LES CONVENTIONS INTERNATIONALES SUR L’ENVIRONNEMENT

 

David Freestone

 

La publicité qui a entouré la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement (CNUED), ayant eu lieu à Rio de Janeiro en juin 1992, a confirmé la place centrale que les questions touchant l’environnement, comme le réchauffement du climat et la diminution de la diversité biologique, occupent dans la politique mondiale. En fait, les vingt années qui se sont écoulées entre la Conférence de Stockholm sur l’environnement de 1972 et la CNUED de 1992 ont connu, outre une prise de conscience croissante des menaces que les activités humaines font peser sur l’environnement à l’échelle locale et mondiale, une forte augmentation du nombre d’instruments juridiques internationaux y relatifs (signalons, parmi les nombreux recueils de traités sur l’environnement: Burhenne, 1974; Hohmann, 1992; Kiss, 1983; Molitor, 1991; Rummel-Bulska et Osafo, 1991. Pour une appréciation qualitative, voir Sand, 1992).

 

Rappelons que les deux sources principales du droit international, telles que définies par le Statut de la Cour internationale de Justice (1945) sont les conventions internationales et la coutume internationale (art. 38 (1) du Statut). Le droit coutumier international résulte des pratiques des Etats répétées dans le temps et acceptées comme étant la règle de droit. Bien que de nouvelles règles coutumières puissent apparaître assez rapidement, la promptitude avec laquelle les problèmes mondiaux d’environnement se sont emparés du calendrier politique a eu tendance, dans l’évolution des normes juridiques, à reléguer au second plan le droit coutumier, après les conventions ou les traités. Bien que certains principes fondamentaux, tels que l’utilisation équitable des ressources communes (sentence arbitrale dans l’affaire du lac La-noux) (Lac Lanoux Arbitration, 1957) ou l’obligation de ne pas autoriser des activités portant préjudice à l’environnement d’un autre Etat (sentence arbitrale dans l’affaire de la fonderie de Trail) (Trail Smelter Arbitration, 1939, 1941), puissent être attribués à des décisions fondées sur le droit coutumier, les traités sont sans aucun doute le principal fondement auquel la communauté internationale a recouru pour réglementer les activités menaçant l’environnement. Un autre aspect important de la réglementation internationale sur ce sujet est le développement des règles de «soft law» (droit n’ayant pas caractère obligatoire): il s’agit d’instruments juridiquement non contraignants qui établissent des lignes directrices ou des recommandations pour les actions à venir, ou par lesquels les Etats s’engagent politiquement à atteindre certains objectifs. Ces instruments se transforment parfois en instruments juridiques formels ou sont associés à des instruments ayant force obligatoire, comme les décisions des parties à une convention (pour l’importance du droit n’ayant pas force obligatoire dans le droit international de l’environnement, voir Freestone, 1994). De nombreux recueils de documents sur le droit international de l’environnement évoqués ci-dessus contiennent des instruments de ce type.

 

Nous donnerons ici un bref aperçu des principales conventions internationales portant sur l’environnement. Bien qu’un tel inventaire énumère de préférence les conventions de portée mondiale, il ne faut pas négliger l’important réseau d’accords régionaux et bilatéraux qui ne cesse de s’étendre (pour une présentation systématique du droit international de l’environnement, voir Kiss et Shelton, 1991; Birnie et Boyle, 1992; Churchill et Freestone, 1991).

 

L’avant-Stockholm

Avant la Conférence de Stockholm de 1972, la majorité des conventions sur l’environnement portaient sur la préservation des espèces sauvages. Les toutes premières conventions protégeant les oiseaux (par exemple, la convention pour la protection des oiseaux utiles à l’agriculture, 1902 (Convention for the Protection of Birds Useful to Agriculture, 1902) (voir Lyster, 1985) revêtent un intérêt purement historique. Les conventions sur la protection de la nature en général sont plus importantes à long terme, bien que la convention internationale pour la réglementation de la chasse à la baleine, 1946 (et son protocole de 1956) soit particulièrement remarquable pour l’époque; avec le temps, le centre d’intérêt s’est bien sûr déplacé de l’exploitation vers la préservation. Une convention d’avant-garde en termes de protection est la convention africaine pour la conservation de la nature et des ressources naturelles, Alger, 1968, qui, malgré son approche exhaustive et innovante de la conservation, a eu le tort, comme de nombreuses autres conventions, de ne pas créer de structure administrative pour en assurer l’application. A noter également un instrument qui a eu beaucoup plus de succès, la convention relative aux zones humides d’importance internationale, particulièrement comme habitats de la sauvagine, Ramsar, 1971, qui a créé un réseau de zones humides protégées dans les territoires des Etats parties.

 

D’autres réalisations de cette période sont également dignes d’intérêt: il s’agit des premières conventions internationales sur la pollution par les hydrocarbures. La convention internationale pour la prévention de la pollution des eaux de la mer par les hydrocarbures (OILPOL), 1954, telle que modifiée en 1962 et en 1969, a innové en créant un cadre réglementaire pour le transport maritime des hydrocarbures; mais les premières conventions qui ont prévu une action d’urgence et une indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures ont été adoptées en réaction au premier accident mondial majeur causé par un pétrolier, le naufrage du navire libérien Torrey Canyon au large des côtes du sud-ouest de l’Angleterre, en 1967. La convention internationale sur l’intervention en haute mer en cas d’accident entraînant ou pouvant entraîner une pollution par les hydrocarbures, 1969, autorise les Etats riverains à entreprendre une action d’urgence au-delà des eaux territoriales. Des instruments analogues, la convention internationale sur la responsabilité civile pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures, 1969, et la convention internationale portant création d’un fonds international d’indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures, 1971, signées à Bruxelles, ont jeté les bases juridiques fondant les demandes d’indemnisation contre les propriétaires et les exploitants de pétroliers, et créé un fonds international d’indemnisation (notons également les importants dispositifs volontaires d’indemnisation par cette branche d’activité, tels que TOVALOP, accord volontaire entre armateurs de navires-citernes relatif à la responsabilité due à la pollution par les hydrocarbures, et CRISTAL; voir Abecassis et Jarashow, 1985.)

 

De Stockholm à Rio de Janeiro

Entre 1972 et 1992 les instruments de droit international de l’environnement ont connu un accroissement surprenant en nombre et en diversité. Une grande partie en est directement imputable à la Conférence de Stockholm. La célèbre Déclaration de la Conférence des Nations Unies sur l’environnement (ONU, 1972) ne s’est pas contentée d’établir certains principes, dont la majorité sont de lege ferenda (c’est-à-dire qu’ils sont à transformer en loi nationale), mais elle a élaboré aussi un plan d’action pour l’environnement en 109 points et une résolution qui recommande sa mise en application institutionnelle et financière par l’Organisation des Nations Unies (ONU). Ces recommandations ont abouti à l’institution, par une résolution de l’Assemblée générale de l’ONU (ONU, 1972), du Programme des Nations Unies pour l’environnement (PNUE) dont le siège est à Nairobi. Le PNUE est directement responsable d’un certain nombre de traités internationaux fondamentaux sur l’environnement et de la mise au point de l’important Programme sur les mers régionales, qui a tissé un réseau de quelque huit conventions-cadres régionales sur la protection de l’environnement marin, chacune accompagnée de protocoles destinés à satisfaire les besoins particuliers des régions. Un certain nombre de nouveaux programmes régionaux sont encore en cours d’élaboration.

 

Pour donner une idée du grand nombre de conventions sur l’environnement adoptées pendant cette période, nous les classerons en trois catégories: la conservation de la nature; la protection du milieu marin; la réglementation des impacts transfrontières sur l’environnement.

 

La conservation de la nature et des ressources naturelles

Cette période a vu l’adoption de plusieurs traités sur la conservation de la nature, tant au niveau mondial que régional. Sur le plan mondial, il convient de noter en particulier la convention de l’UNESCO pour la protection du patrimoine mondial, culturel et naturel, 1972, la convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction, Washington, 1973, et la convention de Bonn sur la conservation des espèces migratrices appartenant à la faune sauvage, 1979 (Bonn Convention on the Conservation of Migratory Species of Wild Animals, 1979). Au niveau régional, signalons la convention pour la protection de l’environnement entre le Danemark, la Finlande, la Norvège et la Suède, 1974, la convention pour la conservation de la nature dans le Pacifique Sud, 1976 (Convention on Conservation of Nature in the South Pacific, 1976) (convention d’Apia, dans Burhenne, 1974) et la convention relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l’Europe, Berne, 1979. Citons également la directive européenne 79/409 concernant la conservation des oiseaux sauvages (CCE, 1979), telle que modifiée et complétée par la directive 92/43 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (CCE, 1992), la convention pour la conservation et la gestion de la vigogne, 1979 (Convention for the Conservation and Management of the Vicuna, 1979) et l’accord de l’ANASE sur la conservation de la nature et des ressources naturelles, 1985 (ASEAN Agreement on the Conservation of Nature and Natural Resources, 1985) (voir Kiss et Shelton, 1991) (signalons aussi les traités relatifs à l’Antarctique — zone appartenant au patrimoine commun de l’humanité et ne relevant de la juridiction d’aucun Etat: la convention sur la conservation de la faune et de la flore marines de l’Antarctique, Canberra, 1980, la convention de Wellington sur la réglementation des activités relatives aux ressources minérales de l’Antarctique, 1988 (Wellington Convention on the Regulation of Antarctic Mineral Resource Activities, 1988), et le protocole au Traité de l’Antarctique sur la protection de l’environnement, signé à Madrid en 1991 (Protocol to the Antarctic Treaty on Environmental Protection, 1991).

 

La protection du milieu marin

Les négociations de la Troisième Conférence des Nations Unies sur le droit de la mer (UNCLOS III) ont commencé en 1973 et ont duré neuf ans avant d’aboutir à la convention de Montego Bay de 1982 sur le droit de la mer, 1982 (Montego Bay Convention on the Law of the Sea (LOSC), 1982); la Partie XII trace un cadre général pour la réglementation des questions d’environnement marin, dont les rejets par les navires et la pollution d’origine tellurique, et établit certaines obligations générales concernant la protection du milieu marin.

 

L’Organisation maritime internationale (OMI) a été à l’origine de trois grands instruments qui traitent ces questions dans le détail: la convention sur la prévention de la pollution des mers résultant de l’immersion de déchets, Londres, 1972, et la convention internationale pour la prévention de la pollution par les navires, 1973 (International Convention for the Prevention of Pollution from Ships, 1973), telle que modifiée par le protocole de 1978 y relatif (MARPOL, 1973/78); la convention internationale sur la préparation, l’intervention et la coopération en cas de pollution par les hydrocarbures (International Convention on Oil Pollution Preparedness, Response and Cooperation, 1991) a créé en 1990 un cadre juridique mondial pour la collaboration et l’assistance en cas de déversements importants d’hydrocarbures. D’autres conventions maritimes qui, à l’origine, ne concernent pas l’environnement sont toutefois dignes d’être mentionnées ici: la convention sur le règlement international pour prévenir les abordages en mer, Londres, 1972; la convention internationale pour la sauvegarde de la vie humaine en mer, Londres, 1974; la convention internationale de l’OIT (no 147) sur la marine marchande (normes minima), 1976 [et Protocole, 1996], et la convention internationale sur les normes de formation des gens de mer, de délivrance des brevets et de veille, Londres, 1978.

 

La convention de Londres de 1972 a adopté une approche désormais courante en répertoriant, à l’Annexe I, les substances qui ne peuvent être déversées dans l’océan et, à l’Annexe II, celles qui ne peuvent l’être qu’avec une autorisation. La structure de la réglementation, qui oblige les Etats signataires à faire respecter ces obligations par tout navire chargeant dans leurs ports ou arborant leur pavillon dans n’importe quel endroit du monde, a progressivement durci son régime et les parties ont désormais effectivement cessé d’immerger en mer des déchets industriels. La convention MARPOL 1973/78, qui remplace la convention OILPOL de 1954, établit le principal régime applicable à la pollution provenant de navires de toutes sortes, y compris les pétroliers. MARPOL oblige les Etats dont les navires arborent le pavillon à imposer des contrôles sur les rejets volontaires de toutes les substances classées tels qu’ils résultent de l’exploitation. Le régime MARPOL a été modifié en 1978 de sorte qu’il s’étend progressivement, dans ses cinq Annexes, aux différentes sources de pollution par les navires. Toutes les Annexes sont à présent en vigueur et couvrent les hydrocarbures (Annexe I), les substances liquides nocives (Annexe II), les déchets sous emballage (Annexe III), les eaux usées (Annexe IV) et les ordures ménagères (Annexe V). Des normes plus strictes sont appliquées dans des zones spéciales convenues par les parties.

 

A un niveau régional, le programme pour les mers régionales du PNUE constitue un réseau étendu, bien qu’incomplet, de traités de protection des mers. Il couvre: la Méditerranée (convention pour la protection de la mer Méditerranée contre la pollution, Barcelone, 1976, et ses protocoles adoptés en 1976 (2), en 1980 et en 1982); la région du Golfe (convention régionale de Koweït pour la coopération en vue de la protection du milieu marin contre la pollution, 1978, et ses protocoles adoptés en 1978, en 1989 et en 1990); l’Afrique de l’Ouest (convention d’Abidjan relative à la coopération en matière de protection et de mise en valeur du milieu marin et des zones côtières de la région de l’Afrique de l’Ouest et du Centre, 1981 (Convention for Cooperation in the Protection and Development of the Marine and Coastal Environment of the West and Central African Region, Abidjan, 1981), et son protocole de 1981); le Pacifique du Sud-Est (convention de Lima concernant la protection de l’environnement marin et des aires côtières du Pacifique du Sud-Est, 1981 (Convention for the Protection of the Marine Environment and Coastal Areas of the South-East Pacific, Lima, 1981), et ses protocoles adoptés en 1981, en 1983 (2) et en 1989); la mer Rouge (convention régionale de Djeddah pour la conservation du milieu marin de la mer Rouge et du golfe d’Aden, 1982 (Regional Convention for the Conservation of the Red Sea and Gulf of Aden Environment, Jeddah, 1982), et son protocole de 1982); les Caraïbes (convention de Carthagène sur la protection et la mise en valeur du milieu marin dans la région des Caraïbes, 1983 (Convention for the Protection and Development of the Marine Environment of the Wider Caribbean Region, Cartagena, 1983), et ses protocoles adoptés en 1983 et en 1990); l’Afrique de l’Est (convention de Nairobi relative à la protection, à la gestion et à la mise en valeur du milieu marin et des zones côtières de la région de l’Afrique de l’Est, 1985 (Convention for the Protection, Management and Development of the Marine and Coastal Environment of the East African Region, Nairobi, 1985), et ses deux protocoles adoptés en 1985); le Pacifique Sud (convention de Nouméa sur la protection des ressources naturelles et de l’environnement de la région du Pacifique Sud, 1986 (Convention for the Protection of the Natural Resources and Environment of the South Pacific Region, Noumea, 1986), et ses deux protocoles adoptés en 1986) (pour les textes de toutes les conventions citées ci-dessus et de leurs protocoles, ainsi que pour les détails des programmes en cours d’établissement, voir Sand, 1987). Ces traités sont complétés par des protocoles couvrant une large gamme de domaines, dont la réglementation de la pollution d’origine tellurique, la pollution des océans par les opérations d’immersion, la pollution provenant de l’arrêt définitif des plates-formes de forage pétrolier en mer, les régions faisant l’objet d’une protection particulière et la protection des espèces sauvages.

 

D’autres régimes régionaux ont été instaurés, en dehors du PNUE, notamment dans l’Atlantique Nord-Est, où un réseau très complet d’instruments régionaux couvre la réglementation des rejets en mer (convention pour la prévention de la pollution marine par les opérations d’immersion effectuées par les navires et les aéronefs, Oslo, 1972, et ses protocoles adoptés en 1983 et en 1989); la pollution d’origine tellurique (convention de Paris pour la prévention de la pollution marine d’origine tellurique, 1974 (Paris Convention for the Prevention of Marine Pollution from Land Based Sources, 1974), et son protocole de 1986); la surveillance et la coopération en matière de lutte contre la pollution par les hydrocarbures (accord de Bonn concernant la coopération en matière de lutte contre la pollution de la mer du Nord par les hydrocarbures et autres substances dangereuses, 1983 (Bonn Agreement for Co-operation in Dealing with Pollution of the North Sea by Oil and other Harmful Substances, 1983), tel que modifié en 1989); l’inspection des navires pour la sécurité et la protection du milieu marin (mémorandum d’entente de Paris sur le contrôle de l’Etat du port dans l’exécution des accords sur la sécurité maritime et la protection du milieu marin, ainsi que la protection de la nature et des zones de pêche, 1982 (Paris Memorandum of Understanding on Port State Control in Implementing Agreements on Maritime Safety and Protection of the Marine Environment, 1982) (voir Freestone et Ijlstra, 1991)). Notons également la nouvelle convention de Paris pour la protection du milieu marin de l’Atlantique Nord-Est (Paris, Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic, 1992), qui remplace les conventions d’Oslo et de Paris (le texte est analysé dans Hey, Ijlstra et Nollkaemper, 1993); la convention d’Helsinki sur la protection du milieu marin dans la zone de la mer Baltique, 1974 (Helsinki Convention on the Protection of the Marine Environment of the Baltic Sea Area, 1974), a été révisée en 1992 (le texte est analysé dans Ehlers, 1993); une nouvelle convention a été établie pour la mer Noire (convention de Bucarest relative à la protection de la mer Noire contre la pollution, 1992 (Bucharest Convention on the Protection of the Black Sea Region Against Pollution, 1992); voir également la déclaration ministérielle d’Odessa relative à la protection de la mer Noire, 1993  (Odessa Ministerial Declaration on the Protection of the Black Sea, 1993).

 

Les impacts transfrontières

Aux termes du Principe 21 de la Déclaration de Stockholm, «les Etats ont […] le devoir de faire en sorte que les activités exercées dans les limites de leur juridiction ou sous leur contrôle ne causent pas de dommage à l’environnement dans d’autres Etats ou dans des régions ne relevant d’aucune juridiction nationale». Bien qu’il soit actuellement largement considéré comme un principe de droit coutumier international, il appelle un grand travail d’élaboration avant de pouvoir constituer la base de la réglementation de ces activités. Des crises très médiatisées ont favorisé l’adoption des conventions internationales sur des thèmes tels que la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance, la protection de la couche d’ozone, la notification et la coopération en cas d’accident nucléaire, les mouvements transfrontières de déchets dangereux et les changements climatiques mondiaux.

 

La pollution atmosphérique transfrontière à longue distance

La pollution atmosphérique à longue distance en Europe est un sujet qui a été abordé pour la première fois à Genève, en 1979 (convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance). Il s’agit toutefois d’une convention-cadre dont l’objectif modeste était de «limiter et, autant que possible, de réduire graduellement et de prévenir la pollution atmosphérique, y compris la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance». Des progrès substantiels n’ont été accomplis dans la réglementation des émissions de substances spécifiques qu’avec l’élaboration des protocoles, qui sont désormais au nombre de quatre: le protocole de Genève relatif au financement à long terme du programme concerté de surveillance continue et d’évaluation du transport à longue distance des polluants atmosphériques en Europe, 1984 (Geneva Protocol on Long-term Financing of the Co-operative Programme for Monitoring and Evaluation of the Long-range Transmission of Air Pollution in Europe, 1984), a créé un réseau de stations de surveillance de la qualité de l’air; le protocole d’Helsinki relatif à la réduction des émissions de soufre et de leurs flux transfrontières d’au moins 30% d’ici à 1993, 1985 (Helsinki Protocol on the Reduction of Sulphur Emissions Aimed to Reduce Sulphur Emissions by 30% by 1993, 1985); le protocole de Sofia relatif à la lutte contre les émissions d’oxydes d’azote ou leurs flux transfrontières, 1988 (Sofia Protocol Concerning the Control of Emissions of Nitrogen Oxides of their Transboundary Fluxes, 1988), désormais remplacé par le deuxième protocole d’Oslo sur le soufre, 1994 (Second Sulphur Protocol, Oslo, 1994) prévoyait un gel d’ici à 1994 des émissions nationales d’oxydes d’azote à leur niveau de 1987; le protocole de Genève relatif à la lutte contre les émissions de composés organiques volatils ou leurs flux transfrontières, 1991 (Geneva Protocol Concerning the Con-trol of Emissions of Volatile Organic Compounds or their Trans-boundary Fluxes, 1991) proposait un choix de mesures à cet effet.

 

Les conséquences transfrontières des accidents nucléaires

La catastrophe de Tchernobyl en 1986 avait attiré l’attention de l’opinion publique sur les conséquences transfrontières des accidents nucléaires, mais des conventions antérieures avaient déjà abordé un certain nombre de questions relatives aux risques provenant des dispositifs nucléaires, dont la convention sur la responsabilité civile dans le domaine de l’énergie nucléaire, 1960, et la convention de Vienne relative à la responsabilité civile en matière de dommages nucléaires, 1963. Notons également le Traité interdisant les essais d’armes nucléaires dans l’atmosphère, dans l’espace extra-atmosphérique et sous l’eau, 1963. La convention de Vienne de 1980 sur la protection physique des matières nucléaires (Vienna Convention on the Physical Protection of Nuclear Ma-terial, 1980) avait tenté d’établir des normes pour protéger les matières nucléaires d’un certain nombre de menaces, y compris le terrorisme. Dans le sillage de Tchernobyl, deux nouveaux instruments ont été adoptés à Vienne en 1986: la convention sur la notification rapide d’un accident nucléaire (Vienna Convention on the Early Notification on a Nuclear Accident, 1986b) et la convention sur l’assistance en cas d’accident nucléaire ou de situation d’urgence radiologique (Vienna Convention on Assistance in the Case of a Nuclear Accident or Radiological Emergency, 1986a).

 

La protection de la couche d’ozone

La convention de Vienne pour la protection de la couche d’ozone, 1985, dispose, à l’article 2 (2):

 

A cette fin, les Parties, selon les moyens dont elles disposent et selon leurs possibilités:

 

a) coopèrent, au moyen d’observations systématiques, de recherches et d’échanges de renseignements afin de mieux comprendre et apprécier les effets des activités humaines sur la couche d’ozone et les effets exercés sur la santé humaine et l’environnement par la modification de la couche d’ozone;

 

b) adoptent les mesures législatives ou administratives appropriées et coopèrent pour harmoniser les politiques appropriées visant à réglementer, limiter, réduire ou prévenir les activités humaines relevant de leur juridiction ou de leur contrôle s’il s’avère que ces activités ont ou sont susceptibles d’avoir des effets néfastes par suite de la modification, ou de la modification susceptible de se produire, de la couche d’ozone;

 

c) coopèrent pour formuler des mesures, procédures et normes convenues pour l’application de la convention, dans l’optique d’adopter des protocoles et annexes;

 

d) coopèrent avec les organes internationaux compétents pour appliquer effectivement la présente convention et les protocoles auxquels elles sont parties.

 

La convention de Vienne a été complétée par le protocole de Montréal relatif à des substances qui appauvrissent la couche d’ozone, 1987, lui-même adapté et modifié par la réunion de Londres de 1990 et par la réunion de Copenhague de novembre 1992.

 

L’article 2 du protocole oblige les parties à imposer des contrôles sur leur production et leur consommation de substances chimiques qui appauvrissent la couche d’ozone, à savoir les CFC, les halons, les autres CFC entièrement halogénés, le tétrachlorure de carbone et le 1,1,1-trichloroéthane (méthylchloroforme).

 

L’article 5 prévoit une exemption de la limitation des émissions pour certains pays en développement, «pour pouvoir répondre à [leurs] besoins intérieurs fondamentaux», exemption pouvant aller jusqu’à dix ans, sous réserve des dispositions des paragraphes 2 et 3. Le protocole prévoit aussi d’aider sur les plans technique et financier les pays en développement réclamant une exemption conformément à l’article 5. Un fonds multilatéral a été créé pour aider ces parties à s’informer et à s’acquitter de leurs obligations (art. 10). A Copenhague, en novembre 1992, à la lumière de l’évaluation scientifique de l’appauvrissement de la couche d’ozone de 1991, qui a révélé de nouvelles preuves de la diminution de la quantité d’ozone dans les deux hémisphères à des latitudes moyennes et élevées, un certain nombre de nouvelles mesures ont été convenues et soumises au régime général; les pays en développement peuvent toujours obtenir les délais prévus à l’article 5. Toutes les parties se sont engagées à cesser d’utiliser les halons à partir de 1994, et les CFC, les HBFC, le tétrachlorure de carbone et le méthylchloroforme à partir de 1996. L’utilisation des hydrocarbures partiellement chlorofluorés devrait être gelée d’ici à 1996, réduite de 90% d’ici à 2015 et supprimée d’ici à 2030. Le bromure de méthyle, encore utilisé comme agent conservateur des fruits et céréales, a été soumis à des contrôles volontaires. Les parties contractantes ont convenu d’«accomplir tout ce qui est en leur pouvoir» pour que son utilisation en 1995 ne dépasse pas son niveau de 1991. L’objectif global est de stabiliser la concentration de chlore dans l’atmosphère en l’an 2000, puis de la ramener en-deçà de son niveau critique vers l’an 2060.

 

Les mouvements transfrontières de déchets dangereux

Suite à une série d’incidents notoires qui ont révélé le caractère anarchique et périlleux du transport des déchets dangereux en provenance des pays développés vers les pays en développement, les mouvements transfrontières de déchets dangereux ont fait l’objet d’une réglementation internationale par la convention sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux et de leur élimination, Bâle, 1989 (voir aussi Kummer, 1992). Cette convention repose sur le principe d’une information et d’un consentement préalables entre Etats avant tout acheminement de ces déchets. L’Organisation de l’unité africaine (OUA) est cependant allée plus loin avec la convention de Bamako sur l’interdiction d’importer des déchets dangereux et le contrôle de leurs mouvements transfrontières en Afrique, 1991 (Bamako Convention on the Ban of the Import into Africa and the Control of Transboun-dary Movement and Management of Hazardous Wastes within Africa, 1991), qui vise à interdire toute importation de déchets dangereux en Afrique.

 

L’évaluation de l’impact sur l’environnement (EIE) dans un contexte transfrontière

La convention d’Espoo de 1991 sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement dans un contexte transfrontière (Espoo Convention on Environmental Impact Assessment in a Transboundary Context, 1991) établit un cadre pour les relations de bon voisinage. Elle élargit le concept d’EIE, développé jusqu’ici dans le contexte exclusif des lois et procédures de planification nationales, aux impacts transfrontières des projets de développement et des procédures et décisions connexes.

 

Mille neuf cent quatre-vingt-douze et les conventions de l’après-Rio de Janeiro

La CNUED de Rio de Janeiro a donné un élan à la conclusion de plusieurs conventions mondiales et régionales sur l’environnement, ou coïncidé avec leur adoption et a proclamé des principes pour l’avenir dans la Déclaration de Rio de Janeiro sur l’environnement et le développement (PNUE, 1992a). Outre les deux conventions conclues à Rio de Janeiro — la convention-cadre concernant les changements climatiques (PNUE, 1992b) et la convention sur la diversité biologique (PNUE, 1992c) —, de nouvelles conventions sur l’environnement signées en 1992 réglementent, entre autres, l’usage des cours d’eau internationaux, ainsi que les effets transfrontières des accidents industriels. A un niveau régional, la convention sur la protection et l’utilisation de la zone de la mer Baltique a été adoptée à Helsinki en 1992 (Helsinki Convention on the Protection and Use of the Baltic Sea Area) (pour le texte et l’analyse, voir Ehlers, 1993), et la convention sur la protection de la mer Noire contre la pollution à Bucarest, en 1992 (Bucharest Convention on the Protection of the Black Sea Region Against Pollution, 1992). A noter également la déclaration ministérielle d’Odessa de 1993 sur la protection de la mer Noire (Odessa Ministerial Declaration on the Protection of the Black Sea, 1993), qui préconise une approche préventive et globale, et la convention de Paris pour la protection du milieu marin de l’Atlantique Nord-Est, 1992 (Convention for the Protection of the Marine Environment of the North East Atlantic, Paris, 1992) (pour le texte et l’analyse, voir Hey, Ijlstra et Nollkaemper, 1993).

 

La convention-cadre des Nations Unies concernant les changements climatiques (CCNUCC)

 

La CCNUCC, signée à Rio de Janeiro en juin 1992 par quelque 155 Etats, est plus ou moins calquée sur la convention de Vienne de 1985. Comme son nom l’indique, elle établit un cadre dans lequel les obligations seront négociées de façon plus précise par la voie de protocoles détaillés. L’objectif fondamental de la convention est de:

 

stabiliser […] les concentrations de gaz à effet de serre dans l’atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique […] dans un délai suffisant pour que les écosystèmes puissent s’adapter naturellement aux changements climatiques, que la production alimentaire ne soit pas menacée et que le développement économique puisse se poursuivre d’une manière durable (art. 2).

 

Aux termes de l’article 4, «toutes les Parties […]: a) établissent, mettent à jour périodiquement, publient et mettent à la disposition de la Conférence des Parties […] des inventaires nationaux des émissions anthropiques par leurs sources et de l’absorption par leurs puits de tous les gaz à effet de serre […] en recourant à des méthodes comparables qui seront approuvées par la Conférence des Parties; b) établissent, mettent en œuvre, publient et mettent régulièrement à jour des programmes nationaux et […] régionaux contenant des mesures visant à atténuer les changements climatiques en tenant compte des émissions anthropiques par leurs sources et de l’absorption par leurs puits de tous les gaz à effet de serre […], ainsi que des mesures visant à faciliter l’adaptation appropriée aux changements climatiques». En outre, les pays développés conviennent d’un certain nombre d’obligations générales qui seront spécifiées dans des protocoles plus détaillés. Par exemple, ils «encouragent et soutiennent par leur coopération la mise au point […] de technologies […] qui permettent de maîtriser, de réduire ou de prévenir les émissions anthropiques des gaz à effet de serre». Ils «encouragent la gestion rationnelle [...] la conservation et [...] le renforcement des puits et réservoirs, […] notamment la biomasse, les forêts et les océans de même que les autres écosystèmes terrestres, côtiers et marins»; ils «préparent, en coopération, l’adaptation à l’impact des changements climatiques et conçoivent et mettent au point des plans appropriés et intégrés pour la gestion des zones côtières, pour les ressources en eau et l’agriculture, et pour la protection et la remise en état des zones frappées […] par les inondations». Ils «encouragent et soutiennent par leur coopération l’échange de données scientifiques, technologiques, socio-économiques et juridiques sur le système climatique et les changements climatiques ainsi que sur les conséquences [...] des stratégies de riposte [...] et l’éducation, la formation et la sensibilisation du public dans le domaine des changements climatiques».

 

La convention sur la diversité biologique

Les objectifs de la convention sur la diversité biologique, également adoptée en 1992 à la CNUED de Rio de Janeiro, sont «la conservation de la diversité biologique, l’utilisation durable de ses éléments et le partage juste et équitable des avantages découlant de l’exploitation des ressources génétiques» (art. 1) (pour une critique utile, voir Boyle, 1993). Tout comme la CCNUCC, cette convention, qui sera complétée par des protocoles, établit des obligations générales concernant la conservation et l’exploitation durable des ressources naturelles, l’identification et la surveillance de la diversité biologique, la conservation, la recherche et la formation in situ et ex situ, ainsi que l’éducation et la sensibilisation du public et les études d’impact sur l’environnement d’activités susceptibles d’affecter la biodiversité. Il existe aussi des dispositions générales relatives à l’accès aux ressources génétiques, ainsi que le transfert de techniques pertinentes, dont les biotechnologies, et à l’échange d’informations et la coopération sur le plan international.

 

La réglementation de l’utilisation des cours d’eau internationaux

La convention d’Helsinki sur la protection et l’utilisation des cours d’eau transfrontières et des lacs internationaux, 1992 (Helsinki Convention on the Protection and Use of Transboundary Water-courses and International Lakes, 1992) trace le cadre de la coopération à établir: surveiller et évaluer ensemble, entreprendre des activités communes de recherche-développement et échanger des informations entre les Etats riverains. Elle oblige ces Etats à prévenir, à maîtriser et à réduire les effets transfrontières sur ces ressources communes, en particulier en ce qui concerne la pollution de l’eau, par des techniques appropriées de gestion, y compris l’EIE et la planification d’urgence, ainsi que par l’adoption de techniques peu polluantes ou sans déchets et la réduction de la pollution provenant de sources ponctuelles et diffuses.

 

Les effets transfrontières des accidents industriels

La convention sur les effets transfrontières des accidents industriels, également signée à Helsinki en mars 1992 (Convention on the Transboundary Effects of Industrial Accidents, 1992), porte sur la prévention, la préparation et l’intervention en cas d’accidents industriels pouvant avoir des effets transfrontières. Les obligations fondamentales portent sur la coopération et l’échange d’informations entre les parties. Le dispositif détaillé de treize annexes prévoit des mécanismes destinés à définir les activités dangereuses ayant des effets transfrontières, pour la préparation d’études d’impact sur l’environnement, y compris de tout effet transfrontière (conformément à la convention d’Espoo de 1991 mentionnée ci-dessus) dans la prise de décisions sur l’implantation d’activités potentiellement dangereuses. Elle prévoit également la préparation aux situations d’urgence et l’information du public et des autres parties.

 

Conclusion

Comme ce bref tour d’horizon devrait l’avoir démontré, depuis une vingtaine d’années la communauté internationale a complètement changé d’attitude à l’égard de la protection et de la gestion de l’environnement. Cette évolution a consisté notamment en une forte augmentation du nombre et de la portée des instruments internationaux y relatifs, qui vont de pair avec l’affirmation de nouveaux principes et la création d’institutions. Les principes du pollueur-payeur et de précaution (Churchill et Freestone, 1991; Freestone et Hey, 1996), ainsi que le souci des droits des générations futures inspirent les conventions internationales évoquées ci-dessus. Selon les commentateurs, le rôle du PNUE et la création de secrétariats chargés de promouvoir et d’assurer le suivi de tous ces traités indiquent que le droit international de l’environnement, à l’instar de celui des droits humains, est en train de devenir une nouvelle branche distincte du droit international (Freestone, 1994). La CNUED a joué un grand rôle dans ce processus: n’a-t-elle pas établi un programme d’action essentiel, bien qu’encore largement inachevé? Des protocoles détaillés doivent donner du poids à la convention sur les changements climatiques et, sans doute aussi à la convention sur la diversité biologique. Le souci de l’impact de la pêche en haute mer sur l’environnement a entraîné l’adoption, en 1995, de l’accord des Nations Unies sur le droit de la mer relatif à la conservation et à la gestion des stocks chevauchants et des stocks de poissons grands migrateurs. C’est aussi en 1995 que s’est tenue la Conférence des Nations Unies sur la pollution marine d’origine tellurique, désormais considérée comme la cause de plus de 70% de la pollution totale des océans. Le commerce mondial, ainsi que la désertification et le déboisement, dans leurs aspects environnementaux, devront également être abordés à l’échelle mondiale, tandis que le progrès continuera à nous faire prendre conscience de l’impact des activités humaines sur les écosystèmes de la planète. Le défi que pose ce droit international de l’environnement naissant n’appelle pas simplement la conclusion d’un nombre croissant d’instruments, mais aussi le renforcement de son efficacité.