Conferencia Internacional del Trabajo

En 1999, el Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo decidió que debería llevarse a cabo una discusión general sobre la seguridad social en la reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo de 2001. El objetivo de esta discusión es establecer una visión de la OIT sobre la seguridad social que siga teniendo sus raíces en los principios básicos que constituyen el fundamento de la Organización y que al mismo tiempo tenga en cuenta las nuevas cuestiones y los retos con que se enfrenta la seguridad social. En una segunda etapa, la discusión podría conducir a la creación de nuevos instrumentos o a la posible actualización o revisión de las normas existentes^[1].

En los dos últimos decenios la Conferencia Internacional del Trabajo ha tratado en diversas ocasiones aspectos específicos de la seguridad social. Recientemente, en 2000, la Conferencia examinó detenidamente la cuestión de las prestaciones de maternidad cuando revisó el Convenio sobre la protección de la maternidad (revisado), 1952 (núm. 103), y la Recomendación correspondiente (núm. 95). Las prestaciones de desempleo figuraban en el orden del día de la Conferencia en 1987 y 1988, cuando se discutió y adoptó el Convenio sobre el fomento del empleo y la protección contra el desempleo, 1988 (núm. 168). En 1987, se revisó el Convenio sobre la seguridad social de la gente de mar. Las necesidades específicas de los migrantes se atendieron con la adopción del Convenio sobre la conservación de los derechos en materia de seguridad social, 1982 (núm. 157).

Sin embargo, fue en el decenio de 1950 — con la adopción en 1952 del Convenio sobre la seguridad social (norma mínima) (núm. 102) — y en el decenio de 1960 — con la adopción de una serie de normas superiores — cuando la Conferencia trató de las múltiples prestaciones proporcionadas por la seguridad social.

La última vez en que la Conferencia Internacional del Trabajo examinó la cuestión de la seguridad social en su conjunto fue durante su 80.ª reunión en 1993 con motivo de la discusión de la Memoria del Director General titulada El seguro social y la protección social. Esta discusión confirmó el cuadro sombrío en relación con los países en desarrollo presentado en el informe. Se hizo hincapié en la situación desfavorable de las mujeres en lo que respecta a la protección social y en los problemas sociales resultantes de las políticas de ajuste estructural. Algunos delegados consideraron que el análisis de la Memoria era demasiado optimista en relación con los países industrializados y señalaron que la protección social se estaba deteriorando, a menudo a costa de los grupos más vulnerables de la población. También se destacaron los problemas sociales en las economías en transición: para garantizar una transformación económica sin tropiezos y el desarrollo de la democracia se consideró esencial reforzar la protección social. Muchos se refirieron a la relación entre el crecimiento económico y la protección social, pero era evidente que había una gran divergencia de opiniones sobre esta cuestión.

El Consejo de Administración identificó una serie de cuestiones fundamentales que deberían tenerse en cuenta en la discusión general que tendrá lugar en 2001. Entre estas cuestiones figuran las siguientes: las interconexiones entre la seguridad social, el empleo y el desarrollo; el grado de cobertura personal de la protección social; la igualdad de género; la financiación de la seguridad social; la ampliación del diálogo social, y las consecuencias para la futura labor de la OIT^[2]. En el presente informe se dedica un capítulo a cada uno de estos temas. El informe comienza examinando el contexto mundial en el que están funcionando actualmente los regímenes de seguridad social y la importancia de la seguridad social para la consecución del objetivo del trabajo decente.

En muchas partes del mundo, en los últimos años del siglo xx, los sistemas de seguridad social han estado experimentando dificultades. Algunos consideran que los sistemas son demasiado caros, y que perjudican los procesos de crecimiento económico y de desarrollo. Otros se refieren a deficiencias en el nivel de protección y el alcance de la cobertura y afirman que cuando hay un aumento del desempleo y otras formas de inseguridad laboral, la seguridad social es más necesaria que nunca. En particular, en los países industrializados (entre los que figuran las economías en transición de Europa central y oriental), los sistemas de seguridad social deben responder a nuevos problemas demográficos tales como el envejecimiento de la población y la evolución de las estructuras familiares que tienen importantes consecuencias para la financiación de la protección social. En algunos países, se manifiesta cierto descontento en relación con la administración de la seguridad social, y entre las propuestas de reforma figuran una revisión del papel del Estado, de las responsabilidades de los interlocutores sociales y la conveniencia de una mayor participación del sector privado.

Uno de los problemas fundamentales con que se enfrenta la seguridad social en la actualidad es que más de la mitad de la población mundial (trabajadores y sus familiares a cargo) están excluidos de cualquier tipo de protección de la seguridad social. No están cubiertos ni por un régimen de seguro social contributivo ni por una asistencia social financiada a través de la fiscalidad, mientras que otra importante proporción está sólo cubierta en ciertos casos. En el Africa subsahariana y en el sur de Asia, la cobertura de la seguridad social obligatoria se cifra entre el 5 y el 10 por ciento de la población activa, porcentaje que en algunos casos está disminuyendo. En América Latina, la cobertura se sitúa aproximadamente entre el 10 y el 80 por ciento y está en franco estancamiento. En el sudeste y en el este de Asia, la cobertura puede variar entre el 10 y casi el 100 por ciento y en muchos casos estaba aumentando hasta una fecha reciente. En la mayoría de los países industrializados, la cobertura se aproxima al 100 por ciento, aunque en algunos de estos países, especialmente en los que se encuentran en proceso de transición, el grado de cumplimiento ha disminuido en los últimos años.

En la mayor parte de sus actividades normativas y de cooperación técnica sobre seguridad social, la OIT siempre había esperado que una proporción cada vez mayor de la fuerza de trabajo en los países en desarrollo acabaría por participar en el empleo en el sector formal o con un empleo independiente cubierto por la seguridad social. Asumía implícitamente que los anteriores modelos de desarrollo económico y social de los países industrializados se aplicarían en otras regiones. Sin embargo, la experiencia en los países en desarrollo, y más recientemente en los países industrializados, ha demostrado que actualmente esta proporción está estancándose en muchos casos o incluso disminuyendo. Aun en los países con un elevado crecimiento económico, un número cada vez mayor de trabajadores, a menudo mujeres, se encuentran en un empleo menos seguro, como ocurre con los trabajadores ocasionales, los trabajadores a domicilio y, según los casos, los trabajadores por cuenta propia.

El aumento del trabajo informal y sin protección entraña riesgos tanto para los trabajadores de la economía formal como para los de la economía informal. El ámbito de la protección social ilustra el interés directo y muy real, por parte de los trabajadores con un empleo «normal» y de sus organizaciones, en que los trabajadores de la economía informal pasen a formar parte del empleo formal. Con la reducción del empleo formal, los trabajadores asumen una carga financiera directa cada vez mayor para atender a las necesidades sociales, lo que incide negativamente en su calidad de vida. Dicha carga también puede debilitar la capacidad de las empresas de competir en la economía mundial.

La mundialización, sola o en combinación con los cambios tecnológicos, expone a menudo a las sociedades a una mayor inseguridad de los ingresos. Los estudios realizados en los países desarrollados indican que las transferencias de ingresos tienden a ser más importantes en las economías que son simultáneamente muy abiertas y que están sujetas a importantes riesgos en cuanto a los precios en los mercados mundiales. Otros observadores afirman que las reducciones en la seguridad de los ingresos y la protección social se deben a los intentos de los gobiernos de promover la competitividad y atraer la inversión extranjera directa. Asimismo, algunos prevén que la competencia fiscal dará lugar a mayores reducciones tributarias, especialmente en lo que respecta al rendimiento del capital, y disminuirá la capacidad de los gobiernos de financiar la protección social.

Las políticas de ajuste estructural que se han venido aplicando en la mayor parte de los países en desarrollo han contribuido frecuentemente a que se viera reducido el pequeño porcentaje de la población activa ocupada en el sector formal. La afluencia sucesiva de programas de ajuste estructural ha dado lugar asimismo a recortes salariales en los sectores público y privado, con lo que se ha degradado la base financiera de los regímenes del seguro social obligatorio. Simultáneamente, muchos de estos regímenes en los países en desarrollo se han resentido de la mala administración y gobierno, que a menudo ha traído consigo una disminución de la confianza de los afiliados al sistema. Además, con frecuencia los programas de ajuste estructural han traído como consecuencia importantes recortes presupuestarios en el plano social. En Benin, por ejemplo, la parte del presupuesto gubernamental total destinada a los gastos de salud disminuyó del 8,8 al 3,3 por ciento entre 1987 y 1992. Como la mayoría de los gobiernos ya no pueden garantizar el acceso a la enseñanza y a los servicios de salud gratuitos, aparte de los regímenes nacionales, existe una mayor demanda de mecanismos internacionales y locales para la financiación y organización de estos servicios sociales.

En particular, en los países de ingresos bajos, el ajuste estructural y las transformaciones socioeconómicas han dado origen a amplios grupos vulnerables que no pueden cotizar a los regímenes de seguridad social. Los grupos más vulnerables excluidos de la fuerza de trabajo son las personas discapacitadas y las personas de edad avanzada que no pueden contar con un respaldo familiar y que no han podido hacer previsiones para sus propias pensiones. Países como China y la India adoptaron medidas de asistencia social específicas para atender las necesidades de estos grupos.

Actualmente, el mundo también tiene que hacer frente a un sinnúmero de crisis complejas, que con frecuencia tienen repercusiones a nivel mundial. Uno de los ejemplos recientes más visibles ha sido la crisis financiera asiática, que ha dado lugar a pérdidas masivas de puestos de trabajo en el sector formal de la economía, lo que ha provocado un rápido aumento del desempleo, y una expansión del empleo en la economía informal. En los últimos años ha habido muchos conflictos armados, especialmente en el Africa subsahariana (Angola, Congo, Liberia y Rwanda, por ejemplo) pero también en Europa (Bosnia y Kosovo). Las consecuencias desastrosas de ciertas enfermedades, tales como la pandemia del VIH/SIDA, que ha dejado a muchos niños huérfanos, siguen azotando a muchos países del mundo (véase el recuadro). Los desastres naturales, tales como las sequías e inundaciones recurrentes (en Africa y Asia), los terremotos y huracanes (por ejemplo en Turquía y América Central), no sólo han dejado a muchas comunidades sin hogares y fuentes de ingresos sino que también han arrasado a su paso los esfuerzos de desarrollo en que esos países se habían empeñado durante años. Por último, algunos países están haciendo frente al difícil proceso de transición económica y política, ya sea la transición de una economía centralmente planificada a un sistema orientado en función del mercado o de un régimen políticamente restrictivo, como en el caso del apartheid, a una sociedad multirracial y democrática. La transición en países de Europa central y oriental dio lugar a unos niveles de desempleo sin precedentes, que todavía se mantienen en algunos de ellos. En estos países y en la antigua URSS la responsabilidad de la seguridad de los ingresos y algunos servicios sociales se ha transferido con frecuencia de las empresas, en el contexto de las economías centralmente planificadas, a otros sistemas a menudo débiles e inadecuados, situación que amenaza con reducir las prestaciones de muchos trabajadores o incluso con dejarlos sin protección alguna. En Sudáfrica, la transición pacífica de un régimen político de apartheid a otro democrático e inclusivo todavía no ha generado trabajos decentes, ingresos adecuados ni mejores condiciones económicas para la mayor parte de la población.

Las personas desean tener un nivel de vida decente, en un contexto de seguridad y de libertad de expresión y de asociación. Pueden lograr esta seguridad de los ingresos no sólo a través del empleo productivo, los ahorros y activos acumulados (como por ejemplo tierras y vivienda), sino también a través de mecanismos de protección social. Esos mecanismos funcionan no sólo como un factor de protección sino también de producción. Los trabajadores necesitan la seguridad de los ingresos para hacer planes a largo plazo para ellos y sus familias. La seguridad de los ingresos de los trabajadores es también un factor positivo para la economía, ya que contribuye a que se pueda prever mejor la demanda efectiva y proporciona a las empresas una fuerza de trabajo más productiva y flexible.

El objetivo de la mayor parte de los sistemas de seguridad social es proporcionar acceso a los servicios de salud y la seguridad de los ingresos, esto es, ingresos mínimos para los necesitados e ingresos de sustitución adecuados para los que hayan cotizado en proporción con su nivel de ingresos. La Recomendación sobre la seguridad de los medios de vida, 1944 (núm. 67), por ejemplo, se centra en los sistemas nacionales de seguro social obligatorio que, en principio, se aplican también a los trabajadores por cuenta propia, y prevé también la asistencia social. Sin embargo, en la práctica ha resultado muy difícil aplicar este concepto en el caso de ciertos trabajadores, como por ejemplo muchos trabajadores por cuenta propia, cuya modalidad de ingresos es irregular, para quienes el propio concepto de ganancias es difícil de evaluar y quienes generalmente tienen diferentes necesidades y prioridades en materia de seguridad social. La aparición de nuevos sistemas contributivos para los trabajadores en la economía informal ha destacado la necesidad de un concepto más amplio de la seguridad social. Dicho concepto podría abarcar, por ejemplo, elementos relacionados con la vivienda, la seguridad alimentaria y prestaciones para la educación escolar, además de las eventualidades previstas en el Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102) (asistencia médica y prestaciones familiares, así como prestaciones monetarias de enfermedad, prestaciones de desempleo, prestaciones de vejez, prestaciones en caso de accidente de trabajo y de enfermedad profesional, prestaciones de maternidad, prestaciones de invalidez y prestaciones de sobrevivientes).

Diversos autores e instituciones, en particular los que tienen experiencia en países en desarrollo, han abogado por una definición más amplia de la seguridad social. Algunos afirman que, en el contexto de una estrategia para el desarrollo y de lucha contra la pobreza, la seguridad social puede incluir también políticas tales como un acceso a los bienes de capital productivos, la garantía del empleo, salarios mínimos y la seguridad alimentaria. Otros distinguen dos aspectos de la seguridad social, que se definen por la utilización de medios sociales para evitar la privación (promoción de los niveles de vida) y la vulnerabilidad a la privación (protección frente al deterioro de los niveles de vida). Muchas organizaciones internacionales, entre ellas la OIT, utilizan también el concepto más amplio de «protección social», que abarca no sólo la seguridad social sino también los sistemas no obligatorios; la Oficina Estadística de las Comunidades Europeas (EUROSTAT) incluye en sus datos relativos a la protección social determinados servicios sociales, entre ellos las guarderías y la ayuda en el hogar.

El objetivo y concepto del trabajo decente concuerdan con este concepto más amplio de la seguridad social. En su primera Memoria presentada a la Conferencia Internacional del Trabajo, el Director General de la Oficina Internacional del Trabajo, Sr. Juan Somavia, introdujo la estrategia del «trabajo decente para todos», que establecía como finalidad primordial de la Organización «promover oportunidades para que los hombres y las mujeres puedan conseguir un trabajo decente y productivo en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad humana»^[3]. La estrategia del trabajo decente adopta una amplia perspectiva del trabajo, que incluye no sólo el empleo (remunerado), sino también el trabajo en el hogar a fin de tener en cuenta los papeles de ambos sexos. La protección social decente puede ocupar así un lugar destacado en el logro de la igualdad de género (véase el capítulo IV) si todas las personas — trabajadores y trabajadoras (remunerados o no), así como los niños y las personas de edad — pueden tener acceso independiente a la protección social.

Una de las características esenciales del enfoque del trabajo decente es que todo el mundo tiene derecho a una protección social básica. El derecho a la seguridad social para todos se estipula ya en el artículo 9 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Así pues, una estrategia del trabajo decente aspira a la universalidad de la cobertura (véase también el capítulo III), que ahora se concretiza en el objetivo oficial del Sector de Protección Social: realzar el alcance y la eficacia de la protección social para todos. Como ya se mencionó, este objetivo dista mucho de haberse alcanzado.

Es evidente que no todas las sociedades pueden permitirse el mismo nivel de seguridad social. Sin embargo, es inhumano en todas partes vivir y trabajar en una inseguridad permanente, que constituye una amenaza para la seguridad material y la salud de los individuos y las familias. Un mundo esencialmente rico puede ofrecer una seguridad mínima para todos sus habitantes. Este mínimo puede abarcar desde los servicios básicos de salud y los derechos básicos en materia de alimentación, vivienda y educación en los países más pobres hasta sistemas de seguro más complejos contra pérdidas de ingresos en los países industrializados. Todas las personas en edad de trabajar tienen la responsabilidad de contribuir al progreso socioeconómico de la comunidad o el país en el que viven y deberían disfrutar de la posibilidad de hacerlo y, a su vez, todos tienen derecho a una parte justa de los ingresos y la riqueza de dicha comunidad o país.

En el contexto de la mundialización, en el cual las personas están cada vez más expuestas a los riesgos económicos mundiales, hay cada vez mayor conciencia de que una amplia política nacional de protección social puede amortiguar considerablemente muchos de los efectos sociales negativos de las crisis. Sin embargo, ese tipo de política tendría que complementarse probablemente con nuevos mecanismos de financiación internacional y posiblemente mundial (véase el capítulo V), como se propuso en el reciente período extraordinario de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas «Cumbre Social + 5» que tuvo lugar en Ginebra. Entre las propuestas figuran el posible establecimiento de un fondo mundial de solidaridad (voluntario), el establecimiento de medios apropiados de cooperación internacional en la esfera de los impuestos, el alivio de la deuda, el cumplimiento de los compromisos de ayuda al desarrollo y proporcionar financiación en condiciones de favor.

Habida cuenta de las profundas transformaciones mundiales que afectan a la seguridad social y los rasgos esenciales de un enfoque del trabajo decente, en el presente informe se examinan las siguientes cuestiones fundamentales.

El capítulo II pasa revista a los diversos razonamientos en torno a los efectos socioeconómicos de la seguridad social. Buena parte del debate actual parece centrarse en los supuestos efectos negativos, pero el capítulo destaca también varios efectos positivos y trata de evaluar los criterios de validez de los diferentes razonamientos. Examina también la función de los planes de seguro de desempleo, en particular en los países de ingresos medianos. Más adelante, trata de las posibles prestaciones de los programas de garantía de empleo por un período limitado que podrían proporcionar empleo temporal para los trabajadores subempleados, principalmente en los países en desarrollo más pobres. Por último, el capítulo examina las diversas formas en que las políticas de seguridad social y de empleo pueden reforzarse mutuamente, y cómo estas sinergias dependen de las circunstancias socioeconómicas de cada país.

El capítulo III examina cuatro formas principales de ampliar la protección social, esto es, ampliar el seguro social obligatorio, promover el microseguro, establecer sistemas universales y proporcionar prestaciones supeditadas a una comprobación de los recursos. En los países industrializados, los sistemas de seguro social obligatorio están bien establecidos, pero en algunos países es necesario adoptar medidas firmes para evitar que se reduzca el alcance de los mismos debido a la informalización de los mercados de trabajo. En la mayor parte de los países de ingresos medianos pudiera ser posible incorporar en el sistema nacional de seguro social obligatorio a nuevos grupos que carecen de protección. Sin embargo, en algunos países de ingresos medianos y en particular en los países de ingresos bajos también pudiera ser necesario promover sistemas de microseguro para que queden amparados determinados grupos de la economía informal que tienen una cierta capacidad contributiva. Las prestaciones y servicios universales y supeditados a una comprobación de los recursos constituyen otra forma de proporcionar seguridad social a la población. Cuando no hay recursos nacionales para financiar estas prestaciones, como es a menudo el caso en los países de ingresos bajos, se ponen a disposición a veces recursos internacionales, especialmente en épocas de crisis. En general, es necesario adoptar un enfoque integrado a nivel nacional, proporcionar vínculos entre diversos mecanismos y políticas y evitar el peligro de un sistema de dos velocidades: para los que están incluidos en el sistema nacional y para los que quedan excluidos del mismo.

En el capítulo IV se examinan diversas formas en que la seguridad social puede contribuir a lograr la igualdad de género. La mayor parte de los sistemas de seguridad social estaban en un principio estructurados para responder a las necesidades de las familias cuyo sostén principal era el sexo masculino. Como resultado de la evolución de los estilos de vida, las expectativas y estructuras de la familia, una importante proporción de la población no vive actualmente en familias de este tipo, lo que ha contribuido a aumentar la necesidad de plasmar la igualdad de género. Parte del reto de la seguridad social consiste en responder a estos cambios garantizando la igualdad de trato entre hombres y mujeres y, al mismo tiempo, introducir paulatinamente medidas de equiparación, por ejemplo en lo que respecta a la edad de jubilación y las prestaciones de sobrevivientes. Otro reto consiste en utilizar la protección social, como por ejemplo los servicios de guardería y otras prestaciones sociales para los padres y los hijos, para alcanzar una mayor igualdad de género y un reparto más equitativo de las responsabilidades en el hogar y en el trabajo.

En el capítulo V se indica que la ampliación de la protección social requerirá un incremento de la financiación nacional, así como nuevas formas de financiación a nivel local y mundial. En el plano nacional, la financiación podría incrementarse a través de una mejor recaudación de las cotizaciones y de los impuestos existentes en materia de seguridad social. La financiación por distribución (PAYG) sería probablemente más adecuada para las prestaciones a corto plazo, tales como las prestaciones por enfermedad y las prestaciones de maternidad. En el caso de las prestaciones de vejez, está visto que la financiación por distribución y la capitalización anticipada son vulnerables a los cambios demográficos. A nivel local, se debería dar mayor importancia a los recursos de que disponen los gobiernos locales, así como a la utilización de la capacidad contributiva de los trabajadores de la economía informal a los regímenes de microseguro. La sostenibilidad financiera de estos regímenes puede reforzarse mediante diversos mecanismos, tales como el establecimiento de un fondo común, el reaseguro y algún tipo de afiliación a sistemas de seguro social obligatorio. A nivel mundial, se podrían buscar nuevas fuentes para financiar algún tipo de protección social básica para todos y adoptar medidas para hacer frente a las consecuencias de las crisis.

Como se indica en el capítulo VI, se pueden mejorar las perspectivas de protección social decente para todos ampliando la asociación para la protección social básica y estimulando la participación de los distintos actores sociales. En este capítulo se examinan las funciones de los distintos actores en cuanto al suministro de protección social y se sugieren maneras en que se pueden formar asociaciones entre los mismos para incrementar la eficacia de la seguridad social y ampliar la protección social por medio del seguro social obligatorio, de planes de microseguro y de prestaciones sociales basadas en la tributación. El capítulo concluye señalando brevemente cómo se podría ampliar el diálogo social a nivel nacional e internacional.

El objetivo del presente informe es plantear una serie de cuestiones fundamentales sobre el futuro de la seguridad social en un contexto mundial fundamentalmente diferente. Su intención no es proponer soluciones definitivas sino promover un consenso en torno a la evaluación de la situación y las posibles formas de avanzar. En el capítulo VII se proporcionan algunos indicadores de cuáles podrían ser las consecuencias para la OIT en cuanto a las actividades basadas en el conocimiento, las normas, los servicios y la promoción.

Hay mucha controversia sobre los efectos sociales y económicos de la seguridad social, y la mayor parte de los debates actuales se centran en sus efectos negativos. Se dice que la seguridad social disminuye la motivación para el trabajo y el ahorro, que reduce la competitividad internacional y la creación de empleo y que induce a la gente a retirarse prematuramente del mercado de trabajo. Por otra parte, puede considerarse también que la seguridad social tiene una serie de efectos económicos muy positivos. En ese sentido, puede contribuir a la capacitación para obtener ingresos y aumentar el potencial productivo de las personas; puede contribuir a mantener una demanda efectiva en el ámbito nacional, y puede ayudar a crear condiciones en las que pueda prosperar una economía de mercado, en particular alentando a los trabajadores a aceptar las innovaciones y los cambios. Como se señala en el capítulo primero, la protección social y el empleo decente son componentes necesarios para que una economía de mercado pueda proporcionar seguridad de los ingresos para todos. La protección social tiene también importantes efectos positivos en la sociedad en su conjunto al promover la cohesión social y un sentimiento general de seguridad entre sus miembros. En la primera parte de este capítulo se hace por lo tanto una reseña de los diversos argumentos que se plantean al respecto y se procura evaluar su validez.

El desempleo es uno de los mayores riesgos sociales con que se enfrentan las personas que dependen para su subsistencia de la venta de su fuerza de trabajo. Sin embargo, los sistemas de prestaciones de desempleo existen únicamente en una minoría de países, y muchos trabajadores, entre ellos casi todos los que tienen empleo independiente, no están amparados por los mismos. La protección contra los riesgos de desempleo no consiste únicamente en prestaciones sino también en medidas de protección del empleo (tal como la protección contra el despido)^[4] y de promoción. En la segunda parte se hace una breve reseña de la protección social contra el desempleo en todo el mundo y de su interacción con los mercados de trabajo y las políticas de empleo.

En la tercera parte se resumen las principales conclusiones y se pone de relieve la necesidad de establecer vínculos más estrechos entre las políticas de desarrollo, el empleo y la protección social decente.

Los mecanismos mediante los cuales la protección social influye en el desarrollo socioeconómico se refieren al comportamiento de la gente, como trabajadores y personas que buscan trabajo, ahorran e invierten en valores y como miembros de la sociedad civil, así como a las decisiones de las empresas y al funcionamiento de los mercados, incluida la determinación de los salarios y de los precios.

En el caso del mercado de trabajo, la protección social influye sobre la proporción de la población que interviene en él. Las prestaciones pueden contribuir a que la gente abandone la población activa, por ejemplo, cuando existe la posibilidad de la jubilación anticipada. A la inversa, la protección social puede incitar a participar en la economía estructurada debido al derecho a percibir pensiones y otras prestaciones. La protección social puede tener también efectos en el empleo. A ese respecto cabe formularse diversas preguntas. ¿Incitan las prestaciones a los desempleados a retrasar la búsqueda de un nuevo trabajo? ¿Mejoran las prestaciones de desempleo la concordancia laboral entre los trabajadores y los empleadores? Cabe preguntarse también acerca de la envergadura de la aportación de mano de obra productiva. ¿Reducen las prestaciones de enfermedad el número de horas efectivamente trabajadas, al facilitar la ausencia del trabajo, o bien ese efecto queda contrarrestado por el hecho de que contribuyen a facilitar una rápida recuperación y a impedir la propagación de las infecciones en la población activa? ¿Forma parte la protección social de una serie de factores debido a los cuales los trabajadores son más productivos? No es fácil contestar a estas preguntas, ya que deben mantenerse constantes otras variables para poder aislar los efectos de la protección social. Puede añadirse que, aunque se consideran aquí los efectos sobre la productividad de los trabajadores, esto no resta importancia en modo alguno al hecho de que la protección social se justifica primordialmente por sus repercusiones en el bienestar de los trabajadores.

En cuanto al mercado de capital, algunos economistas sostienen que la existencia de pensiones estatales ha reducido la intensidad del ahorro personal. Se trata de una cuestión compleja respecto de la cual — tal como se indica en el capítulo V — los estudios empíricos no son concluyentes.

En gran medida, la preocupación que suscita el impacto de la protección social se centra en sus repercusiones en el desempleo y en objetivos económicos como el aumento de la productividad. En el gráfico 2.1 se clasifica a los países en función del porcentaje del PIB asignado a los gastos de las transferencias de la seguridad social. Se ha procurado basar el análisis en datos que abarcan un período considerable de tiempo. Esto es importante ya que un análisis similar llevado a cabo con respecto a un período más corto podría dar lugar a una impresión errónea, especialmente si se trata del decenio de 1990 durante el cual los países de la Unión Europea (UE) — con gastos importantes en materia de seguridad social — aplicaron una política macroeconómica restrictiva a expensas de una alta tasa de desempleo con el fin de lograr la admisión en la unión monetaria.

En la izquierda del gráfico están los países que tienen un bajo nivel de protección social, entre ellos Australia, Estados Unidos y Japón. En la derecha figuran los países que tienen gastos de seguridad social relativamente altos, como Bélgica y Países Bajos. No hay aparentemente relación entre los gastos y las variables económicas de que se trata. Hay países con tasas de desempleo relativamente bajas (véase el primer recuadro) tanto en el lado izquierdo del gráfico, como Japón y Estados Unidos, como en el derecho, tales como Austria y Suecia, pero las tasas más altas están en el centro (España e Irlanda).

El desempleo influye en el nivel de la producción nacional, pero hay que tener en cuenta también la productividad. Las economías se diferencian en lo tocante a su PIB por horas trabajadas de un modo que no queda claro. Las estimaciones de la productividad, en el segundo recuadro del gráfico 2.1, indican que el PIB por horas trabajadas en los Estados Unidos es el doble que el de Portugal pero queda por debajo del de varios países europeos. Los países de mayores gastos de seguridad social tienen una productividad por hora equivalente, como mínimo, a la de los Estados Unidos (esta forma de medir la productividad no tiene en cuenta la aportación de otros factores distintos del trabajo).

Los niveles actuales de productividad son el subproducto de diferencias anteriores en lo que se refiere a las tasas de crecimiento. En el tercer recuadro del gráfico 2.1 puede verse el nivel de crecimiento de diferentes economías después de la primera conmoción petrolera. Medida como PIB por hora trabajada, la productividad de la mano de obra progresó mucho en el Japón, pero también en Irlanda, Italia y otros países europeos. En esos años, el crecimiento fue modesto en Suecia^[5], pero lo mismo ocurrió en los Estados Unidos.

Gráfico 2.1. Selección de indicadores económicos para los países de la OCDE, por orden creciente del porcentaje del PIB dedicado a los gastos de seguridad social (de izquierda a derecha)

Por último, procede destacar que los índices de rendimiento empleados son los habituales en el análisis económico, aunque nadie ignora sus limitaciones. Se refieren a la producción comercializada, pero hay otras dimensiones importantes de las actividades (producción no comercializada, calidad de la vida de trabajo, consecuencias para el medio ambiente) que ayudan a alcanzar el objetivo último consistente en mejorar el bienestar humano. Cabe considerar, en particular, la seguridad social como algo positivo que exigen los ciudadanos, pero que, en varios casos, el mercado no está en condiciones de proporcionar eficazmente a causa de las economías de escala, de una selección desacertada y de los costos de las transacciones. Esto podría explicar la estabilidad relativa de los sistemas de seguridad social, mal que les pese a quienes afirman que están en «crisis» desde hace treinta años.

Varios comentaristas han sugerido que la seguridad social contribuye al crecimiento económico al elevar la productividad laboral y mejorar la estabilidad social. Varios tipos de seguridad social son particularmente pertinentes con respecto a la productividad laboral:

También pueden ser importantes los efectos más indirectos. La existencia de un buen sistema de seguro de desempleo crea un sentimiento de seguridad entre los trabajadores que puede facilitar en gran medida los cambios estructurales y las innovaciones tecnológicas que los trabajadores pueden de otra forma percibir como una gran amenaza para sus medios de vida. El vínculo entre estas cuestiones quedó claramente ilustrado en la República de Corea por el acuerdo tripartito de 1998 en virtud del cual las organizaciones de trabajadores aceptaron una mayor flexibilidad del mercado de trabajo, incluyendo los despidos, a cambio de una mejor protección social.

La seguridad social ayuda a crear una actitud más positiva no sólo con respecto a los cambios estructurales y tecnológicos, sino también frente a los desafíos que plantea la mundialización y a sus posibles ventajas en términos de mayor eficiencia y productividad más elevada. Se ha observado que países con una economía nacional relativamente abierta (una elevada participación del comercio en el PIB) y una gran exposición a los riesgos externos (gran variabilidad en los precios relativos de las importaciones y las exportaciones) proporcionan altos niveles de seguridad social. Al parecer, las sociedades que se exponen a más riesgos externos exigen un nivel más alto de protección social. La mundialización y la seguridad social tienden así a reforzarse mutuamente.

La seguridad social puede ser un factor importante para mantener una demanda efectiva y la confianza de las empresas. Este efecto es más que obvio en el caso de las prestaciones de desempleo, que contribuyen a mantener el poder adquisitivo de los trabajadores que han perdido su empleo. No obstante, otras prestaciones de seguridad social actúan también como un estabilizador económico durante los períodos de recesión o de crisis. Sin las prestaciones de seguridad social, los efectos multiplicadores de la primera ronda de pérdida de empleos pueden ir seguidos por una segunda y una tercera rondas que podrían abrir brechas profundas en el tejido social de la comunidad, y también dejar a gran parte de la economía funcionando por debajo de su capacidad. La seguridad social ayuda pues a evitar que la producción baje demasiado y a mantener en funcionamiento las empresas, con su fuerza de trabajo intacta, pronta para participar en la recuperación cuando ésta llegue.

En los ambientes políticos empresariales cunde la preocupación por la posibilidad de que, a causa de las elevadas cotizaciones de los empleadores a la seguridad social, las economías nacionales resulten menos competitivas; este comentario se oye con frecuencia en las discusiones relativas a la mundialización. La mayoría de los economistas opinan, sin embargo, que a la larga y por el efecto normal de las fuerzas del mercado, serán los trabajadores quienes paguen esos costos en la forma de salarios más bajos (esto es, más bajos que los que percibirían en una economía idéntica en la que los empleadores no tuvieran que pagar impuestos sobre las remuneraciones del personal o cotizaciones a la seguridad social). Como resultado de esto, las cotizaciones de los empleadores no influyen a la larga en los costos laborales totales. Esto parece confirmarse con los datos de la OCDE que figuran en el cuadro 2.1, en el que se clasifican los países de la OCDE de acuerdo con los costos laborales (definidos como los salarios brutos más las cotizaciones de los empleadores a la seguridad social). Entre los diez países con costos laborales más elevados sólo hay dos con altas cotizaciones de los empleadores (el 20 por ciento o más). Entre los diez países siguientes, hay cinco con cotizaciones elevadas de los empleadores. La proporción de países con cotizaciones elevadas de los empleadores es de hecho mayor (cinco de nueve) entre los países con los costos laborales más bajos.

A corto plazo, sin embargo, un aumento de las cotizaciones de los empleadores bien puede reflejarse en costos laborales más altos. Este efecto puede durar cierto tiempo, particularmente si los mercados de trabajo y de productos tienen deficiencias y si el aumento tiene lugar durante un período de bajo crecimiento y de baja inflación, cuando los empleadores tienen habitualmente menos margen de maniobra en las negociaciones salariales. Esto significa que es muy importante evitar grandes aumentos en las cotizaciones: la economía podrá absorber con mucha más facilidad varios aumentos de poca cuantía, escalonados a lo largo de cierto número de años, que un solo aumento importante.

Los datos empíricos^[6]parecen indicar que las cotizaciones de la seguridad social no tienen efectos a largo plazo en el desempleo. Esto contribuye a explicar por qué Dinamarca, que es el único país europeo prácticamente sin cotizaciones de los empleadores, ha tenido a lo largo de los años un nivel de desempleo parejo con el promedio europeo, y no parece derivar ninguna ventaja especial para el empleo de la falta de esas cotizaciones. Los gobiernos creen a menudo que una reducción en las cotizaciones de la seguridad social redundará en una reducción de los costos laborales. La experiencia de Chile, antes y después de la reforma de las pensiones de la seguridad social, ha sido objeto de estudio con el fin de establecer los efectos de la drástica reducción de las cotizaciones. La tasa promedio del impuesto sobre las remuneraciones en la muestra de empresas manufactureras abarcadas por el estudio bajó del 30 por ciento al 5 por ciento en el período comprendido entre 1979 y 1985. Hay abundantes datos que indican que esa reducción quedó totalmente compensada por el aumento de los salarios, por lo cual los costos laborales no disminuyeron^[7].

Cuadro 2.1. Impuesto sobre la renta más cotizaciones a la seguridad social de los trabajadores y de los empleadores (como porcentaje de los costos laborales), 1998¹


País²	Impuesto sobre la renta	Cotizaciones a la seguridad social		Total⁴	Costos laborales⁵

		Trabajadores	Empleadores³

Bélgica	22	10	26	57	40 995
Alemania	17	17	17	52	35 863
Suiza	9	10	10	30	32 535
Italia	14	7	26	47	32 351
Países Bajos	6	23	14	44	32 271
Dinamarca	34	10	1	44	32 214
Canadá	20	5	6	32	32 211
Noruega	19	7	11	37	31 638
Estados Unidos	17	7	7	31	31 300
Luxembourgo	10	11	12	34	31 102
Austria	8	14	24	46	29 823
Suecia	21	5	25	51	29 768
Australia	24	2	0	25	29 590
Finlandia	22	6	21	49	29 334
Reino Unido	15	8	9	32	29 277
Francia	10	9	28	48	28 198
Japón	6	7	7	20	27 664
Irelanda	18	5	11	33	24 667
España	11	5	24	39	24 454
Nueva Zelandia	20	0	0	20	24 332
República de Corea	1	4	9	15	22 962
Icelandia	20	0	4	25	22 545
Grecia	2	12	22	36	17 880
Turquía	21	8	11	40	15 825
República Checa	8	9	26	43	15 781
Portugal	6	9	19	34	13 903
Polonia	11	0	33	43	12 696
Hungría	12	8	32	52	9 916
México	0	2	20	22	8 662
¹ Personas solteras que perciben un salario único equivalente al de un obrero medio. ² Países clasificados por orden decreciente de los costos laborales. ³ Las cotizaciones de los empleadores a la seguridad social incluyen los impuestos sobre las remuneraciones del personal comunicados. ⁴ Debido al redondeo de las cifras los totales pueden diferir en un punto porcentual con respecto a la suma de las columnas correspondientes al impuesto sobre la renta y las cotizaciones a la seguridad social. ⁵ Dólares con igual poder adquisitivo. Los costos laborales incluyen los salarios brutos más las cotizaciones obligatorias de los empleadores a la seguridad social. Fuente: OCDE: Impuestos sobre la remuneración en los países de la OCDE, 1998-1999: Impuesto sobre los salarios y los sueldos, cotizaciones a la seguridad social de los trabajadores y de los empleadores, prestaciones para hijos, edición de 1999 (París, 2000), edición bilingüe en francés y en inglés.

No debe inferirse que esto indica que no hay límites en el nivel de las cotizaciones a la seguridad social. En cualquier sociedad democrática, las preferencias políticas de la mayoría han de imponer sin duda un límite. Según lo que se considere conveniente y justo, ese límite es mucho más bajo en algunos países que en otros. Además, si el nivel de las cotizaciones aumenta mucho, esto crea fuertes incentivos para eludir su cumplimiento, lo cual si no se controla puede menoscabar seriamente el sistema.

Se han efectuado muchos estudios para investigar la hipótesis según la cual la duración media del período durante el cual se reciben prestaciones de desempleo guarda una relación positiva con el nivel de la prestación de desempleo (la tasa de sustitución) y con el período máximo durante el cual se pagan prestaciones. Varios estudios han confirmado que existe un vínculo significativo, pero también que sus efectos son modestos^[8].

Una pregunta importante que muchos de estos estudios dejan sin responder es qué le ocurre a la gente una vez que deja de percibir la prestación de desempleo. No se puede suponer simplemente que han de encontrar un empleo permanente. Recientemente se han efectuado investigaciones sobre este tema. En Bulgaria, las personas que no perciben prestaciones de desempleo tienden a dejar de figurar en los registros de desempleo, pero no porque hayan encontrado otro empleo sino para pasar a una situación de inactividad. En Eslovaquia, los cambios en los períodos durante los cuales se tiene derecho a percibir prestaciones dan lugar a que la gente salga del desempleo pero no para ocupar un puesto de trabajo normal sino por «otras razones». En Suecia se observó que la gente que no recibe prestaciones de desempleo tiene más probabilidades de salir del mercado de trabajo o de participar en otros programas del mercado de trabajo^[9]. En otros países, las personas que dejan de percibir prestaciones de desempleo se dedican con frecuencia a una actividad en el sector informal o incluso a actividades delictivas, lo cual da lugar a una evasión masiva de impuestos y a otros costos para la sociedad. Dado que el no tener derecho a prestaciones puede inducir a la gente simplemente a dejar la población activa, es importante quizá examinar la relación que hay entre las prestaciones de desempleo y el empleo: después de todo, lo que realmente preocupa es que la gente pueda estar cobrando prestaciones de desempleo cuando, de no ser así, podría estar empleada. En un estudio^[10] basado en un análisis de datos procedentes de distintos países se llegó a la conclusión de que no hay realmente una relación entre las prestaciones de desempleo y el empleo total. Este estudio reveló también que los niveles elevados de desempleo se acompañan de una falta de políticas activas de mercado de trabajo complementarias.

En los últimos años ha habido también gran preocupación acerca de los efectos negativos que las disposiciones relativas a la jubilación anticipada pueden tener en el empleo, así como en los costos de las pensiones. Estas disposiciones se introdujeron durante períodos de gran desempleo, particularmente para los trabajadores de más edad, con la esperanza de crear más posibilidades de empleo para los trabajadores más jóvenes. Al haber disminuido el desempleo, las disposiciones sobre la jubilación anticipada se han vuelto más restrictivas en muchos sistemas de seguridad social o incluso se han suprimido. No obstante, se ha registrado poco o ningún cambio en los comportamientos con respecto a la jubilación. Esta situación paradójica se explica por una serie de factores:

Se calcula que a finales de 1998 había 1.000 millones de trabajadores — o un tercio de la población activa mundial — ya sea desempleados o subempleados. El número real de personas desempleadas, esto es, personas que están disponibles para trabajar o buscan trabajo pero no logran encontrarlo, se situaba en alrededor de 150 millones. Además, entre el 25 y el 30 por ciento de los trabajadores de todo el mundo estaban subempleados, esto es, trabajaban un número de horas sustancialmente inferior a la jornada de tiempo completo, pero deseaban trabajar más o ganaban menos que el salario mínimo vital. Es sorprendente comprobar no sólo cuántos trabajadores se ven afectados por esto en términos absolutos, sino también cuán rápidamente puede cambiar la situación. Por ejemplo, como resultado de la crisis financiera asiática, uno de cada 20 trabajadores de la República de Corea perdió su empleo durante los nueve meses comprendidos entre el mes de noviembre de 1997 y el mes de julio de 1998 y el desempleo manifiesto ascendió drásticamente del 2,3 al 8 por ciento entre finales de 1997 y comienzos de 1999.

Los sistemas de prestaciones de desempleo protegen a los trabajadores en los países industrializados y en cierto número de países en desarrollo con ingresos medios. En la mayoría de los países en desarrollo no hay prestaciones de desempleo propiamente dichas, pero algunos de los trabajadores desempleados pueden llegar a conseguir una cantidad limitada de trabajo remunerado en programas con alto coeficiente de mano de obra. Probablemente no más de un cuarto de los desempleados en todo el mundo tienen derecho a percibir prestaciones de desempleo.

Los instrumentos relacionados con el tema adoptados más recientemente son el Convenio sobre el fomento del empleo y la protección contra el desempleo, 1988 (núm. 168), y la Recomendación correspondiente (núm. 176). Las contingencias cubiertas por el Convenio abarcan el desempleo total, «definido como la pérdida de ganancias debida a la imposibilidad de obtener un empleo conveniente [...] para una persona apta para trabajar, disponible para el trabajo y efectivamente en busca de empleo». Además, todo Miembro «deberá procurar extender la protección del Convenio» a las contingencias siguientes:

Las personas protegidas por el Convenio «deberán abarcar a categorías prescritas de asalariados que en total representen el 85 por ciento por lo menos del conjunto de asalariados». En comparación con los convenios anteriores que se refieren a la prestación de desempleo (el Convenio sobre el desempleo, 1934 (núm. 44), y el Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102, parte IV), un aspecto innovador del Convenio núm. 168 reside en que exige el pago de «prestaciones sociales» a por lo menos tres de las 10 categorías de personas en busca de empleo siguientes: los jóvenes que han terminado su formación profesional; los jóvenes que han terminado sus estudios; los jóvenes que han terminado el servicio militar obligatorio; toda persona al término de un período consagrado a la educación de un hijo o a cuidar a un enfermo, un inválido o un anciano; las personas cuyo cónyuge haya fallecido, cuando no tengan derecho a una prestación de superviviente; las personas divorciadas o separadas; los ex detenidos; los adultos, incluidos los inválidos, que hayan terminado un período de formación; los trabajadores migrantes al regreso a su país de origen, a reserva de los derechos que hayan adquirido en virtud de la legislación del último país en que trabajaron; y las personas que con anterioridad hayan trabajado por cuenta propia.

Las prestaciones previstas en virtud de este Convenio no pueden ser inferiores al 50 por ciento de las ganancias anteriores en los sistemas basados en la remuneración, mientras que en otros tipos de sistemas deben fijarse en el 50 por ciento por lo menos del salario mínimo legal o del salario de un trabajador ordinario, o en la cuantía mínima indispensable para cubrir los gastos esenciales; en este último caso se ha de aplicar el valor más elevado.

Entre los países industrializados hay importantes variaciones en los sistemas de prestaciones de desempleo. Hay un grupo de países que se caracteriza por el alto nivel y la larga duración de sus prestaciones de seguro de desempleo, así como por una amplia cobertura y la existencia de un sistema auxiliar para asistir a los trabajadores desempleados que han agotado su derecho a percibir prestaciones de desempleo. Entre esos países se incluyen Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, España, Finlandia, Francia, Islandia, Luxemburgo, Noruega, Países Bajos, Portugal, Suecia y Suiza. Por lo general esos países tienen no sólo prestaciones adecuadas sino además un alto nivel de protección del empleo.

En un segundo grupo de países se incluyen Australia, Canadá, Estados Unidos, Japón, Nueva Zelandia y Reino Unido. Estos países tienen sistemas que proporcionan prestaciones de nivel más bajo. De acuerdo con la clasificación de las legislaciones de protección del empleo de la OCDE, las disposiciones legislativas vigentes en estos países proporcionan aparentemente un nivel relativamente bajo de protección del empleo^[11].

Los países de Europa central y oriental introdujeron sistemas de prestaciones de desempleo hacia finales del decenio de 1980; inicialmente esos sistemas fueron bastante generosos, pero se han reducido desde entonces sobre todo en términos de duración de las prestaciones. Los niveles de las prestaciones como porcentaje de los salarios son similares a los de Europa occidental, pero la proporción de trabajadores desempleados que perciben prestaciones en estos países es mucho más baja; por ejemplo, en el caso de Polonia esa proporción se sitúa en alrededor de un tercio de las personas desempleadas y registradas como tales.

Los regímenes de prestaciones de desempleo resultan cada vez más inadecuados en la medida en que las modalidades de empleo se han vuelto cada vez más inciertas. Estos regímenes tienen por lo tanto que ser suficientemente flexibles para cubrir las nuevas incertidumbres y los cambios con que se enfrentan los trabajadores y tienen que formar parte de estrategias más amplias de empleo y desarrollo económico.

Las políticas de protección del empleo en los países industrializados han prestado atención en particular a las altas tasas de desempleo en el caso de los trabajadores no calificados. Uno de los enfoques adoptados en ese sentido ha hecho hincapié en la necesidad de proporcionar una mejor educación y formación para asegurarse de que los trabajadores posean las calificaciones que se requieren en una economía de salarios elevados y alta productividad. Otro enfoque ha consistido en utilizar la protección social para subsidiar a los trabajadores no calificados, ya sea mediante el pago de prestaciones supeditadas a una comprobación de recursos para los trabajadores pobres o mediante la exoneración (parcial o total) del pago por los empleadores de cotizaciones a la seguridad social con respecto a esos trabajadores (el Estado se hace cargo de los costos correspondientes).

En los países en desarrollo de ingresos medianos los sistemas de prestaciones de desempleo están cuando mucho en las etapas constitutivas: la duración y el nivel de las prestaciones son generalmente bajos y la cobertura es mucho más limitada que en los países industrializados. Por otra parte, en una serie de países de ingresos medianos los trabajadores del sector formal están amparados por diversos tipos de legislación que protegen el empleo, algunos de los cuales no prevén prestaciones de desempleo. La legislación incluye habitualmente la indemnización por fin de servicios, lo cual puede ayudar a los trabajadores que pierden su empleo por reducción de personal a sobrellevar un período de desempleo. No obstante, éstos son pagos a tanto alzado y su monto depende del tiempo durante el cual el trabajador haya prestado servicio y no del desempleo en sí ni de la duración del mismo. Los pagos por fin de servicio han sido tradicionalmente una obligación de los empleadores. No obstante, en algunos países de América Latina fueron reemplazados en el decenio de 1990 por regímenes obligatorios de ahorro. Este cambio implicó que los fondos ahorrados se invirtieran en el mercado de capitales en lugar de conservarse en la empresa. Si bien esto crea incertidumbre en cuanto a la suma de la prestación que los trabajadores han de recibir, los protege a su vez contra el riesgo de que un empleador insolvente no pueda pagar la indemnización debida por fin de servicio.

La mayoría de los regímenes de prestaciones de desempleo en los países en desarrollo, así como en el mundo industrializado, se financian con las cotizaciones de los empleadores y de los trabajadores, pero en algunos países de América Latina como Brasil y Chile se financian con el impuesto sobre la renta. En los casos en que existen prestaciones de desempleo, la proporción del total de los trabajadores desempleados que perciben esas prestaciones tiende a ser baja. La tasa de sustitución (es decir, las prestaciones como porcentaje de los salarios anteriores) varía entre el 40 y el 80 por ciento en América Latina y el Caribe, y en el caso de Sudáfrica se sitúa en el 45 por ciento. La duración de las prestaciones tiende a ser bastante limitada y con frecuencia está en relación con el período de tiempo durante el cual el trabajador ha estado asegurado. En China, las tasas de prestaciones de desempleo fijadas a nivel local son generalmente bajas. Hong Kong, China, proporciona prestaciones sujetas a una comprobación de recursos, como parte de su sistema de asistencia social para las personas inscritas en el registro de desempleo con un año de residencia por lo menos. La República de Corea ha extendido su sistema de seguro de desempleo para abarcar alrededor de la mitad de todos los asalariados, pero siguen sin incluirse los que trabajan en pequeñas empresas, que son a menudo los más vulnerables.

La reciente crisis financiera asiática ha dejado en claro que los regímenes de seguro de desempleo podían haber desempeñado una función importante para hacer frente al nivel inaceptable de privaciones provocadas por el rápido ascenso del desempleo. También habrían contribuido a limitar la caída de la demanda de los consumidores y la pérdida de confianza de las empresas, lo cual hizo que la crisis fuera más aguda de lo que habría sido de otro modo. Como reveló el estudio de viabilidad de la OIT llevado a cabo para el Gobierno de Tailandia, la tasa de cotización necesaria para financiar un sistema modesto de seguro de desempleo sería a largo plazo inferior al 1 por ciento de los ingresos.

La puesta en práctica de seguros de desempleo en el contexto de un país en desarrollo constituye un desafío considerable. En los casos en que hay servicios de empleo, éstos tienden a ser rudimentarios y tienen que mejorarse para proporcionar una ayuda significativa a los trabajadores desempleados a fin de que encuentren otro trabajo, así como para controlar si están dispuestos y disponibles para incorporarse a otro empleo. Un segundo problema que se plantea en esos países es el hecho de que la mayor parte del empleo no está efectivamente cubierta por la seguridad social, ya sea porque está excluida en la legislación, que puede aplicarse únicamente a los trabajadores empleados en empresas de cierto tamaño, o porque los empleadores y los trabajadores no cumplen con la legislación.

Para la mayoría de los trabajadores en los países en desarrollo, incluso en los países con ingresos medianos, la realidad es que su empleo no está amparado, ya sea porque se trata de un empleo independiente o porque trabajan en el sector informal de la economía o en pequeñas empresas. Para ayudarlos a protegerse contra la posibilidad del desempleo se requieren otras medidas, tales como la oportunidad de conseguir empleo en obras públicas con gran densidad de mano de obra. Es importante señalar que cuando los trabajadores pierden su empleo y no tienen acceso a prestaciones, deben por lo general recurrir a una actividad en el sector informal para poder sobrevivir: es más apropiado por consiguiente referirse a ellos como subempleados y no como desempleados.

Otros países en desarrollo han tomado medidas para proporcionar cierta protección a los desempleados y los subempleados, la cual ha tendido a revestir la forma de programas intensivos en empleo. Estos programas se emprenden principalmente durante la temporada de baja actividad, cuando los agricultores y los trabajadores sin tierra no están ocupados en las actividades agrícolas y no tienen otras fuentes de empleo alternativas. En el contexto urbano pueden también llevarse a cabo durante períodos de recesión o de crisis económica. Estos programas pueden generar empleo y reducir a la vez la pobreza empleando técnicas que requieren la utilización de mucha mano de obra para integrar programas de inversiones y orientar las inversiones cada vez más en función de las necesidades productivas y sociales de los grupos de población de bajos ingresos. Algunos programas de este tipo funcionan en gran escala. Por ejemplo, el programa Jawahar Rozgar Yojana (JRY) llevado a cabo en la India a mediados del decenio de 1990 abarcó alrededor de un tercio de los distritos subdesarrollados del país y proporcionó unos 20 días de trabajo al año para cada participante. Hay programas similares aplicados en una escala más reducida en países como Bolivia, Botswana, Chile, Honduras, Kenya, República Unida de Tanzanía y (más recientemente) Sudáfrica, y la organización general coordinadora AFRICATIP agrupa a unos
18 organismos de ejecución en países africanos de expresión francesa y portuguesa que organizan obras públicas para su realización por pequeños contratistas locales con el fin de promover el empleo.

Una característica sobresaliente de los programas intensivos en empleo es el hecho de que la gente que participa en los mismos se «autoselecciona». Dado que sólo pagan el salario agrícola habitual en la región (o el salario mínimo si éste se fija con un criterio realista), sólo los trabajadores de bajos ingresos tienen interés en esos programas. Esto evita las disposiciones administrativas engorrosas y onerosas que sería necesario aplicar si se proporcionara a esas personas una asistencia sujeta a la comprobación de recursos. Estos programas presentan la ventaja de estar abiertos al mismo tiempo a los asalariados y a la gente que normalmente trabaja por su cuenta (cuyas necesidades pueden ser a veces igualmente importantes). El empleo en el marco de este tipo de programas puede organizarse de manera que los trabajadores logren obtener un empleo garantizado durante cierto número de días por año, lo cual proporciona cierto tipo de seguridad de los ingresos. La garantía es mayor cuando se proporciona empleo de acuerdo con la demanda.

Este capítulo ha mostrado que existe una compleja relación entre la seguridad social, el empleo y el desempleo. A nivel macroeconómico, por lo menos en los países industrializados, no parece haber una relación clara entre los gastos de la seguridad social, la productividad y el desempleo. No obstante, a nivel sectorial y empresarial hay buenas razones para pensar que existe una relación positiva entre la productividad y la seguridad social. Esto es particularmente cierto por lo que atañe al seguro de salud, que mejora la productividad de los trabajadores, y a las prestaciones para los hijos cuando están vinculadas a la escolarización. Los datos que figuran en este capítulo indican también que las cotizaciones de los empleadores no parecen tener efectos a largo plazo en los costos laborales y la competitividad internacional, dado que la carga de todas las cotizaciones de la seguridad social es absorbida en última instancia por los trabajadores en la forma de salarios más bajos. Por último, en el caso de algunos países industrializados, los datos indican que el nivel y la duración de las prestaciones de desempleo tienen un modesto efecto negativo en el desempleo, pero ese efecto puede reducirse mediante una mejor concepción de las prestaciones y las políticas de apoyo al mercado de trabajo.

Probablemente no más de un cuarto de los 150 millones de desempleados en todo el mundo están amparados por prestaciones de desempleo, y están concentrados sobre todo en los países industrializados. Pero para quienes trabajan en los sectores rural o urbano informales en los países en desarrollo no existe casi protección contra el desempleo. En los países industrializados, lo más importante es probablemente extender la cobertura personal de los regímenes de seguro de desempleo, en coordinación con las políticas de mercado de trabajo. En la mayoría de los países en desarrollo de ingresos medianos, el seguro de desempleo puede — a un costo relativamente modesto — desempeñar un papel importante para hacer frente a los niveles inaceptables de privaciones ocasionadas por el rápido ascenso del desempleo. No obstante, la mayoría de los trabajadores que no integran la economía formal sólo podrían verse protegidos contra el desempleo mediante políticas macroeconómicas, tales como las políticas que estimulan la demanda, y medidas de promoción directa del empleo, tales como el desarrollo empresarial, la formación y los programas intensivos en empleo.

Las políticas de seguridad social forman parte de una amplia gama de políticas sociales y también interactúan con las mismas, como en el caso de las políticas relativas a las inversiones en los servicios sociales básicos, la legislación laboral que protege a los trabajadores y el cumplimiento de las disposiciones que garantizan los derechos básicos. También están íntimamente relacionadas con las políticas de empleo, dado que la mayoría de los regímenes de seguridad social se financian con los ingresos laborales y protegen a los trabajadores contra los riesgos relativos a la capacidad para el empleo, tales como el desempleo, la enfermedad, la incapacidad y la vejez. El logro de resultados positivos en materia de seguridad social y empleo dependen en gran medida del desarrollo económico, y todos esos aspectos contribuyen a su vez al proceso de desarrollo socioeconómico.

Como se señala en el capítulo primero, la seguridad social se considera cada vez más como una parte integrante del proceso de desarrollo. Es necesario, por lo tanto, buscar sinergias entre las políticas relativas a la protección social, al empleo y al desarrollo. Estas sinergias existen en varias esferas de la política social, tales como la salud, la educación, la vivienda y el bienestar social, pero también en esferas de la política económica, tales como las políticas macroeconómicas y sectoriales (por ejemplo, el desarrollo de las empresas en pequeña escala). No obstante, las sinergias potenciales son probablemente más fuertes con respecto al empleo y las políticas de mercado de trabajo.

En este capítulo se ha centrado la atención en la economía, habida cuenta de los efectos económicos sumamente concretos que puede tener la seguridad social. La pregunta fundamental es por supuesto la siguiente: ¿Cuál es el propósito de la actividad económica? Los conceptos del trabajo decente y del desarrollo basado en el individuo, con inclusión de la seguridad social, deben considerarse pues como cuestiones en las que ha de centrarse la atención.

En los instrumentos internacionales adoptados por la OIT y las Naciones Unidas se afirma que todo ser humano tiene derecho a la seguridad social. En la Declaración de Filadelfia (1944), la Conferencia Internacional del Trabajo reconoció la obligación de la OIT en cuanto a «extender las medidas de seguridad social para garantizar ingresos básicos a quienes los necesiten y prestar asistencia médica completa». En la Recomendación sobre la seguridad de los medios de vida, 1944 (núm. 67), se establece que: «El seguro social debería proteger, cuando estén expuestos a riesgo, a todos los asalariados y trabajadores independientes y a las personas que estén a su cargo» (párrafo 17). En la Declaración Universal de Derechos Humanos, 1948, se afirma que «Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social [...]» (artículo 22), y se hace referencia específicamente al derecho a la asistencia médica y a los servicios sociales necesarios, a la seguridad en el caso de enfermedad, discapacidad, viudez, vejez y desempleo, y a los cuidados y asistencia especiales a la maternidad y a la infancia (artículo 25). En el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 1966, se reconoce «el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro social» (artículo 9).

Huelga decir que la aplicación práctica de este derecho exige una iniciativa de primer orden por parte del Estado y la comunidad. En los convenios de la OIT sobre la seguridad social se reconoce que en la práctica el ideal puede ser difícil de alcanzar. Así, el Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102), exige que, por ejemplo, en el caso de las prestaciones de enfermedad y de vejez, las personas protegidas comprendan:

Estas alternativas se proponen facilitar la ratificación del Convenio por parte de los países, independientemente del tipo de sistema de seguridad social que posean. Los convenios más recientes, como el Convenio sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes, 1967 (núm. 128), comprenden normas más rigurosas, pero ofrecen una opción similar.

El Convenio sobre las plantaciones, 1958 [y Protocolo, 1982] (núm. 110), se aplica a los trabajadores contratados por empresas agrícolas en las regiones tropicales o subtropicales del planeta. En lo que se refiere a la seguridad social, sus normas son menos rigurosas que las del Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102). Se exige que los trabajadores de las plantaciones estén amparados por las indemnizaciones por accidentes del trabajo y la protección de la maternidad, que engloba un mínimo de 12 semanas de licencia pagada. En el Convenio también figuran disposiciones relativas a la asistencia médica.

En el decenio de 1990, los nuevos instrumentos de la OIT trataron de promover el amparo de la seguridad social en favor de las personas que se hallaban fuera del ámbito del empleo asalariado ordinario. Por ello, en el Convenio sobre el trabajo a domicilio, 1996 (núm. 177), se establece que la política nacional en materia de trabajo a domicilio deberá promover la igualdad de trato entre los trabajadores a domicilio y los otros trabajadores asalariados respecto de, entre otros ámbitos, la protección por regímenes legales de seguridad social y la protección de la maternidad. La Recomendación núm. 184 que lo acompaña propone que la protección social se pueda lograr mediante la extensión y adaptación de los regímenes de seguridad social en vigor y/o mediante la creación de cajas o regímenes especiales. La Recomendación sobre la creación de empleos en las pequeñas y medianas empresas, 1998 (núm. 189), recomienda que se examine la legislación laboral y social, entre otras cosas, para determinar si la protección social abarca a los trabajadores de estas empresas, si existen disposiciones adecuadas para garantizar el cumplimiento de la legislación en materia de seguridad social que cubran las eventualidades normativas y si es necesario adoptar medidas de protección social complementarias para los trabajadores de dichas categorías. En el Convenio sobre el trabajo a tiempo parcial, 1994 (núm. 175), se afirma que los regímenes de seguridad social deben adaptarse de forma que los trabajadores a tiempo parcial gocen de condiciones equivalentes a las de los trabajadores a tiempo completo.

Una proporción muy elevada de la población de la mayoría de las regiones del mundo todavía no disfruta de ningún tipo de protección social o bien sólo se halla cubierta de forma muy limitada. Este es el caso de la amplia mayoría de las personas en los países en desarrollo, e incluso en algunos de los países industrializados más ricos existen brechas importantes y crecientes en la protección social.

Los trabajadores de la economía informal no están amparados por la seguridad social debido a una serie de razones. Una de ellas es la dificultad extrema para recaudar sus cotizaciones y, según los casos, las de sus empleadores. Otro problema es que muchos de esos trabajadores son incapaces de aportar un porcentaje relativamente elevado de sus ingresos para financiar las prestaciones de seguridad social y no desean hacerlo puesto que estas prestaciones no satisfacen sus necesidades prioritarias. Por lo general, entre sus prioridades inmediatas figuran la asistencia sanitaria, en especial en los casos en que las medidas de ajuste estructural han restringido el acceso a los servicios gratuitos. Piensan, por ejemplo, que las pensiones no constituyen una necesidad primordial, dado que para muchos de ellos la vejez les parece algo muy remoto y la idea de la jubilación algo quizá irreal. El desconocimiento de los sistemas de seguridad social y la desconfianza respecto al modo en que se gestionan se suman a sus reticencias a cotizar.

Obviamente, el problema de la cobertura insuficiente no es nuevo, sobre todo en los países en los que un gran número de personas vive de la agricultura de subsistencia. Ahora bien, en los últimos años, las perspectivas de resolver, o al menos paliar, este problema se han vuelto mucho más difíciles, ya que una proporción cada vez mayor de la mano de obra urbana trabaja en la economía informal, entre otras razones como resultado del ajuste estructural.

En América Latina y muchas otras partes del mundo en desarrollo, en los últimos años la mayor parte del incremento de la mano de obra urbana ha tenido lugar en la economía informal. En la mayoría de los países de Africa, una proporción cada vez mayor de la mano de obra trabaja en la economía informal, lo que refleja, en el mejor de los casos, el lento crecimiento del empleo asalariado, la migración masiva a las ciudades y la necesidad de los trabajadores de completar unos salarios cada vez más bajos con ganancias procedentes de la economía informal. En el caso de Kenya, por ejemplo, el empleo informal representaba casi dos tercios del empleo urbano total en 1996, en comparación con sólo el 10 por ciento en 1972^[12]. En varios países en desarrollo de Asia el empleo asalariado ha crecido sustancialmente, pero la economía informal sigue ocupando un lugar destacado prácticamente en todas partes. En la India, por ejemplo, si se incluye la agricultura, puede decirse que más del 90 por ciento de los trabajadores se hallan en el ámbito de la economía informal.

Cabe señalar que la economía informal no es un «sector» propiamente dicho. En realidad, se trata de un fenómeno que se puede encontrar prácticamente en todos los sectores. Además, afecta a los trabajadores de todas las categorías: asalariados, empleados por cuenta propia, trabajadores a domicilio, trabajadores familiares no remunerados, etc. La informalización no se limita a las empresas a pequeña escala; así, en muchos países abarca el trabajo asalariado no reglamentado de toda la economía: en la Argentina y el Brasil, por ejemplo, aproximadamente el 40 por ciento de los asalariados del ámbito urbano se ubican en el empleo informal.

En muchos países existe una proporción más elevada de mujeres que trabajan en la economía informal, hasta cierto punto debido a que es ahí d