CIT89 - Informe V (1): Promoción de las cooperativas

En marzo de 1999, la 274.ª reunión del Consejo de Administración decidió incluir en el orden del día de la 89.ª reunión (2001) de la Conferencia Internacional del Trabajo un punto sobre la promoción de las cooperativas, con miras a adoptar una norma revisada en el año 2002.

En la OIT la última discusión global sobre las cooperativas se había celebrado en 1966, durante la 50.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, en la que se adoptó la Recomendación sobre las cooperativas (países en vías de desarrollo), 1966 (núm. 127). En 1993, la OIT celebró una Reunión de expertos en cooperativas cuyo orden del día comprendía un punto sobre el examen de las repercusiones de la Recomendación núm. 127. Esta reunión fue seguida por la Reunión de expertos sobre legislación cooperativa de 1995, en la que se volvió a examinar en profundidad toda esta cuestión.

Hay varias normas internacionales del trabajo que se refieren (directa o indirectamente) a las cooperativas. Sin embargo, la única norma internacional sobre las cooperativas que tiene carácter general es la Recomendación núm. 127. También son pertinentes el Convenio sobre las organizaciones de trabajadores rurales, 1975 (núm. 141), la Recomendación sobre las organizaciones de trabajadores rurales, 1975 (núm. 149), la Recomendación sobre la política del empleo (disposiciones complementarias), 1984 (núm. 169) y el Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169). Estas normas constituyen otros tantos ejemplos de cómo se pueden organizar los grupos específicos (sin excluir que esta organización adopte la forma de cooperativa), cómo pueden ser utilizadas por sus socios o cómo pueden contribuir a poner de relieve que los grupos que viven según determinadas pautas (aunque no sean las mismas que las de la mayoría de la sociedad) han de ser protegidos para que puedan organizar asociaciones de autoayuda, comprendidas las cooperativas.

Motivos de la revisión

Desde que se adoptó la Recomendación núm. 127 se ha ido produciendo una evolución política, económica y social que ha afectado a la situación de las cooperativas en todo el mundo. Aunque las cooperativas van a tener una nueva función que desempeñar tanto en los países industrializados como en los antiguos países comunistas, la atención de la Recomendación núm. 127 se limita a los países en desarrollo. El Consejo de Administración consideró que, en ese terreno, unas nuevas normas de carácter universal podrían contribuir a que las cooperativas pudiesen desarrollar de manera más completa sus potencialidades de autoayuda, colocándolas en mejor posición para responder a cierto número de problemas socioeconómicos actuales, tales como el desempleo y la exclusión social.

En el caso de los países en desarrollo, la Recomendación núm. 127 reflejaba las preocupaciones desarrollistas del decenio de 1960, en especial en su planteamiento de la función de los gobiernos y de las cooperativas en el proceso de desarrollo. Actualmente, el desarrollo no se concibe ya como un proceso de imitación de los países industrializados, y las cooperativas ya no se consideran como instrumentos en manos del gobierno. De conformidad con los principios cooperativos universalmente reconocidos, se consideran como un medio para que los socios puedan alcanzar sus objetivos económicos y sociales comunes.

En los antiguos países comunistas, las cooperativas formaban parte integrante del sistema político, constituían un medio de centralizar el uso de la tierra, daban empleo a la mano de obra agrícola y distribuían los bienes de consumo. La privatización actualmente en curso en los antiguos países de economía comunista va más allá de la reforma agraria a la que se refiere la Recomendación núm. 127: supone la privatización de las instalaciones industriales y de las infraestructuras de servicios. Algunas cooperativas de corte comunista han sido transformadas en verdaderas cooperativas, mientras que otras han sido adquiridas por compradores individuales, o de forma conjunta por antiguos socios. Puesto que las cooperativas han asumido un papel cada vez más importante como consecuencia de la liberalización y de la privatización del comercio y de los servicios, la OIT está recibiendo un creciente número de solicitudes por parte de los países en desarrollo y de los países en transición, que piden asistencia técnica para la organización de las cooperativas, para la reforma de la formación, de las políticas y de la legislación en general.

En los países industrializados, lo que requiere la aplicación de nuevas normas es la evolución de la estructura de las cooperativas y las nuevas formas que están adoptando. La estructura tradicional de las cooperativas está evolucionando actualmente para adaptarse con más eficacia a las presiones competitivas de las demás formas de organización empresarial. Por otra parte, el modelo cooperativo de propiedad y de dirección conjuntas está siendo cada vez más utilizado por los empleados con el fin de comprar sus propias empresas en los sectores del transporte, los servicios y la manufactura industrial como medio para proteger y generar empleos en esta era en que la mundialización y la evolución tecnológica imponen continuas reducciones en el volumen de las empresas.

En muchos países, la evolución política, económica y social ha ejercido presión sobre los gobiernos en el sentido de restringir su intervención en los asuntos económicos y sociales. La idea fundamental de los programas de ajuste estructural es el paso de la iniciativa de la financiación, de la dirección y de la responsabilidad desde el terreno público al privado. Los consiguientes programas de estabilización monetaria y fiscal, de construcción de las instituciones, de privatización y de liberalización requieren que la sociedad civil asuma una función más activa en los asuntos económicos, sociales y políticos. La función del Estado se limita cada vez más a brindar el marco político, jurídico y administrativo para el desarrollo de las instituciones privadas (entre ellas, las cooperativas), que a su vez fortalecen la democracia. Las normas existentes en la OIT no tienen en cuenta dicho desarrollo.

En 1995, el Congreso Centenario de la Alianza Cooperativa Internacional, la organización más importante del movimiento cooperativo internacional, adoptó una Declaración sobre la Identidad Cooperativa, que incluía un conjunto de principios revisados. Estos principios son: asociación voluntaria y abierta, control democrático de los socios, participación económica de los socios, autonomía e independencia, educación, formación e información, colaboración entre las cooperativas y preocupación por la comunidad. Los nuevos principios, aunque precisan y se agregan a los principios adoptados anteriormente, colocan firmemente a las cooperativas como empresas de propiedad conjunta y dirección democrática basadas en los valores de la autoayuda, la autorresponsabilidad, la democracia, la igualdad, la equidad y la solidaridad. Las normas existentes en la OIT, aunque comparten los mismos principios filosóficos, prestan demasiada atención al papel del gobierno en el desarrollo cooperativo y debilitan el carácter autónomo de la identidad y la empresa cooperativa. Además, la Recomendación núm. 127 no presta suficiente atención a la orientación empresarial de las empresas cooperativas.

El papel de la OIT en el desarrollo cooperativo

La OIT reconoce la importancia de las cooperativas en el artículo 12 de su Constitución, que prevé la posibilidad de efectuar consultas con los cooperativistas — además de los empleadores y los trabajadores — por medio de las organizaciones internacionales reconocidas. En marzo de 1920, en la 3.^a reunión del Consejo de Administración se estableció un servicio técnico cooperativo como parte de la organización de la OIT. Así pues, el servicio cooperativo constituye uno de los órganos más antiguos y más sólidamente establecidos en la OIT. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 de la Constitución de la OIT, ésta ha promovido el desarrollo de cooperativas, sobre todo a través de la asistencia técnica y la información, y ha aconsejado a los gobiernos y a las organizaciones de empleadores y de trabajadores sobre su función en este ámbito. Actualmente, la OIT dispone del programa más amplio de cooperación técnica que existe en el sistema de las Naciones Unidas.

El informe

Este informe está dividido en tres capítulos, e incluye un cuestionario.

En el capítulo primero se analiza la evolución de las cooperativas en los países en vías de desarrollo, en transición e industrializados y se señalan tanto los cambios principales que se han producido en los ámbitos demográfico, económico, social, político, ecológico y tecnológico como su repercusión en las empresas cooperativas. Asimismo, en este capítulo se debate la potencialidad de las cooperativas en relación con los servicios económicos y sociales que proporcionan. También se describe el importante papel que desempeñan las cooperativas en el ámbito de la descentralización, de la democratización y de la potenciación de autonomía económica y social de la mujer.

En el capítulo II la atención se concentra en los requisitos esenciales para conseguir la promoción de las cooperativas a partir de las experiencias positivas y negativas obtenidas desde que se adoptó la Recomendación núm. 127. Se presta especial atención a la evolución de la función del gobierno, a la legislación y a la política cooperativas y a los servicios de apoyo cooperativos como el desarrollo de recursos humanos, a los servicios consultivos en materia de gestión y auditoría, a la función de los interlocutores sociales y a la integración horizontal y vertical entre cooperativas, sin dejar de lado el papel de la cooperación internacional.

En el capítulo III se incluyen algunas observaciones finales.

Capítulo primero

Las cooperativas ante el siglo xxi

1. El entorno cambiante en el que actúan las cooperativas

1.1. Acontecimientos de los últimos treinta años que pueden justificar el reexamen
del contenido y la estructura de la Recomendación núm. 127

Cambios del entorno en que actúan las cooperativas

El orden político y económico que imperaba cuando se redactó la Recomendación núm. 127 era relativamente sencillo, puesto que los donantes de la ayuda al desarrollo se concentraban en los países ricos e industrializados, y los destinatarios de dicha ayuda estaban en el Sur, en paralelo a la relación de poder establecida entre los países comunistas de Europa oriental y los países industrializados de Occidente; todo ello generó una compleja red de bloques regionales que ahora se encuentran en muy diversas fases de desarrollo político y social. A medida que nos vamos acercando al siglo xxi, nos vemos confrontados con los cambios radicales que están reestructurando todo el entorno del desarrollo, y hemos de hallar solución a muchos problemas: las repercusiones a largo plazo de la crisis de Asia oriental; la experiencia del Africa subsahariana y de las economías en transición con la reforma estructural; la fragmentación de la autoridad en un gran número de Estados-nación; las presiones medioambientales en los planos mundial y regional; la escasez creciente de recursos básicos, y un enorme incremento de la población del planeta.

Los cambios más importantes que se han producido (y se siguen produciendo) a escala mundial son de índole política, demográfica, social, económica, ecológica y tecnológica. El informe hace un breve resumen de estos cambios y pone de relieve su incidencia en el desarrollo de las cooperativas.

Cambios políticos

El cambio más destacado y de mayor alcance que ha tenido lugar en el ámbito político ha sido la desintegración del socialismo dogmático como forma de gobierno, acompañado por la reestructuración, privatización o cierre de gran número de instituciones públicas, empresas estatales y empresas colectivas en muchos países, que ha provocado una agitación generalizada y una oleada de pobreza. Los programas de ajuste estructural que se han emprendido en muchos países en desarrollo y en algunos países industrializados han generado también dificultades, especialmente entre los sectores de la población de ingresos más bajos. Estos programas abogan por la liberalización de las cuestiones económicas, y por lo tanto ofrecen a los ricos e instruidos (que a veces son también poderosos y carecen de escrúpulos) una oportunidad excepcional de obtener beneficios a expensas de los sectores más frágiles de la sociedad: ello genera una situación que siempre ha sido muy favorable al establecimiento de cooperativas.

En los dos últimos decenios, la liberalización política ha incidido de diversas formas en las cooperativas y en sus federaciones. En primer lugar, cabe señalar que la era de la afiliación obligatoria a las cooperativas y a las federaciones de cooperativas ha llegado a su fin, y que ello ha traído consigo una disminución considerable del número de socios, con la baja correspondiente de las contribuciones de afiliación. En segundo lugar, hay que decir que los monopolios de servicios cooperativos se han venido abajo por el recorte de las subvenciones gubernamentales. El fin de la seguridad que daba el constante apoyo estatal ha repercutido en el nivel y calidad de la producción y, como resultado de ello, muchos socios de las cooperativas están ahora en una situación de subempleo o desempleo. Las recientes políticas que prevén unas cooperativas de naturaleza más liberal, las nuevas cooperativas democráticas que se están fundando, han comenzado a tomar parte en la construcción de una sociedad más pluralista.

Tras las experiencias — negativas y demasiado costosas — de las empresas colectivas y de las cooperativas de reforma agraria (por ejemplo, las ujamaa en la República Unida de Tanzanía, las fokonolona en Madagascar, las asociaciones de campesinos en Etiopía, las samahang nayons en Filipinas y las empresas colectivas en los antiguos países comunistas de Europa central y oriental y de la antigua Unión Soviética), se está volviendo a analizar la utilidad y viabilidad de las empresas colectivas y el papel de las cooperativas en los programas de reforma agraria.

Al haber sido creadas artificialmente, puede ocurrir que las cooperativas controladas por el Estado (que dependen de los subsidios gubernamentales y de la ayuda extranjera) carezcan de la vitalidad y flexibilidad necesarias para adaptarse a las nuevas circunstancias, y tiendan a venirse abajo o a suspender sus actividades si no reciben ayuda exterior. Pero en realidad las cooperativas creadas sin apoyo gubernamental pueden beneficiarse del abandono de ciertas funciones por parte de las instituciones públicas, por ejemplo asumiendo las funciones de las desaparecidas juntas de comercialización.

Además, en muchos países industrializados se han producido unos cambios muy significativos en la percepción del papel del Estado. En la mayoría de estos países, el Estado ha dejado de actuar de manera directa en la industria o el comercio, limitándose ahora a facilitar un marco en el que la actividad económica puede crecer y progresar, con el aumento consiguiente de la riqueza y prosperidad a sus ciudadanos. Se espera que las cooperativas ocupen cada vez más su lugar, junto con otras formas empresariales, en un mercado competitivo.

El cambio demográfico

El mundo está siendo testigo de dos tendencias demográficas opuestas. En los países industrializados, las tasas de natalidad están a la baja y la esperanza de vida no cesa de aumentar. Por consiguiente, en un futuro más o menos próximo, un número cada vez más reducido de ciudadanos activos tendrá que garantizar seguridad social a una cifra cada vez mayor de personas de la tercera edad, que pueden seguir viviendo 20 o 30 años después de su jubilación. En Alemania, en los próximos treinta años el número de contribuyentes y de personas que pagan un seguro será muy inferior al de ciudadanos de la tercera edad que reclamarán el pago de la seguridad social. En cambio, en los países en desarrollo predomina la tendencia inversa. En Africa y en casi todos los países de Asia (con la notable excepción de China) y América Latina, el índice de natalidad sigue manteniéndose a un nivel muy elevado y la mayoría de la población tiene menos de 20 años. Entre los próximos 30 y 50 años, el 90 por ciento del crecimiento de la población mundial tendrá lugar en los países en desarrollo y en los grupos de ingresos más bajos. Además, los avances médicos contribuirán a reducir los índices de mortalidad y a aumentar la esperanza de vida. Se estima que en los próximos cincuenta años la población mundial aumentará entre 93 y 95 millones cada año, y que llegará a 10.000 millones el año 2050, en comparación con los 5.500 millones de 1992. Esta población en rápido aumento ejercerá una presión creciente sobre el sistema ecológico, porque incrementará la necesidad de alimento, vivienda y empleo. Se plantearán además otros problemas: escasez de la tierra, conflictos sobre su utilización y un vertiginoso ritmo de urbanización, con una gran expansión de las barriadas y los asentamientos ilegales en torno a ciudades como Lagos, Nairobi, Lusaka, Manila, Bangkok y Río de Janeiro.

En los países industrializados, estos cambios demográficos inducen a las cooperativas a diversificar sus servicios y llevan a ciertos grupos a crear cooperativas especializadas. A partir del decenio de 1980 aparecieron nuevos tipos de cooperativas con el objeto de ocuparse de las personas de la tercera edad y facilitar servicios básicos como la asistencia sanitaria, la vivienda y otros servicios de apoyo social. Paralelamente a esta tendencia, los grupos vulnerables (como los jóvenes sin empleo) comenzaron a interesarse en la creación de cooperativas de trabajadores y de cooperativas que ofrecen servicios comunitarios, y a afiliarse a ellas. Se estima, pues, que en muchos países europeos los decenios de 1970 y 1980 presenciaron un verdadero renacimiento de las cooperativas de trabajadores. A fin de frenar la emigración en masa hacia las zonas urbanas, las cooperativas rurales de los países en desarrollo han comenzado a tomar parte en actividades de desarrollo local encaminadas a generar empleo en las zonas rurales, como la creación de infraestructura rural, la reforestación, la mejora de la tierra y la protección del medio ambiente.

Cambios sociales

En todo el mundo se observa la decadencia de los sistemas de valores, agravada por los cambios demográficos antes señalados. Las estructuras familiares, que durante tiempo inmemorial han constituido sistemas fiables y eficaces de seguridad social, se están desintegrando. En muchos países industrializados, las grandes familias en las que conviven varias generaciones ya no son regla sino excepción: lo que predomina son las familias nucleares con uno o dos hijos, pero éstas están siendo a su vez sustituidas por familias monoparentales. Ante tal panorama, es necesario volver a estudiar en detalle el problema de cómo ocuparse de las personas de edad.

En la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social celebrada en 1995 en Copenhague se llegó a la conclusión de que la riqueza de las naciones se había multiplicado por siete en los últimos cincuenta años en todo el mundo; pero al mismo tiempo, en muchas sociedades, tanto de países desarrollados como de países en desarrollo, la brecha existente entre los ricos y los pobres se había dilatado. Pese a la expansión del pluralismo democrático, de las instituciones democráticas y de las libertades civiles fundamentales, son demasiadas las personas, especialmente mujeres y niños, que están sometidas a estrés y privaciones. La pobreza, el desempleo y la disgregación social suelen desembocar en el aislamiento, la marginación y la violencia.

Aunque estos problemas afectan a todos los países, la opinión general es que la situación de la mayoría de los países en desarrollo — sobre todo en Africa — es tan grave que exige atención y medidas específicas, y que los países que están en un momento clave de transición política, económica y social determinante (como los que se encuentran en pleno proceso de consolidación de la paz y la democracia) necesitan el apoyo de la comunidad internacional.

De conformidad con el Programa de Acción de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, las metas y objetivos del desarrollo social exigen un esfuerzo continuado a fin de reducir y eliminar las principales fuentes de inestabilidad y penuria sociales para la familia y la sociedad. Así pues, debería concederse una atención especial y prioritaria a la lucha contra las condiciones mundiales que constituyen una grave amenaza para la salud, la paz, la seguridad y el bienestar de las personas. Entre estas condiciones se encuentran: el hambre crónica; la malnutrición; los problemas del tráfico y consumo ilícitos de drogas; el crimen organizado; la corrupción; la ocupación por tropas extranjeras; los conflictos armados; el tráfico ilícito de armas; el terrorismo; la intolerancia y la incitación al odio por motivos raciales, étnicos y religiosos (entre otros); la xenofobia, y las enfermedades endémicas, transmisibles y crónicas. Para ello, debería reforzarse la coordinación y la cooperación en el ámbito nacional y, sobre todo, en los planos regional e internacional.

Durante el proceso de ajuste estructural ha quedado patente que las cooperativas de servicios independientes y las cooperativas de ahorro y crédito pueden efectuar una contribución importante al desarrollo de los recursos humanos ayudando a sus miembros a ampliar su educación general y sus capacidades profesionales. Asimismo, pueden contribuir a paliar los efectos negativos del ajuste que afectan a los grupos más frágiles de la población.

Las organizaciones de autoayuda constituidas espontáneamente para resolver los problemas inmediatos de sus miembros, entre ellas las precooperativas y los grupos informales, son más viables que las estructuras importadas, las cuales no son totalmente compatibles con las normas de conducta locales y no siempre responden a las necesidades económicas del grupo destinatario.

No obstante, pese a todas las precauciones que se adopten, las cooperativas auténticas, rentables y productivas pueden verse fácilmente debilitadas cuando se utilizan como estructuras institucionales para facilitar bienes y servicios a grupos destinatarios en el marco de proyectos, como se indica en el informe del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC).

Cambios económicos

El cambio económico de mayor alcance que se ha producido en los últimos años ha sido el que han experimentado muchos de los antiguos Estados comunistas, que han pasado por un proceso de transición de una economía centralmente planificada a una economía de mercado. Por otro lado, las diferencias entre ricos y pobres van en aumento en todos los países. Incluso en los países ricos e industrializados, la distribución desigual de la riqueza y el aumento de la pobreza han llegado a un grado que hubiera sido inimaginable hace sólo unos decenios. Además, la cifra de desempleados y de personas sin hogar no cesa de aumentar.

El aumento del desempleo y del subempleo, junto con la escasa capacidad de absorción por parte de las empresas modernas del sector no estructurado, hacen de la iniciativa privada, el espíritu empresarial y el empleo por cuenta propia una alternativa fundamental para la creación de puestos de trabajo.

La tendencia a contar con menos empleos, aunque mejor pagados, y a transferir los puestos de trabajo a países con costos laborales más bajos (incrementando con ello la cifra de desempleados que viven de ayudas sociales) no puede continuar durante mucho tiempo más sin provocar un grave malestar social. Por consiguiente, los actores políticos y económicos deberán buscar soluciones en pro de una distribución más equitativa del trabajo y de la riqueza.

En los países en desarrollo, la pobreza generalizada, el elevado índice de desempleo, la inflación, las condiciones comerciales desfavorables a la exportación de las cosechas y la carga de la deuda con el extranjero, todo ello contribuye a esbozar un panorama bastante sombrío. Los programas de ajuste estructural pretendían acelerar el crecimiento económico y aumentar la producción y las exportaciones prácticamente a cualquier precio, pero era tal su indiferencia ante la política social que hubo que diseñar nuevos programas que abordasen la dimensión social del ajuste. Reducir las inversiones en ámbitos tales como la educación y la salud en países que necesitan mejorar urgentemente sus condiciones económicas y sociales no es compatible con los requisitos de un desarrollo sostenible a largo plazo.

Según la OIT, de una fuerza de trabajo de 3.000 millones de personas, entre un 25 y un 30 por ciento se hallan en una situación de subempleo, y cerca de 140 millones de trabajadores están desempleados por completo. En pocas palabras: la situación del empleo en el mundo sigue siendo bastante desalentadora y todos los países manifiestan una necesidad urgente de encontrar nuevas formas de superar los obstáculos al empleo.

Ante la persistencia de estos altos niveles de desempleo y subempleo, crece la inquietud con respecto a la exclusión social que desencadena la existencia de oportunidades de empleo limitadas. Los colectivos que tienen especial peligro de quedar excluidos en el contexto económico actual son: los jóvenes sin empleo, los desempleados de larga duración, los trabajadores de edad que se ven desplazados, los trabajadores menos capacitados, las personas con discapacidad y los grupos étnicos minoritarios, todo ello sin olvidar que las mujeres pertenecientes a cualquiera de estas categorías han de vencer barreras todavía mayores para acceder al empleo. La grave situación de desempleo juvenil en todo el mundo suscita una inquietud social particular: según la OIT, son cerca de 60 millones los jóvenes de edades comprendidas entre los 15 y los 24 años que buscan trabajo y no lo encuentran.

La rapidez de los cambios tecnológicos exige que las personas adquieran y vuelvan a adquirir capacidades a lo largo de toda su vida laboral, y por lo tanto los sistemas de formación han de adaptarse en consecuencia. Aunque se ha producido un vuelco significativo hacia las actividades del sector servicios prácticamente en todas las economías, los sistemas de formación, que desde siempre han estado orientados a dar respuesta a las necesidades del sector industrial, se han mostrado lentos a la hora de adaptarse e introducir una formación equiparable en el ámbito de las actividades del sector servicios. Otro cambio estructural destacado ha sido el papel cada vez más importante de las pequeñas empresas y de las microempresas (entre ellas, las cooperativas) a la hora de ofrecer oportunidades de trabajo y un aumento del empleo.

En la mayoría de los países industrializados, en los últimos cien años las cooperativas han pasado a ser poderosas estructuras económicas organizadas en sistemas integrados a escala local, regional, nacional e internacional.

En los países industrializados la importancia de las cooperativas en la economía de mercado suele ser plenamente reconocida. El Estado influye en el desarrollo de las cooperativas, sobre todo ofreciendo un marco favorable al desarrollo social, económico y político, y garantizando el cumplimiento de la ley y una red de seguridad social.

Muchas de las cooperativas establecidas desde hace tiempo (empresas de productos agropecuarios y de comercialización, empresas de ahorro y crédito, cooperativas de consumidores, minoristas y artesanos, cooperativas de profesiones liberales y vivienda) se han convertido en empresas a gran escala, dirigidas con profesionalidad y con una financiación sólida, que compiten de igual a igual con otras compañías comerciales. Muchas de estas grandes cooperativas funcionan prácticamente como empresas, y ofrecen sus servicios no sólo a sus socios sino al público en general, reducen al mínimo los derechos y obligaciones de sus socios y limitan las relaciones de éstos con la cooperativa a las de meros clientes. El resultado a largo plazo de esta tendencia es que las cooperativas pierden sus socios de base y terminan siendo simplemente empresas inversoras.

Por otra parte, las grandes cooperativas exitosas demuestran también que es posible mantener una base sólida de socios que participen activamente en la gestión y control de sus cooperativas (incluso cuando se trata de decenas de miles de miembros), siempre que haya una política claramente definida en la cooperativa, que se mantenga una posición firme y que se adopten las medidas adecuadas para poner en práctica dicha política.

Hay dos formas fundamentales de cooperación, aunque se recurra a numerosos tipos de cooperativas diferentes a fin de alcanzar los objetivos fijados por sus miembros: la cooperación socioeconómica y la cooperación comercial, y ambas pueden servir a la causa del desarrollo sostenible. Las principales características de cada forma de cooperación se pueden resumir así:

La cooperación socioeconómica es la que se lleva a cabo entre personas que pretenden ofrecer un servicio para ellas mismas. Normalmente, mediante esta forma de cooperación se ofrecen ayudas para mejorar la calidad de vida, que pueden ser especialmente provechosas para los desfavorecidos, y en general fomentan la cohesión social y fortalecen el poder de negociación de los sectores económicamente más frágiles de la sociedad. La cooperación socioeconómica es más útil si se centra en los síntomas más importantes del subdesarrollo: romper el dominio de las fuerzas que se oponen al desarrollo (elites rurales, prestamistas e intermediarios). Su eficacia suele llegar al máximo cuando brindan servicios fundamentales de orden social y comunitario de los que ya no se encarga el Estado, entre ellos la asistencia sanitaria, la educación, los servicios de extensión agrícola y las empresas de servicios públicos, pero hay que tener presente que para trabajar en las comunidades más pobres se requiere un grado de solidaridad muy elevado y que es de la mayor importancia que la dirección local sea firme.
La cooperación comercial tiene lugar entre hombres y mujeres de negocios (empresarios) y las pequeñas o medianas empresas (PYME). Este es el caso más frecuente entre los agricultores cuyas actividades se desarrollan por encima del nivel de subsistencia. Se recurre a la cooperación comercial para incrementar la capacidad de las PYME (comprendidas las empresas agrícolas de propiedad individual o familiar), ayudándolas a competir, mantener la rentabilidad y salvaguardar su independencia. Con frecuencia, el éxito de las PYME depende de su capacidad de trabajar en cooperación con empresas similares. A fin de superar la intensa competencia de un mercado mundializado, es fundamental que las PYME cooperen (por medio de instituciones que tengan facultades para regular los mercados locales y de exportación) y darles la fuerza necesaria para dar respuesta al desafío que plantean los competidores multinacionales, muchas veces incluso en sus mercados interiores. Este hecho se pone especialmente de relieve en el ámbito de los productos agrícolas de base y en los productos agroindustriales, aunque también puede tener relevancia cuando se trata de crear o mantener el empleo local, que de otro modo podría no existir. Son muchos los factores que pueden impedir el desarrollo social y económico en las comunidades pobres. La ausencia de instituciones sostenibles y que tengan la capacidad de ofrecer insumos de productos primarios a precios competitivos o el modo adecuado de llegar a los hogares y a los mercados de exportación sigue siendo un obstáculo significativo para la creación de riqueza y empleo, especialmente en las zonas rurales.

El cambio ecológico

En 1980, en un informe elaborado por la Alianza Cooperativa Internacional (ACI) en que se predecía el futuro de las cooperativas, se hacía referencia a la degradación medioambiental con estas palabras:

A pesar de todo lo que puede decirse sobre el siglo que ahora está tocando a su fin, se ha de recordar como el período de la historia en que la humanidad más ha contaminado y destruido el medio ambiente. La revolución industrial de los tiempos modernos, que comenzó hace unos 200 años, ha conducido a la sociedad a la destrucción y al expolio de todo el hábitat humano, valiéndose del dicho «ensuciándose las manos, se puede hacer uno rico». La degradación del medio ambiente ha venido acompañada de un modo poco económico de utilizar los recursos y de una alteración de los delicados equilibrios naturales. (A. F. Laidlaw, 1980, pág. 23.)

La polución del agua, el suelo y el aire ha alcanzado tales dimensiones que ya no puede ser ignorada ni por el ciudadano de a pie ni por los políticos. Los cambios climáticos (que han provocado ya sequías, incendios forestales e inundaciones) están causando daños cada vez más importantes y obligando a la gente a reconsiderar su estilo de vida y su actitud ante la utilización de los recursos naturales.

Pese a que en los países industrializados se está prestando una gran atención al control y prevención de la polución, al modo de reciclar y de deshacerse de los residuos, a la utilización de fuentes de energía alternativas y renovables, y al desarrollo de tecnologías adecuadas, estas cuestiones están lejos de ocupar un puesto destacado en su programa de trabajo. Las medidas encaminadas a obligar a las empresas a pagar por los daños medioambientales causados no son aún tan eficaces como debieran.

En los países en desarrollo, la desertización provocada por el monocultivo, la presión demográfica, el exceso de pastoreo, la utilización de productos químicos peligrosos (como fertilizantes y pesticidas) y la destrucción de los bosques son los principales peligros ecológicos y los responsables de los cambios climáticos en el mundo.

El movimiento cooperativo puede aceptar el reto que plantean todos estos problemas medioambientales. Tal vez la lección más importante que se aprendió en el decenio de 1980 fue que es posible proteger el medio ambiente y regenerar su productividad, pero a condición de que las personas interesadas se compromentan en ello.

En 1993, durante una conferencia organizada por la ACI en Roma, los representantes de varios tipos de cooperativas facilitaron detalles sobre la contribución que podrían llevar a cabo personalmente en materia de defensa del medio ambiente. Los representantes de las cooperativas agrícolas definieron su papel en términos de fomento del desarrollo rural sostenible y garantía de la seguridad alimenticia. Por otra parte, los representantes de las cooperativas de consumidores propusieron la «política de las tres erres» (reducir, reutilizar, reciclar) con vistas a crear unos modelos de consumo sostenibles.

El cambio tecnológico

La rápida mundialización y el avance tecnológico a un ritmo acelerado presentan también nuevos desafíos a todos los países. El aumento de la competitividad y los cambios económicos que se desprenden de la integración económica mundial y de los avances tecnológicos pueden provocar inestabilidad y dificultar el mantenimiento de la capacidad de emplear a amplios sectores de la fuerza de trabajo del país. Al mismo tiempo, estas nuevas fuerzas económicas ofrecen renovadas oportunidades de crecimiento económico y expansión del empleo. El nivel y la calidad de las competencias que posee una nación están pasando a ser factores decisivos en lo que se refiere a la capacidad para sacar provecho de estas oportunidades, reduciendo al máximo los costos sociales que acarrean las rápidas transformaciones tecnológicas y la transición a una economía más abierta.

Las innovaciones tecnológicas han hecho posible la utilización de energía y materias primas de forma más eficaz y la sustitución de las materias primas escasas por nuevos productos sintéticos. Los sistemas de transporte y comunicación han dado la oportunidad de transferir empleos a lugares donde la mano de obra es barata y separar la producción y las plantas de montaje. Gracias a la moderna tecnología, ahora con menos agricultores se pueden producir más alimentos que nunca, e incluso el Estado subvenciona la reducción de su producción para evitar la acumulación de excedentes. Esta elevada productividad se debe a la intensa utilización de productos químicos que, por otra parte, contribuyen a la polución del agua, la tierra y el aire.

1.2. Los países en desarrollo

1.2.1. El nuevo papel del Estado

En el mundo en desarrollo, durante varias décadas primaron las cooperativas patrocinadas y controladas por el Estado, que habían sido introducidas por los poderes coloniales como instrumentos del desarrollo y, posteriormente, utilizadas por los gobiernos de los Estados independientes con fines similares. Se hicieron experimentos infructuosos y costosos, basados en la producción agrícola conjunta, las empresas colectivas y las granjas estatales, con vistas a incrementar la producción y la productividad agrícola.

Junto con los intentos por llevar a cabo una reforma radical (como la creación de cooperativas para la producción de cultivos industriales para la exportación y cooperativas de servicios para la producción de cultivos alimenticios), se han ido estableciendo poco a poco cooperativas independientes de artesanía, de industrias a pequeña escala, de ahorro, crédito y vivienda, que en algunos casos han tenido un éxito muy notable.

Muchas actividades de autoayuda están a cargo de grupos informales y de organizaciones de precooperativas, en algunos casos por preferencia de sus miembros, que tienen en cuenta que son más flexibles, menos burocráticas y que no están sometidas a supervisión oficial.

En un momento en que los programas de ajuste estructural traen consigo una evolución muy rápida, las cooperativas pueden concebirse como organizaciones capaces de amortiguar las repercusiones sociales negativas de algunas medidas de ajuste. Uno de los mayores obstáculos al establecimiento de las cooperativas en los países en desarrollo es el que forman las falsas ideas que circulan en las instancias decisorias y planificadoras sobre lo que son las cooperativas y su forma de trabajar, acompañado de unas expectativas poco realistas sobre lo que las cooperativas pueden conseguir, la creación de cooperativas sin tener en cuenta si se cumplen o no los requisitos mínimos para el éxito de su establecimiento y la aceleración artificial del crecimiento de las cooperativas.

En los países en desarrollo, la necesidad de contar con directrices claras sobre las formas de promover, establecer y dirigir cooperativas es actualmente tan intensa como cuando se redactó la Recomendación núm. 127, o incluso más. En muchos casos, el continuo crecimiento de la población, la disminución de la relación entre las tierras cultivables y la mano de obra disponible, las fuertes inversiones en el sector público, los proyectos de prestigio y los equipos militares, la expansión de las empresas estatales y paraestatales y la búsqueda del desarrollo industrial en detrimento del rural, junto con deficiencias políticas, prácticas de corrupción y los precios bajos de los productos agrícolas, han dado lugar a un incremento vertiginoso de la deuda exterior, unos índices muy elevados de desempleo y de subempleo, inestabilidad política, estancamiento de la economía y aumento generalizado de la pobreza.

Durante varios decenios el desarrollo rural ha quedado muy descuidado, y ello ha conducido a una emigración en masa del campo a la ciudad que ha exacerbado los problemas del desempleo y del subempleo en unas ciudades en plena explosión demográfica y que ha provocado el abandono de las zonas rurales por parte de trabajadores jóvenes, dinámicos y activos. Además, en ciertos casos, los gobiernos consideran a las organizaciones democráticas independientes (entre ellas, las cooperativas y otras formas de organizaciones de autoayuda) como rivales que buscan el poder y cuya índole es potencialmente peligrosa.

Para frenar esta tendencia negativa, la ayuda extranjera y la cancelación de las deudas con países extranjeros están sujetas a las condiciones de ajuste estructural que obligan a los gobiernos destinatarios a reducir su papel en la esfera económica y social, despedir a empleados de la administración y de los órganos paraestatales, des-reglamentar, descentralizar y liberalizar las estructuras administrativas, políticas y económicas, es decir, a pasar de una economía planificada a una economía de mercado.

Habida cuenta de las experiencias negativas anteriores, y en vista de la presión ejercida por las instituciones donantes, la política de desarrollo oficial también está experimentando cambios. Así, se están llevando a cabo modificaciones en cuanto a los grupos destinatarios de los programas de desarrollo en beneficio de los pobres y de determinados grupos desfavorecidos, como las mujeres, los jóvenes y los pueblos indígenas y tribales. Además, en materia de desarrollo agrícola, se está dando más importancia a mejorar y aumentar la producción de cultivos industriales para la exportación. Ahora se presta atención a los cultivos de alimentos destinados a los mercados locales, al procesamiento de materias primas y a la creación de empleo en ámbitos ajenos a la producción agrícola. La planificación y ejecución paternalista de los programas están siendo sustituidas por enfoques participativos en la gestión y evaluación de proyectos y en la investigación participativa, la formulación de políticas y la redacción de leyes. Esto está conduciendo a una nueva interpretación de los instrumentos para la promoción de la autoayuda, al paso de las cooperativas estatales como única forma oficialmente reconocida de organización de autoayuda a diversos modelos, que oscilan entre los grupos informales y las organizaciones oficiales de autoayuda que no son de índole cooperativa (como las asociaciones de agricultores, los grupos con intereses económicos, etc.) y a un redescubrimiento de la utilidad que tienen las campañas de alfabetización, la educación general y el desarrollo comunitario para un desarrollo global.

En los programas de ajuste estructural, los servicios gubernamentales encargados del fomento del desarrollo también se están estructurando, y sus funciones se están reduciendo. Como consecuencia de ello, muchas competencias que antes estaban en manos de funcionarios gubernamentales ahora se encomiendan a las instituciones locales y a los organismos del sistema de las Naciones Unidas, a las organizaciones no gubernamentales con oficinas regionales (por ejemplo, la ACI o el Consejo Mundial de Cooperativas de Ahorro y Crédito) y a las empresas conjuntas con compañías asociadas en países industrializados y en países en desarrollo.

El término «cooperativa» ha quedado desacreditado en muchos países en desarrollo, sobre todo cuando las cooperativas estaban antes bajo control estatal y tenían afiliación obligatoria (por ejemplo, en Etiopía, Guinea, Madagascar, Malí, República Unida de Tanzanía, Sudán y Viet Nam). Los socios consideran que las cooperativas son «cosa del gobierno» y con frecuencia desconocen sus derechos, porque nunca han tenido oportunidad de ejercerlos en la práctica. Incluso en otros países en desarrollo, que simplemente imponían controles sobre los precios de los productos o donde las cooperativas daban igual trato a quienes no eran socios, y donde los socios tenían una participación escasa o nula en las cuestiones no comerciales, los socios eran muy crí-ticos con las cooperativas, porque no se sentían promovidos sino explotados, y ni siquiera se veían a sí mismos como socios. Desde que comenzó el proceso de liberalización, en ciertos casos las cooperativas existentes han sido incluso saboteadas deliberadamente por sus miembros (como ha ocurrido en las cooperativas industriales y de vivienda de Etiopía), y mientras tanto se han creado nuevas sociedades, firmemente arraigadas en los principios cooperativos y la afiliación voluntaria.

Muy distinta ha sido la experiencia de las cooperativas que pueden comerciar libremente con cultivos alimenticios u otros artículos, y la percepción que sus socios tienen de ellas es totalmente positiva. Lo mismo ocurre con las organizaciones de tipo cooperativo del sector no estructurado, cuyos miembros las consideran organizaciones de autoayuda muy útiles (por no decir esenciales). Están, pues, preparadas para emplear sus propios recursos en favor de la consolidación de empresas conjuntas. Las asociaciones de crédito son un buen ejemplo de estas organizaciones independientes y autogestionadas, que se estructuran sobre la base de grupos que ya existían antes, con unos socios instruidos y un control y gestión democráticos; llevan a cabo actividades con sus propios fondos y ofrecen sus servicios sólo a los socios. Las estrategias eficaces adoptadas por las federaciones de cooperativas también pueden desembocar en cambios significativos en la percepción de las cooperativas y, por lo tanto, en su afiliación. Buen ejemplo de ello es el desarrollo que ha tenido lugar en Indonesia, donde la adhesión a las cooperativas se ha multiplicado prácticamente por diez en los últimos veinte años.

Pese a estos ejemplos positivos, a menudo muchos socios de cooperativas y el público en general siguen pensando que las cooperativas están controladas o patrocinadas por el Estado, que no son eficaces desde el punto de vista económico y que constituyen unas organizaciones socialmente caducas que anteponen los intereses del Estado (o de gestores profesionales a sueldo) al de sus socios. A fin de acabar con estos prejuicios, se ha de dar más publicidad a los ejemplos positivos de las cooperativas que trabajan en favor de los intereses de sus socios y de la satisfacción de los mismos.

Las fusiones, que dan lugar a cooperativas de gran volumen, a menudo han cambiado la relación entre los socios y sus cooperativas. La liberalización y la mundialización de los mercados han hecho prácticamente inevitable que las cooperativas traten de llegar a una escala de actividad económicamente competitiva, porque está claro que los socios no pueden beneficiarse de su cooperativa si ésta no es económicamente eficaz. Pero no todas las fusiones de cooperativas se han preparado adecuadamente, ya sea por lo que se refiere a las capacidades de gestión o a la reunión de dos culturas organizativas distintas, conservando la participación y el control de los socios.

En resumen, nunca ha sido mayor la necesidad de mejorar y fortalecer la relación entre los socios de las cooperativas y la dirección, y de crear nuevas actividades cooperativas adaptadas a las necesidades de los socios. La obsesión de muchas cooperativas por el éxito económico (que las lleva a veces hasta dejar de lado las necesidades reales de los socios) tendrá que cambiar radicalmente para que estas cooperativas puedan sobrevivir y prosperar. La competencia seguirá siendo muy dura, y es poco probable que los recursos de capital con que cuentan las cooperativas puedan alcanzar a los de las empresas competidoras orientadas a la inversión. Pero las cooperativas pueden contar, y a menudo cuentan, con una «capacidad competitiva» basada en que su propia existencia responde a las necesidades de sus miembros. Si las cooperativas pudieran convencer a sus socios de renunciar a obtener beneficios a corto plazo en aras de unas inversiones a largo plazo, podrían llegar a un período de crecimiento intenso, sobre todo cuando las empresas inversoras, que actúan a corto plazo en numerosos ámbitos, tengan que enfrentarse a la necesidad de satisfacer las demandas inmediatas de sus accionistas.

1.2.2. Repercusiones económicas

Las primeras fases del ajuste estructural tuvieron en muchas cooperativas una incidencia considerable que puede resumirse así:

El desempleo aumentó en muchos países, lo cual a menudo dificultó que los socios de las cooperativas de ahorro y crédito pudiesen cumplir con sus obligaciones financieras (Zimbabwe). Además, las tendencias inflacionistas encarecieron los créditos y pusieron en peligro los pagos, dando lugar a tipos de interés negativos en los ahorros y a una disminución de los préstamos disponibles; otra consecuencia fue una contabilidad y unos datos financieros poco fiables.
La divergencia entre el tipo de interés en préstamos y depósitos tuvo también incidencia en las cooperativas de vivienda y, a consecuencia de ello, durante varios años fueron menos activas que en la etapa anterior al ajuste estructural (Zimbabwe).
Por regla general, el poder adquisitivo de la población descendió vertiginosamente (Gambia) mientras que los precios de los alimentos siguieron un ritmo ascendente. Las cooperativas de consumidores fueron las más afectadas por esta situación. No obstante, al mismo tiempo, contribuyeron en gran medida a invertir las tendencias inflacionistas provocadas por comerciantes especuladores y a garantizar una oferta continua de productos alimenticios a la población de bajos ingresos.
Muchas cooperativas agrícolas de comercialización y distribución perdieron el carácter monopolístico que antes les había garantizado cierto éxito económico. Los sistemas de comercio de vía única y las empresas paraestatales regionales de comercialización y procesamiento fueron desmanteladas en algunos países y sectores. Muchos agricultores o sus cooperativas dejaron de recibir ayudas en forma de productos o créditos, garantías de crédito, primas a la exportación o exenciones fiscales y protección de la competencia exterior. El recorte en las ayudas a los productores, por ejemplo, provocó una fuerte baja en la cuota de mercado de las cooperativas de cacahuetes de Gambia (de un 81 por ciento en 1986-1987 a un 52 por ciento en 1989-1990), una disminución de la cuota de mercado de las cooperativas del café en Uganda (de un 100 por ciento a un 15 por ciento) y de las cooperativas algodoneras de Uganda (de un 100 por ciento a un 65 por ciento). A consecuencia de ello, las federaciones de los distritos o regiones registraron superproducciones enormes en los servicios de procesamiento y almacenamiento, y se vieron obligadas a despedir personal.
Además de la rapidez con que se vieron expuestas a la competencia por parte de los proveedores privados y extranjeros (por ejemplo, en Zimbabwe), las cooperativas agrícolas acusaron el golpe del incremento de los precios de los bienes de producción, de los costos de transporte y de un acceso poco seguro a los créditos. Como resultado de ello, algunos productores situados lejos de los mercados se sintieron desalentados para producir, mientras que otros veían en la cooperativa el único medio de comercialización posible. Recientemente, los agricultores y los procesadores de alimentos han comenzado a tratar directamente unos con otros, e incluso han firmado contratos sobre cosechas futuras (Zimbabwe). Los efectos netos de esta tendencia varían según el país de que se trate. En ciertos países, la experiencia de las cooperativas agrícolas en la comercialización de los granos, la gestión del almacenamiento, el abastecimiento de artículos de consumo, bienes de producción y gestión del crédito agrícola les ha dado más importancia (Zambia), pero en otros han perdido socios y apoyo (Etiopía). En cualquier caso, para responder a los desafíos que se les plantean, las cooperativas han de aumentar sus capacidades comerciales, asegurarse de que tienen acceso a la información requerida sobre el mercado y prepararse a colaborar adecuadamente con otros participantes en el mercado. (Por otra parte, éstos son los puntos fundamentales de COOPREFORM, COOPNET e INDISCO en sus actividades encaminadas a ayudar a los países a reestructurar sus sectores cooperativos.)
Pero hay otra cara de la moneda. La privatización pone de relieve el papel de las cooperativas a la hora de facilitar empleo regular, empleo remunerado, generación de ingresos, desarrollo de los recursos humanos y una mejora de las condiciones sociales. Son muchos los ejemplos de nuevas cooperativas que se sirven de las oportunidades creadas por la liberalización de las economías; es el caso de las cooperativas de asesoramiento compuestas por el antiguo personal de las autoridades cooperativas, las cooperativas de trabajadores de antiguos empleados estatales (por ejemplo, en el sector de la salud) y las cooperativas de seguros en las que el monopolio estatal en esta industria ha desaparecido (Zambia). Muchas de las cooperativas existentes están racionalizando sus actividades (o tienen previsto hacerlo), de modo que con el tiempo adquirirán puntos de apoyo en los nuevos mercados (como la Unión Cooperativa de Gambia y algunas cooperativas de Zambia, que ahora exportan ellas mismas productos agrícolas).
En algunos países, los programas oficiales de apoyo a la pequeña y mediana empresa (Sudáfrica) o el procesamiento local de materias primas han generado nuevas posibilidades de fundar industrias de tipo cooperativo y elaborar estructuras de apoyo.
Los elevados gastos que han de soportar las cooperativas (ya que han de facilitar informes precisos a sus socios y realizar verificaciones de cuentas regulares, estatutarias y externas costosas, mientras que muchos comerciantes privados de países en desarrollo nunca son controlados) dificultan aún más la nueva toma de posiciones por parte de las cooperativas. Además, suelen financiar los servicios de información, educación y asesoramiento de sus socios y, por regla, tienen que cumplir funciones sociales y económicas. La liberalización podría conducir a un descenso de los gastos de verificación de cuentas si las federaciones de cooperativas se ocupasen de dicha operación, lo cual, por tanto, daría a las cooperativas la oportunidad de elegir los programas sociales que desean ofrecer a sus socios.
En muchos países, los movimientos cooperativos han experimentado una reestructuración o están en proceso de ello, a fin de acomodarse a una situación en la que se enfrentan a una fuerte competencia en la que el Estado ya no puede propor-cionar apoyo financiero ni servicios de extensión para promocionar las cooperativas (Zimbabwe). Con frecuencia, esta reestructuración desemboca en una descentralización de funciones, del ámbito central al de distrito. Es de esperar que esto también contribuya a aumentar la autonomía de las instancias decisorias de base y a que se produzca un giro radical en las relaciones dentro del propio movimiento.
En muchos países aún no se ha conseguido un nuevo equilibrio entre el poder del Estado en las cuestiones cooperativas (su papel regulador, supervisor y promotor) y la autonomía del movimiento cooperativo. Es necesario llevar a cabo reformas legislativas en distintos ámbitos, para reflejar el cambio general y facilitar la igualdad necesaria en la situación de las cooperativas, de manera que puedan competir en condiciones de igualdad con las empresas inversoras. En muchos países, el proceso de creación de un marco jurídico y administrativo encaminado a evitar una utilización incorrecta del poder económico por parte del sector privado recién liberado y corregir las conductas incorrectas no ha seguido el ritmo de los avances en la empresa del comercio. Además, pese a que la mayor parte de los movimientos cooperativos nacionales se están adaptando a la competencia, no todas las burocracias están convencidas de que pueden ceder sin riesgo su poder de control sobre las cooperativas, y sobre sus bienes, que han sido parcial o totalmente financia-dos con fondos públicos, o privatizar «sus» bienes de capital (por ejemplo, el almacenamiento paraestatal o los servicios de procesamiento) vendiéndolos a cooperativas. En otros países hay que modificar los acuerdos de ocupación de la tierra de inspiración comunista, lo cual no supone necesariamente un cambio en favor de un régimen de excesiva propiedad privada; pero, en cualquier caso, antes de que las empresas colectivas agrícolas puedan pasar a ser cooperativas de comercialización y distribución hay que abrir el mercado de derechos de utilización de la tierra y dejar que la afiliación a las cooperativas sea voluntaria, superando el modelo de los derechos locales sobre la tierra (República Unida de Tanzanía).
En los últimos años, muchos países han respondido a la réplica del ajuste estructural haciendo nuevas declaraciones de políticas cooperativas, una nueva legislación cooperativa o llevando a cabo enmiendas en la misma, todo lo cual se explica más adelante en el presente informe.
En algunos casos, ciertos servicios antes dirigidos por el Estado han sido privatizados y convertidos en cooperativas, lo que ha mitigado las repercusiones socioeconómicas negativas del ajuste estructural. El Senegal es un caso destacado. En respuesta al ajuste estructural, los sistemas de riego autogestionados, los bancos de cereales, los intermediarios de crédito, las tiendas de consumidores y la distribución de bienes de producción y las cooperativas de comercialización han conseguido sustituir con éxito a las empresas paraestatales a la hora de administrar los sistemas de seguridad alimenticia, adquirir bienes de producción, mantener la infraestructura rural, facilitar ciertos servicios sociales y establecer sistemas de ahorro y crédito. Por tanto, han contribuido a la movilización y al uso eficaz de los recursos locales y nacionales, lo que constituye un factor capital para la revitalización de las economías en desarrollo. Las cooperativas de ahorro y crédito han contribuido también a paliar las repercusiones que han tenido en muchos casos los recortes en los créditos. En algunos países, la financiación de grupos, los fondos rotatorios y los programas que vinculan la concesión de créditos y la comercialización se han incorporado al sector cooperativo, y actualmente ofrecen nuevas oportunidades para utilizar los recursos financieros en el ámbito local, lo que tiene como resultado que se pierde menos tiempo en las operaciones que si cada uno tuviese que llevar el dinero a un banco de la ciudad o guardarlo bajo el colchón.

1.2.3. Repercusiones políticas

En un gran número de países, el movimiento cooperativo se ha disociado del partido gobernante, cuando no de toda afiliación política anterior (Zambia). Además de transferir de manera gradual pero decidida las funciones administrativas del ámbito nacional al local, este proceso se percibe también en la orientación general de la actividad política. Por ahora, la descentralización política no ha sido constitucionalmente decretada en todas partes. Ahora bien, el resurgimiento de términos como «sociedad civil» y «subsidiariedad» en las declaraciones públicas de las organizaciones internacionales y en las agendas políticas nacionales es tan frecuente que cabe suponer que esta tendencia ya ha adquirido un impulso significativo. Pero la descentralización administrativa y la transferencia del verdadero poder político de las instancias decisorias al ámbito local no siempre van acompañadas por las asignaciones necesarias de recursos financieros suplementarios que corresponden a dicho ámbito. Pese a que esto suscita problemas entre los ciudadanos que precisan servicios públicos, da nuevas oportunidades a las cooperativas. Al establecer asociaciones con el gobierno municipal, pueden diversificar sus actividades o aumentar su eficacia a la hora de hacer presión en favor de un cambio regulador.

Los gobiernos municipales no siempre han adquirido las capacidades necesarias para el desempeño eficaz de sus nuevas funciones. Aunque lo consigan u obtengan asistencia ámbitos próximos al local, la contribución al desarrollo, que en teoría promete la descentralización, no siempre se puede alcanzar en la práctica. Cuando esto ocurre, se puede pedir a las cooperativas que presten asistencia facilitando unos servicios que tendrán que ser remunerados; pero la relación entre el gobierno municipal y las cooperativas podría configurarse de múltiples formas y el precio de dichos servicios podría negociarse a partir del valor que se le asigne en el ámbito local.

Asimismo, las cooperativas están dando cuenta de que el proceso de democratización ha incrementado aún más la necesidad de alfabetización de sus miembros (por ejemplo, en Botswana).

1.2.4. Las nuevas tendencias en la promoción de las cooperativas

Los cambios políticos y económicos que han tenido lugar en los países en desarrollo han conducido a una alteración en las funciones tanto del Estado como de las cooperativas y las federaciones de cooperativas. Mientras la coexistencia de «cooperativas de libre empresa (o comerciales)», «cooperativas patrocinadas por el Estado» y «grupos de autoayuda» ha pasado a ser algo aceptado en un gran número de países, las funciones promotoras del Estado y de las federaciones de cooperativas han cambiado, como ilustran los siguientes casos:

En Zambia, la comercialización estatal de productos agrícolas se interrumpió casi de la noche a la mañana, mientras que en el Senegal el Estado decidió simplemente disolver los mecanismos estatales y las estructuras institucionales de desarrollo y transferir sus funciones directamente a estructuras cooperativas. En otros casos, el Estado proyectó realizar una retirada estratégica y planificada (por ejemplo, en el Camerún, Filipinas, Níger, Singapur, Uganda y República Unida de Tanzanía), pero esta iniciativa no siempre fue aceptada incondicionalmente (Uganda), ni siempre tuvo éxito. En otros países se optó por una política de «perseverancia» sin realizar cambio alguno, a no ser una modificación superficial de la política inicial y de las cuestiones legislativas. En muchos casos esto dio lugar a una situación en la que determinados mecanismos de control, especialmente débiles, fomentaron la negligencia y las prácticas desleales, un sentimiento de desmotivación entre los funcionarios gubernamentales, una gestión cooperativa ineficaz con errores que pasan desapercibidos, malversaciones de fondos, rupturas de contratos y casos de corrupción no sancionados (por ejemplo, en ciertas cooperativas de crédito de Malasia), deteriorando así aún más la reputación de las cooperativas y la imagen de los servicios públicos responsables del desarrollo cooperativo.
En otros casos, el gobierno legalizó las organizaciones cooperativas de autoayuda ya existentes que hasta la fecha no habían sido legalizadas ni registradas (tales como ROSCAS, los grupos tontine, adjo, naam, los grupos harambee o gotong royong) o la creación (y en algunos casos el registro con regulaciones simplificadas) de otras formas de cooperativas. Esto quiere decir que, paralelamente al sector formal de las cooperativas, en muchos países hay actualmente una gran diversidad de otros tipos de cooperativas, entre los que cabe citar: los grupos de aldeas de Burkina Faso, Malí y Níger; los grupos de iniciativa común del Camerún; los grupos de interés económico del Senegal y de otros países africanos de expresión francesa; las cooperativas de crédito de Indonesia, y las precooperativas de Côte d’Ivoire.

A medida que el Estado se va retirando, las estructuras coordinadoras cooperativas (federaciones, confederaciones y sindicatos) tienen la oportunidad de ocupar parte del vacío que ha quedado. Pero depende de cada país que estén o no preparadas con vistas a fomentar el tipo de ayuda que necesitan las cooperativas para volver a situarse, así como para facilitar la educación básica que debería haberse proporcionado mucho antes a sus socios en el plano local. En algunos casos, estas tareas son realizadas por organizaciones no gubernamentales y organizaciones comunitarias (por ejemplo, la Sadguru Water and Development Foundation en el Estado de Gujarat (India), que ha creado más de 200 cooperativas de base en los últimos años, y la SEWA, que es otra organización no gubernamental india que trabaja con cooperativas de mujeres y hace «préstamos iniciales»). En otros países, las federaciones de cooperativas del sector del comercio agrícola se han visto desplazadas por sociedades no cooperativas de cultivos (en la República Unida de Tanzanía, por ejemplo, la Asociación de Cultivos de Café, Algodón, Tabaco y Anacardos). Ahora bien, la Unión Cooperativa de Hacendados de Kenya demuestra claramente cómo, con la experiencia acumulada, una federación cooperativa puede situar nuevamente y con éxito todo un sector cooperativo y mantener su predominio en la industria.

Las federaciones, que hasta ahora sólo han tenido funciones representativas en el seno de un sistema cooperativo con patrocinio estatal (como fue el caso de la mayoría de las federaciones asiáticas), han de aprender cómo facilitar servicios de apoyo y asistencia a sus cooperativas miembros, establecer la integración vertical y horizontal necesaria, sin olvidar los vínculos ascendentes y descendentes, y la apertura del acceso a servicios de apoyo a la gestión con un alto grado de profesionalidad y adecuadamente orientados (en los ámbitos de la educación, la formación, la verificación de cuentas, el asesoramiento en la gestión, la planificación de proyectos, la reestructuración del capital, el desarrollo organizativo, etc.) que precisan las cooperativas de base en este proceso de transición: si no logran este apoyo, es muy probable que desaparezcan.

En líneas generales, de las experiencias referidas a las posibles nuevas relaciones entre el sector cooperativo y el Estado se puede deducir lo siguiente:

No bastará con una mera transferencia de la política, la legislación o los modelos organizativos de Occidente. La creación de un sector cooperativo realmente autónomo e independiente supone que haya lugar para los experimentos y los errores. Ahora bien, a fin de invertir las tendencias negativas provocadas por una excesiva intervención estatal en las cuestiones cooperativas del pasado, se ha de recono-cer — si se acepta que las cooperativas forman parte integrante del desarrollo socioeconómico y político global — que el tipo de estructuras de apoyo y representación política que se necesita en los países en desarrollo va más allá de las que requieren las cooperativas de los países industrializados. La relación entre los miembros y la gestión cooperativa, así como las relaciones entre las cooperativas y las autoridades municipales, son (por muchas razones) diferentes de las de antes, y las tareas educativas que tienen ante sí las instituciones que promueven el desarrollo cooperativo son también mucho más grandes que en otros tiempos.
En una palabra, sin el apoyo sostenido de los socios y su participación en el comercio, el capital y la gestión las cooperativas no pueden sobrevivir. Los responsables de elaborar los programas de desarrollo social y económico han caído en la cuenta de este hecho. Pero es fundamental que los gobiernos no retiren su apoyo con demasiada brusquedad. Las cooperativas y sus federaciones necesitan tiempo para movilizar sus recursos, construir su fuerza y sus capacidades de gestión, y aprender a hacer frente a las presiones de los mercados competitivos. Por consiguiente, los gobiernos han de conceder a las cooperativas el tiempo suficiente y evaluar sus capacidades antes de retirarles su apoyo de manera gradual.

1.3. Los países en transición

En los antiguos países comunistas, las cooperativas desempeñaron un papel importante en el sistema político y en la economía planificada. Las cooperativas de tipo comunista eran instrumentos en manos del gobierno y del partido en el poder, y cumplieron unas funciones determinadas. En realidad, servían para:

transformar los medios de producción privados en una forma especial de propiedad cooperativa colectiva como fase de transición hacia la transformación en propiedad estatal;
poner en práctica los planes elaborados por el gobierno central y adaptarlos, en caso necesario, a las condiciones locales;
sensibilizar a los miembros de acuerdo con el modo de vida comunista y ofrecerles formación profesional, y
cumplir funciones sociales facilitando servicios sociales a los miembros, a sus familias y a otras personas residentes en el entorno que abarcan.

Estas cooperativas comunistas (empresas colectivas agrícolas, artesanales e industriales y cooperativas de consumidores y de vivienda) se diferenciaban en gran medida de las cooperativas de los países industrializados de Occidente. Ahora bien, en lo que atañe a sus objetivos y métodos de funcionamiento, fueron oficialmente reconocidas como cooperativas por la ACI y los organismos de las Naciones Unidas.

Con la caída de los regímenes comunistas, estas cooperativas perdieron sus fundamentos ideológicos y el apoyo estatal. Como consecuencia de la liberalización y de la transición a un sistema económico orientado al mercado, los dirigentes de las empresas colectivas y las cooperativas de consumidores y vivienda tuvieron que reorientar su política comercial y desarrollar capacidades empresariales, lo cual resultó difícil tras décadas de trabajo en favor de la ejecución de los planes estatales. La privatización de la propiedad colectiva adoptó diversas formas:

restitución de la propiedad a los antiguos titulares (por ejemplo, en la República Checa y en la antigua República Democrática Alemana);
privatización mediante cupones negociables, distribuidos entre los socios, los empleados y los antiguos propietarios y vendidos a las partes interesadas (Hungría, Federación de Rusia y Estados bálticos), o
disolución y liquidación (en el caso de las uniones y federaciones de Polonia).

Ello deja sin resolver la cuestión del pago de las antiguas deudas y, especialmente, la devolución de los préstamos concedidos por bancos estatales a las empresas colectivas y a otras cooperativas comunistas en el contexto del sistema comunista.

En 1988, la antigua URSS adoptó una legislación cooperativa en la que se preveía la creación de nuevas cooperativas autónomas, con una composición mínima de tres miembros, que constituyeron la primera expresión legítima de empresas privadas, pese a que sólo podían actuar en una serie restringida de sectores (proveedores de servicios y restaurantes). Ante la ausencia de mecanismos de control eficaces, esta oportunidad se utilizó en gran medida para legalizar actividades comerciales no estructuradas e ilegales, y para llevar a cabo actividades con fines lucrativos. Ahora bien, aunque se legalizaron las actividades cooperativas, las nuevas cooperativas estaban sujetas a graves restricciones, tales como impuestos elevados y medidas burocráticas heredadas de la administración comunista (por ejemplo, las restricciones a la propiedad privada de la tierra, a los préstamos, a las materias primas y a las piezas de repuesto).

En los primeros años de transición, los gobiernos se mostraron hostiles ante cualquier forma de cooperativismo y favorecieron la transformación de las empresas colectivas en sociedades. Debido a su falta de orientación y experiencia en cuanto a los mecanismos de la economía de mercado, a menudo los socios de las empresas colectivas votaron en favor de mantener el tipo de cooperación que conocían en vez de aventurarse en un territorio desconocido.

Los esfuerzos por reestructurar y «despolitizar» las cooperativas, las federaciones y las estructuras piramidales no estuvieron exentos de dificultades. No sólo faltaban dirigentes con experiencia en el campo de las cooperativas autónomas orientadas al mercado, sino que las cooperativas de base se hallaron endebles y desorientadas durante todo el proceso de transición.

Un gran obstáculo para la creación de nuevas cooperativas de servicios de agricultores, comerciantes, artesanos y miembros de profesiones liberales fue el hecho de que, durante los primeros años del nuevo régimen, no hubo suficientes granjas privadas, actividades comerciales ni empresarios individuales que pudieran constituir una afiliación tras décadas de colectivismo.

La ausencia de un marco legislativo adecuado en lo que respecta a la titularidad de la tierra, los derechos de propiedad y el acceso a los servicios financieros constituyó otro obstáculo. Por otra parte, no existía una maquinaria administrativa eficaz para aplicar la nueva legislación. Pese a que la economía se liberalizó a gran velocidad, las reformas de las estructuras gubernamentales de ámbito nacional, regional y local se quedaron rezagadas, por lo que estas estructuras permanecieron durante mucho tiempo sin cambios.

El ritmo y el éxito del proceso de transición varían de un país a otro; ahora bien, surgieron algunos problemas comunes de forma más o menos clara:

tras una década de redistribución apresurada de la propiedad, reestructuración de las antiguas organizaciones comunistas y promulgación de las nuevas leyes, es necesario volver a cuestionarse profundamente una serie de conceptos ya conocidos y probados. Además de para dar respuesta a los requisitos de la nueva economía de mercado, ha de concebirse una serie de modelos a fin de hacer frente a los desafíos del siglo xxi, que se asemejan considerablemente en todo el mundo;
después de la disolución o desintegración de las antiguas empresas colectivas comunistas, especialmente en las zonas rurales, muchos de los servicios sociales facilitados por estas cooperativas (guarderías infantiles para hijos de madres trabajadoras y centros de la tercera edad, clubes juveniles, servicios de recreo y vacaciones, unidades encargadas de realizar obras y reparaciones, y comedores) ya no se encuentran disponibles. Los gobiernos municipales son incapaces de financiar dichos servicios y el único modo de restablecerlos es facilitándolos mediante la autoayuda organizada;
la tarea más difícil, y la más importante, en lo que concierne a la transformación de la economía y la sociedad es lograr un cambio en las mentalidades;
es necesario que existan promotores locales que se ocupen de la educación de los socios entre los antiguos miembros de las empresas colectivas, muchos de los cuales tienen prejuicios contra cualquier entidad que se defina mediante el término «cooperativa». El público en general de los países en transición ha de conocer los valores y principios de las cooperativas, los beneficios que puede reportar ser miembro de una cooperativa en una economía de mercado y las funciones positivas que pueden desempeñar las cooperativas autónomas e independientes en la nueva sociedad;
la formación de promotores e instructores es la clave del éxito de dichos esfuerzos, y éstos no sólo deben adquirir conocimientos sobre el modo en el que comercian las cooperativas, sino estar ellos mismos convencidos de los beneficios de la cooperación antes de poder convencer a otros. A fin de crear un contexto propicio para el desarrollo cooperativo en los países en transición, ha de hacerse, por tanto, especial hincapié en crear directrices, conceptos y modelos claros con respecto a las actividades cooperativas de estos países. Estos podrían facilitar una base para la formación de promotores e instructores, representantes electos y empleados de cooperativas y facilitar información a los socios, al público en general, a los encargados de adopción de políticas y a los administradores en el ámbito de la autoayuda cooperativa. La declaración de principios sobre la identidad de la ACI podría servir a este propósito, junto con la Recomendación núm. 127 revisada de la OIT y las directrices de las Naciones Unidas elaboradas por el Comité para la Promoción de la Acción Cooperativa (COPAC).

1.4. Los países industrializados

En los países industrializados, las cooperativas han ganado reconocimiento como fuerza económica y social. Las cooperativas de servicios de agricultores, artesanos, comerciantes, miembros de profesiones liberales (tales como médicos, farmacéuticos y asesores en materia fiscal), consumidores y arrendatarios han pasado de sus modestos comienzos a empresas comerciales a gran escala dirigidas profesionalmente, que compiten cara a cara con las empresas comerciales. En las cuatro últimas décadas, el número de cooperativas de base se ha visto reducido drásticamente debido a las fusiones, mientras que el número de socios ha aumentado. Por tanto, la eficacia y la competitividad económica de las sociedades cooperativas ha aumentado en gran medida, mientras la distancia entre los socios individuales y sus cooperativas se ha intensificado; en muchos casos, los socios se han convertido en meros clientes y accionistas.

Se observa una clara tendencia por parte de las grandes cooperativas a distanciarse de su colectivo de socios y convertirse en empresas de interés general controladas por gestores.

Es posible adoptar una serie de medidas — como ya se ha hecho en el Japón — para evitar que las grandes cooperativas traten constantemente de seguir el modelo empresarial, perdiendo, a fin de cuentas, su carácter cooperativo, para preservar la identidad cooperativa de estas vastas organizaciones y para concienciar a sus gestores de que en cuestiones de negocios el método cooperativo puede aportarles una ventaja competitiva con respecto a las empresas comerciales. Han de comprender que:

por lo general, los socios son mejores clientes que los no socios;
el comercio con los no socios ha de restringirse, o incluso prohibirse, a fin de evitar que dicho comercio se convierta en el principal objetivo;
la gestión puede concentrarse en ofrecer servicios de alta calidad a los socios sin esforzarse continuamente por incrementar el valor de las acciones, dado que los miembros anteponen la calidad y fiabilidad de los servicios a la obtención de beneficios elevados del capital invertido;
la cooperación entre las cooperativas en los sistemas integrados posibilita combinar las ventajas de la cercanía a los socios con las de las actividades a gran escala, y
los socios están deseando controlar y dar apoyo a sus cooperativas, siempre y cuando la afiliación valga la pena y cuenten con oportunidades reales de ejercer un control democrático.

En la práctica, esto quiere decir que: las grandes cooperativas han de mantener y reforzar los sistemas de información y comunicación entre los socios y la administración; constituir estructuras representativas; conceder a los titulares de cargos (dirigentes voluntarios), gestores y empleados la oportunidad de descubrir la filosofía empresarial de la cooperativa, y utilizar mecanismos legislativos para vincular estrechamente a los gestores de la cooperativa a su labor de fomento de la afiliación (por ejemplo, recomendando la transparencia y responsabilidad de los gestores para con los socios en los servicios que les ofrecen; incorporando al orden del día de las reuniones generales un informe de fomento; haciendo auditorías de rendimiento, y dejando clara la responsabilidad de los gestores en caso de que no consigan aumentar la afiliación).

El alineamiento de las cooperativas con sus rivales comerciales significa también que el trato fiscal que reciben las cooperativas habrá de ser parecido al de las empresas comerciales si las características específicas de su política empresarial y de su estructura general ya no justifican que se les conceda un estatuto jurídico especial.

En muchos países industrializados, el sistema de cooperativas establecido está compuesto por un número cada vez menor de grandes empresas de base y por una cifra, igualmente en descenso, de federaciones regionales, sindicatos y federaciones de cooperativas nacionales. En algunos países las nuevas cooperativas que se han establecido son relativamente escasas (por ejemplo, en Alemania la media anual es de 30 cooperativas nuevas), mientras que en otros el número de cooperativas no deja de aumentar (Finlandia y Reino Unido).

Tras décadas de crecimiento continuo y de fe inquebrantable en un progreso económico y tecnológico casi sin fronteras, se ha llegado a los límites del crecimiento. La gente se ha dado cuenta de los peligros que entrañan la destrucción del medio ambiente, las tensiones sociales provocadas por el desempleo masivo de larga duración y la brecha creciente entre los ricos y los pobres en una sociedad de consumo. Se ponen cada vez más de manifiesto los problemas causados por el debilitamiento del sistema de seguridad social en una sociedad caracterizada por un individualismo creciente, la desintegración de las estructuras familiares y un número cada vez mayor de personas de la tercera edad que no cuentan con apoyo familiar. Estos importantes cambios del contexto social, económico, demográfico y ecológico en el que han de actuar las cooperativas hacen fundamental la reconsideración del papel que desempeñarán en el futuro.

Mientras en un gran número de países europeos las cooperativas se consideran como pertenecientes al sector privado, en otros países (por ejemplo, Bélgica, España, Francia, Italia y Portugal) se piensa que las cooperativas, junto con las asociaciones y organizaciones de seguros mutuos, forman parte de un sector nuevo de la economía, alternativo o «tercero», que se ha dado en denominar «economía social». En este sector «tercero» o alternativo, la jerarquía de los objetivos que se persiguen difiere de la de las empresas inversoras. El bienestar de los socios — o, de forma más general, la solidaridad mutua, la atención a la comunidad y la protección del medio ambiente — ocupa un lugar más relevante que el valor de las acciones. Ahora bien, también en este «tercer» sector, la eficacia económica y la competitividad siguen siendo requisitos previos a la supervivencia en el mercado.

Tras edificar durante décadas unos Estados de bienestar social que ofrecían todo tipo de servicios, los gobiernos se han visto obligados a reducir los gastos debido a la carga creciente de la deuda pública. Esto ha dado lugar a una reducción del gasto público en servicios de seguridad social y de salud, que ha planteado dificultades entre los grupos más desfavorecidos de la sociedad. La iniciativa privada y la autoayuda organizada son cada vez más importantes para llenar los huecos que ha dejado tras de sí la retirada del Estado.

El aumento del desempleo también es consecuencia de las estrategias de la industria para modernizarse, mediante fusiones y adquisiciones, y crear nuevas tecnologías que permitan efectuar ahorros en la mano de obra al sustituir a trabajadores por máquinas. Como resultado, las fábricas o las empresas que pertenecen a grandes conglomerados internacionales corren el riesgo de desaparecer prácticamente de la noche a la mañana, llevándose consigo los empleos que ofrecían si esto responde a la estrategia empresarial. Con este panorama, un gran número de trabajadores pierden sus empleos y decenas de miles de jóvenes se quedan sin oportunidades de formación o puestos de trabajo, con el riesgo de ser excluidos de la orientación general de la sociedad.

Hay una necesidad urgente de abordar estos problemas que, aparentemente, no pueden ser resueltos por el Estado ni por el mercado. Esta es la situación típica en la que surgen las cooperativas, al aplicar los principios de autofinanciación, asistencia mutua, solidaridad y responsabilidad social.

Se están creando nuevas formas de cooperativas en respuesta a estos problemas. Ahora bien, no siempre se reconoce su utilidad ni reciben el correspondiente apoyo de la mayor parte de las grandes cooperativas comerciales ya establecidas. A menudo carecen de un marco jurídico adecuado orientado a sus necesidades, puesto que la legislación vigente en materia de cooperativas había sido redactada o enmendada durante años con el fin de dar respuesta a las necesidades de las grandes cooperativas (Alemania). En estos casos, los costos de organización resultan un peso demasiado grande para las cooperativas pequeñas. Además, a menudo estas nuevas cooperativas no pueden acceder a los servicios generales de apoyo para el establecimiento de nuevas empresas. Actualmente, el proyecto de investigación DIGESTUS, patrocinado por la Unión Europea, estudia los cambios que han de realizarse en las leyes que rigen las organizaciones comerciales de los Estados miembros de la Unión Europea, de tal manera que el marco jurídico sea más favorable para las empresas pequeñas y autogestionadas o para las cooperativas.

En algunos países (Italia y Reino Unido), una legislación especial o las enmiendas introducidas a la legislación existente en materia de cooperativas (Francia) ya han mejorado el contexto jurídico de dichas cooperativas. Se han establecido organizaciones o programas especiales para divulgar información sobre nuevas soluciones cooperativas a los urgentes problemas de índole social, económica y medioambiental (Francia, Italia y Reino Unido). Entre estas soluciones cabe citar las cooperativas comuni-tarias, las cooperativas para la solidaridad social, las unions d’économie sociale como cooperativas con actores diversos y las asociaciones que realizan actividades económicas no lucrativas (el Japón).

1.5. De la tutela estatal a la autonomía: el retorno a la democracia de base

1.5.1. Cambio de contexto y evolución de las funciones

Como consecuencia del cambio contextual que ha tenido lugar en los países en desarrollo y en las economías en transición, las funciones del Estado y de las federaciones de cooperativas en el desarrollo cooperativo experimentaron cambios. Mientras algunos países adoptaron medidas radicales a fin de retirar al Estado y al Partido del movimiento cooperativo — entre esas medidas cabe citar la decisión de Polonia de disolver todas las uniones y federaciones de cooperativas politizadas y empezar desde cero —, otros crearon alternativas de «transición planificada» hacia una reorganización menos drástica del Estado, para que pueda facilitar los servicios de apoyo necesarios y para que el movimiento cooperativo logre pasar de la tutela estatal a la autonomía.

A medida que avanza la ejecución de los programas de ajuste estructural y la liberalización echa raíces en el mundo en desarrollo, los países que en un primer momento fueron los principales defensores de las cooperativas están retirándoles rápidamente su apoyo. Por tanto, el vacío creado ha obligado — una vez más — a examinar con mayor detalle el papel de las coordinadoras de cooperativas y a examinar hasta qué punto podrían absorber algunas de las funciones que anteriormente correspondían al Estado. Con miras a proporcionar a las cooperativas la asistencia que requieren a medida que sufren ajustes de gran importancia, las coordinadoras de cooperativas tendrán que reconsiderar su situación de manera que promuevan apoyos que amplíen y aumenten la eficacia de las nuevas cooperativas independientes.

El vacío que existe en el ámbito del fomento de las cooperativas de base está siendo cubierto ahora por organizaciones no gubernamentales locales y por organizaciones comunitarias especializadas de muchos países en desarrollo. Como se ha dicho antes, la Fundación Sadguru Water and Development, del Gujarat (India), ha ayudado en los últimos años a ciertos grupos tribales a crear más de 200 cooperativas de base para generar empleo e ingresos. Las organizaciones no gubernamentales locales también están organizando programas educativos dirigidos a sus miembros con el propósito de reforzar su participación en la gestión cooperativa. Otra organización no gubernamental de la India (la SEWA) ha estado ayudando a los grupos de mujeres pobres a organizarse en cooperativas y a obtener pequeños créditos para poner en marcha empresas comerciales.

1.5.2. La mundialización y los bloques regionales de comercio: oportunidades y riesgos para las cooperativas

La mundialización ha reforzado la influencia de las fuerzas del mercado y, a la vez, ha logrado que se venzan muchos de los problemas propios de las distancias geográficas mediante avances en las comunicaciones y en el transporte. El descenso vertiginoso en los costos de las telecomunicaciones está intensificando la integración financiera, abriendo posibilidades a nuevos tipos de comercio internacional y fomentando la difusión de ideas. La mundialización ha incrementado en gran medida la importancia de las empresas multinacionales, las organizaciones no gubernamentales y los bloques regionales de comercio, además de fomentar la coordinación política entre países; además, ha creado la necesidad de mecanismos (en los planos local y nacional) para aplicar unas normas fiables.

El llamado «milagro de Asia oriental» y la crisis que recientemente ha afectado a la zona han puesto de manifiesto las promesas y los riesgos de la mundialización. Al liberalizar el comercio, las economías de la región han ampliado los mercados que tienen ante sí sus productores y obtenido aumentos de productividad gracias a la competencia en el sector exportador y en las industrias de importación rivales. Al atraer la inversión extranjera directa, Asia oriental (y algunos países de América Latina) ha asegurado el acceso al capital, las tecnologías y la competencia en materia de organización. Esto ha incrementado las aptitudes industriales en todas partes, impulsando la modernización de la infraestructura e introduciendo una revisión — que era muy necesaria — de los servicios de producción tales como la banca. No obstante, la crisis que se ha extendido por toda la región desde mediados de 1997 pone de manifiesto algunos de los riesgos que conlleva la mundialización. Por ejemplo, la integración financiera puede intensificar la gravedad y duración de las repercusiones que se derivan de los efectos de transmisión. Si no existen redes de seguridad firmes — como las cooperativas — pueden provocar un empeoramiento de la pobreza y un deterioro del clima político. Por tanto, el cambio en la complejidad del proceso de desarrollo generado por la mundialización convierte a ésta en un factor de primer orden de la futura construcción institucional y la formulación de políticas.

La mundialización del comercio y las finanzas es un fenómeno que parece despertar poco interés en el mundo cooperativo, salvo en bancos cooperativos tales como el Crédit Agricole (Francia), el Norinchuki Bank (el Japón) y el Rabobank (Países Bajos), y en las cooperativas de seguros que actúan en el marco de la Federación Internacional de Cooperativas de Seguros Mutuos (ICMIF), que ha creado un sistema mundial de reaseguros.

Los bloques regionales de comercio establecidos en Europa (la Unión Europea y la AELC), en las Américas (el TLC y el MERCOSUR), en Asia y el Pacífico (la SAARC, la ASEAN y la APEC), en Africa (la SADC y la PTA) y en los países de Europa central y oriental están construyendo nuevas barreras con la vista puesta en proteger las economías de los Estados miembros. Hoy día, en el umbral del nuevo milenio, las cooperativas están discutiendo sobre la forma de reaccionar ante estas agrupaciones económicas. En Europa, por ejemplo, las cooperativas han comenzado a discutir las repercusiones de la ampliación de la Unión Europea en las cooperativas y sus socios. En un seminario europeo de la ACI, celebrado en 1997, se manifestó que la integración europea acarrearía ciertas consecuencias negativas a las cooperativas. La realidad del mercado abierto es que sólo sobrevivirán los más fuertes. A fin de crear una fuerza económica, las cooperativas de tamaño pequeño y medio tendrán que estudiar la posibilidad de fusionarse. En este caso hay que actuar con prudencia para garantizar que las cooperativas no pierdan de vista su responsabilidad social, es decir, la atención a sus socios.

Otra solución paralela podría consistir en intensificar la cooperación con las cooperativas de otros sectores. Si el sistema de asistencia mutua entre las cooperativas es eficaz, resulta fácil vencer las dificultades. Esta es la base del sexto principio de la ACI: «Cooperación entre cooperativas».

¿La ampliación representa una oportunidad o una amenaza para las cooperativas? La respuesta a esta pregunta es muy compleja, pero una cosa sí es cierta: en buena parte depende de las propias cooperativas, de las políticas nacionales y del modo en el que las cooperativas se benefician de esta gran oportunidad y reducen al mínimo las posibles amenazas.

1.5.3. La descentralización trae consigo nuevos desafíos y esperanzas

Junto con la mundialización, estamos presenciando un cambio en la orientación de la actividad política en favor del nivel subnacional, proceso conocido como «descentralización» cuyo origen puede atribuirse a múltiples causas. El final de la guerra fría liberó un gran número de fuerzas muy intensas. Se puso de manifiesto el fracaso del modelo de economía centralizada y se inició una circulación de ideas entre una población urbana en rápido crecimiento y muy concienciada políticamente. Se pensaba además que muchos gobiernos no estaban consiguiendo llevar a la práctica un desarrollo de amplia base. Todos estos factores están limitando la autoridad del Estado centralizado, dando más importancia a las identidades locales y generando una demanda popular en favor de una mayor participación en el proceso de adopción de decisiones públicas.

La descentralización es la transferencia de los poderes de adopción de decisiones a ámbitos de gobierno y autoridades administrativas de nivel inferior y que están más directamente implicados. Los últimos avances hacia la descentralización que han tenido lugar en Europa comprenden el reciente voto en favor de la transferencia de competencias al Parlamento de Escocia y la revisión en 1992 del artículo 23 de la Constitución de Alemania para conceder a los Länder alemanes voz y voto en los asuntos europeos. Y en Francia, las 22 regiones están ampliando paulatinamente su cometido inicial de planificación regional. En el Japón, en los últimos años se han adoptado medidas encaminadas a convertir los gobiernos de las prefecturas (las instancias locales m&aa