 por ciento del umbral nacional de pobreza por un año

Fuente: Recopilación de los autores.

1.4. Déficit de financiamiento en los servicios de salud esenciales

El cálculo del déficit de financiamiento en los servicios de salud esenciales se basa en estimaciones de la OMS (Stenberg et al. 2017), que presentan los costos per cápita de alcanzar las metas de salud de los ODS para 67 países, los cuales representan el 95 por ciento de la población total de los países de ingresos bajos y medianos. Para los 66 países restantes, el costo per cápita de alcanzar las metas de salud de los ODS se calcula utilizando los promedios ponderados de población por grupo de ingresos nacionales basados en los 67 países de los que se dispone de datos.

El modelo de costos de la OMS toma en cuenta las inversiones necesarias para satisfacer las necesidades básicas de todo el sistema de salud, como la fuerza de trabajo, la disponibilidad de instalaciones sanitarias y el equipo de diagnóstico. El modelo de cálculo de costos tiene en cuenta la prestación de 187 intervenciones específicas, que van desde la atención preventiva (como hierro y ácido fólico para embarazadas y servicios de divulgación a poblaciones de alto riesgo para la prevención del VIH/sida) hasta la atención de carácter curativo (por ejemplo, tratamiento del cáncer de mama y medicación para mejorar la salud mental). Reconociendo la interconexión del sector de la salud con otros sectores, Stenberg et al. (2017) incluyeron en el costo per cápita de la universalización de los servicios de salud el costo de mejorar el acceso al agua, el saneamiento, la higiene, los combustibles limpios para cocinar y las transferencias monetarias para el alivio de la pobreza, que repercuten directamente en la salud pero no se financian principalmente con cargo al presupuesto de salud del estado. Además, se tiene en cuenta también el costo de fortalecer las instituciones del sistema de salud, incluidas las actividades de gobernanza como auditorías, concesión de licencias, inspecciones a los proveedores y externalización de servicios. La metodología se elaboró mediante un minucioso proceso de consulta y revisión llevado a cabo por la OMS, que incluyó aportaciones de expertos en planificación nacional y expertos y académicos internacionales.

Stenberg et al. (2017) informan de los costos per cápita en dólares de los Estados Unidos de 2014. Para expresar las estimaciones en precios de 2024, se utilizó el deflactor del PIB de las Perspectivas de la economía mundial del FMI (FMI 2023a). Esto se ajusta a las orientaciones de Turner et al. (2019) y OMS (2003). El deflactor de precios implícitos del PIB es la medida de inflación más adecuada, ya que refleja fielmente el nivel general de precios de los recursos utilizados por las intervenciones en salud[4].

[3]  Nota: Véase en el cuadro A3 del Anexo los datos por país.

[4]   Los países que entre 2014 y 2024 presentaban un factor de deflación del PIB superior al percentil 90 tenían su valor ajustado para cumplir el umbral del percentil 90.

Estimaciones del déficit de financiamiento

Esta sección presenta los resultados del análisis del déficit de financiamiento basado en la metodología presentada en la sección 1. El déficit de financiamiento se mide en términos absolutos y se expresa en miles de millones de dólares de los Estados Unidos a precios de 2024, así como en términos relativos como porcentaje del PIB. Además, el déficit de financiamiento se compara con el nivel de gasto público total y con el gasto en protección social.

En los países de ingresos bajos y medianos, el déficit de financiamiento para lograr la protección social universal equivale al 3,3 por ciento del PIB anual (figura 2 y cuadro 3), y se necesita el 2,0 por ciento del PIB para garantizar los servicios de salud esenciales y el 1,3 por ciento para las cinco prestaciones monetarias clave de protección social. De esta cifra, el 0,6 por ciento del PIB corresponde a prestaciones por hijos, el 0,3 por ciento a pensiones de vejez, el 0,2 por ciento a prestaciones por discapacidad, el 0,2 por ciento a prestaciones de desempleo y el 0,05 por ciento a prestaciones de maternidad. En términos absolutos, cerrar este déficit en todos los países de ingresos bajos y medianos requiere 1,4 billones de dólares adicionales al año (cuadro 4). La mayor parte de estos fondos (el 60,1 por ciento) se necesitan para financiar la brecha de cobertura de servicios de salud esenciales. El resto de la brecha se distribuye entre las prestaciones monetarias de protección social de la siguiente manera: 17,8 por ciento para prestaciones por hijos; el 8,3 por ciento para pensiones de vejez; el 7,1 por ciento para prestaciones por discapacidad; el 5,2 por ciento para prestaciones de desempleo; y el 1,5 por ciento para prestaciones de maternidad.

Figura 2. Déficit de financiamiento para alcanzar la cobertura universal de protección social por año, como porcentaje del PIB, por prestación de protección social, por región y por grupo de ingresos nacionales, 2024

Nota: Véase en el cuadro A1 del Anexo los datos por país.

Fuente: Elaboración de los autores.

Cuadro 3. Déficit de financiamiento para alcanzar la cobertura universal de protección social por año, como porcentaje del PIB, por prestación de protección social, por región y por grupo de ingresos nacionales, 2024

Protección social (incluidos los servicios de salud
esenciales)

Servicios de salud
esenciales

Cinco prestaciones monetarias de protección social

Prestaciones monetarias de protección social

Hijos

Discapaci-dad

Maternidad

Vejez

Desempleo

Ingresos bajos y medianos

3,3

2,0

1,3

0,6

0,2

0,05

0,3

0,2

Bajos ingresos

52,3

32,5

19,8

10,1

3,0

1,1

3,3

2,3

Ingresos medianos bajos

6,9

4,6

2,3

1,0

0,5

0,1

0,5

0,2

Ingresos medianos altos

1,4

0,7

0,7

0,3

0,1

0,02

0,2

0,1

África

17,6

11,4

6,2

3,2

1,1

0,3

0,9

0,7

Estados Árabes

11,4

6,9

4,5

1,7

0,4

0,3

1,2

0,9

Asia y el Pacífico

2,0

1,2

0,8

0,3

0,2

0,02

0,2

0,1

Europa y Asia Central

1,9

1,2

0,6

0,3

0,1

0,02

0,1

0,2

América Latina y el Caribe

2,7

1,0

1,7

0,7

0,3

0,1

0,3

0,3

Nota: Véase en el cuadro A1 del Anexo los datos por país.

Fuente: Elaboración de los autores.

Cuadro 4. Déficit de financiamiento para alcanzar la cobertura universal de protección social por año, en miles de millones de dólares de los Estados Unidos, por prestación de protección social, por región y por grupo de ingresos nacionales, 2024

Protección social (incluidos los servicios de salud
esenciales)

Servicios de salud
esenciales

Cinco prestaciones monetarias de protección social

Prestaciones monetarias de protección social

Hijos

Discapaci-dad

Maternidad

Vejez

Desempleo

Ingresos bajos y medianos

1 385,7

833,4

552,3

246,4

98,1

20,5

115,0

72,2

Bajos ingresos

308,5

192, 0

116,6

59,6

17,8

6,3

19,6

13,3

Ingresos medianos-bajos

616,6

410,4

206,2

88,8

41,6

7,5

46,6

21,8

Ingresos medianos-altos

460,6

231,1

229,5

98,1

38,7

6,7

48,8

37,2

África

525,6

339,7

186,0

95,3

32,4

8,6

28, 4

21,3

Estados Árabes

45,2

27, 5

17,8

6,7

1,6

1,1

4,8

3,5

Asia y el Pacífico

554,3

345,1

209,2

86,5

43,2

5,5

54,3

19,7

Europa y Asia Central

83,4

54,6

28,8

11,6

2,7

0,7

6,5

7,2

América Latina y el Caribe

177,1

66,6

110,6

46,3

18,2

4,6

21,1

20,4

Fuente: Elaboración de los autores.

2.1. Grupos de ingresos nacionales y regiones

Los promedios mundiales que se describen en la sección anterior ocultan disparidades significativas entre los grupos de ingresos de los países. Entre estos grupos, los países de bajos ingresos se enfrentan al mayor déficit de financiamiento como proporción de su PIB, que asciende al 52,3 por ciento, debido a los grandes déficits de cobertura de la protección social y al bajo PIB de estos países. De este déficit, corresponde el 19,8 por ciento del PIB para las prestaciones monetarias de protección social, y un 10,1 por ciento para las prestaciones por hijos, un 3,3 por ciento para las pensiones de vejez, un 3,0 por ciento para las prestaciones por discapacidad, un 2,3 por ciento para las prestaciones de desempleo y un 1,1 por ciento para las prestaciones de maternidad. El 32,5 por ciento del PIB restante se requiere para garantizar la cobertura universal de los servicios de salud esenciales. A pesar de la considerable cifra absoluta en juego, que asciende a 308.500 millones de dólares, los países de bajos ingresos representan solo el 22,3 por ciento del déficit de financiamiento total (figura 3). Para cerrar ese déficit, la actual asistencia oficial para el desarrollo dirigida a los países de bajos ingresos tendría que triplicarse o más y asignarse íntegramente a la protección social (OCDE 2024b).

En cambio, la mayor parte del déficit de financiamiento, un 44,5 por ciento del total (616.600 millones de dólares) recae en los países de ingresos medianos-bajos. Sin embargo, en relación con su PIB, el déficit de financiamiento representa el 6,9 por ciento. De este, el 4,6 por ciento del PIB corresponde a los servicios de salud esenciales, y el 2,3 por ciento a las cinco garantías de ingresos de protección social, de las cuales los hijos absorben el 1,0 por ciento. Los países de ingresos medianos-altos son responsables del 33,2 por ciento restante, es decir 460.600 millones de dólares, del déficit de financiamiento, que solo representa el 1,4 por ciento de su PIB, distribuido de la siguiente manera: 0,7 por ciento del PIB para los servicios de salud esenciales y 0,7 por ciento para las prestaciones monetarias de protección social, y en este caso los hijos, al igual que en el de otros grupos de ingresos, requieren la mayor parte del PIB respecto de las cinco prestaciones monetarias.

De todas las regiones, África se enfrenta al reto más importante para lograr la cobertura universal de la protección social, con un déficit de financiamiento del 17,6 por ciento del PIB anual de la región. La brecha se desglosa del siguiente modo: el 6,2 por ciento del PIB para las cinco garantías de ingresos de protección social, de las cuales el 3,2 por ciento corresponde a las prestaciones por hijos, el 1,1 por ciento a las prestaciones por discapacidad, el 0,9 por ciento a las pensiones de vejez, el 0,7 por ciento a las prestaciones de desempleo, el 0,3 por ciento a las de maternidad y el 11,4 por ciento a los servicios de salud esenciales. En la región, el déficit de financiamiento se sitúa entre el 1,7 por ciento del PIB en Mauricio y el 379,0 por ciento del PIB en el Sudán. Esta discrepancia se debe en parte a la sólida recuperación económica de Mauricio tras la pandemia y a la baja presión inflacionaria en 2023 (FMI 2024). En marcado contraste, Sudán enfrenta el mayor déficit de financiamiento de todos los países de ingresos bajos y medianos, lo cual se atribuye a los continuos conflictos, brotes de enfermedades, agitación económica y política y crisis climáticas (USA for UNHCR 2024; Red de Sistemas de Alerta Temprana contra la Hambruna 2023). Entre 2016 y 2024, el PIB del Sudán se desplomó en más de la mitad, agravado por los precios de los alimentos y de los artículos no alimentarios esenciales muy por encima de la media (Red de Sistemas de Alerta Temprana contra la Hambruna 2023). En consecuencia, el umbral nacional de pobreza del Sudán en 2024, en dólares de los Estados Unidos, es el más alto de la región de África, de 5.599 dólares anuales (Bacil y Silva 2020), frente a una media regional de 982,7 dólares. Estos retos, aunque en menor medida, son comunes en muchos países africanos y hacen que África soporte el 37,9 por ciento (figura 3) o 525.600 millones de dólares del déficit total de financiamiento para alcanzar la cobertura universal de protección social en los países de ingresos bajos y medianos.

Los países de ingresos bajos y medianos en los Estados Árabes exhiben un déficit de financiamiento del 11,4 por ciento del PIB, ligeramente inferior al de África. Sin embargo, cabe señalar que esta cifra solo representa el 3,3 por ciento del déficit mundial, o, en términos absolutos, 45.200 millones de dólares. La mayor parte de los recursos son necesarios para hacer frente al déficit de financiamiento de los servicios de salud esenciales, que asciende al 6,9 por ciento del PIB. Sin embargo, se necesita el 4,5 por ciento del PIB de los países en desarrollo de la región de los Estados Árabes para las cinco prestaciones monetarias de protección social fundamentales, y más de un tercio de este porcentaje corresponde a las prestaciones por hijo (1,7 por ciento del PIB), seguido de las pensiones de vejez (1,2 por ciento), las prestaciones de desempleo (0,9 por ciento), las prestaciones por discapacidad (0,4 por ciento) y las prestaciones de maternidad (0,3 por ciento). Por países, el déficit de financiamiento como porcentaje del PIB en la región de los Estados Árabes varía considerablemente, y se sitúa entre el 4,7 por ciento en el Iraq y el 104,0 por ciento en el Yemen. Esta última cifra, de nivel alarmante, es atribuible a una combinación de factores. A pesar del cauto optimismo sobre el proceso de paz en curso, las condiciones económicas en el Yemen siguen siendo precarias y requieren una ayuda exterior urgente (FMI 2023b).

En América Latina y el Caribe, el déficit de financiamiento constituye una proporción del PIB notablemente inferior a la de los Estados Árabes o África, ya que asciende al 2,7 por ciento del PIB, del cual un 1,0 por ciento corresponde específicamente a los servicios de salud esenciales. Este resultado se debe en parte a Brasil, que tiene el mayor PIB de la región[5] y el quinto déficit de financiamiento más bajo (1,4 por ciento del PIB) de todos los países de ingresos bajos y medianos [6]. Sin embargo, el Brasil aún debería destinar el 0,8 por ciento de su PIB a prestaciones monetarias de protección social para alcanzar el piso de protección social universal. En el otro extremo del espectro, Haití, el país más pobre del continente, se enfrenta a un importante déficit de financiamiento que asciende al 45,5 por ciento de su PIB anual, con un 34,0 por ciento atribuido a la brecha existente en las cinco prestaciones monetarias clave de protección social y un 11,5 por ciento a la brecha en servicios de salud esenciales.

Le siguen Asia y el Pacífico, con un déficit de financiamiento del 2,0 por ciento del PIB regional. No obstante, es importante señalar que esta región soporta la mayor parte del déficit de financiamiento mundial de los países de ingresos bajos y medianos, con un 40,0 por ciento, o 554.300 millones de dólares. De este valor, se necesitan 135.300 millones de dólares (casi una cuarta parte) para garantizar la protección social universal en la India, 111.700 millones de dólares (casi una quinta parte) en China y 76.200 millones de dólares (casi una séptima parte) en Pakistán. Aunque China ha logrado la universalización de las prestaciones de vejez, el principal factor que explica el déficit de financiamiento sigue siendo la insuficiente cobertura de las prestaciones por hijos, que requiere el 0,1 por ciento del PIB de China para lograr la universalidad de la cobertura de todos los niños y niñas menores de 15 años.

Los países de ingresos bajos y medianos de Europa y Asia Central presentan el déficit de financiamiento como proporción del PIB más bajo de todas las regiones, que alcanza un 1,9 por ciento de su PIB, desglosado del siguiente modo: un 1,2 por ciento para los servicios de salud esenciales y un 0,6 por ciento para las cinco prestaciones monetarias de protección social[7]. A pesar de que el envejecimiento de la población es uno de los principales retos de la región, el cierre de la brecha en prestaciones por hijos sigue requiriendo la mayor parte del PIB regional, un 0,3 por ciento, lo cual supera a otras prestaciones monetarias. Después de las prestaciones por hijos, el cierre de la brecha en las prestaciones de desempleo requiere el 0,2 por ciento del PIB regional, las pensiones de vejez y las prestaciones por discapacidad el 0,1 por ciento cada una, mientras que las prestaciones de maternidad solo requieren el 0,02 por ciento. A nivel nacional, el análisis revela que el déficit de financiamiento se sitúa entre el 0,8 por ciento del PIB en la Federación de Rusia y el 10,1 por ciento en Tayikistán. En este último país, se necesita el 7,3 por ciento del PIB para universalizar los servicios de salud esenciales, mientras que la parte restante debería asignarse a las prestaciones por hijos (2,0 por ciento), así como a las prestaciones por discapacidad (0,4 por ciento), las prestaciones de desempleo (0,2 por ciento) y las prestaciones de maternidad (0,08 por ciento).

Figura 3. Distribución del déficit de financiamiento anual para alcanzar la cobertura universal de protección social, por grupo de ingresos nacionales y región, 2024

Fuente: Elaboración de los autores.

2.2. Las mujeres como principal grupo afectado por el déficit de financiamiento de las prestaciones de vejez

Los estereotipos sobre los papeles de género dan lugar a que las mujeres dediquen una cantidad desproporcionada de tiempo al trabajo de cuidados no remunerado en detrimento del tiempo dedicado al trabajo remunerado, y a que las mujeres estén sobrerrepresentadas en empleos mal remunerados, con malas condiciones laborales, disposiciones involuntarias relativas a trabajo a tiempo parcial y perspectivas de carrera limitadas (Cattaneo, Beghini y Pozzan 2022). Todos estos factores se agravan en los países de ingresos bajos y medianos, y se suman a una tasa de empleo informal de mujeres que se sitúa entre el 50,6 por ciento en los países de ingresos medianos-altos y el 86,7 por ciento en los países de bajos ingresos (OIT 2023a).En muchos países, la combinación de la baja participación femenina en el empleo y el empleo informal han dado lugar a que la capacidad contributiva de las mujeres sea inferior a la de los hombres (Cattaneo, Beghini y Pozzan 2022). Algunos países han compensado parcialmente estas desigualdades introduciendo mecanismos compensatorios, como créditos para completar las cotizaciones para obtener la pensión, tanto para mujeres como para hombres, o la extensión de las garantías de los pisos de protección social (OIT 2021b).

A falta de otras formas de cobertura de pensiones, las pensiones no contributivas, principalmente en los países de ingresos bajos y medianos-bajos, ayudan a colmar las brechas de género en la cobertura. Aunque estas pensiones pueden contribuir en gran medida a garantizar el acceso de las mujeres (y de los hombres) a una protección básica, los niveles de las prestaciones son a menudo demasiado bajos para permitir a los beneficiarios satisfacer plenamente sus necesidades. Así pues, la provisión de pensiones no contributivas debería estar acompañada de esfuerzos para apoyar una mayor participación de las mujeres en los regímenes contributivos (OIT 2021b). Este estudio evalúa el costo de lograr la cobertura universal de las pensiones de vejez mediante la extensión de un piso de protección social a todas las personas adultas mayores que actualmente carecen de pensiones de vejez. Como se ha visto en la sección anterior, esto corresponde al 0,3 por ciento del PIB de 133 países de ingresos bajos y medianos, equivalentes a 115.000 millones de dólares. En 72 países, el déficit de financiamiento de las pensiones de vejez puede desglosarse por sexo, debido a la disponibilidad de esa información.

Los datos de la figura 4 revelan que dos tercios del gasto público adicional total necesario para lograr la cobertura universal de las pensiones de vejez se destinarían a pagar prestaciones a las mujeres. En todas las regiones y grupos de ingresos nacionales, los gastos asociados a la universalización de las prestaciones de vejez de las mujeres absorben una fracción considerable. Esta proporción tiende a aumentar con el nivel de desarrollo económico, con un 58,9 por ciento del déficit de financiamiento de las pensiones de vejez atribuido a los déficits de cobertura de las mujeres en los países de bajos ingresos, que asciende al 71,0 por ciento en los países de ingresos medianos-altos. A nivel regional, a pesar de que Europa y Asia Central presentan el menor déficit de financiamiento de las pensiones de vejez, se requerirá un asombroso 97,2 por ciento de ese déficit para garantizar las prestaciones a las mujeres adultas mayores que actualmente no reciben ninguna pensión. Le siguen América Latina y el Caribe con un 77,6 por ciento, África con un 64,7 por ciento y Asia y el Pacífico con un 57,6 por ciento.

Figura 4. Distribución del déficit de financiamiento en la vejez, por sexo, 2024

Nota: Los 72 países incluidos representan el 86,1 por ciento del PIB de países de ingresos bajos y medianos.

Fuente: Elaboración de los autores.

2.3. El déficit de financiamiento como proporción del gasto público y de protección social

A fin de evaluar la capacidad de los países para hacer frente a los déficits de financiamiento existentes para garantizar la cobertura universal de la protección social, conviene considerar la brecha de financiamiento en relación con el gasto público total del país y el gasto en protección social. A nivel mundial, los estados de los países de ingresos bajos y medianos deberían aumentar progresivamente su gasto en protección social en un 10,6 por ciento del gasto público total (cuadro 5). El gasto incremental correspondería al 31,6 por ciento de su actual gasto en protección social.

En los países de bajos ingresos, el déficit de financiamiento es muy elevado, y asciende a 3 veces el gasto público y a 27 veces su gasto en protección social. Los países de ingresos medianos-bajos también se enfrentan a importantes déficits, pues para lograr la protección social universal se necesita un gasto incremental del 26,9 por ciento del gasto público y más del doble de los niveles actuales de gasto en protección social. Habida cuenta de los mayores niveles de cobertura de la protección social y de gasto público en los países de ingresos medianos-altos, el déficit de financiamiento constituye el 4,3 por ciento de su gasto público y el 11,9 por ciento de su gasto en protección social. A nivel regional, África necesitaría cuadruplicar su gasto en protección social, en tanto que los Estados Árabes deberían aumentar el suyo aproximadamente 2,5 veces para cerrar el déficit de financiamiento. Como proporción del gasto público, el déficit de financiamiento es del 70,1 por ciento en África y del 28,1 por ciento en los Estados Árabes.

La figura 5 complementa estos resultados mostrando el nivel de gasto público y de protección social que sería necesario para garantizar la cobertura universal de los pisos de protección social. En todos los países de ingresos bajos y medianos, la universalización de los pisos de protección social requeriría que el gasto en prestaciones monetarias de protección social aumentara del 7,5 por ciento al 8,8 por ciento del PIB y el gasto en salud del 2,9 por ciento al 4,9 por ciento del PIB. Esto supondría aumentar el gasto público total del 31,3 por ciento del PIB a un nuevo nivel deseado del 34,6 por ciento.

Cuadro 5. Déficit de financiamiento como porcentaje del PIB, el gasto público total y el gasto en protección social, por región y por grupo de ingresos nacionales, 2024

Porcentaje del PIB

Porcentaje del gasto público total

Porcentaje del gasto en protección social

Ingresos bajos y medianos

3,3

10,6

31,6

Bajos ingresos

52,3

310,0

2 737,3

Ingresos medianos-bajos

6,9

26,9

120,7

Ingresos medianos-altos

1,4

4,3

11,9

África

17,6

70,1

306,2

Estados Árabes

11,4

28,1

158,1

Asia y el Pacífico

2,0

6,6

22,4

Europa y Asia Central

1,9

5,4

11,5

América Latina y el Caribe

2,7

7,7

18,0

Nota: Véase en el cuadro A1 del Anexo los datos por país sobre el déficit de financiamiento en porcentaje del PIB y en el cuadro A2 los datos por país sobre el déficit de financiamiento en porcentaje del gasto publico.

Fuente: Elaboración de los autores.

Figura 5. Gasto público y déficit de financiamiento para el logro de la cobertura universal de la protección social, como porcentaje del PIB, por tipo de gasto, por región y por grupo de ingresos nacionales, 2024

Fuente: Elaboración de los autores.

[5]   En 2024, 2,2 billones de dólares.

[6]   El déficit de financiación más bajo como porcentaje del PIB se ha registrado en Palau (0,6 por ciento), seguido de China (0,6 por ciento), la Federación de Rusia (0,8 por ciento) y Kazajstán (1,4 por ciento).

[7]   Debido al redondeo, el déficit de financiación de los servicios de salud esenciales y el de las cinco garantías de protección social no suman exactamente el 1,9 por ciento del PIB.

Estrategias para cerrar el déficit de financiamiento

Numerosos países se esfuerzan por cerrar el déficit de financiamiento necesario para alcanzar la protección social universal. Estimar la magnitud del déficit de financiamiento, como se ha hecho en este documento, es sin duda solo el primer paso de un análisis exhaustivo de los costos de las garantías de los pisos de protección social basado en el diálogo nacional con participación del Estado y los representantes de las organizaciones de empleadores y trabajadores, así como con otras partes interesadas. El siguiente paso importante consiste en que los países examinen detenidamente su panorama económico y financiero específico y todas las estrategias de creación de espacio fiscal disponibles y adecuadas a su situación para poder cerrar el déficit de financiamiento.

Ante los indicios de un repunte de la inflación en los Estados Unidos en los primeros meses de 2021 y el aumento de las tasas de inflación en la Unión Europea en 2022, los bancos centrales de las principales economías adoptaron a menudo medidas audaces, en particular subiendo las tasas de interés (OIT 2024). Esto ha provocado un aumento de los costos de endeudamiento que, combinado con la importante deuda soberana acumulada durante la pandemia de COVID-19, ha incrementado los costos del servicio de la deuda de muchos países en desarrollo que ya se enfrentaban a una carga de la deuda insostenible incluso al inicio de la pandemia (OIT 2024; UNCTAD 2024). En consecuencia, en la actualidad los pagos de intereses de numerosos países superan sus gastos en protección social. En América Latina y el Caribe, el pago de intereses de la deuda pública representa el 54 por ciento del gasto total en protección social, el 64 por ciento del gasto en salud y el 63 por ciento del gasto en educación (CEPAL 2023). Para evitar que se acumule una mayor deuda, 134 estados empezaron a recortar el gasto público ya en 2021, una tendencia que, según se prevé, continuará al menos hasta 2025. Un aspecto significativo de este ajuste presupuestario ha sido que 120 estados hayan considerado la posibilidad de fijar metas y racionalizar el gasto en protección social para reducir el gasto público global (Ortiz y Cummings 2022). A pesar de este panorama complejo, hay una gama de estrategias para que los países creen y extiendan activamente el espacio fiscal para la protección social (Ortiz et al. 2019).

No existe una única forma de extender el espacio fiscal para la protección social. Los principios de la Recomendación núm. 202 proporcionan una base útil para definir los enfoques y mecanismos de financiamiento: universalidad de la protección basada en una distribución de riesgos amplia; solidaridad en el financiamiento para lograr un equilibrio óptimo entre las responsabilidades y los intereses de quienes financian y quienes se benefician de los regímenes de seguridad social; responsabilidad general y primaria del Estado en materia de protección social; inclusión social, en particular de las personas trabajadoras de la economía informal; respeto de los derechos y la dignidad de las personas cubiertas por las garantías de la seguridad social; no discriminación, igualdad de género y respuesta a las necesidades especiales; derecho a prestaciones adecuadas y previsibles; y realización progresiva de la cobertura universal, estableciendo metas y plazos. Las principales fuentes de financiamiento son las fuentes regulares nacionales, como los impuestos progresivos y las cotizaciones a la seguridad social, dado que los compromisos de los sistemas y pisos de protección social son a largo plazo, en vez de puntuales.

3.1. Aumentar los ingresos fiscales

La tributación es uno de los canales críticos para movilizar los recursos necesarios destinados a establecer sistemas universales de protección social, incluidos los pisos de protección social, con vistas a proporcionar una protección adecuada a todas las personas a lo largo del ciclo vital. Los países disponen de una amplia gama de opciones para recaudar ingresos fiscales. Las más comunes en los países de ingresos bajos y medianos son los impuestos sobre el consumo o las ventas y el impuesto sobre el valor añadido (IVA), que son de carácter regresivo, mientras que las menos utilizadas son los impuestos progresivos, como los que gravan los ingresos, el patrimonio y los beneficios de las empresas -incluidos los impuestos al sector financiero-, así como los impuestos sobre la propiedad y las sucesiones.

La competencia internacional para atraer la inversión extranjera directa ha llevado a muchos países a reducir las tasas de impuestos y a aumentar las bonificaciones fiscales a las empresas. Sin embargo, no hay consenso sobre las ventajas de otorgar dichas bonificaciones en lo que respecta a los impuestos directos, debido a que la desviación de la inversión internacional o la atracción de dichos flujos está determinada por muchos factores, entre ellos la disponibilidad y la calidad de la infraestructura, una mano de obra capacitada y productiva, y la calidad de las instituciones. Por lo tanto, los países deberían examinar el costo y los beneficios asociados a tales bonificaciones fiscales, ya que pueden constituir una pérdida innecesaria de ingresos que podrían utilizarse para garantizar la cobertura universal de la protección social. La disminución de las tasas de impuestos sobre sociedades se ha traducido en una reducción de los ingresos procedentes de dicho impuesto como porcentaje del PIB. En 8 de los 13 países del G20 de los que se dispone de datos, los ingresos públicos procedentes del impuesto sobre sociedades han disminuido, impulsados por la reducción de las tasas de impuestos, pero también por el incumplimiento de las obligaciones fiscales (OIT, AISS y OCDE 2023). Para igualar las condiciones en cuanto a tasas mínimas del impuesto sobre sociedades, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó en 2023 una resolución para crear una convención marco sobre cooperación internacional en cuestiones de tributación. La propuesta, redactada por Nigeria, se centra más en las necesidades de los países de ingresos bajos y medianos (Naciones Unidas 2023).

Los estados hacen frente al reto de garantizar el cumplimiento de las obligaciones fiscales a todos los niveles, desde las grandes empresas, las microempresas y las pequeñas y medianas empresas (mipymes) y las personas trabajadoras por cuenta propia y asalariadas. Para promover el cumplimiento fiscal de los pequeños contribuyentes, en muchos países se han adoptado programas de cumplimiento fiscal voluntario (por ejemplo, en la Argentina, España e Indonesia). Los países pueden introducir estos programas siguiendo diversos objetivos, tales como aumentar los ingresos fiscales, regularizar el pago de las cotizaciones a la seguridad social o facilitar la repatriación de activos con el fin de aplicar políticas económicas, especialmente cuando el país atraviesa una crisis económica (Consejo de Europa 2014).

La limitada movilidad social intergeneracional ha suscitado un renovado interés en la introducción de impuestos sobre el patrimonio para financiar programas de protección social. Un ejemplo notable es la Argentina, que en 2022 introdujo un impuesto sobre el patrimonio que debían pagar las 12.000 personas más ricas residentes en el país. Se prevé que la medida generará ingresos por aproximadamente 3.500 millones de dólares, que se utilizarían para financiar los servicios de salud y la protección social, pero que también podrían fomentar las pequeñas y medianas empresas (pymes), la educación y la explotación de gas natural (Malax-Echevarria 2021; Razavi, Cattaneo y Schwarzer de próxima publicación).

3.1.1. Ingresos por subsidios explícitos e implícitos a los combustibles fósiles

Con objeto de mitigar el cambio climático y su impacto desigual en las poblaciones de los países, urge promover una tributación progresiva y ciertas políticas sociales, entre otras cosas gravando a quienes consumen y producen más CO_2. Una forma de hacerlo es eliminando los subsidios a los combustibles fósiles, de carácter regresivo (subsidios explícitos), o aumentando el precio de los bienes y servicios intensivos en carbono mediante un impuesto sobre el carbono, de forma que se reflejen los costos ambientales de su consumo (subsidios implícitos).

Los datos muestran que, a nivel nacional, podría generarse un espacio fiscal considerable eliminando progresivamente los subsidios a los combustibles, tanto explícitos como implícitos, es decir, introduciendo o aumentando los regímenes de fijación de precios del carbono de forma que se cobren los costos ambientales del carbono (Black et al. 2023). En todos los países de ingresos bajos y medianos, los subsidios explícitos e implícitos a los combustibles representan, en promedio, el 1,2 por ciento y el 9,8 por ciento del PIB, respectivamente. Estos subsidios contrastan con el déficit de financiamiento del piso de protección social, que asciende al 3,3 por ciento del PIB (figura 6). La inversión de los ingresos procedentes de la supresión progresiva de los subsidios explícitos e implícitos a los combustibles cubriría con creces el déficit de financiamiento existente, y quedarían suficientes ingresos para asignar a otras inversiones públicas.

Sin embargo, hay variaciones importantes entre países y regiones, como se muestra en la figura 6. En general, el potencial para cerrar el déficit de financiamiento de los pisos de protección social utilizando los fondos actualmente asignados a los subsidios a los combustibles fósiles es mayor en los países de ingresos medianos-altos y muy débil en los países de bajos ingresos. Esto se debe a que los países más ricos tienden a gastar más dinero en subsidios explícitos a los combustibles y, dado que consumen y producen más emisiones de carbono, el potencial de los ingresos procedentes de la eliminación de los subsidios implícitos es mucho mayor. En los países de bajos ingresos, el gasto en subsidios explícitos, emisiones de carbono y cobertura de protección social suele ser bajo, lo que explica por qué los subsidios explícitos e implícitos a los combustibles solo representan el 1,0 por ciento y el 2,6 por ciento del PIB, respectivamente. Este resultado está en consonancia con las conclusiones de anteriores análisis del déficit de financiamiento de la protección social, que muestran que los países de bajos ingresos no podrán cerrar sus brechas de financiamiento utilizando únicamente recursos nacionales y necesitarán ayuda internacional para hacerlo (Durán-Valverde et al. 2020; OIT 2020b).

Figura 6. Comparación entre los recursos asignados a los subsidios explícitos e implícitos a los combustibles y el déficit de financiamiento de un piso de protección social, como porcentaje del PIB, 2024

Fuente: elaboración de los autores.

3.1.2. Mecanismos internacionales de financiamiento climático destinados a establecer pisos de protección social

Como se ha mostrado en la sección anterior, es posible que los países de bajos ingresos no puedan generar recursos suficientes a partir de los impuestos sobre el carbono y la eliminación de los subsidios a los combustibles para cerrar el déficit de financiamiento de los pisos de protección social. Al mismo tiempo, muchos países de bajos ingresos se encuentran entre los más vulnerables al cambio climático (IPCC 2023). La protección social se reconoce cada vez más como una estrategia clave de adaptación, debido a que es una forma de fortalecer las capacidades de respuesta y adaptación, reducir la vulnerabilidad y aumentar la resiliencia (Costella et al. 2023; Sengupta y Costella 2023). En estos países, aprovechar el financiamiento climático internacional, incluidos los acuerdos de financiamiento por pérdidas y daños, puede ayudar a reforzar y adaptar sus sistemas de protección social para que estén mejor preparados para abordar los impactos de la crisis climática. Además, la protección social es también un factor central que permite una acción climática más inclusiva y equitativa, que facilita una transición justa.

El primer paso concreto para avanzar en esta dirección es introducir compromisos claros sobre el papel de la protección social para la acción climática en el contexto de las contribuciones determinadas a nivel nacional, los planes nacionales de adaptación y las promesas de cero emisiones netas y los bonos verdes soberanos. Sin embargo, maximizar la reducción de emisiones e impulsar los ingresos públicos a través de estos mecanismos requiere la cooperación internacional. Un método eficaz para intensificar los esfuerzos mundiales de mitigación del cambio climático y cumplir los objetivos de temperatura del Acuerdo de París es la fijación de precio mínimo internacional del carbono (Roaf, Black y Parry 2021). Este enfoque subraya la importancia de establecer precios mínimos del carbono a nivel mundial, ajustados en función del nivel de desarrollo de cada país, para garantizar una reducción sustancial de las emisiones mundiales.

Los ingresos públicos recaudados a través de estos acuerdos internacionales de financiamiento, como el acuerdo sobre el precio mínimo del carbono, podrían destinarse a fondos multilaterales a los que puedan acceder los países de ingresos bajos y medianos, como el recién creado Fondo de Pérdidas y Daños. El Fondo, puesto en marcha en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático de 2023 (CMNUCC COP 28), tiene por objeto ayudar a los países a responder a las pérdidas y daños asociados a los efectos adversos del cambio climático (CMNUCC 2023).

Explorar la integración de iniciativas para fortalecer el financiamiento mundial de la protección social con los mecanismos existentes de financiamiento climático, como el Fondo de Pérdidas y Daños, facilitaría un reparto internacional más justo de la carga (Kaltenborn 2023). Las transferencias financieras entre países, especialmente en el ámbito de la protección social, pueden aliviar la carga de los países de ingresos medianos y bajos, para hacer frente a las pérdidas de ingresos y salud causadas por los impactos inevitables ya observados y previstos del cambio climático y encarando al mismo tiempo sus necesidades de adaptación y desarrollo (Schwerhoff, Chateau y Jaumotte 2022). De este modo, el financiamiento climático internacional puede contribuir a crear sistemas de protección social adaptados a los retos del cambio climático y apoyar una transición justa, especialmente en los países de bajos ingresos, los cuales se encuentran entre los más vulnerables a la crisis climática y donde no será posible cerrar los déficits de financiamiento de la protección social únicamente con fuentes domésticas de recursos.

3.2. Extender el financiamiento de la seguridad social mediante el aumento de los ingresos por cotizaciones

Las cotizaciones a la seguridad social desempeñan un papel crítico en el financiamiento de la protección social. Están vinculadas a derechos legales y deben considerarse un salario diferido y una inversión social y económica. Según el Convenio núm. 102, las cotizaciones a la seguridad social deben recaudarse en una forma que evite que las personas de recursos económicos modestos tengan que soportar una carga demasiado onerosa y que consideren la situación económica del país miembro y la de las categorías de personas protegidas. Además, el total de cotizaciones de seguro social a cargo de las personas asalariadas protegidas no deberá exceder del 50 por ciento del total de recursos destinados a la protección de las personas asalariadas y de sus cónyuges e hijos. Los datos han demostrado que no hay ganancias significativas en el empleo o formalización al reducir las tasas de cotización, las cuales se han mantenido estables a lo largo del siglo XXI. El único resultado claro que se consigue con una reducción de las cotizaciones a la seguridad social es un mayor déficit de financiamiento de la protección social (Calligaro y Cetrángolo 2023).

La Recomendación sobre la transición de la economía informal a la economía formal, 2015 (núm. 204) de la OIT ofrece un marco útil para garantizar que se incluya en todos los niveles del estado un marco integrado de políticas que facilite la transición a la economía formal, con vistas a extender progresivamente la cobertura de la protección social a todos y todas, incluidos los grupos de difícil cobertura y en la economía informal. Según la Recomendación núm. 204, reducir los costos de cumplimiento mediante la introducción de sistemas simplificados de cálculo y de pago de impuestos y contribuciones es una forma concreta de avanzar en esta dirección y de extender el financiamiento vía cotizaciones a la seguridad social.

Varios países han adoptado estrategias acordes con esta disposición mediante, por ejemplo, la simplificación de los procedimientos administrativos para que los grupos de población de difícil cobertura puedan afiliarse y pagar las cotizaciones y realizar otros trámites, como el pago de impuestos, a través de portales únicos y aplicaciones móviles. Argentina, Brasil y otros países latinoamericanos, así como Indonesia y otros países asiáticos, han puesto en marcha regímenes y herramientas de prestación de servicios para dar cobertura a estos grupos. Además, las personas trabajadoras por cuenta propia con ingresos muy bajos pueden beneficiarse de subsidios públicos para sus cotizaciones, por ejemplo a través de regímenes de monotributo como en la Argentina y el Brasil (OIT, AISS y OCDE 2023).

Las proyecciones financieras periódicas y de alta calidad del sistema de seguridad social son un paso esencial para extender el espacio fiscal para la protección social a través de los ingresos por cotizaciones sociales. Las valuaciones actuariales constituyen una tarea central y son indispensables para evaluar la sostenibilidad de los programas de seguridad social, pero también para evaluar la adecuación del sistema, el financiamiento y las condiciones de financiamiento. Las valuaciones actuariales y las proyecciones financieras se basan en un conjunto de hipótesis, tales como la esperanza de vida, la participación en el mercado de trabajo, la cobertura del régimen, los aumentos en los salarios reales y el crecimiento económico, y son intrínsecamente complejas. Los resultados de las valuaciones actuariales también influyen en las decisiones de inversión, el cálculo de las prestaciones y la comunicación al público sobre la situación económica de la seguridad social.

3.3. Eliminar los flujos financieros ilícitos

Los flujos financieros ilícitos suelen incluir el blanqueo de dinero, sobornos por parte de empresas internacionales, la evasión fiscal y la manipulación de los precios comerciales. Frenar los flujos financieros ilícitos y luchar contra la corrupción puede ampliar el espacio fiscal y ayudar a cerrar el déficit de financiamiento de los pisos de protección social.

La erosión de la base imponible y el traslado de beneficios (BEPS, por sus siglas en inglés) originados en las prácticas de las empresas multinacionales para aprovecharse de las lagunas y los desajustes entre los sistemas fiscales de los distintos países, afectan a todos los países. La mayor dependencia de los países en desarrollo del impuesto sobre la renta de las sociedades hace que sufran de forma desproporcionada la erosión de la base imponible y de las prácticas de traslado de beneficios. Trabajando juntos en el Marco Inclusivo OCDE/G20 sobre BEPS, más de 135 países y jurisdicciones están implementando 15 acciones para combatir la elusión fiscal, mejorar la coherencia de las normas fiscales internacionales, garantizar un entorno tributario más transparente y abordar los retos fiscales derivados de la digitalización de la economía (OCDE 2023).

Solo el éxito de esta estrategia liberaría más de diez veces el total anual de la asistencia oficial para el desarrollo desembolsada y recibida en todo el mundo. Tal es la magnitud de los recursos que salen ilegalmente cada año de países en desarrollo. Se están redoblando los esfuerzos para acabar con el blanqueo de dinero, el soborno, la evasión fiscal, la manipulación de los precios comerciales y otros delitos financieros que no solo son ilegales, sino que también reducen los ingresos altamente necesarios para financiar la protección social y los esfuerzos de los países por alcanzar los ODS. En el caso de Egipto, se estima que la lucha contra las salidas financieras ilícitas podría generar, en promedio, una cantidad anual equivalente al 3 por ciento del PIB; las salidas financieras ilícitas del país en 2014 se estimaron entre el 1,9 por ciento y el 4,7 por ciento del PIB (Ortiz et al. 2019).

3.4. Deuda soberana, ayuda extranjera y mecanismos de financiamiento internacionales

La deuda soberana no debe considerarse una fuente permanente de financiamiento público para cerrar el déficit de financiamiento; sin embargo, gestionarla eficazmente puede liberar recursos para aumentar el espacio fiscal destinado a la protección social. Una gestión eficaz de la deuda soberana ofrece importantes opciones para ampliar el espacio fiscal destinado a inversiones socioeconómicas con efectos positivos para las mujeres, los niños y niñas y otros grupos de población. Las dificultades de desarrollo relacionadas con el servicio de la deuda son evidentes en muchos países. Por ejemplo, en América Latina y el Caribe, el aumento de los pagos de intereses entre 2012 y 2021 obstruyó el gasto en servicios públicos clave y contribuyó a una disminución de la inversión pública (CEPAL 2023). Si se pudiera renegociar una parte de la deuda pública con tasas de interés más bajas, se podría liberar una parte considerable de los recursos financieros para reasignarlos a las tres esferas clave mencionadas.

Aunque la movilización de recursos domésticos debe seguir siendo la piedra angular de los sistemas nacionales de protección social, en el caso de los países de bajos ingresos, un déficit de financiamiento del 52,3 por ciento de su PIB es tal magnitud que la solidaridad internacional es absolutamente indispensable. Sin embargo, para cerrar este déficit, la actual AOD dirigida a los países de bajos ingresos debería más que triplicarse y destinarse íntegramente a la protección social. Cabe señalar que la AOD se ha mantenido en niveles inferiores al objetivo acordado internacionalmente del 0,7 por ciento del ingreso nacional bruto de los países de ingresos altos (en 2023 la tasa media fue del 0,37 por ciento). Según los datos recogidos por el CAD-OCDE, solo cinco países cumplieron este objetivo: Dinamarca, Alemania, Noruega, Luxemburgo y Suecia. A pesar de cierto aumento de la parte de la AOD asignada al empleo y la protección social como consecuencia de la pandemia, las asignaciones de AOD a la protección social siguen siendo muy bajas. (OCDE 2024a).

Para estimular las oportunidades de financiamiento de la protección social, especialmente en los países de bajos ingresos, en 2021 los mandantes de la OIT propusieron la creación de un nuevo mecanismo de financiamiento internacional, en la forma de un fondo mundial para la protección social (OIT 2021b). La investigación encomendada por la OIT sobre las diversas experiencias de los fondos mundiales para la salud, la agricultura y el clima sugiere que un fondo mundial para la protección social podría dar prioridad a los países de bajos ingresos para crear gradualmente sus pisos nacionales de protección social, complementando y apoyando los esfuerzos domésticos de movilización de recursos (Yeates et al. 2023). Sin embargo, también existen riesgos asociados con la creación de nuevos fondos verticales, que deberían gestionarse cuidadosamente, incluido el riesgo de que dichos fondos no atraigan suficientes recursos y generen fragmentación en el financiamiento de la protección social. También es fundamental garantizar una coordinación eficaz con las iniciativas en curso sobre financiamiento climático. Si bien las fuentes privadas de financiamiento pueden poner a disposición nuevos fondos de manera sustancial, se debe prestar mucha atención para garantizar que las cuestiones éticas y de intereses creados y la debida diligencia estén sólidamente sustentados en las estructuras y procesos de gobernanza. La plena participación de diversos representantes -del estado (diferentes ministerios), interlocutores sociales y grupos de la sociedad civil (como usuarios y beneficiarios)- de los países del Sur Global en las deliberaciones a nivel mundial también es crucial para la legitimidad de un fondo como el propuesto (Yeates et al. 2023).

Conclusión

Con base en una metodología revisada, este estudio ha demostrado que el déficit de financiamiento para garantizar la cobertura universal de protección social sigue siendo una realidad en los países de ingresos bajos y medianos, donde es necesario gastar 1,4 billones de dólares adicionales, el 3,3 por ciento del PIB (2024), para extender un piso de protección social para todos. Esto significa que los estados de los países de ingresos bajos y medianos deberían aumentar progresivamente su gasto en protección social en un 10,6 por ciento de su gasto público actual. Esta inversión garantizará la cobertura universal de las prestaciones básicas a todos los hijos, las madres de recién nacidos, las personas con discapacidad grave, todas las personas adultas mayores y las personas desempleadas, así como el acceso universal a servicios de salud esenciales.

No existe un enfoque único para cerrar el déficit de financiamiento y extender el espacio fiscal para la protección social. La movilización de recursos nacionales, incluidos los impuestos progresivos y las cotizaciones a la seguridad social, son fuentes críticas para la protección social, teniendo en cuenta que la creación de sistemas y pisos de protección social implica compromisos a largo plazo. La gestión de la deuda soberana es otra opción importante para ampliar el espacio fiscal para la protección social. Los mayores costos de los préstamos, combinados con la importante deuda soberana acumulada durante la pandemia de COVID-19, han aumentado los costos del servicio de la deuda en muchos países en desarrollo que ya se enfrentaban a cargas de deuda insostenibles incluso antes de la pandemia de COVID-19.

Aunque la movilización de recursos internos sigue siendo la piedra angular de los sistemas nacionales de protección social, la solidaridad internacional resulta necesaria en el caso de los países de bajos ingresos, en que el déficit de financiamiento representa el 52,3 por ciento del PIB. Para cerrar este déficit, la actual asistencia oficial para el desarrollo destinada a estos países debe más que triplicarse y asignarse exclusivamente a la protección social. La colaboración entre la OIT, las instituciones financieras internacionales y otras entidades de las Naciones Unidas es también de suma importancia para cerrar el déficit de financiamiento en los países de bajos ingresos.

Toda estrategia destinada a ampliar el espacio fiscal para la protección social debe tener en cuenta que el logro de la protección social universal es una herramienta de política fundamental para prevenir y abordar las consecuencias adversas de la crisis climática y permitir una transición justa hacia economías y sociedades ambientalmente sostenibles para todos. Aprovechar el financiamiento climático internacional, incluidos los acuerdos de financiamiento por pérdidas y daños, puede contribuir a reforzar y adaptar los sistemas de protección social en los países de ingresos bajos y medianos, para garantizar que estén mejor preparados para hacer frente a los efectos de la crisis climática.

Anexo

Anexo: Estimaciones por paísDéficit de financiamiento de la protección social universal como porcentaje del PIB

Cuadro A1. Déficit de financiamiento de la protección social universal como porcentaje del PIB, por país, 2024

Territorio

Protección social (incluidos los servicios de salud esenciales)
(porcentaje del PIB)

Servicios de salud esenciales
(porcentaje del PIB)

Cinco prestaciones monetarias de protección social
(porcentaje del PIB)

Prestaciones monetarias de protección social

Hijos
(porcentaje del PIB)

Discapacidad
(porcentaje del PIB)

Maternidad
(porcentaje del PIB)

Vejez
(porcentaje del PIB)

Desempleo
(porcentaje del PIB)

Países de ingresos bajos y medianos

3,3

2,0

1,3

0,6

0,2

0,05

0,3

0,2

África

17,6

11,4

6,2

3,2

1,1

0,3

0,9

0,7

Angola

27,5

24,4

3,1

2,2

–

–

0,4

0,6

Argelia

4,1

1,6

2,5

0,7

0,9

0,2

0,2

0,5

Benin

10,7

5,6

5,1

3,0

1,0

0,2

0,8

0,1

Botswana

6,9

1,0

5,9

2,8

1,1

0,2

0

1,9

Burkina Faso

16,8

9,4

7,4

4,2

1,3

0,5

1,0

0,4

Burundi

87,8

62,1

25,7

15,1

5,0

1,8

3,5

0,3

Cabo Verde

3,9

1,5

2,4

0,9

0,4

–

0,4

0,6

Camerún

13,5

6,2

7,3

4,2

1,3

0,5

0,9

0,3

Chad

25,9

12,6

13,4

8,6

2,3

1,0

1,3

0,1

Comoras

18,2

10,1

8,2

5,5

–

–

2,2

0,5

Congo

4,0

2,6

1,3

–

–

0,2

0,4

0,8

Côte d'Ivoire

6,2

3,3

2,9

1,8

0,6

–

0,4

0,1

Djibouti

5,9

1,8

4,1

2,0

–

0,2

1,1

0,8

Egipto

11,1

8,6

2,4

1,4

0,5

0

0,4

0,2

Eritrea

31,5

13,7

17,7

11,7

4,1

–

–

1,9

Eswatini

5,2

2,1

3,1

1,6

0,6

0,1

0

0,8

Etiopía

33,4

26,2

7,2

3,9

1,3

0,4

1,2

0,3

Gabón

3,4

0,7

2,7

1,3

–

0,2

0,5

0,7

Gambia

18,5

10,3

8,2

5,9

–

0,6

1,2

0,5

Ghana

17,6

14,4

3,2

1,5

0,7

0,1

0,7

0,2

Guinea

19,2

9,2

10,1

5,5

1,8

0,6

1,8

0,5

Guinea-Bissau

16,5

10,3

6,3

–

3,2

–

2,5

0,6

Guinea Ecuatorial

4,6

0,8

3,8

2,1

0,7

–

0,7

0,3

Kenya

13,7

7,6

6,1

3,4

1,2

0,2

0,8

0,5

Lesotho

13,1

9,1

4,0

1,6

–

0,4

0

2,0

Liberia

29,1

11,5

17,6

11,7

–

1,2

3,9

0,8

Libia

2,5

1,9

0,6

0,2

0,04

0,03

0,1

0,2

Madagascar

32,4

26,7

5,6

3,7

–

0,5

1,3

0,2

Malawi

50,0

44,4

5,6

2,8

1,1

0,4

0,9

0,4

Malí

17,3

11,0

6,3

4,0

1,2

–

0,9

0,2

Marruecos

5,8

3,5

2,3

0,8

0,4

0,1

0,8

0,2

Mauricio

1,8

0,6

1,1

0,9

0

0,1

0

0,2

Mauritania

62,4

3,7

58,7

34,3

10,8

–

9,1

4,6

Mozambique

33,9

26,2

7,7

4,9

1,2

0,5

0,6

0,4

Namibia

2,7

1,7

1,1

0,5

0,1

0,1

0

0,4

Níger

22,1

14,2

7,9

6,7

–

–

1,2

0,1

Nigeria

15,4

11,9

3,5

2,0

0,6

0,3

0,5

0,1

República Centroafricana

41,6

22,4

19,2

12,0

3,3

1,5

2,4

–

República Democrática del Congo

66,3

41,4

24,9

15,8

4,6

–

3,4

1,2

República Unida de Tanzanía

12,5

10,6

1,9

–

0,8

0,3

0,7

0,1

Rwanda

16,2

12,0

4,2

2,0

0,7

0,2

0,7

0,6

Santo Tomé y Príncipe

13,8

4,2

9,5

4,8

1,7

0,5

1,0

1,4

Senegal

9,0

3,7

5,3

2,8

1,1

0,4

0,8

0,2

Sierra Leona

94,9

74,1

20,8

15,4

–

–

4,6

0,9

Somalia

44,7

18,5

26,2

15,1

4,0

1,8

3,1

2,2

Sudáfrica

3,8

2,1

1,8

0,4

0,2

0,1

0,2

0,9

Sudán

380,0

163,2

216,8

104,3

34,6

11,4

33,4

33,1

Sudán del Sur

58,9

54,5

4,5

2,4

0,7

0,2

0,6

0,5

Togo

13,3

7,9

5,4

1,4

1,7

0,5

1,4

0,4

Túnez

4,5

1,6

2,9

1,2

0,7

0,1

0

0,8

Uganda

11,8

9,8

2,1

–

–

0,8

0,9

0,4

Zambia

14,3

11,5

2,8

1,7

0,5

0,2

0,3

0,1

Zimbabwe

13,8

12,6

1,2

0,7

0,2

0,1

0,2

0,1

América Latina y el Caribe

2,7

1,0

1,7

0,7

0,3

0,1

0,3

0,3

Argentina

2,7

1,9

0,8

0,2

0

0,1

0,3

0,3

Belice

4,7

0,8

3,9

1,8

0,6

0,1

0,9

0,5

Bolivia (Estado Plurinacional de)

4,8

1,7

3,1

1,3

1,1

0,1

0

0,5

Brasil

1,4

0,6

0,8

0,3

0

0,03

0,2

0,3

Colombia

4,0

1,4

2,6

0,7

0,5

–

0,9

0,5

Costa Rica

1,9

0,4

1,5

0,5

0,1

0,1

0,8

–

Cuba

4,1

2,7

1,4

0,5

–

0,02

0,8

0,03

Dominica

3,0

0,7

2,3

1,4

0,7

–

0,2

–

Ecuador

2,8

1,1

1,7

0,8

0,3

0,1

0,4

0,1

El Salvador

3,4

1,2

2,2

0,9

0,3

0,1

0,9

0,1

Granada

2,9

0,6

2,3

–

0,5

–

1,2

0,6

Guatemala

6,4

1,2

5,3

2,7

0,9

0,2

1,3

0,2

Haití

45,5

11,5

34,0

16,1

–

1,5

9,4

7,0

Honduras

12,8

2,7

10,1

4,3

1,8

0,4

2,5

1,1

Jamaica

2,6

1,3

1,3

0,5

0,3

0,1

0,2

0,3

México

1,9

0,4

1,5

1,0

0,3

0,1

0

0,1

Nicaragua

9,9

3,7

6,2

3,1

0,9

0,2

1,4

0,5

Paraguay

3,7

1,1

2,6

1,3

0,5

0,1

0,3

0,3

Perú

4,4

1,6

2,8

1,1

0,4

0,1

1,0

0,2

República Dominicana

2,5

0,8

1,6

0,3

0,3

0,1

0,9

0,2

San Vicente y las Granadinas

5,1

0,5

4,6

1,3

0,6

0,1

1,3

1,2

Santa Lucía

3,7

0,5

3,2

0,8

0,5

0,04

1,0

0,9

Suriname

5,8

4,1

1,7

0,8

0,3

0,2

0

0,5

Venezuela (República Bolivariana de)

17,7

7,8

9,9

–

6,4

–

0

3,6

Asia y el Pacífico

2,0

1,2

0,8

0,3

0,2

0,02

0,2

0,1

Afganistán

46,8

21,7

25,1

15,1

3,6

1,6

2,4

2,4

Bangladesh

4,8

3,0

1,8

0,7

0,3

0,1

0,5

0,2

Bhután

6,7

2,4

4,3

1,4

0,8

0,1

1,4

0,5

Camboya

14,0

4,9

9,1

3,9

1,7

0,3

3,1

0,03

China

0,6

0,4

0,2

0,1

0,04

0,002

0

0,03

Fiji

2,6

0,9

1,7

1,1

0,3

0,1

0

0,2

Filipinas

3,1

1,1

1,9

1,0

0,4

0,1

0,3

0,1

India

3,3

2,3

1,0

0,4

0,2

0,03

0,3

0,1

Indonesia

2,8

1,8

1,0

0,3

0,2

0,03

0,4

0,1

Irán (República Islámica del)

13,1

8,1

4,9

0,6

2,2

0,3

0,8

1,1

Islas Marshall

4,6

0,9

3,6

2,6

–

–

0,5

0,5

Islas Salomón

7,9

3,2

4,7

–

1,9

0,5

1,9

0,3

Kiribati

12,3

4,4

7,9

6,7

–

–

0,2

1,1

Malasia

8,5

0,5

8,0

3,0

1,1

0,1

3,3

0,5

Maldivas

2,6

0,4

2,2

1,5

0,3

0,1

0

0,3

Micronesia (Estados Federados de)

7,1

1,9

5,2

3,3

1,2

–

0,1

0,7

Mongolia

2,5

2,3

0,2

0

0

0

0

0,2

Myanmar

11,1

7,7

3,4

1,3

0,6

0,1

1,3

0,1

Nepal

9,2

6,5

2,6

1,3

0,5

0,1

0,3

0,4

Pakistán

22,4

18,3

4,1

2,2

0,7

–

0,9

0,3

Palau

0,6

0,4

0,2

–

0,1

–

0

0,1

Papua Nueva Guinea

16,8

2,9

13,8

8,0

2,6

–

2,9

0,4

República Democrática Popular Lao

6,8

5,4

1,4

–

0,5

0,1

0,7

0,1

Samoa

6,3

1,7

4,6

3,1

0,6

0,2

0,1

0,5

Sri Lanka

4,8

2,0

2,8

0,6

0,4

0,1

1,5

0,2

Tailandia

1,5

0,7

0,8

0,4

0,01

0,02

0,4

0,01

Timor-Leste

8,9

5,0

3,9

2,6

1,1

–

0

0,2

Tonga

7,9

1,5

6,5

5,4

0,4

0,4

0

0,3

Tuvalu

2,4

1,4

0,9

0,7

0,1

–

0

0,04

Vanuatu

8,3

2,5

5,8

3,0

1,0

0,3

1,2

0,4

Viet Nam

3,4

1,9

1,5

0,7

0,1

0,03

0,7

0,02

Estados Árabes

11,4

6,9

4,5

1,7

0,4

0,3

1,2

0,9

Iraq

4,7

1,8

2,9

1,6

0,4

–

0,4

0,5

Jordania

6,3

1,4

4,9

2,5

0,5

0,2

0,8

0,9

Líbano

9,4

6,2

3,2

0,9

–

–

1,9

0,4

República Árabe Siria

29,9

23,0

6,9

–

–

–

6,9

–

Territorio palestino ocupado

9,3

1,7

7,6

4,7

1,0

0,5

1,4

–

Yemen

104,0

82,7

21,3

–

–

4,2

9,3

7,8

Europa y Asia Central

1,9

1,2

0,6

0,3

0,1

0,02

0,1

0,2

Albania

2,5

0,7

1,7

0,8

0

–

0,2

0,7

Armenia

2,5

0,7

1,7

0,7

0

0,03

0,5

0,4

Azerbaiyán

2,8

1,0

1,8

1,3

0

0,1

0,1

0,4

Belarús

2,1

2,0

0,1

–

0

0

0

0,1

Bosnia y Herzegovina

4,7

0,8

3,9

1,2

0

0

1,8

0,9

Bulgaria

1,4

0,5

0,9

0,3

0

0

0,4

0,1

Federación de Rusia

0,8

0,7

0,1

0

0,02

0,02

0

0,05

Georgia

2,1

1,1

1,0

0,5

0

0,04

0

0,4

Kazajstán

1,4

0,9

0,5

0,3

0

0,04

0,03

0,1

Kirguistán

9,8

6,5

3,3

2,7

0

0,2

0

0,3

Macedonia del Norte

4,6

0,9

3,7

1,0

0,04

0

1,7

0,9

Montenegro

3,0

0,6

2,4

0,7

0

0

1,0

0,7

República de Moldova

4,4

2,0

2,3

1,8

0

0

0,4

0,1

Serbia

5,1

0,7

4,4

0,8

0

–

3,1

0,5

Tayikistán

10,1

7,3

2,8

2,1

0,4

0,1

0

0,2

Türkiye

2,2

1,6

0,7

0,3

0,1

–

0,1

0,2

Turkmenistán

3,3

0,7

2,6

2,1

0,1

–

0,4

–

Ucrania

3,6

2,3

1,3

0

0

0

0,3

1,0

Uzbekistán

6,9

5,4

1,5

0,8

0,4

0,1

0

0,2

Nota: Las estimaciones modelizadas de la OIT sobre el número de personas desempleadas no estaban disponibles para todos los países. En los siguientes países, se utilizaron las últimas estimaciones disponibles de las encuestas sobre población activa: Ucrania 2021, Granada 2020, Kiribati 2020, Islas Marshall 2021, Estados Federados de Micronesia 2014, Palau 2020 y Tuvalu 2022.

Fuente: elaboración de los autores.

Déficit de financiamiento de la protección social universal como porcentaje del gasto público

Cuadro A2. Déficit de financiamiento de la protección social universal como porcentaje del gasto público, por país, 2024

Territorio

Protección social (incluidos los servicios de salud esenciales)
(porcentaje del gasto público)

Servicios de salud esenciales
(porcentaje del gasto público)

Cinco prestaciones monetarias de protección social
(porcentaje del gasto público)

Prestaciones monetarias de protección social

Hijos
(porcentaje del gasto público)

Discapacidad
(porcentaje del gasto público)

Maternidad
(porcentaje del gasto público)

Vejez
(porcentaje del gasto público)

Desempleo
(porcentaje del gasto público)

Países de ingresos bajos y medianos

10,6

6,3

4,2

1,9

0,7

0,2

0,9

0,6

África

70,1

45,3

24,8

12,7

4,3

1,1

3,8

2,8

Angola

133

117,9

15,2

10,5

–

–

2

2,8

Argelia

9,8

3,8

6

1,6

2,3

0,4

0,5

1,2

Benin

56,5

29,5

27

15,7

5,2

1,2

4,5

0,4

Botswana

23,3

3,3

20

9,4

3,7

0,7

0

6,3

Burkina Faso

64,7

36,1

28,6

16,3

5,1

1,9

3,7

1,5

Burundi

245,7

173,7

72

42,3

14

5,1

9,7

0,9

Cabo Verde

13,9

5,4

8,5

3,4

1,4

–

1,5

2,2

Camerún

83,7

38,4

45,3

26,1

8,3

3

5,7

2,1

Chad

145,9

70,7

75,2

48,6

12,8

5,7

7,4

0,6

Comoras

93,3

51,5

41,8

28

–

–

11,5

2,3

Congo

18,9

12,5

6,4

–

–

0,9

1,9

3,6

Côte d'Ivoire

29,2

15,5

13,7

8,6

2,9

–

1,8

0,4

Djibouti

26,5

8

18,5

9,1

–

0,9

4,8

3,7

Egipto

38,3

29,9

8,5

4,7

1,6

0

1,5

0,7

Eritrea

100,7

43,9

56,7

37,5

13,1

–

–

6,1

Eswatini

17,1

6,8

10,3

5,2

1,9

0,5

0

2,7

Etiopía

330,9

259,6

71,3

39

12,8

4

12

3,4

Gabón

17,2

3,6

13,7

6,5

–

0,9

2,6

3,7

Gambia

84,1

46,8

37,3

26,9

–

2,9

5,5

2,1

Ghana

84,9

69,5

15,3

7,1

3,5

0,6

3,3

0,9

Guinea

118,5

56,4

62

33,6

10,9

3,8

10,9

2,9

Guinea-Bissau

84,3

52,5

31,9

–

16,3

–

12,7

2,9

Guinea Ecuatorial

23,7

4,2

19,5

10,8

3,6

–

3,3

1,7

Kenya

61,2

34

27,2

15

5,1

1,1

3,8

2,2

Lesotho

26,2

18,2

8

3,2

–

0,7

0

4,1

Liberia

112,3

44,3

68

45,2

–

4,7

14,9

3,2

Libia

4,1

3,1

1

0,4

0,1

0,1

0,1

0,4

Madagascar

187,9

155,2

32,7

21,4

–

2,7

7,3

1,3

Malawi

196,1

174,1

22

11

4,5

1,4

3,6

1,6

Malí

66,9

42,6

24,3

15,3

4,8

–

3,3

0,9

Marruecos

18,5

11,2

7,3

2,5

1,3

0,2

2,6

0,7

Mauricio

6,4

2,2

4,2

3,1

0

0,2

0

0,8

Mauritania

251,6

14,9

236,7

138,4

43,4

–

36,7

18,3

Mozambique

118,5

91,6

26,9

17,3

4,2

1,9

2,3

1,3

Namibia

7,5

4,6

2,9

1,5

0,3

0,2

0

1

Níger

97,8

62,8

35,1

29,5

–

–

5,3

0,2

Nigeria

108,4

83,5

24,9

14,3

4,6

1,8

3,4

0,9

República Centroafricana

244

131,6

112,4

70,4

19,3

8,7

14,1

–

República Democrática del Congo

377,5

235,6

141,8

89,9

25,9

–

19,5

6,6

República Unida de Tanzanía

68,5

58,3

10,3

–

4,2

1,6

3,8

0,7

Rwanda

54,4

40,2

14,2

6,8

2,3

0,7

2,3

2,1

Santo Tomé y Príncipe

55,2

17

38,1

19,5

6,7

2,2

4

5,8

Senegal

35,4

14,4

21

11,1

4,4

1,5

3,3

0,6

Sierra Leona

395,2

308,6

86,5

64

–

–

19

3,6

Somalia

693,2

287,4

405,8

233,7

61,8

27,7

48,2

34,5

Sudáfrica

11,6

6,2

5,4

1,2

0,7

0,3

0,6

2,6

Sudán

2 834,7

1 217,3

1617,4

778,4

257,9

84,8

249,1

247,2

Sudán del Sur

206,5

190,9

15,6

8,3

2,5

0,8

2,2

1,9

Togo

60,8

36,2

24,6

6,4

7,7

2,4

6,4

1,6

Túnez

14,5

5,2

9,2

3,8

2,4

0,3

0

2,7

Uganda

62,5

51,5

11

–

–

4,1

4,9

2,1

Zambia

53,8

43,3

10,5

6,3

1,9

0,8

1

0,6

Zimbabwe

66,7

60,7

5,9

3,1

1

0,3

0,9

0,6

América Latina y el Caribe

7,7

2,9

4,8

2,0

0,8

0,2

0,9

0,9

Argentina

7,1

4,9

2,2

0,4

0

0,2

0,7

0,9

Belice

20,3

3,3

17

7,8

2,8

0,5

3,7

2,2

Bolivia (Estado Plurinacional de)

14,7

5,2

9,5

4,1

3,5

0,4

0

1,5

Brasil

2,9

1,3

1,6

0,6

0

0,1

0,4

0,6

Colombia

11,5

4,1

7,5

2,1

1,4

–

2,6

1,3

Costa Rica

9,9

2

7,9

2,6

0,6

0,3

4,4

–

Cuba

17,6

11,7

5,9

2,2

–

0,1

3,5

0,2

Dominica

6,7

1,5

5,2

3,2

1,5

–

0,5

–

Ecuador

7,6

3

4,5

2

0,7

0,2

1,2

0,4

El Salvador

12,2

4,2

8

3,1

1,2

0,2

3,2

0,3

Granada

10,6

2,1

8,5

–

2

–

4,5

2

Guatemala

46,6

8,4

38,2

19,3

6,5

1,4

9,3

1,7

Haití

512,9

129,8

383

181,6

–

16,7

105,6

79,2

Honduras

47,5

10,2

37,3

15,8

6,6

1,5

9,4

4

Jamaica

9

4,4

4,5

1,9

1

0,2

0,5

0,9

México

6,6

1,5

5,1

3,4

0,9

0,3

0

0,5

Nicaragua

36,8

13,9

22,9

11,5

3,4

0,8

5,4

1,7

Paraguay

16,2

4,9

11,3

5,8

2,3

0,6

1,1

1,5

Perú

19,6

7,2

12,4

4,7

2

0,4

4,5

0,8

República Dominicana

13,6

4,5

9,1

1,5

1,6

0,3

4,7

0,9

San Vicente y las Granadinas

14,1

1,5

12,7

3,7

1,7

0,2

3,7

3,3

Santa Lucía

15,6

2

13,7

3,6

2

0,2

4,1

3,8

Suriname

22,5

15,9

6,7

3,2

1,1

0,7

0

1,8

Venezuela (República Bolivariana de)

147,8

64,9

83

–

53,2

–

0

29,7

Asia y el Pacífico

6,6

4,1

2,5

1,0

0,5

0,1

0,6

0,2

Afganistán

262,8

121,7

141,1

84,9

20

8,8

13,7

13,7

Bangladesh

36,4

22,9

13,5

5,2

2,5

0,7

3,8

1,4

Bhután

21

7,5

13,5

4,5

2,6

0,3

4,5

1,5

Camboya

52,6

18,4

34,2

14,8

6,5

1

11,8

0,1

China

1,8

1,3

0,5

0,3

0,1

0

0

0,1

Fiji

8

2,9

5,1

3,5

0,8

0,3

0

0,5

Filipinas

12,3

4,6

7,7

4,2

1,8

0,4

1,1

0,3

India

11,8

8,1

3,7

1,4

0,7

0,1

1,2

0,3

Indonesia

16,3

10,4

5,9

1,7

1,4

0,2

2,3

0,4

Irán (República Islámica del)

92,5

57,7

34,9

4,3

15,2

2

5,5

7,8

Islas Marshall

6,6

1,3

5,2

3,7

–

–

0,8

0,8

Islas Salomón

24,9

10,1

14,8

–

6,1

1,7

6,1

1,0

Kiribati

10,4

3,7

6,7

5,6

–

–

0,1

0,9

Malasia

39,5

2,3

37,2

14

5

0,7

15,3

2,2

Maldivas

6,8

1,1

5,7

3,8

0,8

0,2

0

0,8

Micronesia (Estados Federados de)

11,5

3

8,5

5,3

1,9

–

0,1

1,2

Mongolia

6,8

6,3

0,5

0

0

0

0

0,5

Myanmar

59,3

41,1

18,2

7

3,1

0,6

6,8

0,7

Nepal

35,7

25,4

10,2

4,9

2

0,6

1,3

1,5

Pakistán

111,3

91,1

20,2

11

3,4

–

4,4

1,3

Palau

1,2

0,7

0,4

–

0,3

–

0

0,2

Papua Nueva Guinea

73,7

12,9

60,8

35,1

11,3

–

12,6

1,7

República Democrática Popular Lao

36,6

29

7,6

–

2,7

0,6

3,8

0,5

Samoa

18,1

4,9

13,2

8,9

1,8

0,6

0,3

1,5

Sri Lanka

26,1

10,8

15,3

3,5

2,4

0,3

7,9

1,3

Tailandia

6,5

3

3,5

1,6

0

0,1

1,7

0,1

Timor-Leste

10,1

5,7

4,4

2,9

1,3

–

0

0,2

Tonga

16,4

3

13,4

11,3

0,8

0,7

0

0,6

Tuvalu

2

1,2

0,8

0,6

0,1

–

0

0

Vanuatu

19,3

5,7

13,6

7

2,2

0,7

2,8

0,9

Viet Nam

16,6

9,4

7,2

3,4

0,3

0,2

3,3

0,1

Estados Árabes

28,1

17,0

11,0

4,2

1,0

0,7

3,0

2,2

Iraq

9,6

3,7

5,9

3,3

0,9

–

0,8

1,0

Jordania

19,1

4,4

14,8

7,4

1,6

0,7

2,3

2,7

Líbano

83,5

54,8

28,7

7,9

–

–

17,2

3,5

República Árabe Siria

104,4

80,2

24,1

–

–

–

24,1

–

Territorio palestino ocupado

30,5

5,6

24,9

15,6

3,3

1,5

4,6

–

Yemen

1 233,3

980,9

252,4

–

–

49,8

110,3

92,2

Europa y Asia Central

5,4

3,6

1,9

0,8

0,2

0,0

0,4

0,5

Albania

8,1

2,4

5,7

2,8

0

–

0,5

2,4

Armenia

9

2,6

6,3

2,7

0

0,1

1,9

1,6

Azerbaiyán

9

3,2

5,7

4,1

0

0,3

0,2

1,2

Belarús

6

5,7

0,3

–

0

0

0

0,3

Bosnia y Herzegovina

11,1

1,9

9,2

2,9

0

0

4,2

2,1

Bulgaria

3,6

1,4

2,3

0,9

0

0

1

0,4

Federación de Rusia

2,3

2,1

0,2

0

0,1

0,1

0

0,1

Georgia

6,9

3,6

3,4

1,8

0

0,1

0

1,4

Kazajstán

6,2

4

2,2

1,5

0

0,2

0,2

0,4

Kirguistán

27,7

18,4

9,2

7,7

0

0,6

0

0,9

Macedonia del Norte

13,1

2,6

10,5

2,9

0,1

0

4,9

2,5

Montenegro

6,8

1,4

5,4

1,6

0

0

2,3

1,5

República de Moldova

12,1

5,6

6,4

5

0

0

1

0,4

Serbia

11,4

1,5

9,9

1,8

0

–

7

1,1

Tayikistán

33,3

24,2

9,1

6,8

1,3

0,2

0

0,8

Türkiye

6,6

4,7

2

0,8

0,4

–

0,3

0,5

Turkmenistán

33

6,6

26,3

21,2

1,5

–

3,7

–

Ucrania

6,1

3,9

2,2

0

0

0

0,6

1,7

Uzbekistán

20,9

16,3

4,6

2,5

1,1

0,4

0

0,5

Nota: véase la nota del cuadro A1.

Fuente: elaboración de los autores.

Umbrales nacionales de pobreza

Cuadro A3. Umbrales nacionales de pobreza en moneda local y en dólares de 2024, por país, último año disponible

País

Año de referencia

Umbral de pobreza anual en moneda local

Moneda

Umbral de pobreza anual en dólares de los E.E.UU.

Afganistán

2020

32 534,0

AFS

467,1

Albania

2021

223 019,3

ALL

2.395,5

Angola

2019

377 370,7

AOA

455,4

Argelia

2022

209 511,5

DZD

1 562,6

Argentina

2023

2 597,0

388,2

ARS

3 185,4

Armenia

2021

810 047,8

AMD

2 015,0

Azerbaiyán

2022

3 211,5

AZN

1 891,4

Bangladesh

2022

54 090,1

BDT

494,0

Belarús

2023

4 655,2

BYN

1 456,6

Belice

2009

4 252,6

BZD

2 126,3

Benin

2019

281 971,3

CFA

470,8

Bhután

2022

81 827,9

BTN

985,5

Bolivia (Estado Plurinacional de)

2019

12 171,1

BOB

1 775,0

Bosnia y Herzegovina

2015

5 908,6

BAM

3 308,3

Botswana

2022

2 772,2

USD

2 772,2

Brasil

2021

7 890,0

BRL

1 619,8

Bulgaria

2022

7 053,6

BGN

3 949,4

Burkina Faso

2018

237 540,5

CFA

396,6

Burundi

2020

1 035 852,5

FBU

365,4

Cabo Verde

2015

115 242,5

ECV

1 144,7

Camboya

2020

4 552 283,8

KHR

1 112,2

Camerún

2014

458 631,0

CFA

765,8

Chad

2019

294 188,3

CFA

491,2

China

2020

2 419,0

CNY

337,6

Colombia

2022

5 582 937,3

COP

1 422,0

Comoras

2014

416 257,8

KMF

926,7

Congo

2011

272 174,2

CFA

454,5

Costa Rica

2023

1 578 244,3

CRC

3 038,6

Côte d'Ivoire

2015

330 820,8

CFA

552,4

Cuba

2021

28 766,1

CUP

1 198,6

Djibouti

2017

174 779,4

DJF

987,5

Dominica

2009

7 935,6

XCD

2 939,1

Ecuador

2023

1 090,5

USD

1 090,5

Egipto

2019

20 153,3

EGP

653,3

El Salvador

2023

782,8

USD

782,8

Eritrea

2003

10 159,6

ERN

677,3

Eswatini

2017

15 731,6

SZL

843,5

Etiopía

2016

33 405,5

ETB

596,4

Federación de Rusia

2023

179 997,4

RUB

2 034,6

Fiji

2020

2 427,5

FJD

1 103,4

Filipinas

2021

33 380,0

PHP

596,3

Gabón

2017

1 024 782,2

CFA

1 711,2

Gambia

2016

37 069,3

GMD

568,5

Georgia

2023

3 108,0

GEL

1 156,2

Ghana

2017

5 783,8

GHS

485,2

Granada

2019

7 422,7

XCD

2 749,2

Guatemala

2014

15 837,4

GTM

2 026,5

Guinea

2019

8 052 518,8

GNF

946,2

Guinea-Bissau

2010

1 018,9

USD

1 018,9

Guinea Ecuatorial

2006

1 271,3

USD

1 271,3

Haití

2012

4 801,5

USD

4 801,5

Honduras

2021

55 843,9

HNL

2 277,0

India

2021

19 744,6

INR

237,8

Indonesia

2023

6 770 497,0

IDR

435,5

Iraq

2012

1 649 111,0

IQD

1 258,9

Irán (República Islámica del)

2019

1 303 415,0 141,4

IRR

3 327,4

Islas Marshall

2020

2 148,2

USD

2 148,2

Islas Solomon

2013

13 608,4

SBD

1 664,2

Jamaica

2012

184 755,1

JMD

1 201,5

Jordania

2010

1 146,0

JOD

1 618,7

Kazajstán

2023

626 340,8

KZT

1 386,1

Kenya

2016

118 224,7

KSH

742,4

Kirguistán

2022

64 132,7

KGS

723,0

Kiribati

2020

2 067,8

AUD

1 380,4

Lesotho

2018

11 147,3

LSL

597,7

Líbano

2012

70 185 406,3

LBP

820,9

Liberia

2016

186 862,0

LRD

993,9

Libia

2013

2 216,5

LYD

461,7

Macedonia del Norte

2020

148 921,0

MKD

2 663,2

Madagascar

2013

1 155 685,0

MGA

251,5

Malasia

2022

32 809,7

MYR

7 066,5

Malawi

2020

335 409,1

MWK

197,3

Maldivas

2019

60 877,1

MVR

4 058,5

Malí

2021

220 572,8

CFA

368,3

Marruecos

2014

5 559,8

MAD

558,8

Mauricio

2017

126 775,6

INR

2 865,3

Mauritania

2020

290 734,0

MRU

7 384,7

México

2023

54 658,9

MXN

3 219,0

Micronesia (Estados Federados de)

2014

1 920,4

USD

1 920,4

Mongolia

2023

4 221 479,8

MNT

1 240,7

Montenegro

2022

2 910,1

EUR

3 187,4

Mozambique

2015

19 261,5

MZN

301,3

Myanmar

2017

1 047 193,6

MMK

306,2

Namibia

2016

8 960,6

NAD

480,5

Nepal

2011

45 082,8

NPR

339,4

Nicaragua

2019

39 009,7

NIO

1 074,3

Níger

2019

225 630,0

CFA

376,8

Nigeria

2019

332 794,2

NGN

349,9

Pakistán

2019

97 344,2

PKR

346,7

Palau

2014

4 914,4

USD

4 914,4

Papua Nueva Guinea

2016

10 575,3

PGK

2 837,5

Paraguay

2022

10 793 006,5

PYG

1 484,2

Perú

2022

5 458,6

PEN

1 478,1

República Árabe Siria

2022

8 586 501,0

SYP

686,9

República Centroafricana

2021

306 528,0

CFA

511,8

República de Moldova

2022

42 008,5

LEI

2 384,8

República Democrática del Congo

2018

2 552 923,6

CDF

971,8

República Democrática Popular Lao

2019

6 313 244,1

LAK

305,3

República Dominicana

2022

79 516,8

DOP

1 360,5

República Unida de Tanzanía

2018

740 602,3

TZS

294,5

Rwanda

2016

260 404,1

RWF

207,5

Samoa

2018

3 731,6

SAT

1 387,2

San Vicente y las Granadinas

2008

7 050,7

XCD

2 611,4

Santa Lucía

2016

7 509,9

XCD

2 781,4

Santo Tomé y Príncipe

2017

41 835,0

STD

1 865,6

Senegal

2019

419 937,7

CFA

701,2

Serbia

2022

376 481,8

RSD

3 518,2

Sierra Leona

2018

13 473 887,3

SLL

622,5

Somalia

2023

816,9

USD

816,9

Sri Lanka

2023

191 736,0

LKR

596,9

Sudáfrica

2023

19 589,4

ZAR

1 050,4

Sudán

2015

5 095,0 294,2

SDG

5 599,2

Sudán del Sur

2008

152 651,2

SDG

141,0

Suriname

2017

64 467,1

SRD

1 750,3

Tailandia

2020

36 689,0

THB

1 045,6

Tayikistán

2018

3 577,3

TJS

327,9

Territorio palestino ocupado

2017

6 633,6

NIS

1 812,5

Timor-Leste

2014

694,1

USD

694,1

Togo

2019

338 514,5

CFA

565,2

Tonga

2021

7 662,9

TOP

3 286,0

Túnez

2015

3 409,8

TND

1 102,1

Türkiye

2022

34 876,2

TRY

1 162,8

Turkmenistán

2022

14 743,9

TMT

4 212,5

Tuvalu

2016

785,3

AUD

524,3

Ucrania

2020

80 647,5

UAH

2 122,3

Uganda

2020

783,3

USD

783,3

Uzbekistán

2023

7 498 946,7

UZS

605,0

Vanuatu

2010

142 857,7

VUV

1 246,1

Venezuela (República Bolivariana de)

2022

10 828,7

USD

10 828,7

Viet Nam

2020

13 857 328,4

VND

567,0

Yemen

2014

1 353 688,9

YER

2 631,1

Zambia

2022

7 533,8

ZMW

288,7

Zimbabwe

2023

1 278 401,5

ZWL

185,0

Nota: Los umbrales nacionales de pobreza se expresaron en precios de 2024 mediante el índice de precios al consumo del FMI y se convirtieron a dólares de los Estados Unidos con el tipo de cambio oficial de las Naciones Unidas de enero de 2024. En algunos países se utilizaron los salarios mínimos en lugar de los umbrales nacionales de pobreza.

Fuente: elaboración de los autores.

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Agradecimientos

Los autores del documento de trabajo son Umberto Cattaneo, Helmut Schwarzer, Shahra Razavi y Andrea Visentin. El documento de trabajo fue objeto de una revisión interna por parte de Christina Behrendt y de una revisión externa por parte de Oscar Cetrángolo, profesor de la Universidad de Buenos Aires. Karin Stenberg (Organización Mundial de la Salud) también aportó importantes observaciones, contribuciones y apoyo durante la redacción del documento.

Los autores también desean expresar su agradecimiento a las siguientes personas (enumeradas por orden alfabético) por sus observaciones, aportaciones e ideas: Andrés Acuña-Ulate, Laura Addati, Pascal Annycke, Joana Borges Henriques, Belén Borja, Pablo Casalí, Fabio Durán-Valverde, Hazel Elizondo-Barboza, Carlos Galian Barrueco, Ricardo Irra, Jie Yu Koh, Stefan Kühn, Kroum Markov, Siddhant Marur, Guillermo Montt, Valeria Nesterenko, Ian Orton, José F. Pacheco-Jiménez, Karuna Pal, Jasmina Papa, Luca Pellerano, Céline Peyron Bista, Valérie Schmitt, Fernando Sousa Jr., Maurice Starke, Lou Tessier, Luisa Valle, Rosalía Vázquez Álvarez, Veronika Wodsak e Hiroshi Yamabana.

Asimismo, agraden especialmente a Meriem Allek por facilitar el proceso de producción, a Sarah Lloyd por la edición del documento de trabajo, y a Sandrine Baronetti y Bénédicte Desvigne por su labor de diagramación.

1. Déficit de financiamiento de la protección social universal

1. Resumen*

1. Resumen

2. Sobre los autores*

1. Sobre los autores

3. Resumen ejecutivo

1. Resumen ejecutivo

4. Introducción*

1. Introducción

5. Capítulo-01*

1. Objetivos y metodología

1. 1.1. Metodología revisada de la OIT

2. 1.2. Déficit de financiamiento para la consecución de la cobertura universal de las cinco garantías de ingresos de protección social

1. 1.2.1. Población beneficiaria

3. 1.3. Nivel de prestaciones

4. 1.4. Déficit de financiamiento en los servicios de salud esenciales

6. Capítulo-02*

1. Estimaciones del déficit de financiamiento

1. 2.1. Grupos de ingresos nacionales y regiones

2. 2.2. Las mujeres como principal grupo afectado por el déficit de financiamiento de las prestaciones de vejez

3. 2.3. El déficit de financiamiento como proporción del gasto público y de protección social

7. Capítulo-03*

1. Estrategias para cerrar el déficit de financiamiento

1. 3.1. Aumentar los ingresos fiscales

1. 3.1.1. Ingresos por subsidios explícitos e implícitos a los combustibles fósiles

2. 3.1.2. Mecanismos internacionales de financiamiento climático destinados a establecer pisos de protección social

2. 3.2. Extender el financiamiento de la seguridad social mediante el aumento de los ingresos por cotizaciones

3. 3.3. Eliminar los flujos financieros ilícitos

4. 3.4. Deuda soberana, ayuda extranjera y mecanismos de financiamiento internacionales

8. Conclusión

1. Conclusión

9. Anexo

1. Anexo

1. Anexo: Estimaciones por paísDéficit de financiamiento de la protección social universal como porcentaje del PIB

2. Déficit de financiamiento de la protección social universal como porcentaje del gasto público

3. Umbrales nacionales de pobreza

10. Referencias*

1. Referencias

11. Agradecimientos

1. Agradecimientos