Sosyal diyalog yoluyla kayıt dışı istihdamla mücadelede Türkiye ve Avrupa'daki
deneyimler konusunda üst-düzey Konferans

Ankara, 22-23 Şubat 2007

Kapanış Konuşması

Friedrich Buttler

ILO Avrupa Bölge Direktörü

Bu konferanstaki zengin tartışmalardan öğrendiklerimle konferansın sonuç metni için notlar tutmak benim için bir zevkti. İste buyurun:

Bu proje ulusal ölçekte ve seçilmiş iller düzeyindeki üçlü işbirliği sayesinde kayıt dışı istihdam konusunda Türkiye'de farkındalık yaratmaya önemli katkılarda bulunmuştur. Şöyle ki; bu sabahki oturum kayıt dışı istihdamı yenme mücadelesinde Avrupa'daki zengin ve cesaretlendirici deneyimlere ilişkin ve Türkiye'de bu sorunun nasıl ele alınacağına dair seçenekler hususunda değerli bilgiler sunmuştur. Bir analiz aracı olarak sosyal diyalog kavramı meselenin içinde oluştuğu koşulların ve çevrenin incelenmesinde; ulusal, yerel ve sektörel ölçekli çözüm alternatiflerinden faydalanmada, hükümetlerin, işveren örgütlerinin, sendikaların ve diğer paydaşların ne gibi roller üstlenebileceklerini aydınlatmada açıklayıcı bir araçtır.

Türkiye'de çok yaygın olan kayıt dışı istihdam olgusu bu konferansta sıklıkla ekonomik ve sosyal bir yara olarak tarif edilmiştir. Dolayısıyla bu sorunu ortadan kaldırmada geliştirilen her yaklasımın, yalnızca Türkiye için değil, her ülke için geçerli olmak üzere, ulusal ve yerel ölçekteki tüm ilgililer tarafından sahiplenilmesi çok önemlidir. ILO tarafından toplanan "Küreselleşmenin Sosyal Boyutu konusunda Dünya Komisyonu"nun bildirdigi gibi, kayıt dışı sektör günümüzdeki küreselleşme olgusuyla paralel biçimde dünyanın birçok bölgesinde yaygınlaşmaktadır. Bu nedenle ILO'nun Türkiye kanadı ve Avrupa Komisyonu ile birlikte, Türkiye'de konuyla ilgili üç ortağin katılımı ile kayıt dısı istihdamın formel sektöre nasıl yönlendirileceğini görüşme kararı almıştır. Konuyla ilgilenme gerekçeleri aynı olmasa dahi, ilgili üç paydaş da Avrupa Birliği'ne katılma arzuları üzerinden ortak bir çıkar üzerinde birleşmektedirler.

İlgili üç ortak da kayıt dışı istihdamı teşvik eden mevcut ekonomik ve sosyal ortam hakkındaki bilgilerini bizlere sundular. Konuşmalarda sosyal ortaklar, faktörlerin birçoğunda ortaklaşırken bazilari hakkında farklı görüşlerini korudular. Ortaklarca yapılan analizler; ücret haricindeki işgücü maliyetlerinden ve vergilerden kaçmayı özendiren etmenler, yeni kurulan işletmelerin kaydolması açısından caydırıcı oranlar ve engeller, yetersiz teftişler ve ithal ham maddelerin yüksek maliyetleri gibi, var olan yönetişim yapısının geliştirilmesi gerekliliğine işaret eden birçok faktörü ortaya koymuştur. Yüksek işsizlik oranlarının işçiler üzerinde yarattığı asgari ücretin altında ve sosyal güvencesiz çalışmaya razı olma baskısı gibi kayıt dışı istihdamı teşvik eden diğer sorunlar ise, büyüme ve üretkenlik oranlarının artmasının beraberinde getireceği nicelik ve nitelik bakımından gelişkin istihdam olanaklarıyla birlikte önemini zamanla yitirecektir.

Kayıt dışı istihdamı teşvik eden faktörleri tespit etmek ne kadar önemliyse, bu faktörlerin hangileri üzerinde işçiler ve işverenlerin anlaşamadıklarını tespit etmek ve çalışmalarda o faktörler üzerine eğilmek de o kadar önemlidir. Çünkü bir yanda sendikacılar işçileri örgütlemede karşılaştıkları sıkıntılardan yakınırken, öte yanda işverenler de kayıtlı işçilere ödenen işten çıkarma tazmınatının doğurduğu maliyet nedeniyle sıkıntı yaşamaktadır. Her iki nokta da dikkate değerdir; birinci husus, örgütlenme özgürlüğü konusundaki ILO Sözleşmelerinin daha gelişkin uygulanması ihtiyacını, ikinci husus ise işverenlerin gözünde kayıtlı işçilerdense kayıt dışı istihdamı daha cazip kılan koşulları gündeme getirmektedir. Tam bu noktada, Profesör Jason Heyes'in konferansımıza sunduğu zengin rapordan kimi örneklere dikkatinizi çekmek istiyorum. Bu örnekler makroekonomik çerçeveye, istihdam politikasına ve aktif işgücü piyasası politikalarına, -işgücünün istihdam edilebilirliğini arttırmaya yarayan eğitimler ve meslek edindirme kursları- vergi politikalarına ve sosyal güvenlik finansmanına; bütüncül ve etkin bir denetim hizmetine ve hukukun üstünlüğüne işaret ederek kapsamlı bir yaklaşim ihtiyacının altını çizmektedir. Rekabetçilik, üretkenlik ve insana yakışır bir iş ortamı, ancak kadın erkek herkes için insana yakişir bir çalışma hayatı yaratmayı hedefleyen iyi yönetişim koşulları altında gelişebilir.

Kadınların işgücüne katılımının düşüklüğünü, özellikle bazı kentsel bölgelerde kadınların işgücüne katılımının erkeklerinkine göre oldukça düşük olduğunu göz önünde bulundurursak; kayıtlı istihdam oranını niceliksel ve niteliksel olarak yükseltmeye dönük tüm çabalarda, özellikle cinsiyet boyutu üzerinde ısrarla durulmalıdır. Çünkü, istatistik olarak bakıldığında kayıt dışı çalışan 4 işçiden üçü kadındır. Kayıt dışı çalışan kesim, örneğin kırsal bölgelerdeki aile işçiliği alanında ücretli ve ücretsiz çalişanlar olarak ikiye ayrılırsa, baslıca iki sonuçla karşılaşmaktayız: En önemlisi, formel ekonomi alanında ücretli çalişma fırsatları kadınlar açısından özelikle kıttır, bu yüzden yatırımı teşvik eden bir ortam yaratmayı hedefleyen politikalara öncelik verilmelidir; ikinci olarak da kayıt dışı istihdamla mücadele konusunda yukarıda sözü geçen kapsamlı yaklaşım ancak tüm unsurlarıyla cinsiyet boyutunu merkezine yerleştirildiği takdirde, kadınlar geniş ve insana yakışır istihdam olanaklarından faydalanabilir.

Bu konferansa sunulan rapordaki konferanstan çıkarılan dersler bölümü bundan sonra izleyeceğimiz hattı ayrıntılandırmaktadır. Sizleri fazla yormadan bu derslerin bazılarını özetlemek istiyorum:

. Kayıt dışı ekonomiye, kayıt dışı istihdama ve onun işçiler, işverenler ve hükümetler açısından taşıdığı risklere ilişkin problemlerin birçoğu ilgili tarafların dahi dışına çıkamadığı bir kısırdöngü yaratmaktadır; şöyle ki; bu kısırdöngüye yol açan faktörler, kayıt dışı işçi çaliştıran işverenleri düşük-maliyetlerle düşük katma değer yaratan sektörlerde rekabet etmeye zorlarken, yoksulluk işçileri kayıt dışı çalışacakları işleri kabul etmeye mecbur bırakmakta, kayıt dışı çalısmanın yaygınlaşması ise hükümetleri kayıt dışı çalışmanın sonuçlarıyla baş edebilmek için gerekli olan hizmetleri finanse etmede sıkıntılarla karşı karşıya bırakmaktadır. Örneğin, dün de ifade edildiği üzere Türkiye'deki sosyal güvenlik kurumunun açığının dikkate değer biçimde indirilebilmesi ancak kayıt dışı çalışanların %50'si kayıt altına alındığı takdirde mümkün olabilecektir.

. Bu bakımdan, bu konferansta ilgili tüm aktörleri bir araya getirebilmek için birbiriyle ilişkili konularda kapsamlı bir diyalog gerçekleştirilmesi gerekli görülmüştür. Kayıt dışı sektördeki işçilere ve işverenlere söz ve temsil hakkı sağlamak, kayıt dışı istihdama karşı mücadelede izlenecek her stratejinin önemli bir bileşenini oluşturmaktadır. Bu açıdan mevcut işçi ve işveren örgütleri, üyeleri kayıt dışı ekonomide faaliyet gösteren topluluklar ve örgütlenmelerle ortaklık kurma konusunda gereken yerel bilgi ve deneyime sahiptir. Bu konferansta hazırlanmış olunan rapor bu tür topluluk ve örgütlenmelere ulaşmak için takip edilebilecek stratejileri ortaya koymaktadir.

. Her ne kadar sosyal diyalog üzerinde çalışmaları gereken konuları belirlemek ve çözüm önerileri geliştirmeye başlamak için ortakları bir araya getirmiş olsa da, kayıt dışı istihdam sorununu yenmeye dönük bir çalişma aslında henüz yeni baslamıştır. Bu nedenle 2006 Mart'ında yayınlanmıs olan Sosyal Diyalog ve Kayıt dışı İstihdam üzerine Üçlü Deklarasyon'da ifade edilmiş olan, belirlenen mücadele stratejilerinin ulusal ve yerel düzlemlerde uygulanmasıyla ilgili uzun ömürlü bir taahhüdün varlığı önemlidir ve bu taahhüt bu konuda gelecekte gerçekleştirilecek eylemlerin temel zemini olmalıdır.

. Bu bağlamda, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı'nın sosyal ortaklar ve bazı belli başli hükümet kuruluşları ve hükümet-dışı örgütler ile işbirliği içinde yürütmekte olduğu "Kayıt Dışı İstihdama Karşı Mücadele" (KADİM) adli ulusal proje, kayıt dışı istihdamı ve yabancı işçilerin illegal olarak çaliştırılmasını teşvik eden etmenleri belirleyerek işçiler ve işverenlerin kayıt dışı ekonomiden formel ekonomiye geçişini kolaylaştırmaktadır. Başbakanlığın Ekim 2006 tarihli kayıt dışı İstihdam üzerine Genelgesinde tam destek verilen bu girişim, tüm çalişmalarda salık verilmeli ve referans alınmalıdır. Bu projeden çıkarılan dersler de, ulusal ortakların benzeri çalişmaları Türkiye'nin tüm illerine genişletmelerine yardımcı olmalıdır.

Konferansa raporunda yer alan sonuçlar ve tavsiyeler, bu projede yer alan ortakların çabalarıyla ulaşılan hızı sürdürme açısından geleceğe dönük daha kapsamlı stratejiler çizerken, hesaba katmamız gereken bazı noktaları da önümüze koymaktadır.

Tekrar etmek isterim ki; öncelikle istihdam yaratmayan büyüme, düşük işgücüne katılım oranları ve düşük kadın istihdamı oranları gibi sorun alanlarında kendini ortaya koyan bu genel durumu ortadan kaldırmayı kendimize görev bilmeliyiz. Bu sorunlarla başa çıkmada insana yakışır iş olanakları yaratmak anahtar koşuldur. Türkiye tarafından onaylanmış olan ILO Sözleşmesinin 122. maddesine göre, tam istihdamı, üretkenliğin ve özgür iradenin sağlanmış olduğu bir çalısma hayatını teşvik edecek aktif bir politika izlemek esastır. Bu projenin sonuç metninde gelişmişlik bakımından en geri bölgelerde istihdam yaratmayı özendirecek sağlam bir bölgesel kalkınma politikası oluşturulması salık verilmektedir. Ayrıca bütün yaş grupları için istihdam tesvikinin altı çizilmektedir. Çünkü, kişinin emekli maaşi alabilmek için katkı payı ödediği yıllar boyunca belli bir birikim oluşturamaması halinde onu katkı payı ödemeye itecek saik de ortadan kalkmış olur.

İstihdam işverenlerce yaratılır; istihdam yaratmanın temel dinamiklerini ise küçük ve orta ölçekli işletmelerin kalkınması ve yeni teşebbüslerin kurulması oluşturmaktadır. 189 sayılı Küçük ve Orta Ölçekli İsletmelerde İstihdam Yaratmayı Özendirme Koşullarına ilişkin ILO Tavsiye Kararı sistematik biçimde KOBI'lerin büyümesi ve gelişmesine yardımcı olacak bir ortamın oluşturulması gereğini vurgulamaktadır. Ülkelerin kendilerince geliştirilen insana yakişir istihdam koşullarının inşasına yönelik strateji ve programlar, işletmelerin gelişmesinin ana koşulu olan temel kavramlar, yaklaşımlar ve araçları içeren ana çerçeveyi oluşturmaktadır. (bkz: Ek). Konferansa sunulmuş olan rapor, yeni kurulmuş teşebbüsler için tescillenme, sicil alma ve ruhsat alma prosedürlerinin basitleştirilmesi ihtiyacini -örneğin idari önlemlerin uygulanmasının kolaylaştırılması, ayrıca küçük ölçekli kayıt dışı işletmelere yönelik bilinç yükseltme ve eğitim stratejilerinin oluşturulması- özellikle vurgulamaktadır.

Gençlerin istihdamı öncelikli olarak teşvik edilmelidir. Çocuk işçiliğinin en kötü biçimleriyle mücadele konusunda Türkiye olağanüstü çaba göstermiş ve başarılı sonuçlara ulaşmıştır. Gençlik, istihdam konusunda çocuklara denk ikinci gruptur. Çünkü, iyi eğitimli gençler işgücü piyasasına dahil olmak için gelecek vaat eden bir perspektiften yoksun iseler, çocuklar ve ebeveynlerinin çocuk işçiliğine karşi çıkmaları için ortada bir neden de olmayacaktır. Türkiye 'deki eğitim sistemi ve mesleki eğitim modeli, verilen eğitimi işgücü piyasasının ihtiyaçları ile daha uyumlu hale getirecek şekilde yeniden gözden geçirilmelidir. Bunun yanında, aktif işgücü piyasası politikaları da. İŞKUR'un ise ihtiyaca uygun eleman yerleştirme kapasitesini güçlendirerek sorunun çözümünde önemli bir rol oynayabilir. Benzer şekilde, özel istihdam büroları da aynı amaçları paylaşmalıdır.

Politikaların tutarlı bir bütünlük oluşturması da son derece önemlidir. Hükümetin nicelik ve nitelik bakımından gelişkin kayıtlı istihdam yaratma çabalarına öncülük eden Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, çalışmalarında tüm diğer bakanlıkların yanında özellikle politikaları işgücü piyasasını da ilgilendiren Maliye ve Eğitim Bakanlıkları ile Sanayi ve Ticaret Bakanlığı'nın desteğine ihtiyaç duymaktadır. Dolayısıyla, projenizin ulaşmış olduğu sonuca -bakanlıklar ve kamu kurumlarınca geliştirilen ulusal ve yerel ölçekli politikalar arasında tutarlılık ve işbirliği sağlanmasının kayıt dışı ekonomiyi formel ekonomiye yöneltmede esas koşul olduğu- sonucuna tamamen katıldığımı belirtmek isterim.

Dünkü oturumlarda üç pilot il üzerinden üç tarafı temsil eden ortaklarca yapılan sunumlarda etkileyici bir şekilde gösterildiği gibi, 2002 tarihli üç taraflılık ve sosyal diyalog Üzerine ILO Kararı'nın bir devamı olarak ortaya çıkan bu proje, ulusal ve yerel ölçeklerdeki sosyal ortakların örgütlerinin konuyu sahiplenmelerinden büyük yarar sağlamıştır. Dolayısıyla, süregelen katkılardan sonuçlar çıkarmaya da aynı derecede önem verilmelidir. Bu anlamda konferans raporu Ekonomik ve Sosyal Konsey, Üçlü Danışma Kurulları ve İl İstihdam Kurulları gibi sosyal diyaloğun kurumsal çerçevesini güçlendirme ihtiyacının altını çizmekte ve tekstil, imalat, inşaat sektörlerindeki kayıt dışı çalışma olgusuna işaret ederek sektörel bazda sosyal diyaloğa atıfta bulunmaktadır. Aynı şekilde, ILO standartları ve Avrupa'daki örneklerle uyumlu olarak toplu sözleşme hakkının ve örgütlenme özgürlüğünün yasal çerçevesini daha da geliştirmek ve ileri bir şekilde uygulamak da son derece önemlidir. Herkese eşit olarak uygulanmayan çözümler, uygun çözümler değildir.

Prof. Stanculescu'nun bizlere öğrettigi üzere, neyin kayıt dışı istihdam sayıldığı, neyin sayılmadığı üzerinde ortak bir anlayışa ulaşmak ve bu hususta sağlam bir veri tabanı oluşturmak çok önemli bir gerekliliktir. Örneğin, 14 saatlik bir iş gününde iki kez kıyafet değiştirmek zorunda olan, yani biri kayıtlı biri kayıt dışı olmak üzere iki işte çalışan işçilerin durumunu nasıl değerlendireceğimiz konusunda ortak bir karara ulaşmak gerekmektedir.

5 Mart 2006 tarihli Üçlü Deklarasyonda proje ortaklarının talep ettiği gibi, sosyal ortaklar kayıt dışı istihdama ilişkin hükümetlerce oluşturulan strateji ve politikaların formüle edilmesine ve uygulanmasına katılıp bu konuda devlet kurumları ile birlikte çalışırken, aynı zamanda kendi kaynakları ölçüsünde uygun tedbirleri de almalıdırlar. Bu bağlamda, sosyal ortaklar kayıt dışı sektöre el atabilmek, bu sektördeki aktörlerin çıkarlarını temsil etmek ve onlara gerekli hizmetleri sağlayabilmek için kimi stratejiler oluşturabilirler. İşveren örgütleri kayıt dışı sektör tuzağından kurtulmaya dönük pek çok hizmet götürebilir; örneğin verimlilik artışına ilişkin konularda işçileri eğitmek; finans kaynaklarına, piyasanın bilgisine, teknoloji ve sosyal güvenliğe, iş güvenliği ve sağlık hizmetlerine ulasmayı kolaylaştırmak; kadın girişimciliğini özendirmek gibi hizmetler bu kapsamda ele alınmalıdır. İşveren örgütleri aynı zamanda kayıt dışı sektördeki işletmelerin de dahil olduğu üretim zincirleri içinde birleşik toplumsal sorumluluk ilkesini teşvik etmelidir. Sendikalar ise, hem kayıt dışı hem formel sektör çalışanlarını kayıt dışı istihdamın taşıdığı risklere ilişkin duyarlı kılmak için çaba gösterebilirler; istihdamı ilgilendiren politikalar konusundaki yetenek ve deneyimlerini daha da ilerletmeye çalışabilirler, gençlerin ve kadınların formel sektöre çekilmesine özel bir ilgi gösterebilirler ve kayıt dışı çalışanların kayıt dışı sektörde yoksulluk içinde çalışmak dışında iş olanakları bulabilmelerine yardımcı olacak kimi hizmetler geliştirebilirler.

Sonuç olarak belirtmek isterim ki; tüm diğer Akdeniz ülkeleri gibi Türkiye'de de kayıt dışı istihdam yaygın bir vakadır. Konferansımızda sıklıkla belirttiğimiz gibi, kayıt dışı istihdam kayıt dışı çalışan işçilerin yanında formel sektördeki işveren ve işçiler açısından, nihai olarak da toplumsal açıdan adaletsizlikler doğurmaktadır. Kayıt dışı istihdam olgusunun kendisi, bireyler açısından taşıdığı riskler ve ekonomik ve sosyal kalkınmaya verdığı zararlara ilişkin ve kayıt dışı sektör kapanından çıkış yolları konusunda kamuoyunda farkındalık yaratma, duyarlılık geliştirme amaçlı birçok çalişma yapılmıştır. Bu açıdan medya ile birlikte çalışma, araştırma yapma, basarılı deneyimlerin yayılması hususları konferans raporumuzun sonuç bölümünde de vurgulanmıştır. Dünkü oturumlarda ifade edildiği gibi Türkiye'deki başarılı deneylere ve konunun ulusça sahiplenilmesi ilkesine tekrar dönerek sözlerimi bitirmek istiyorum. Gerçekten de, sokaktaki insana anlaşılır gelrçek bilgiler sağlamaya dikkat edilmelidir.

Sözlerime son verirken, Türk toplumu üzerinde manevi ağırlığa sahip tüm birey ve grupları -politikacıları, akademiyi, ögretmenleri ve imamları- "Hep Birlikte Kayıt Dışı İstihdamla Mücadeleye!" koalisyonuna katılmaya ve bu koalisyona daha çok ilham vermeye davet etmek istiyorum.

Teşekkür ederim.