89a reunión, junio de 2001 |
Informe 1 A |
Memoria
del Director General: |
Oficina Internacional del Trabajo Ginebra |
ISBN 92-2-311949-9 |
Indice
1.1. La puesta en práctica del nuevo marco programático
2. El trabajo decente en la práctica
2.2. El dividendo económico del trabajo decente
2.3. El trabajo decente como meta universal
3. Los progresos sociales en una economía global
3.1. El mundo en que trabajamos
Debates
sobre el comercio y las normas del trabajo
El
empleo en un mundo en proceso de integración
Una
propuesta integrada
Logro
de un consenso
3.2. Nuevas orientaciones para la acción de la OIT
Acción
normativa y trabajo decente
Respuesta
a las nuevas iniciativas privadas en la esfera social
El
trabajo decente en la estrategia de desarrollo
Mejorar
la base de información de la OIT sobre el trabajo decente
1.1. La puesta en práctica del nuevo marco programático
Fui elegido Director General de la OIT con el mandato de proceder a su modernización y renovación. Hace dos años, en respuesta a mi primera Memoria a la Conferencia[1], ustedes aprobaron un programa encaminado a cumplir dicho propósito. Este programa tenía varios objetivos:
Estos objetivos siguen en pie. Hemos logrado progresos, pero tenemos que hacer aún mucho más. Con nuestros escasos recursos, debemos impulsar nuestras prioridades estratégicas con claridad.
Hoy, les propongo que evaluemos juntos nuestros esfuerzos comunes por traducir el trabajo decente en programas y actividades realizables, en el contexto de cambios que experimenta la economía global. En nuestros debates en la Conferencia debemos preguntarnos: ¿qué podemos hacer todos juntos e individualmente para fortalecer a la OIT y lograr que sea más eficaz?, ¿cuáles son las cuestiones clave respecto de las cuales la OIT necesita potenciar su capacidad?
Cuando se aborda una tarea de esta magnitud — que afecta a todas las actividades de la Organización — es inevitable que surjan cuestiones difíciles, obstáculos y posibles controversias. Nada más natural. Esto es la expresión de una institución que está viva y se nutre con la energía y las complejidades del cambio. Debemos abordar estas cuestiones con franqueza y un espíritu de diálogo constructivo.
Es con ese espíritu que les presento ahora mi Memoria. En ella hablo de nuestra «labor en curso», es decir, de la concretización del trabajo decente. Se trata de los pasos que hemos dado, los obstáculos con que nos enfrentamos, y las nuevas oportunidades que tenemos ahora para plasmar el trabajo decente en la práctica.
Como Director General, mi primera preocupación ha sido la adopción de medidas que habiliten a las estructuras institucionales, de programación y de formulación presupuestaria de la Organización para llevar a cabo programas coherentes en relación con el trabajo decente. Juntos, hemos avanzado en esa dirección.
Contamos, pues, con los componentes básicos necesarios para que la Oficina pueda avanzar con respecto al Programa de Trabajo Decente.
Nuestra próxima tarea consiste en abordar la difícil cuestión de crear un marco integrado de políticas dentro de la OIT y a nivel nacional, que será también nuestra contribución a la coherencia del sistema multilateral. Las ideas en que se sustenta el trabajo decente han sido siempre parte de la visión de la OIT. Lo que hoy estamos construyendo se apoya en los sólidos cimientos de ochenta años de historia. No obstante, el desarrollo de una capacidad de pensamiento integrado, de la cooperación entre los programas y del espíritu de trabajo en equipo dentro de la Oficina ha sido tradicionalmente una empresa difícil. Esto se aplica también a nuestros mandantes, que por lo general han seleccionado entre los objetivos de la OIT aquellos que más se ajustan a sus preferencias. Así ha ocurrido sistemáticamente en los debates sobre el programa y presupuesto.
Estoy sinceramente convencido de que una OIT fragmentada no tiene futuro. Tenemos que cambiar nuestros viejos hábitos. Por tal razón, el apoyo de ustedes al Programa de Trabajo Decente en su conjunto tiene un gran valor estratégico. Sólo podremos mantener nuestro dinamismo y cohesión si abordamos los cuatro objetivos estratégicos simultáneamente. Todos tenemos que mirar más allá de nuestras preocupaciones inmediatas o nuestros intereses específicos para desarrollar de manera integrada nuestro programa común. Si somos suficientemente creativos, tendremos la oportunidad de conciliar los intereses de la gente con el respeto del medio ambiente y el funcionamiento de los mercados.
El hecho de pasar de la formulación a la aplicación nos ha ayudado a clarificar las diferentes dimensiones del trabajo decente, lo cual a su vez nos ha permitido profundizar la comprensión del concepto y ganar un mayor apoyo por parte del público. También nos ha permitido abordar mejor algunos interrogantes legítimos acerca de su aplicación práctica. El trabajo decente contribuye al cumplimiento del mandato de la OIT de cuatro maneras diferentes.
En primer lugar, es una meta, que refleja en un lenguaje claro una aspiración universal de la gente en todo el mundo y establece un vínculo con sus expectativas de conseguir un trabajo productivo en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad humana. Es a la vez una meta personal para la gente y una meta del desarrollo para los países.
En segundo lugar, proporciona un marco de políticas. Los cuatro objetivos estratégicos combinan el mandato histórico de la OIT en el ámbito de los derechos en el trabajo, el diálogo social y la protección social con objetivos de crecimiento y desarrollo fijados en torno al empleo y la empresa. El hecho de que estén integrados en un solo programa proporciona un marco de formulación de políticas que ofrece perspectivas para un enfoque coherente de las metas comunes. Este enfoque proporciona también la base para un compromiso a más largo plazo de los mandantes tripartitos de la OIT, al permitirles ponerse de acuerdo sobre cuestiones inmediatas que, de ser consideradas aisladamente, podrían dividirlos.
En tercer lugar, constituye un método para organizar los programas y actividades. El hecho de establecer el programa de la OIT en torno a los cuatro objetivos estratégicos del Programa de Trabajo Decente ha permitido que la Oficina defina metas e indicadores de rendimiento que, por primera vez, le dan la posibilidad de medir los progresos y de rendir cuentas a los mandantes[6].
En cuarto lugar, es una plataforma para el diálogo y la asociación con otras entidades. Precisamente por tratarse de un programa de gran alcance e integrado, que puede comprenderse fácilmente, el Programa de Trabajo Decente proporciona una plataforma de orientaciones generales para entablar el diálogo con el exterior y establecer asociaciones con otras organizaciones del sistema multilateral y la sociedad civil. Es un instrumento para hacer participar a todo el mundo, más allá del ámbito de la OIT.
El Programa de Trabajo Decente es un proyecto ambicioso. Más que un plan detallado, es una señal indicadora. Es un tema central que debe tener una expresión específica en diferentes regiones y contextos nacionales, requiere un esfuerzo creativo conjunto de la Oficina y los mandantes y tiene que desarrollarse mediante el diálogo sobre la experiencia compartida.
1.2. La meta del trabajo decente en un mundo en evolución
Del análisis del mundo en que trabajamos hoy se desprende una conclusión ineludible: el trabajo tiene una profunda importancia para toda la gente, en cualquier parte. Y hay una honda preocupación con respecto al inmenso déficit global de trabajo decente, que refleja las diversas desigualdades de nuestras sociedades. A menos que remediemos este déficit, la meta de la justicia social seguirá estando fuera de nuestro alcance.
La experiencia diaria nos recuerda que, para todos, el trabajo es un aspecto definitorio de la existencia humana[7]. El trabajo es un medio para sustentar la vida y satisfacer las necesidades básicas. Pero es también la actividad mediante la cual las personas afirman su propia identidad, tanto ante sí mismas como ante quienes les rodean. El trabajo es crucial para el ejercicio de opciones personales, para el bienestar de la familia y para la estabilidad de la sociedad.
Lo que más me sorprende, en medio de los tremendos cambios de nuestro entorno que están transformando el trabajo de tantas maneras, es que el significado del trabajo en la vida de la gente no ha cambiado. La esencia de lo que la gente quiere permanece constante, a través de las culturas y los niveles de desarrollo. Todos buscan una oportunidad equitativa para prosperar en la vida por su propio esfuerzo. Pero también quieren una segunda oportunidad cuando asumen riesgos y fracasan. La gente no tiene tanto temor a los cambios, o incluso al fracaso, como a la exclusión. ¿No es cierto acaso que preferimos generalmente el desafío del trabajo a la pasividad del bienestar? ¿No sabemos también que las redes de seguridad son esenciales? ¿De qué otro modo podemos protegernos contra los riesgos, nosotros mismos y nuestras familias, y sobrevivir en tiempos difíciles? ¿No somos acaso conscientes en todo momento de que necesitamos instituciones fuertes que protejan a la gente y a todas las formas de vida en nuestro planeta?
Pero también resulta evidente que es en el trabajo donde surgen con frecuencia contradicciones entre nuestros valores y aspiraciones y la vida real. Nuestro trabajo puede requerir que renunciemos a derechos que atesoramos, que perdamos nuestra autonomía, e incluso nuestra dignidad. Podemos terminar vendiendo nuestro trabajo para elaborar productos o prestar servicios que quizá carecen de sentido o son inútiles o incluso dañinos para nosotros mismos y para los demás. Yo sé que cada día un número excesivamente grande de trabajadores, atrapados en determinadas circunstancias y sistemas, se ven obligados a hacer concesiones inaceptables. Esta realidad laboral está en profunda contradicción con lo que el trabajo significa en su mejor expresión. Todos sabemos que el trabajo puede ser la cristalización de nuestros talentos singulares, un medio para contribuir al bienestar común y una vía para participar a fondo y de manera significativa en una comunidad.
Una y otra vez, he visto cómo los ingresos y la satisfacción derivados del trabajo tienen un impacto directo en la vida de las familias y la calidad de las relaciones familiares. En efecto, detrás de cada persona desempleada hay una familia infeliz. La falta de trabajo de los padres suscita tensiones, violencia familiar y abusos; afecta a los niños en la escuela, los acerca a la delincuencia y las drogas y, con demasiada frecuencia, al trabajo infantil. En una economía de bajos ingresos, las personas desempleadas y sus familias están libradas prácticamente a su propia suerte. Por eso, tenemos que resaltar mucho más los vínculos entre el trabajo y la vida familiar.
Debido al carácter vital que tiene para la gente, el trabajo es también una cuestión central en la esfera política. Estas son cuestiones respecto de las cuales la gente vota, y las elecciones se ganan o se pierden de acuerdo con las promesas, los éxitos y los fracasos por lo que respecta a crear oportunidades de trabajo. Parte de la credibilidad y el respeto del público de que gozan las empresas depende de la calidad del lugar de trabajo. En un mundo en el que la desreglamentación, la privatización y la reducción del papel de los gobiernos han trasladado el poder de decisión de la esfera pública a la esfera privada, el ámbito de los negocios en general y las empresas en particular son objeto de un examen más pormenorizado en relación con todas las cuestiones laborales. Tanto las empresas como los subcontratistas se enfrentan con múltiples y crecientes demandas de numerosos y muy diversos sectores.
El trabajo es, por cierto, la lente a través de la cual la gente juzga el funcionamiento de la economía. El equilibrio presupuestario, el ajuste estructural, la revolución de las tecnologías de la información y las comunicaciones, el comercio, la inversión y la economía globalizada son, para muchos, tan sólo conceptos abstractos cuya importancia real calibran de acuerdo con los efectos que tienen en el lugar de trabajo, y según que amplíen o no las oportunidades de trabajo y de generar ingresos.
Esta realidad compleja es un elemento inherente al mandato de la OIT. Como se dice en la Declaración de Filadelfia, entre las obligaciones de la OIT se incluye la de impulsar programas que permitan «emplear trabajadores en ocupaciones en que puedan tener la satisfacción de utilizar en la mejor forma posible sus habilidades y conocimientos y de contribuir al máximo al bienestar común». En dicha Declaración se afirma también el derecho de todos a «condiciones de libertad y dignidad, de seguridad económica y en igualdad de oportunidades». También se destaca la importancia de garantizar «a todos una justa distribución de los frutos del progreso». Ese es el fundamento del trabajo decente.
En esas circunstancias es evidente que el tipo de futuro que la gente quiere es un futuro que pueda ofrecer oportunidades de trabajo decente en un entorno sostenible. Esta es una aspiración humana totalmente natural.
La mejor expresión de la meta del trabajo decente es la visión que tiene de él la gente. Se trata de su puesto de trabajo y sus perspectivas futuras, de sus condiciones de trabajo, del equilibrio entre el trabajo y la vida familiar, de la posibilidad de enviar a sus hijos a la escuela o de retirarlos del trabajo infantil. Se trata de la igualdad de género, de la igualdad de reconocimiento y de la capacitación de las mujeres para que puedan tomar decisiones y asumir el control de su vida. Se trata de las capacidades personales para competir en el mercado, de mantenerse al día con las nuevas calificaciones tecnológicas y de preservar la salud. Se trata de desarrollar las calificaciones empresariales y de recibir una parte equitativa de la riqueza que se ha ayudado a crear y de no ser objeto de discriminación; se trata de tener una voz en el lugar de trabajo y en la comunidad. En las situaciones más extremas, se trata de pasar de la subsistencia a la existencia. Para muchos, es la vía fundamental para salir de la pobreza. Para muchos otros, se trata de realizar las aspiraciones personales en la existencia diaria y de manifestar solidaridad para con los demás. Y en todas partes, y para todos, el trabajo decente es un medio para garantizar la dignidad humana.
Pero para hacer realidad las aspiraciones tenemos que comenzar por hacer frente al déficit global de trabajo decente. Tal déficit se traduce en una oferta de empleo insuficiente, una protección social inadecuada, la denegación de los derechos en el trabajo y deficiencias en el diálogo social. Esto nos da una medida de la gran diferencia que hay entre el mundo en el que trabajamos y las esperanzas que tiene la gente de una vida mejor.
La brecha del empleo es la falla del mundo de hoy. Calculamos que hay 160 millones de personas visiblemente desempleadas en el mundo. Detrás de esta estadística escueta y fría hay un mar de miseria humana y de potencial desperdiciado. Esta cifra global no traduce la verdadera magnitud de la tragedia de la cual son víctimas familias enteras. Si consideramos también las personas subempleadas, la cifra se dispara a por lo menos mil millones. De cada 100 trabajadores de todo el mundo, seis están totalmente desempleados de acuerdo con la definición oficial de la OIT, y otros 16 no pueden ganar lo suficiente para que su familia pueda superar el umbral mínimo de pobreza de un dólar por día y por persona. Estos últimos son los más pobres entre los trabajadores pobres. Muchos otros trabajan largas jornadas con poca productividad, tienen empleos ocasionales o precarios, o quedan excluidos de la fuerza de trabajo sin que se los contabilice como desempleados. Todos los países, desarrollados y en desarrollo, tienen sus trabajadores pobres. En Suiza, entran en esta categoría 250.000 trabajadores[8]. La magnitud del problema es asombrosa. Según el Informe sobre el Empleo en el Mundo de este año, se calcula que se necesitarán 500 millones de nuevos empleos en los próximos diez años tan sólo para absorber los nuevos ingresos en el mercado de trabajo e influir algo en el desempleo[9].
Nunca insistiremos lo suficiente en el carácter prioritario de la creación de empleo. El acceso al trabajo es el medio más seguro para salir de la pobreza, y los derechos de los trabajadores no existen cuando no hay trabajo. Además, la incorporación de la gente en actividades productivas es la vía para crear la riqueza que nos permite alcanzar las metas de la política social. La inversión y el crecimiento firmes y sostenidos, el acceso a los beneficios de la economía global, las políticas públicas de apoyo y un entorno propicio para la iniciativa empresarial y las empresas son los factores que impulsan la creación de empleo y, por lo tanto, los motores económicos del Programa de Trabajo Decente.
La brecha de los derechos es cualitativamente diferente, porque se trata de una esfera en la que, en muchos casos, se podrían lograr progresos rápidamente mediante medidas legislativas y políticas de desarrollo apropiadas. La OIT está examinando las características de esa brecha mediante los informes globales preparados en el marco del seguimiento de la Declaración sobre los principios y derechos fundamentales en el trabajo, de 1998. Esta labor confirma hasta qué punto la denegación del derecho a la libertad sindical y de asociación y la incidencia del trabajo forzoso y del trabajo infantil y la discriminación siguen afectando al mundo de hoy. Estimamos que hay 250 millones de niños que trabajan en todo el mundo. Por otra parte, las investigaciones en curso en el Instituto Internacional de Estudios Laborales indican que aproximadamente dos países de cada cinco tienen serios o graves problemas en relación con la libertad sindical. En algunos casos, los abusos son la consecuencia de decisiones deliberadas y conscientes, y se les podría poner término mediante un acto de voluntad política. En otros, se les podría hacer frente mediante políticas bien concebidas, iniciativas privadas, una mayor cooperación técnica y mecanismos de control de la OIT más efectivos. En todos los casos, es necesario que los actores de la sociedad, sin excepción, se sientan responsables de las políticas en esta esfera, pues de otro modo será muy difícil hacerlas aplicar.
Aun cuando la brecha de la protección social ha estado probablemente menos presente en la programación general de las políticas, sus proporciones son en verdad alarmantes. Pese a que la información de que disponemos a nivel mundial es muy fragmentaria, parece probable que tan sólo un 20 por ciento de los trabajadores de todo el mundo estén amparados por una protección social realmente adecuada. En muchos países de bajos ingresos, la protección institucional para los ancianos e inválidos, o para casos de enfermedad y atención de salud, abarca tan sólo a una mínima parte de la población. Mientras tanto, 3.000 personas mueren cada día como consecuencia de accidentes del trabajo o enfermedades profesionales[10].
Para poner de manifiesto lo que esas estadísticas traducen de la experiencia de la vida real es necesario, a mi juicio, concebir una noción ampliada de lo que se entiende por seguridad socioeconómica. Los rápidos cambios de la economía globalizada, que engendran presiones competitivas cada vez mayores y reducen la seguridad del empleo para muchos, han creado nuevas incertidumbres en el mundo del trabajo. Y esto tiene diversos efectos secundarios negativos. En los sectores de bajos ingresos, por ejemplo, puede poner en peligro la seguridad de los ingresos básicos. En los sectores de ingresos más altos, se observa con frecuencia un aumento de la ansiedad, la depresión y el agotamiento en el lugar de trabajo. Actualmente, se pierden en los Estados Unidos 200 millones de días de trabajo por año como resultado de depresiones relacionadas con el trabajo[11]. Ahora bien, nadie pretende que la seguridad perfecta sea posible, y la excesiva protección puede entorpecer la iniciativa y la responsabilidad, pero la seguridad básica para todos en diferentes contextos de desarrollo es fundamental tanto para la justicia social como para el dinamismo económico, y resulta esencial para que la gente pueda utilizar al máximo sus capacidades.
La brecha del diálogo social refleja las deficiencias que existen tanto en materia de organización como en las instituciones, y a menudo también en las actitudes. Esto tiene varias causas, pero el origen primario es la falta de organización. El Informe Global que se presentó el año pasado a la Conferencia, relativo a la libertad sindical y de asociación, ponía de relieve lo que se ha denominado como «déficit de representación» en el mundo del trabajo, debido a que, con frecuencia y por diversas razones, los trabajadores y los empleadores no se han organizado para hacer oír su voz[12]. Los trabajadores agrícolas, los trabajadores domésticos, los empleadores en pequeñas empresas y microempresas, los trabajadores del sector público y los trabajadores migrantes se enfrentan a menudo con problemas y obstáculos específicos. Son frecuentes los obstáculos a la representación y el diálogo social en las zonas francas industriales (ZFI), en las que trabajan unos 27 millones de trabajadores en todo el mundo[13]. En todas partes, los trabajadores y empleadores de la economía informal están excluidos del diálogo tripartito, o bien tienen una representación insuficiente en el mismo. Incluso cuando están organizados, la falta de mecanismos institucionales puede impedir igualmente el diálogo. En casos más extremos, se rechaza simplemente el diálogo social por considerarlo adverso a los intereses de una o más de las partes interesadas, que piensan que tienen más posibilidades de lograr sus objetivos por otros medios. En los períodos buenos, la organización no parece necesaria; en los períodos malos, se la echa mucho de menos. En otras palabras, la cultura del diálogo está extendida de manera desigual a lo largo y ancho del mundo.
Debemos preguntarnos qué indican estos déficit. En esta época de avance económico y tecnológico, el progreso en las diferentes dimensiones del programa de la OIT es desigual e insatisfactorio. Librados a su propio funcionamiento, los sistemas económicos generan oportunidades para algunos países y para otros no, así como desigualdades en cuanto al acceso y los beneficios dentro de cada país. Por ende, para poder ampliar las oportunidades de trabajo decente se requieren políticas orientadas expresamente a superar esas limitaciones y lograr que los mercados favorezcan a todo el mundo. Debemos aprovechar el dinamismo de los mercados de manera que se fomente al mismo tiempo la justicia social y los beneficios económicos.
El objetivo de las políticas: reducir el déficit
El trabajo decente es un programa pertinente y práctico de orientación general para todos los Estados Miembros. Nadie pretende, evidentemente, que todos los países puedan aspirar de manera realista a las mismas condiciones absolutas. Ninguna intervención en la esfera de las políticas — ya sea por parte de la OIT o de cualquier otra entidad — podrá reproducir mañana las condiciones de trabajo de los países del G7 en los países menos adelantados. Pero es perfectamente viable — y yo diría, una expectativa que comparten los ciudadanos de todo el mundo — que cada país, cualquiera que sea su nivel de desarrollo, fije sus propios objetivos para reducir el déficit de trabajo decente teniendo debidamente en cuenta sus circunstancias y posibilidades específicas, y que la comunidad internacional apoye ese esfuerzo.
El cimiento universal ya está constituido por la obligación de todos los Estados Miembros, reconocida en la Declaración de 1998, de promover y hacer realidad, de buena fe, los principios y derechos básicos estipulados en los convenios fundamentales. Pero parece también razonable esperar que cada país que asuma el compromiso de aplicar una política de promoción del trabajo decente quiera también ampliar esa obligación y avanzar todo lo posible en la promoción de otros aspectos del trabajo decente a los cuales me he referido. Visto desde esta perspectiva, este esfuerzo puede considerarse como el eje de una estrategia dinámica de desarrollo, y los objetivos pueden irse ampliando a medida que el país avanza.
Hay algo que tiene que quedar bien claro: la Declaración de la OIT, cuyo origen fue una decisión unánime de los Jefes de Estado de todas las regiones reunidos en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, en 1995, pertenece a todos los países, desarrollados y en desarrollo. Ningún país o región tiene el monopolio de la sabiduría en cuanto a la forma en que debería lograrse el respeto de los derechos en el trabajo. Ahora bien, los principios y derechos a que se refiere la Declaración de la OIT son válidos en todas partes. Tomemos como ejemplo la libertad sindical: ya sea en Nigeria, Chile, Tailandia o Suecia, todo trabajador tiene derecho a sindicarse y negociar colectivamente. Por supuesto, los resultados prácticos del ejercicio de esas libertades estarán determinados en cada caso por las posibilidades y la capacidad de desarrollo de cada país; el principio, no obstante, es el mismo.
El trabajo decente ofrece, pues, un medio para combinar el empleo, los derechos, la protección social y el diálogo social en las estrategias de desarrollo. Las dificultades con que tropiezan las políticas tradicionales de ajuste estructural de las instituciones de Bretton Woods se deben en parte a que no han incorporado esos objetivos; por ende, las estrategias de reducción de la pobreza no tendrán éxito a menos que se incluyan en ellas esos mismos objetivos. En la actualidad, los documentos de estrategia de lucha contra la pobreza, elaborados bajo los auspicios de dichas instituciones, no abordan esas cuestiones de manera directa. La reducción del déficit de trabajo decente es la vía adecuada para la reducción de la pobreza y una mayor legitimidad de la economía global.
Durante las dos últimas décadas, los gobiernos y las instituciones financieras internacionales se han centrado en reducir los déficit presupuestarios. Pienso que ha llegado la hora de centrarse colectivamente con el mismo celo en la aplicación de estrategias que permitan reducir el déficit de trabajo decente. El asesoramiento en materia de políticas de las instituciones de Bretton Woods y del sistema de las Naciones Unidas debería ponerse a prueba en relación con este objetivo. Del mismo modo, las políticas de cooperación para el desarrollo deberían incorporar en sus actividades fundamentales todos los objetivos estratégicos del trabajo decente.
Hay motivos para pensar que nuestra visión está suscitando un apoyo global. El período extraordinario de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre la aplicación de los resultados de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, que se celebró el año pasado, apoyó explícitamente el Programa de Trabajo Decente de la OIT como un elemento clave de las iniciativas que se necesiten. De acuerdo con el Informe del Secretario General de las Naciones Unidas a la Cumbre del Milenio en septiembre de 2000, una de las ocho formas prioritarias de combatir la pobreza consiste en «elaborar estrategias que proporcionen a los jóvenes de todo el mundo la oportunidad de encontrar un trabajo decente»[14]. El 1.º de mayo del año pasado, el Papa Juan Pablo II apoyó un llamamiento para formar una coalición global en pro del trabajo decente. El Presidente de Sudáfrica, Sr. Mbeki, en su carta a la Cumbre de Okinawa del G8, dijo en nombre del Movimiento de los Países no Alineados que «los niveles de vida decentes, la nutrición adecuada, la atención de salud, la educación y el trabajo decente para todos son metas comunes tanto para el Sur como para el Norte». En el Informe sobre Desarrollo Humano 2000 del PNUD se indica como una de las siete libertades básicas la «libertad para desempeñar un trabajo digno, sin explotación». Al celebrarse un acuerdo histórico entre armadores y gente de mar en la 29.ª reunión de la Comisión Paritaria Marítima, a comienzos de este año, los empleadores y los trabajadores declararon que estaban orgullosos de ser «los portadores de la antorcha de la campaña de la OIT para promover el trabajo decente en todo el mundo». En mis contactos con Jefes de Estado, parlamentarios, dirigentes empresariales, trabajadores, particulares, líderes religiosos y espirituales, activistas destacados e investigadores universitarios, he encontrado una y otra vez un eco favorable y la voluntad de colaborar con nosotros.
Hay una corriente favorable, pero ésta no llega aún a todas partes. Ahora es el momento de actuar: a medida que resurgen temores acerca de las perspectivas futuras de la economía mundial y que nos damos cuenta una vez más de las repercusiones del ciclo económico en la vida de la gente, necesitamos dotarnos de políticas e instituciones que permitan incorporar los valores del trabajo decente en la economía globalizada.
No quiero exagerar la situación. Es alentador que el consenso de la OIT con respecto al trabajo decente despierte un interés que no se limita a quienes inicialmente formularon el concepto y lo suscribieron. Pero aún nos queda mucha gente por convencer. Debemos ser conscientes de que, de tanto en tanto, sigue apareciendo la imagen de la OIT como una institución «sin garra». Nuestros esfuerzos recientes han realzado el perfil de la OIT y han mostrado que la Organización es un actor pertinente que puede ejercer más influencia de la que cabía pensar anteriormente. Pero esto no basta. Debemos tener la voluntad de influir realmente en la senda de la globalización. Lo más importante, en ese sentido, es que los mandantes tripartitos de la OIT tendrán que convenir en que la Organización debería desempeñar un papel destacado en el trazado de las vías sociales para la economía global. Pero esto no ocurrirá si continuamos con «nuestros asuntos como de costumbre». La oportunidad está aquí, delante de nosotros. Aprovecharla o no depende de nuestras capacidades de creatividad y de imaginación. Tenemos que profundizar y ampliar nuestra base de conocimientos y forjar una sólida alianza tripartita abierta al mundo.
1.3. Una mirada hacia el futuro
El trabajo decente no puede convertirse en un hecho por decreto. En el capítulo 2 se examinan cuatro cuestiones que tenemos que resolver a fin de hacerlo realidad: ¿Es el trabajo decente accesible? ¿Puede ser universal? ¿Cómo lograr coherencia en las políticas? ¿Es viable en la nueva economía globalizada? Yo creo que en todos estos ámbitos hay respuestas, pero éstas requieren un esfuerzo y un compromiso tripartitos. A este respecto, les invito a que expresen sus puntos de vista sobre las vías más eficaces para avanzar.
En el capítulo 3 analizo una serie de esferas de actividad de la OIT que tienen que reforzarse si queremos alcanzar nuestras metas. Tenemos que acelerar nuestra dinámica mediante una corriente de nuevas iniciativas intersectoriales integradas con el fin de definir políticas que ayuden a reducir el déficit global de trabajo decente. Tendremos que organizar grupos de trabajo intersectoriales, en el terreno y en la sede, y forjar asociaciones con otras entidades. Tenemos que ser particularmente creativos y vigilantes para asegurarnos de incorporar nuestro compromiso con respecto a la igualdad de género en todas nuestras labores. Debemos cultivar el pensamiento integrado y crear una cultura que lo valorice. Debemos emprender campañas mundiales y adherirnos a otras ya existentes, estimular el desarrollo de nuevos mecanismos y colaborar con otros para producir resultados que sean significativos para la gente. Permítanme ahora enumerar algunas de las prioridades en ese sentido.
Desarrollar la capacidad para formular políticas nacionales y locales
Debemos procurar:
Incorporar nuestros valores en la economía global
Tenemos que trabajar con otros para:
Debemos estar abiertos a nuevas ideas en todos los niveles. A ese respecto, se podrían crear premios de la OIT en reconocimiento de las experiencias exitosas. Podríamos colaborar con universidades o institutos de gestión para elaborar programas en materia de derecho, economía y otros campos que incluyan las preocupaciones de la OIT. Deberíamos ser el centro de las redes de investigación mundiales y regionales interesadas en profundizar en los temas del programa de la OIT. También podríamos establecer sólidos vínculos con las autoridades locales y sus organizaciones en torno al objetivo del trabajo decente en la vida de las comunidades.
Invito, pues, a todos los países a que participen en tales esfuerzos aportando recursos y tomando parte en acciones comunes. Quiero reunir y adaptar las mejores prácticas de los gobiernos, el sector privado y las organizaciones de ciudadanos para inyectar la adrenalina tan necesaria en las arterias burocráticas de nuestra institución con 80 años de vida. Esto podría ayudarnos a crear una «generación del trabajo decente» que ha de conducir y moldear la Organización del futuro. Quiero explorar las posibilidades de movilizar importantes recursos externos para emprender y ampliar estas iniciativas y campañas a escala mundial, con un gran número de asociados.
Debemos actuar como una institución abierta. Tenemos que mantenernos al corriente de todo lo que ocurre y desarrollar una mejor capacidad de escucha y de comprensión de los demás. Debemos entablar un diálogo con el exterior para encontrar nuevas ideas, enriquecer nuestro pensamiento y afinar nuestras propuestas de política. Asimismo, deberíamos aprovechar la inmensa energía que hay en la sociedad en torno a los asuntos de la OIT. Por el contrario, no deberíamos tener temor a interactuar con quienes no comparten nuestros puntos de vista. Debemos mostrar que estamos tan atentos a las necesidades de la gente y de su familia como a las realidades de las economías y las sociedades.
La realización del objetivo del trabajo decente no es una labor que incumbe únicamente a la Organización Internacional del Trabajo o al departamento o ministerio de trabajo de cada país. Es una responsabilidad, individual y colectiva, de los mandantes de la OIT y de sus asociados. El Estado es un actor fundamental, y los gobiernos, en su conjunto, tienen que participar en esta tarea; pero la mejor forma de impulsar los objetivos del trabajo decente consiste en que los empleadores, los trabajadores, los gobiernos y otros actores pertinentes de la sociedad obren conjuntamente para superar los principales obstáculos y proporcionar respuestas equilibradas. Hay que emprender esfuerzos mancomunados en cada nivel, procurando que se respalden mutuamente en los planos local, nacional y mundial. Sólo podremos progresar hacia la consecución de esas metas, y la eliminación de esas brechas, si avanzamos todos juntos.
1 OIT: Trabajo decente, Memoria del Director General, Conferencia Internacional del Trabajo, 87.ª reunión, Ginebra, 1999.
2 Véase OIT: documento del Consejo de Administración GB.274/PFA/9/1, 274.ª reunión, Ginebra, marzo de 1999.
3 Véase OIT: documento del Consejo de Administración GB.279/PFA/6, 279.ª reunión, Ginebra, noviembre de 2000.
4 Véase OIT: documento del Consejo de Administración GB.277/5/2, 277.ª reunión, Ginebra, marzo de 2000, relativo al Plan de Acción de la OIT sobre igualdad entre los sexos e incorporación de las consideraciones de género en la OIT, y la Circular núm. 564 de diciembre de 1999.
5 Véase Comité Interinstitucional de la Mujer y la Igualdad de Género (Naciones Unidas): Mainstreaming gender perspectives into programme budget processes within the United Nations System, Synthesis Report, Nueva York, mayo/junio de 2000.
6 La etapa actual de este proceso está reflejada en las propuestas de Programa y Presupuesto para 2002-2003, que se han presentado a esta reunión de la Conferencia para su adopción. Véase el documento del Consejo de Administración GB.280/PFA/7, 280.ª reunión, Ginebra, marzo de 2001.
7 Utilizo el término «trabajo» porque es más amplio que el término «empleo» o «puesto de trabajo». El trabajo incluye el empleo asalariado, el empleo independiente y el trabajo a domicilio. También incluye la gama de actividades de la economía informal y de la economía del cuidado. Se trata, por lo tanto, de una noción de gran amplitud que corresponde a la idea de que el trabajo decente es una aspiración universal.
8 E. Streuli y T. Bauer (directores de la publicación): Les working poor en Suisse, Office Fédéral de la Statistique, Berna, 2001.
9 OIT: Informe sobre el empleo en el mundo 2001: La vida en el trabajo en la economía de la información, Ginebra, 2001.
10 J. Takala: «Global estimates of fatal occupational accidents», en Epidemiology (Ginebra, OIT), vol. 10, núm. 5, septiembre de 1999.
11 Véase P. Gabriel y R. Liimatainen: Mental Health in the Workplace (Ginebra, OIT, 2000).
12 OIT: Su voz en el trabajo, Informe Global con arreglo al seguimiento de la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo, Conferencia Internacional del Trabajo, 88.ª reunión, Ginebra, 2000.
13 OIT: Cuestiones laborales y sociales relacionadas con las zonas francas industriales, Informe para el debate de la Reunión tripartita de países que poseen zonas francas industriales, Ginebra, 1998, pág. 1.
14 Véase Naciones Unidas: Nosotros los pueblos: la función de las Naciones Unidas en el siglo xxi, Informe del Secretario General, Nueva York, 2000.
15 La Oficina está preparando un documento en el que se exploran las diferentes formas en que puede reforzarse este Grupo de Trabajo.
2. El trabajo decente en la práctica
Pese a que el trabajo decente es una meta atractiva, los déficit que al respecto observamos a nuestro alrededor muestran cuán difícil es hacerlo realidad para todos los trabajadores del mundo. Los mandantes tripartitos de la OIT, junto con muchos otros actores, están tratando de encontrar más y mejores formas para que la gente pueda alcanzar los objetivos del empleo y la seguridad, los derechos fundamentales y el diálogo social. Además, en parte gracias a los esfuerzos realizados por la OIT a lo largo de su historia, hay muchas personas para quienes el trabajo decente es una realidad, aunque a nivel mundial constituyen una minoría. Y diariamente los cimientos que parecían sólidos se van erosionando. Es obvio que no se puede encontrar ninguna solución rápida. Debemos ser realistas y considerar los desafíos que tendremos que superar para hacer realidad el Programa de Trabajo Decente.
Es cierto que este Programa se cuestiona a veces, tanto en países con renta alta como en países con renta baja. En algunos casos, los ministros de Trabajo que defienden los objetivos del trabajo decente tachan las propuestas políticas de «irrealistas», de un «lujo» o, lo que es peor, «de alto riesgo», dado que, a su juicio, suponen una amenaza para la competitividad de las empresas y de la economía nacional. Es necesario que la OIT esté a la escucha y responda a estas posturas reuniendo argumentos para prestar apoyo a quienes, desde el gobierno u otros sectores, están promoviendo el trabajo decente.
En mi opinión, hay cuatro desafíos a los que deberíamos hacer frente.
El primero consiste en saber si el trabajo decente es económicamente viable. En todo el mundo, los encargados de la elaboración de políticas se hallan ante un dilema. Para alcanzar muchos objetivos sociales se necesitan recursos económicos, ya sea en el contexto de la empresa o en el de la economía en su conjunto. La presión competitiva cada vez mayor que impera en la economía global hace que las empresas estén menos dispuestas o tengan una menor capacidad para asignar fondos a la protección social. La capacidad de los Estados para recaudar impuestos y financiar la política social se halla también bajo presión. Al mismo tiempo, lograr los objetivos económicos depende de condiciones sociales previas. Hay que preguntarse, pues, si los gobiernos deberían dar prioridad al crecimiento económico dirigido por el mercado y posteriormente tratar de abordar las consecuencias sociales, o si, por el contrario, los sistemas económicos eficaces tienen que incorporarse en un marco social de derechos, participación, diálogo y protección. Muchos alegan que hay soluciones de compromiso entre la calidad y la cantidad de empleo, y entre el gasto social y la inversión, y que la reglamentación proteccionista socava la flexibilidad y la productividad empresariales. Ahora bien, en contrapartida, el trabajo decente puede producir buenos resultados al aumentar la productividad. Estas relaciones tienen que examinarse con más detenimiento a fin de evaluar los verdaderos costos y beneficios del trabajo decente.
El segundo desafío es el siguiente: ¿puede el trabajo decente constituir un objetivo universal? Existe la idea generalizada — y es importante tenerlo presente — de que la labor de organizaciones como la OIT tiene razón de ser especialmente en el sector formal, porque es ahí donde las normas de la OIT son más eficaces y sus mandantes más activos. Pero esto es sólo un aspecto del mundo del trabajo. Por supuesto, el argumento no se limita a la OIT; a menudo se aplica a la intervención de los gobiernos en general, especialmente en regiones — como el Sur de Asia y el Africa Subsahariana — donde la economía informal genera la mayor parte del trabajo. Esto también supone una fuente importante de desigualdad entre los sexos, dado que las mujeres están subrepresentadas en el empleo formal, tanto como trabajadoras como en los procesos de adopción de decisiones a todos los niveles. Es cierto, sin duda, que la política social tiende en general a favorecer a los grupos del sector formal que disfrutan de una mayor protección y de ingresos más elevados, dado que al margen de este sector se cuenta con pocos instrumentos para aplicar los derechos o brindar protección social. En realidad, las necesidades son mayores en la economía informal y entre los pobres. Si abogamos por la universalidad, y eso es lo que decía exactamente en mi Memoria de 1999 («todos los que trabajan tienen derechos en el trabajo»[1]), tenemos pues la obligación de abordar estas cuestiones. Por ello, la igualdad de género es un elemento esencial del Programa de Trabajo Decente. Y por la misma razón, el Programa de Trabajo Decente ha de ser también un programa de desarrollo.
El tercer desafío es cómo constituir un programa coherente en materia de políticas. El Programa de Trabajo Decente es amplio, dado que engloba tanto objetivos económicos como sociales: derechos, diálogo social y protección social por un lado, y empleo y empresa por otro. Todavía se necesita saber más sobre la forma en que los avances en un aspecto del trabajo decente son impulsados por los avances en otros de sus aspectos. Hay razones para creer, por ejemplo, que el crecimiento del empleo facilita el fortalecimiento de la protección social y del diálogo social, y que los derechos fundamentales en el trabajo son un complemento básico de las políticas para incrementar la seguridad social. Aunque los datos provenientes de estudios son fragmentarios, se dispone en cambio de una información potencialmente rica en términos de experiencia en el trabajo y en la gestión. Tenemos que fortalecer sistemáticamente la base de conocimientos para apoyar este programa. El proyecto de transformar estos conocimientos en una política coherente a nivel nacional tropieza con dificultades similares. Los objetivos del trabajo decente interesan a muchos actores, que en la mayoría de los países no actúan de forma coordinada. Los ministerios gubernamentales y los actores sociales que tradicionalmente intervienen en asuntos laborales no ejercen necesariamente una gran influencia en las políticas económicas. El desarrollo empresarial no tiene forzosamente en cuenta los objetivos sociales. La necesidad de coherencia también implica que la OIT debe moverse fuera de sus esferas tradicionales, para establecer una interacción con todos los principales actores que dirigen la política económica y social.
El cuarto desafío consiste en saber si el trabajo decente es un objetivo viable en la nueva economía globalizada. En cada país, se puede recurrir a una amplia serie de políticas e instituciones para promover la participación, el reparto de los beneficios y el cimiento social. No obstante, en la economía global, el ámbito de aplicación de dichas políticas se halla limitado por la realidad de un mundo donde los Estados nacionales son soberanos. La actividad del mercado global está determinada principalmente por los objetivos económicos de las empresas y los inversores privados. A menudo, las instituciones nacionales pueden quedarse atrás. Más aún, la actividad económica se desarrolla de manera creciente en un espacio planetario. Observamos una pauta cada vez más desigual de desarrollo entre las naciones, y disparidades internacionales en los ingresos, el trabajo y la seguridad, para lo cual no contamos con una respuesta política eficaz. Estas disparidades amenazan la propia legitimidad de la economía global. Sin embargo, los esfuerzos por incorporar una dimensión social en la globalización y extender sus beneficios permanecen limitados en lo que a su ámbito de aplicación se refiere. Es necesario contar con una nueva arquitectura global — marcos, métodos, políticas e instituciones — que pueda responder a las aspiraciones de la gente con relación al trabajo decente en un entorno socialmente sostenible.
En las siguientes secciones se analiza cada uno de estos interrogantes, y se describen algunas de las respuestas que se están desarrollando en el marco de la labor de la OIT y en otras partes. Pienso que es útil plantear estas cuestiones en esta Memoria, ya que contribuyen a esclarecer el contenido del Programa de Trabajo Decente y lo que esperamos lograr con él. Es obvio que queda mucho por hacer en cada uno de estos ámbitos, lo que indica las prioridades de la labor de la Organización en los próximos años.
2.2. El dividendo económico del trabajo decente
La OIT siempre ha afirmado que los principios y derechos que defiende son legítimos por derecho propio y que, por ende, no precisan otras justificaciones de índole económica. Mientras que el éxito de una economía suele medirse mediante índices de crecimiento de la producción o de los ingresos, el progreso social se calcula en base al goce de ciertos derechos y libertades, de seguridad y de protección social. De ahí la necesidad de que las políticas e instituciones mantengan el equilibrio entre el crecimiento económico y el progreso social. No obstante, es necesario examinar esto desde la perspectiva de que el trabajo realizado en condiciones decentes, recibiendo ingresos decentes, también puede contribuir a la eficacia económica. Si la cuestión que se plantea es la de la viabilidad financiera, es decir, que para mejorar la calidad del empleo o de la protección social se necesitan más fondos, la respuesta es que muy a menudo el trabajo decente es a la larga rentable. Evidentemente, esto no siempre ocurre así y los avances que se realicen en el ámbito del trabajo decente tendrán a veces un costo. Pero creo que con frecuencia estos costos se exageran, o los beneficios se subestiman. El trabajo decente es un objetivo por derecho propio, pero también puede tener un efecto positivo en la productividad y en el crecimiento económico. Ni la productividad ni la justicia social son «malas palabras» para la OIT. Por el contrario, son conceptos que pueden combinarse con éxito.
El trabajo decente como factor de producción
Probablemente el vínculo más claro entre la eficacia social y la productividad se halle a nivel empresarial. Las empresas han estado demostrando que lo que hace que el trabajo sea decente también puede aportar dividendos económicos. Una importante serie de trabajos de investigación muestra los efectos positivos de los salarios en la productividad. El diálogo social en el trabajo da lugar a compromisos más sólidos y a una mayor productividad de los trabajadores. Distintos estudios realizados a nivel de la empresa muestran la influencia positiva que la participación en los beneficios, la calidad del empleo y la intervención de los trabajadores en la toma de decisiones tienen en las actitudes, la motivación y la productividad de los trabajadores[2]. Los modelos de gestión desarrollados en el sector minorista de los Estados Unidos, por ejemplo, indicaron que un mayor grado de satisfacción y compromiso del personal constituía la clave para el aumento de la satisfacción del cliente, y que la aplicación de este modelo había producido incrementos sustanciales en las ventas[3].
Los estudios de la OIT muestran que las empresas que aplican políticas de igualdad de oportunidades también tienden a ser más productivas[4]. Asimismo, los lugares de trabajo compatibles con la vida familiar también producen dividendos económicos. Por ejemplo, en la maquiladora TRW del Estado mexicano de Chihuahua, el establecimiento de un programa de cuidado de los niños con asistencia estatal contribuyó en gran medida a que los trabajadores calificados permaneciesen en la empresa[5]. Loutfi Mezhar, Director Ejecutivo de la Federación de Industrias de Egipto, puso de relieve el dividendo económico del trabajo decente cuando visité El Cairo en abril de 2001. El Sr. Mezhar dijo lo siguiente: «Estamos convencidos de que protegiendo los derechos humanos en el trabajo sin discriminación alguna, y facilitando un contexto de trabajo decente, los empleadores experimentarán un incremento de la productividad, los ingresos y los beneficios».
Como factor de producción, las condiciones de trabajo decente tienen el mismo valor tanto en las pequeñas como en las grandes empresas. La metodología del Programa sobre las mejoras del trabajo en las pequeñas empresas (WISE) se está utilizando en distintas partes del mundo para promover mejores condiciones de trabajo y productividad en la pequeña empresa a través de ajustes de bajo costo o de costo nulo. Así, por ejemplo, la colaboración entre la Asociación de Empleadores de Mongolia y la OIT para promover la metodología del WISE a través de programas de formación tuvo resultados positivos. Las empresas que aplicaron dicha metodología descubrieron que una mejor productividad podía ir aparejada a una mejora de las condiciones de trabajo y las relaciones en el lugar de trabajo, así como a la satisfacción del trabajador.
Los objetivos del trabajo decente forman parte de una estrategia óptima para lograr la competitividad empresarial. Cuando las empresas se ven confrontadas con presiones cada vez mayores por parte de la competencia, pueden reaccionar reduciendo costos, incluso los laborales. Por el contrario, las mejoras de las calificaciones, las condiciones de trabajo y la satisfacción del trabajador pueden redundar en una mayor productividad de los lugares de trabajo y en el aumento de la competitividad. A mediados del decenio de 1990, la empresa multinacional de calzado deportivo Adidas, cuya producción se ha trasladado en buena parte a fábricas de países en desarrollo, decidió adoptar esta estrategia basada en la calidad y la innovación y no en la reducción de los costos laborales. Adidas comenzó a prestar una atención especial a la seguridad y la salud de los trabajadores, el tiempo de trabajo y la libertad sindical entre sus proveedores. Las pruebas experimentales realizadas en 1999-2000 muestran que el hecho de impartir una formación polivalente a los empleados de sus proveedores, así como de alentar la participación de los trabajadores y de mejorar las normas del trabajo, permitió prácticamente duplicar la productividad[6].
El hecho de que el trabajo decente suela ser muy compatible con las metas de la economía no significa que no haya que aceptar soluciones de compromiso. A veces hay que tomar decisiones difíciles. En tales casos, el programa de la OIT ofrece mecanismos e instituciones a través de los cuales se pueden equilibrar los diferentes intereses y obtener un consenso mediante el diálogo social. El equilibrio entre la flexibilidad y la seguridad es un buen ejemplo.
Tanto las personas como las empresas se enfrentan hoy en día a muchas incertidumbres. Numerosas empresas piden flexibilidad en su búsqueda de competitividad. Muchos trabajadores consideran la flexibilidad como un sinónimo de inseguridad[7]. Ahora bien, los trabajadores necesitan un cierto grado de seguridad para poder trabajar de forma productiva e invertir esfuerzos en el desarrollo de sus propias calificaciones, mientras que las empresas necesitan unos mercados laborales estables y sostenibles que les garanticen una oferta de mano de obra productiva y calificada. Si el marco institucional es el adecuado, se puede encontrar un equilibrio entre estas diferentes necesidades. Las instituciones del mercado laboral establecidas por las economías para hacer realidad los objetivos del trabajo decente proporcionan un apoyo a las empresas cuando éstas deben ajustarse a las demandas externas.
Diversos países han encontrado políticas y configuraciones institucionales diferentes para resolver estas cuestiones. Algunos ejemplos europeos así lo demuestran. Por ejemplo, el régimen de seguridad social de Finlandia, sumamente desarrollado, ayuda a los trabajadores afectados por la supresión de empleos a amortiguar sus pérdidas de ingresos, mientras que los servicios públicos de empleo contribuyen activamente al retorno al mercado laboral. Contrariamente a la idea popular de que hacer grandes inversiones en la seguridad social va en detrimento de la flexibilidad y el ajuste laborales, en el caso de Finlandia ha contribuido al desarrollo económico y a la recuperación del empleo (la tasa de desempleo descendió del 18 por ciento en 1994 al 9,2 por ciento a principios de 2001)[8]. En Dinamarca, los bajos niveles de protección oficial del empleo van acompañados de prestaciones de desempleo a largo plazo, con tasas elevadas de sustitución de los ingresos. El desempleo, y sobre todo el desempleo de larga duración, se ha mantenido en niveles relativamente bajos porque, al igual que en Finlandia, las prestaciones de desempleo están asociadas a medidas efectivas para facilitar la búsqueda de puestos de trabajo y el retorno al empleo. En los Países Bajos, el diálogo social se tradujo en compromisos sobre moderación salarial, pautas de trabajo flexibles y la ampliación de las prestaciones sociales. Las políticas generales del mercado laboral han facilitado enormemente la adaptación eficaz a la economía global, además de la mejora de los resultados en el plano del empleo[9].
El denominador común de todas estas experiencias diferentes es la búsqueda de un equilibrio entre los intereses de las personas afectadas por los cambios estructurales y de quienes buscan aumentos de la productividad e innovación. El diálogo social es la clave para forjar un consenso y compromisos sobre objetivos comunes, al mismo tiempo que proporciona los medios para conciliar objetivos contradictorios y resolver adecuadamente los conflictos. Estos países han sabido sustituir un proceso en el que la flexibilidad crea inseguridad por otro en el que la seguridad es una condición previa para la flexibilidad. El reto para los países en cuestión parece ser ahora la inclusión de quienes se encuentran sujetos a relaciones de empleo más informales en los márgenes de la economía.
La reestructuración de las empresas, situación que a menudo pone en peligro la seguridad de los empleos e ingresos, también puede llevarse a cabo teniendo en cuenta los objetivos del trabajo decente. No se pueden pasar por alto las realidades económicas, y las empresas quizás deban reestructurarse para sobrevivir, pero las medidas que se tomen en relación con cada aspecto del trabajo decente pueden contribuir a mantener bajos los costos sociales. Las prácticas óptimas son posibles, incluso en circunstancias económicas difíciles. Por ejemplo, las empresas de los países en transición han estado experimentando una reestructuración importante. Ello ha provocado una inseguridad generalizada y el aumento de la pobreza. El Grupo ZEiM, uno de los pocos supervivientes de la industria rusa de fabricación de instrumentos, adoptó una estrategia algo diferente. Su reestructuración se basó en: establecer un diálogo con las organizaciones representativas de los trabajadores para discutir y planificar las medidas que debían tomarse; centrar la atención en las repercusiones sobre el empleo invirtiendo fuertemente en la formación y readaptación profesional del personal directivo y los trabajadores, así como en el establecimiento, con ayuda de la OIT, de un «Centro de servicios al personal» para los trabajadores separados del servicio, y alcanzar un compromiso para evitar el trastorno total de la vida de los empleados, sus familias y las comunidades.
Además de su contribución como factor de producción, y como medio para conseguir equilibrar las diferentes metas en materia de políticas, los progresos efectuados respecto de cada una de las cuatro dimensiones del trabajo decente también pueden conducir a modalidades de crecimiento más equitativas y sostenibles. Por ejemplo, el diálogo social sobre políticas de desarrollo de calificaciones puede favorecer el surgimiento de condiciones del mercado de trabajo más previsibles y fomentar un mejor funcionamiento de ese mercado. Las investigaciones de la OIT en los países del Cono Sur de América Latina muestran la manera en que el diálogo social ha servido de herramienta eficaz a la hora de adaptar los cursos de formación para que respondan a la nueva demanda de competencias profesionales por parte de los sectores y ocupaciones emergentes. Asimismo, están contribuyendo a disminuir los conflictos entre la mano de obra y el personal directivo sobre cuestiones como el reconocimiento y la remuneración de las calificaciones y a dirigir la formación hacia segmentos vulnerables y discriminados del mercado laboral[10]. Todo ello favorece la inversión y el crecimiento y contribuye a aumentar la seguridad del empleo y del mercado laboral.
Unas condiciones del mercado de trabajo más estables también pueden ofrecer importantes ventajas de ubicación para las inversiones extranjeras. Ello puede permitir a los países atraer inversión extranjera directa de mayor calidad (con un alto potencial para la difusión tecnológica y vínculos más estrechos con la economía nacional). Esta inversión adicional ha permitido a algunos países aumentar la tasa de inversión, el crecimiento, el empleo (tanto directo como indirecto) y los ingresos. La séptima Encuesta sobre el curso que ha de darse a la Declaración tripartita de principios sobre las empresas multinacionales y la política social[11], realizada por la OIT en 2000, rebosa de ejemplos sobre la importancia de promover vínculos con la economía nacional, mostrando cómo el desarrollo de las calificaciones, la política social y el diálogo social han contribuido al crecimiento económico.
Aunque estos ejemplos no abarcan necesariamente el Programa de Trabajo Decente en su totalidad, sirven para mostrar cómo diferentes aspectos del trabajo decente pueden promover la inversión y el crecimiento. Como decía recientemente Frank Vargo, Vicepresidente para Asuntos Económicos Internacionales de la Asociación Nacional de Industriales de los Estados Unidos, «las empresas no buscan oportunidades de inversión en los países que están dispuestos a reducir las normas laborales o medioambientales. No es eso lo que atrae las inversiones ... Las empresas, en todo el mundo, aceptan con agrado una normativa exigente. Esto no es un obstáculo para los negocios»[13].
A nivel macroeconómico, ciertas investigaciones sugieren que existe una relación positiva entre la igualdad de género y el crecimiento económico. Según una estimación, el equilibrio entre los géneros en la educación en 1960 podría haber aumentado el crecimiento económico per cápita registrado durante el período comprendido entre 1960 y 1992 en hasta un 0,9 por ciento anual en Asia Meridional y Africa Subsahariana. En cambio, es posible que la desigualdad de género en el empleo observada en ambas zonas haya reducido el crecimiento en un 0,3 por ciento en comparación con Asia Oriental[14]. Así, la igualdad entre los géneros podría haber tenido como resultado un aumento de más de un 50 por ciento del crecimiento per cápita en Asia Meridional y de más del 100 por ciento en Africa Subsahariana. Un estudio reciente del Banco Mundial concluye también que la desigualdad entre los géneros disminuye el ritmo de crecimiento y hace que las políticas sean menos efectivas, mientras que la igualdad entre los géneros favorece el desarrollo[15].
Por último, existe un vínculo entre las libertades democráticas y los resultados económicos. Hay ejemplos de buenos y malos resultados económicos en entornos políticos tanto democráticos como autoritarios. No obstante, los datos muestran una estabilidad de los resultados económicos en regímenes más democráticos. Por ejemplo, se ha comprobado que hay menos volatilidad a corto plazo en los resultados económicos de los regímenes en donde la toma de decisiones está descentralizada[16]. De forma más directa, los países con tradición democrática por lo general también suelen encontrarse en mejor situación para mantener su estabilidad frente a conmociones económicas. Ello se debe a que han construido el capital social y humano necesario para mediar en los conflictos sociales que esas conmociones externas a menudo provocan. Disponen de mecanismos de diálogo que permiten alcanzar un consenso en torno a los ajustes en materia de políticas necesarios para restaurar el equilibrio macroeconómico[17].
Así, las mejoras en las condiciones de trabajo, la participación de los trabajadores, el diálogo social, la protección y seguridad sociales, la reducción de los prejuicios por género y el goce de ciertas libertades democráticas en el lugar de trabajo y en la sociedad son todos elementos que pueden contribuir a un crecimiento económico estable. En otras palabras, el trabajo decente puede ser un factor productivo. Esto no quiere decir que las relaciones en cuestión sean sencillas; al contrario, con frecuencia son complejas e indirectas. Pero si las instituciones existentes son las adecuadas, la eficiencia económica y la eficiencia social irán unidas. A menudo, el trabajo decente será más viable económicamente de lo que pudiera parecer a primera vista.
2.3. El trabajo decente como meta universal
Además de abarcar muchas de las preocupaciones de los países de altos ingresos, el trabajo decente es también una vía para expresar los objetivos del desarrollo en términos humanos. En efecto, con el trabajo decente se busca mejorar la calidad de la vida de la gente, lo que se refiere no sólo a su nivel de ingresos y de consumo, sino también a la capacidad para realizar sus aspiraciones. En otras palabras, el trabajo decente es también un medio para expresar un objetivo de desarrollo válido para todos los países y para todas las personas que en ellos trabajan.
Amartya Sen, al abordar estas mismas cuestiones en su disertación durante la reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo en 1999, expresó el objetivo del desarrollo como la ampliación de las capacidades de la gente y, por lo tanto, como un incremento de sus libertades. La pobreza se percibe, pues, como la privación de esas capacidades y libertades. Martha Nussbaum ha llevado estas ideas aún más lejos, al considerar las capacidades humanas desde una perspectiva de género[18].
Este es también el espíritu del Programa de Trabajo Decente. Se trata de un argumento básico del enfoque de la OIT según el cual los derechos y el progreso económico deben ir a la par. El logro de los derechos fundamentales no es sólo una meta en sí, es también un factor determinante y crucial de la capacidad que la gente tiene para realizar sus aspiraciones. Por ende, los principios y derechos fundamentales en el trabajo constituyen los cimientos, es decir, la base en que se sustenta el trabajo decente. Ahora bien, la gente tiene que tener trabajo para que esos derechos puedan concretarse. Hay un nivel mínimo, pero no un tope: en lo que se considera como «decente» se plasman derechos y principios universales, pero se reflejan también las circunstancias particulares de cada país. En este sentido el trabajo decente constituye una meta móvil, un objetivo que evoluciona a medida que se van transformando también las posibilidades, las circunstancias y las prioridades de cada sociedad. Sus valores mínimos avanzan junto con el progreso económico y social. Tal ha sido la historia de los países que hoy tienen altos ingresos.
En todo caso, para hacer progresos con respecto al trabajo decente no hay que esperar el progreso económico. Según un análisis comparativo entre países de todo el mundo, hay muchas posibilidades de promover el trabajo decente, incluso en los países de bajos ingresos. Un estudio de la OIT sobre la relación entre el trabajo decente y los ingresos por habitante a nivel nacional puso de manifiesto que, como era de esperar, los progresos en materia de trabajo decente están efectivamente correlacionados con el progreso económico. Dicho esto, en cada nivel de ingresos se observa una gran variación en cuanto a los indicadores del trabajo decente alcanzados por los países. En otras palabras, hay al parecer un margen sustancial de libertad para que cada país aplique políticas de promoción del trabajo decente, independientemente de su nivel de desarrollo[19].
En definitiva, no se trata sólo de que el trabajo decente promueva el desarrollo, o de que el desarrollo facilite la realización del trabajo decente; ambos argumentos son válidos, pero una manera más correcta de expresarlos consiste en decir que el trabajo decente forma parte del desarrollo, que es a la vez una aspiración y una condición previa, un objetivo y una medida de progreso.
Los pobres también tienen derechos
En un artículo del Financial Times publicado el año pasado se sostenía que las normas fundamentales del trabajo no tenían relación alguna con la vida de los trabajadores agrícolas y los trabajadores ocasionales en los países de bajos ingresos[20]. El autor afirmaba que la gente que vivía en la pobreza sólo necesitaba ingresos y empleo; los derechos básicos no eran, por lo tanto, pertinentes. Este punto de vista, que se oye con cierta frecuencia, es erróneo. La pobreza no es sólo una cuestión de ingresos, sino también de derechos y capacidades. Estos cimientos sociales son esenciales para los pobres. Librarse del trabajo infantil, por ejemplo, es la base para que todos los miembros de la sociedad puedan tener la oportunidad de desarrollar plenamente sus capacidades. Librarse de la discriminación es esencial para que todos tengan las mismas oportunidades. El derecho de sindicación es vital para que los pobres puedan reclamar sus derechos, mejorar su capacidad de ganarse el sustento y asegurarse una parte equitativa de los beneficios económicos. No establecer esa correlación lleva a adoptar el punto de vista del «trabajo primero, trabajo decente después». Desafortunadamente, casi siempre ocurre que ese «después» no llega jamás.
A juzgar por lo que está ocurriendo en el terreno, es posible lograr que los derechos, el empleo, la protección y el diálogo formen parte de una propuesta general de desarrollo. En la industria del vestido de Bangladesh, por ejemplo, la búsqueda de un enfoque que combinase los derechos con medios de vida sostenibles se vio estimulada por una amenaza de boicoteo debido a la utilización de mano de obra infantil. En 1995, la acción concertada entre el Gobierno de Bangladesh, la Asociación de Fabricantes y Exportadores de Prendas de Vestir de Bangladesh (BGMEA), organizaciones no gubernamentales (ONG), el UNICEF y la OIT dio lugar al lanzamiento de un programa centrado en los niños y sus familias, iniciativa que obligó a las instituciones interesadas a abordar las diferentes facetas del problema. Se facilitó el acceso de los niños a la educación y la formación profesional; se proporcionaron estipendios para reemplazar los ingresos que los niños percibían anteriormente, y se promovieron oportunidades alternativas de obtener ingresos para las familias mediante la formación profesional y empresarial y el microcrédito. Al mismo tiempo, se desarrolló un sistema de seguimiento eficaz. La proporción de fábricas que utilizaban mano de obra infantil bajó del 43 por ciento en 1995 a cerca del 5 por ciento en junio de 2000; en un período de cuatro años se logró retirar del trabajo a casi 30.000 niños. Si bien todavía queda mucho por hacer, esta iniciativa ha establecido una plataforma para tratar otras cuestiones. Por ejemplo, se han de abordar ahora diversos aspectos de los derechos y la seguridad y salud en el trabajo. La oportunidad de diálogo entre todos los interesados ha sido un factor clave para ampliar el alcance de esta iniciativa.
Otro caso que puede citarse se refiere a la servidumbre por deudas que, según ha estimado un autor, es una penosa realidad para unos 20 millones de personas en todo el mundo[21]. Los niños, y en algunas regiones sobre todo las niñas, son especialmente vulnerables. La experiencia ha mostrado que saldar la deuda para liberar a la gente no es una solución. Un enfoque que podría resultar más eficaz consiste en abordar las causas del problema desde una perspectiva de desarrollo sostenible. Recientemente la OIT y otras organizaciones de las Naciones Unidas emprendieron un programa cuyo objeto es apoyar las políticas nacionales destinadas a eliminar la servidumbre por deudas de los niños en varios países de Asia Meridional. Este programa ha adoptado un enfoque preventivo, que combina las microfinanzas, las actividades generadoras de ingresos, medidas relativas a la salud, la educación, la concienciación y el diálogo social en zonas donde la servidumbre por deudas es una práctica corriente.
Estos ejemplos muestran que cuando el compromiso de los gobiernos de respetar los principios y derechos fundamentales está respaldado por enfoques prácticos del desarrollo se puede avanzar en todos los frentes simultáneamente. Así, se contribuye también a determinar los nexos de interacción, positivos o negativos, que existen entre los diferentes aspectos de las políticas. Por ejemplo, cuando se aplica una estrategia de trabajo decente para los adultos y de vida decente para los niños, hay que tener presente que ciertos tipos de empleo de los adultos pueden agravar el problema del trabajo infantil, como se ha observado en el curso de las investigaciones realizadas por la OIT en Bangladesh y la República Unida de Tanzanía[22]. Las niñas, en particular, son vulnerables a que se las saque de la escuela con el fin de trabajar o de asumir responsabilidades familiares en lugar de los padres que trabajan. Estos resultados permiten ir afinando un enfoque coherente de las políticas, que tome en consideración al mismo tiempo los derechos y los medios de subsistencia.
Aunque la mayor parte de los trabajadores del mundo están ocupados en la economía informal, casi todos ellos carecen de una protección adecuada, de seguridad, de organización y de voz en el trabajo. Ahora bien, considero que los principios del trabajo decente son tan importantes en la economía informal como en la economía formal. El derecho a sindicarse, en la medida en que es un derecho que faculta para actuar, permite también alcanzar otras metas. Es cierto que la forma en que la gente se organiza puede diferir entre las economías formal e informal, dado que gran parte del trabajo informal no es un trabajo asalariado y que los propósitos inmediatos de la organización pueden variar. Pero su meta es siempre la misma: contar con voz y representación. Esto se aplica también a otras normas fundamentales del trabajo. La discriminación, por ejemplo, puede limitar el acceso al crédito, a la tierra, al espacio para las actividades comerciales y a muchos otros aspectos del empleo independiente en el sector informal. El trabajo infantil impide librarse de las actividades informales que generan bajos ingresos. De lo que se trata en verdad es, pues, de encontrar la forma de extender esos derechos a toda la gente, y no de limitar su aplicación.
El problema fundamental a este respecto es el de quién debe actuar. El hecho de extender a la economía informal el objetivo del trabajo decente no puede depender exclusivamente de los mecanismos estatales de reglamentación y representación que se aplican en los demás sectores. Necesitamos nuevas formas de incrementar las capacidades económicas y reforzar la voz, defender los derechos, generar y transferir recursos y modificar los incentivos. A menudo, los actores existentes tienen un margen de maniobra para emprender nuevas formas de acción, pero también se requieren nuevos actores y nuevas instituciones que potencien las calificaciones, abran los mercados y mejoren las condiciones de trabajo. Las empresas del sector formal que recurren al empleo informal mediante acuerdos de subcontratación pueden ser un medio para promover las políticas de trabajo decente en la economía informal. Muchos sindicatos han comprendido este desafío y están tratando, por ende, de extender la capacidad de sindicarse a los trabajadores del sector informal; pero hay también otros actores que operan en ese ámbito.
El programa PROMICRO de la OIT en América Central ha mostrado la importancia de organizarse para crear oportunidades económicas decentes, amplificar la voz y promover los intereses de los microempresarios en la economía informal. Tanto en el ámbito de la comunidad como en el plano de la política nacional, la posibilidad de organizarse ha sido un elemento esencial para impulsar el espíritu empresarial entre los hombres y las mujeres. Por ejemplo, los operadores en pequeña escala en El Salvador se han unido para formar asociaciones y crear un comité nacional, el Comité Nacional de Microempresarios Salvadoreños (CONAMIS), como medio para contribuir a fortalecer a sus miembros. Esto llevó a un grupo de microempresarios — principalmente mujeres dueñas de salones de belleza — a constituir su propia asociación. Las actividades de dicha asociación resultaron directamente provechosas, ya que consiguió un aumento de la participación en el mercado y de los ingresos. Sin perjuicio de esto, también ha sido importante el hecho de haber encontrado una nueva dignidad y autoestima, ya que sus actividades laborales les permitieron granjearse el respeto y el reconocimiento de los ciudadanos y de los círculos políticos. Ahora han incluido la seguridad en el lugar de trabajo entre sus objetivos. Al igual que en la economía formal, en la economía informal también se puede avanzar simultáneamente en relación con los diferentes aspectos del trabajo decente.
Por lo que se refiere a la protección social, se han emprendido numerosas iniciativas. En Tailandia, por ejemplo, la OIT ha apoyado un fructífero programa piloto que tiene por objeto mejorar la seguridad, la salud y las condiciones de trabajo de los trabajadores a domicilio (en su mayoría mujeres), habitualmente marginados de los sistemas de protección formales. Esta experiencia se está repitiendo ahora en mayor escala.
Hay un importante problema de género en lo que se refiere a la exclusión de la protección social, ya que las mujeres han tenido que asumir tradicionalmente el papel de proveedoras de cuidados en la sociedad[23]. No es sorprendente, pues, que muchas de las iniciativas para fomentar el acceso a la protección social en la economía informal se hayan basado en la organización de las mujeres. Tal ha sido el caso de los sistemas de microseguros Wer Werlé implantados en Dakar, en 1998, por el PROFEMU (Programme des Femmes en Milieu Urbain). El apoyo que la OIT presta a estos programas incluye una estrategia de capacitación mediante la cual las mujeres pueden articular sus necesidades en materia de atención de salud y lograr que estas necesidades sean reconocidas en los sistemas de prestaciones. Wer Werlé también organiza campañas relacionadas con la salud, en las que se incluye la cuestión de la prevención del VIH/SIDA. También actúa en las redes nacionales y regionales de microseguros, es un interlocutor reconocido del Ministerio de Salud y promueve las cuestiones relacionadas con la salud de las mujeres en el ámbito de las políticas nacionales[24].
En la India, la Asociación de Mujeres Trabajadoras por Cuenta Propia (SEWA) ha procurado llenar un vacío similar en materia de protección en la economía informal. Se trata de un sindicato reconocido, con más de 300.000 afiliados. Su programa integrado de seguridad social es el régimen contributivo más importante de la India para los trabajadores de la economía informal y cuenta actualmente con 32.000 trabajadoras afiliadas. Los componentes de dicho régimen se han formulado según un enfoque basado únicamente en la demanda. La acción de la SEWA se extiende también a muchos otros ámbitos. Esta Asociación constituye uno de los ejemplos más notables de cuánto puede lograrse mediante la organización eficaz de los trabajadores del sector informal[25].
La falta de acceso a instituciones financieras apropiadas y a la financiación es una de las principales causas de la vulnerabilidad en la economía informal. Dicha carencia se traduce en una pérdida de oportunidades para desarrollar empresas, tanto en los países de bajos ingresos como en los de altos ingresos. De ahí la importancia del papel que la microfinanciación puede desempeñar a este respecto. Los mecanismos de microfinanciación son un instrumento excelente para articular las diversas dimensiones del trabajo decente: incentivar el empleo, contribuir a promover la seguridad, estimular la participación y dar voz a la gente mediante la organización[26]. Una iniciativa de la OIT en el ámbito de las microfinanzas ha permitido lograr la cooperación de los bancos centrales de siete países de Africa Occidental para dar apoyo a las actividades bancarias encaminadas a mitigar la pobreza; actualmente, esta iniciativa beneficia en promedio al 19 por ciento de la población económicamente activa[27]. Como siempre, también en este caso hay que prestar atención a la dinámica de género. En el marco del microcrédito, los estudios de la OIT han puesto de manifiesto que, junto con el control de los recursos, debe asegurarse el acceso de las mujeres al crédito, para garantizar que éstas resulten realmente beneficiadas.
Las iniciativas de empresariado social que — como las instituciones de microfinanzas — tienen una gran repercusión en los sectores excluidos de la población son esenciales para lograr que los mercados beneficien a la gente. Uno de los mejores ejemplos en ese sentido es el Grameen Bank, de Bangladesh, experiencia modelo que ha sido reproducida tanto en países de bajos ingresos como en países de altos ingresos. Para su fundador, Muhammad Yunus, el empresariado social está creando todo un nuevo sector privado. El Grameen Bank, propiedad de sus clientes pobres y administrado también por éstos, ha servido como trampolín para lanzar más de dos docenas de empresas que han tendido puentes hacia otras actividades económicas de mayor valor agregado, basándose en la utilización de nuevas tecnologías, y para cumplir otros objetivos sociales, tales como la educación y la atención de salud. Con 2.300.000 prestatarios, el 94 por ciento de los cuales son mujeres, el Grameen Bank genera más del 1 por ciento del PIB de Bangladesh[28].
Estas iniciativas están comenzando a tener un gran impacto. En lo que respecta a la seguridad social, por ejemplo, las instituciones oficiales se están interesando por las «iniciativas populares», y están más dispuestas a concebir nuevos servicios para satisfacer las necesidades de otros segmentos de la población, así como a articular sus servicios con los regímenes emergentes. Los instrumentos de microfinanzas están contribuyendo también a subsanar las disparidades entre el sector formal y el sector informal. En la Federación de Rusia, por ejemplo, la OIT ha ayudado a instituciones microfinancieras a establecer sistemas de garantía crediticia financieramente sustentables, tendiendo así un puente entre los bancos, por naturaleza renuentes al riesgo, y las pequeñas y medianas empresas, lo cual permite que éstas prescindan de las fuentes de financiación informal y recurran a las fuentes de financiación formal. Por otra parte, la OIT está apoyando el desarrollo de fondos mayoristas a nivel nacional, de acuerdo con las pautas de la Fundación PKSF de Bangladesh, los que pueden otorgar représtamos para microfinanciar la actividad minorista[29]. Mediante la intermediación financiera, estas entidades conectan la economía formal con la economía informal.
Tenemos que apoyar estos movimientos con miras a hacer de la universalidad una realidad. Sería un error subestimar las dificultades de tal empresa: es en el sector de la economía informal donde la meta de la universalidad se enfrenta con la prueba más ardua. En todo caso, está claro que el objetivo del trabajo decente puede guiar las opciones en materia de políticas relativas a la economía informal.
2.4. El trabajo decente como marco integrado de políticas
El hecho de ver los grandes problemas mundiales, aún no resueltos, de la desigualdad, la inseguridad, la pobreza y el desempleo a través de los ojos de la gente, es decir, desde la perspectiva de cada persona, de las familias y de las comunidades, ha forjado mi propio pensamiento y ha influido en la visión estratégica y las prioridades de los programas de la OIT. En la experiencia individual de los trabajadores encontramos una trama común que refleja las necesidades y las aspiraciones de la gente. A los trabajadores les preocupa el trabajo y la seguridad, tanto suya como de su familia, y saber si tendrán la capacidad de brindar a sus hijos oportunidades en la vida, atención médica y otro tipo de cuidados indispensables. Para alcanzar esas metas necesitan que su voz sea oída en la comunidad y en su entorno laboral, que se les respete y que se respeten sus derechos en el trabajo. Estas diferentes preocupaciones son comunes a todos los individuos y engloban las múltiples dimensiones de la vida: la gente percibe su vida como un todo.
Para poder satisfacer las necesidades integradas de la gente se requieren enfoques integrados de las políticas. Muchos de los proyectos y políticas citados como ejemplos en las dos últimas secciones constituyen pasos en esa dirección, pues abarcan, al menos, dos aspectos del trabajo decente como, por ejemplo, los derechos y el empleo, o el diálogo social y la protección social. Lo que se requiere ahora es un enfoque que integre más sistemáticamente las metas sociales y económicas, ya sea en el ámbito local, nacional o mundial. Hay varias razones para esto.
En primer lugar, cada uno de los elementos del trabajo decente cumple una función en el logro de objetivos más amplios, tales como la inclusión social, la erradicación de la pobreza y la realización personal. Por ejemplo, el trabajo contribuye a la inclusión social, pero sólo si se realiza en condiciones apropiadas, esto es, sin discriminación ni coacción, en un entorno en el cual la gente haga oír su voz. Por el contrario, el trabajo en condiciones inaceptables puede ser una fuente de exclusión. Análogamente, los objetivos inmediatos de los programas contra la pobreza pueden consistir en asegurar los ingresos y el empleo, pero para lograr esto se requiere el respeto de los derechos y la representación de los trabajadores.
En segundo lugar, como hemos visto en los ejemplos antes citados, los diferentes aspectos del trabajo decente se refuerzan mutuamente. El derecho a la libertad sindical y de asociación — un derecho democrático básico — permite que la gente exprese sus aspiraciones y las impulse colectivamente, y de ese modo contribuye a la realización de todos los demás objetivos. El diálogo social amplía las opciones en cuanto a las políticas relativas al empleo. El derecho a librarse del trabajo infantil es esencial para que todos los miembros de la sociedad tengan la oportunidad de desarrollar plenamente sus capacidades; también es esencial la libertad con respecto a la discriminación, para que todos tengan las mismas oportunidades. Al mismo tiempo, el crecimiento económico y la creación de empleo hacen que sea mucho más fácil garantizar efectivamente otros derechos, sean éstos relativos al trabajo infantil, a la seguridad de los ingresos o a la seguridad en el trabajo.
En tercer lugar, una estrategia integrada con respecto al trabajo decente puede proporcionar una base para crear asociaciones con otras entidades. Por ejemplo, puede tender un puente para alcanzar un objetivo más amplio de desarrollo sostenible. Las conferencias mundiales de las Naciones Unidas de la última década han puesto de manifiesto la grave preocupación que existe acerca de la sostenibilidad del actual modelo de desarrollo, cuya aplicación está amenazando con destruir nuestro medio ambiente natural al contaminar el aire y el agua, agotar rápidamente los recursos naturales no renovables y mermar nuestra biodiversidad. Las cuestiones ambientales revisten una gran importancia en el lugar de trabajo y ejercen una poderosa influencia en las oportunidades de empleo; por ende, pueden vincularse fácilmente con los objetivos del Programa de Trabajo Decente.
Por cierto, no basta con proclamar la superioridad del enfoque integrado; además, tenemos que demostrarla. La OIT ha comenzado a examinar estas cuestiones, y dispone ya de un estudio según el cual los países que logran resultados relativamente satisfactorios en un aspecto del trabajo decente también tienden a conseguir resultados relativamente buenos en otras de sus facetas[30]. En síntesis, la experiencia a nivel nacional está confirmando la idea de que es mucho más fácil progresar en cada una de las distintas dimensiones del trabajo decente cuando se van logrando avances en varias de ellas simultáneamente. En todo caso, necesitamos seguir acumulando más información sobre estos temas y perfeccionando nuestros métodos de trabajo.
Las políticas macroeconómicas en un enfoque integrado
Un aspecto importante de todo enfoque integrado consiste en incorporar al análisis una perspectiva macroeconómica. Las políticas macroeconómicas pueden ayudar de diversas formas a promover el trabajo decente: el crecimiento y el empleo son los cauces más evidentes. Pero estas políticas también tienen la capacidad de reducir la inseguridad derivada de la inestabilidad económica o de la inflación, y de contribuir a la disminución de la pobreza y las desigualdades, aportando recursos para sustentar las políticas sociales en general.
En los últimos diez años, las preocupaciones sociales han venido cobrando una importancia creciente en la formulación de las políticas macroeconómicas. Por ejemplo, después de haber cometido algunos graves errores en los años ochenta, en que descuidaron el alto costo social del ajuste estructural, tanto el Banco Mundial como el Fondo Monetario Internacional han modificado sus posturas políticas a nivel de la macroeconomía de los países en desarrollo y los países en transición, moderando el énfasis que habían puesto en las políticas de ajuste estructural y dando una mayor prioridad a las estrategias de reducción de la pobreza. Sin embargo, la importancia que estas instituciones atribuyen al empleo sigue siendo insuficiente. En su período extraordinario de sesiones del año 2000 (Copenhague+5), la Asamblea General de las Naciones Unidas instó a los países a reexaminar sus políticas macroeconómicas a la luz de los objetivos del aumento de la generación de empleo y de reducción de los niveles de pobreza.
En realidad, el grado efectivo de influencia que dichos objetivos ejercen en las políticas es variable. En la mayoría de los países industrializados, las políticas monetarias todavía se formulan principalmente en función de metas de control de la inflación. Con frecuencia, se presta una escasa atención a los costos fiscales y sociales en que se incurre cuando la aplicación de estas políticas provoca un aumento del desempleo y del subempleo. La definición de metas específicas con respecto al empleo tiene la ventaja de que permite barajar abiertamente posibles fórmulas de compromiso entre las metas de control de la inflación y las prioridades tanto en materia de desempleo como de financiación de la protección social. Un buen ejemplo de un procedimiento acertado para lanzar una estrategia integradora de promoción del empleo lo constituye la Estrategia Europea de Empleo. Dicha Estrategia se inició con la publicación en 1993 del Libro Blanco de Jacques Delors sobre crecimiento, competitividad y empleo, en el que se planteó la prioridad política de los objetivos en materia de empleo[31]. Luego, la Estrategia pasó por etapas sucesivas de elaboración en los distintos consejos europeos, hasta su formulación operativa por los Jefes de Estado de Europa que se congregaron en Luxemburgo, en 1997, en una cumbre especial sobre el empleo. La longevidad de esta Estrategia se basa en un proceso efectivo de supervisión, presentación de informes y aplicación de medidas.
En general, la creación de empleo depende del incremento de los niveles de inversión, por lo que una de las primeras prioridades relacionadas con las políticas macroeconómicas consiste en alcanzar un equilibrio entre la estabilización a corto plazo y los objetivos a más largo plazo en materia de crecimiento y cambio estructural. Aunque hoy existen pruebas suficientes y un consenso general en cuanto a que el equilibrio macroeconómico es una condición previa para el crecimiento sostenido, sigue habiendo opiniones divergentes sobre qué grado de estabilización es necesario lograr antes de que dicha estabilidad comience a producir efectos negativos, a más largo plazo, en las inversiones y el crecimiento. Por otra parte, se ha de tener en cuenta que los incentivos a las inversiones, tanto nacionales como extranjeras, no dependen únicamente de la estabilidad económica, sino también de la estabilidad social.
La mención explícita de la meta del trabajo decente podría contribuir a enriquecer dichos debates políticos. En particular, podría servir para incorporar a la formulación de políticas macroeconómicas una gama más amplia de temas: el desarrollo de las empresas, las políticas salariales y de ingresos, la elaboración de políticas en materia de ingresos y de seguridad en el empleo, las inversiones en capital humano y en instituciones del mercado laboral, y el papel de los programas de creación de empleo, como los que se han organizado en el sector de las obras públicas. Muchas de esas políticas son «compatibles» con la macroeconomía. Las políticas tributarias también tienen que tomar en consideración su impacto en la problemática del trabajo decente. En un plano más general, se puede afirmar que cuanto más sólida sea la base social de las políticas macroeconómicas, mayor será su sustentabilidad.
El diálogo social puede contribuir de forma significativa a alcanzar un consenso sobre la manera en que las políticas macroeconómicas pueden contribuir a la realización de este abanico más amplio de objetivos. Por ejemplo, un elemento importante de los formidables resultados conseguidos en los últimos años por la economía irlandesa es la sólida cooperación entre los interlocutores sociales, basada en una serie de acuerdos en los campos económico y social que se han negociado sobre una base tripartita. Este extenso programa de cooperación social fue importante a la hora de asegurar la adhesión de los interlocutores sociales a determinadas políticas y reformas institucionales, así como también para moderar los incrementos salariales relacionados con las reducciones del impuesto sobre la renta que tenían por objeto beneficiar a las personas de ingresos medios y bajos. En un contexto de integración económica internacional, esta combinación favorable de políticas transformó una economía en crisis, convirtiéndola al cabo de un decenio en una de las economías europeas de más rápido crecimiento[32].
A menudo se aduce que, en estos tiempos de globalización, los países ya no tienen un espectro suficientemente amplio de opciones macroeconómicas. Desde luego, es verdad que el alcance de las políticas macroeconómicas nacionales depende cada vez más de factores propios de la economía internacional y del grado de coordinación internacional de las políticas en el marco de la economía global. Sin perjuicio de lo anterior, la experiencia de algunos países muestra claramente que la integración en los mercados mundiales es compatible con el éxito de las políticas sociales, a condición de que existan sistemas nacionales de seguridad social adecuados, mecanismos operativos de diálogo social y un nivel relativamente reducido de desigualdad en los ingresos[33]. Varias economías europeas ofrecen buenos ejemplos en este sentido, pero también se pueden señalar algunos logros en los países en desarrollo. Por ejemplo, en los años ochenta, un pequeño país de economía abierta como Costa Rica comenzó a aplicar un programa de estabilización muy poco convencional. Este se basaba en un plan de compensación social que preveía mantener el empleo público y en un plan de rescate de las empresas que preservaba la protección del empleo y el reajuste salarial al tiempo que reducía otros gastos públicos. Se consiguió así un superávit fiscal que pronto se incrementó gracias al aumento del ingreso en la medida en que se había evitado la recesión. Por otra parte, no cabe duda de que la recuperación económica relativamente rápida que logró la República de Corea tras la crisis financiera de Asia obedece en parte a los mecanismos de diálogo social que el nuevo Gobierno estableció conjuntamente con los empleadores y los trabajadores en los primeros meses de 1998, y gracias a los cuales fue posible canalizar considerables recursos públicos hacia los programas de empleo y de apoyo a los ingresos.
Programas de la OIT de elaboración de políticas integradas
a) El trabajo decente a nivel nacional
Con el fin de avanzar hacia la adopción de un enfoque integrado de las políticas relativas al trabajo decente, establecí hace poco un nuevo programa piloto de la OIT encargado de formular métodos para el nivel nacional. Aun cuando sus principios básicos son comunes para todos los países, la aplicación práctica del Programa de Trabajo Decente dependerá de las circunstancias y prioridades nacionales. En algunos países, y especialmente en los de bajos ingresos, las preocupaciones principales podrían ser el derecho de sindicación y otros derechos fundamentales, el empleo y la seguridad social, y la contribución de estos factores a la lucha contra la pobreza, especialmente entre los trabajadores de la economía informal. Los nexos entre los derechos sindicales, el diálogo social, la creación de empleo y los objetivos económicos tendrán una gran prioridad en algunos países de ingresos medios. En los países con un nivel de ingresos superior será más frecuente la preocupación con respecto a los problemas persistentes de la exclusión social y de la calidad y la seguridad del empleo. La seguridad en el lugar de trabajo, la organización de los trabajadores y de los empleadores y la igualdad de oportunidades para hombres y mujeres son preocupaciones que se plantean en todos los niveles de ingresos. Aun cuando cada país tiene carencias y necesidades diferentes, existe una idea común de que para colmar tales carencias y necesidades es preciso tomar una serie de medidas que se refuercen entre sí.
En esta perspectiva, hemos iniciado este programa piloto en un número reducido de países. Dinamarca, Ghana, Panamá y Filipinas figuran en su primera etapa. En colaboración con los gobiernos y las organizaciones de empleadores y de trabajadores de cada país, este programa se propone mostrar cómo se pueden articular las series de políticas destinadas a reducir los déficit en materia de trabajo decente. Asimismo, servirá para racionalizar en mejor forma el asesoramiento técnico prestado por la OIT, focalizar y coordinar las actividades en el terreno y en la sede, y establecer nexos con las iniciativas de otras organizaciones internacionales.
Los estudios sobre los déficit en materia de trabajo decente que se llevan a cabo a nivel nacional servirán de base para examinar las posibles respuestas en lo que atañe a las políticas públicas, las iniciativas tanto privadas como comunitarias y el diálogo social. Las cuestiones políticas de espectro más amplio, como las medidas macroeconómicas orientadas a estimular el crecimiento, el ámbito de cobertura de la protección social o los derechos en materia de sindicación, se analizarán desde el punto de vista de sus efectos concretos en la vida de la gente y de los factores que les dan forma. En particular, se pasará revista a la eficacia de las instituciones y las políticas y se analizará su interacción; también es posible que se ensayen nuevos métodos, a título experimental, y que se adapten las experiencias que hayan dado frutos en otros países. Gracias a una mayor vinculación entre los problemas, los objetivos y los resultados, el programa también debería contribuir a la elaboración de un instrumento eficaz que permita evaluar periódicamente los avances hacia la realización de los objetivos del trabajo decente, y determinar concretamente si los resultados concuerdan con las expectativas.
Sobre la base de este programa, nos proponemos avanzar, entonces, hacia la aplicación sistemática de las enseñanzas que hayamos adquirido. Podríamos prever la realización de estudios por país sobre la situación del trabajo decente, en colaboración con los interlocutores tripartitos nacionales y con el apoyo de donantes activos en el campo de la cooperación técnica. También deberíamos ser capaces de sintetizar los objetivos sobre trabajo decente en una lista de verificación de políticas, que aporte orientaciones para diversas circunstancias. Es muy probable que, entre otros resultados, este trabajo desemboque en nuevos enfoques para la cooperación técnica, basados en un conjunto más amplio de instrumentos y en una mejor movilización de las capacidades técnicas disponibles en los países o las regiones.
La necesidad de contar con un enfoque integrado de promoción del trabajo decente reviste un significado particular para las mujeres y las desigualdades que éstas afrontan. El análisis de las experiencias prácticas en distintos continentes y países ha mostrado claramente que las iniciativas más fructíferas de reducción de la pobreza y de la desigualdad de género integran medidas en cuatro niveles diferentes: la promoción del empleo y la mejora de la productividad; la acción legislativa y en particular la eliminación de las barreras formales, junto con las campañas de divulgación jurídica; el fomento de la participación por medio de la organización, y la existencia de medios eficaces de protección social. Así ha ocurrido con los trabajadores a domicilio empleados en el sector de la fabricación de juguetes de Filipinas, con las mujeres indígenas de la zona de Jalqa, en los Andes bolivianos o con los artesanos de Yemen. La OIT ha sintetizado las conclusiones referentes a las políticas en un programa de desarrollo de capacidades relativas a las cuestiones de género, la pobreza y el empleo[34]. El Centro de Mujeres Arabes para la Formación y la Investigación, de Túnez, ha previsto adaptar este enfoque y utilizarlo en el desarrollo de las capacidades necesarias para aplicar una metodología integrada a la promoción del trabajo decente para las mujeres en un grupo escogido de países árabes.
b) Enfoques de base local
Son muchas las iniciativas encaminadas a promover enfoques integrados del desarrollo económico y social en el nivel local. Algunas se han organizado siguiendo el modelo de las Agencias de Desarrollo Económico Local (ADEL), empresas de inspiración social originadas en Europa que proponen un modelo integrado fácilmente adaptable a los objetivos de la OIT.
La Oficina y otras organizaciones del sistema de las Nacio