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Conferencia Internacional del Trabajo

87.a reunión
Ginebra, junio de 1999

 

Memoria del Director General:
Trabajo decente

 

 

 

 

Oficina Internacional del Trabajo Ginebra

 

ISBN 92-2-310804-7
ISSN 0251-3226

 

 

   

La presente Memoria propone una finalidad primordial para la OIT en estos momentos de transición mundial, a saber, la disponibilidad de un trabajo decente para los hombres y las mujeres del mundo entero. Es la necesidad más difundida, que comparten los individuos, las familias y las comunidades en todo tipo de sociedad y nivel de desarrollo. El trabajo decente es una reivindicación mundial con la que están confrontados los dirigentes políticos y de empresa de todo el mundo. Nuestro futuro común depende en gran parte de cómo hagamos frente a ese desafío.

La Memoria apunta a centrar las energías de la OIT en este problema capital de nuestro tiempo. Aspira a crear una finalidad común en las tres categorías de mandantes: los gobiernos, los trabajadores y los empleadores, con lo que se transmitirá un mensaje claro y preciso sobre la Organización a la opinión pública en general.

Es también la segunda fase del proceso de reforma y de modernización de la OIT. La primera empezó el pasado mes de marzo con una propuesta presupuestaria para entrar en el nuevo siglo pasando de 39 programas principales a cuatro objetivos estratégicos, a saber: los principios y derechos fundamentales en el trabajo, el empleo, la protección social y el diálogo social.

Esta Memoria complementa las Propuestas de Programa y Presupuesto para 2000-2001 de tres modos. En primer lugar, ensambla los cuatro objetivos estratégicos para unificar el mensaje sobre lo que se propone hacer la OIT. En segundo lugar, plasma esa concepción en la realidad de las prioridades programáticas y en los medios correspondientes. En tercer lugar, presenta las actividades de la OIT con arreglo a la perspectiva de las diferentes regiones del mundo, manifestando con ello la diversidad, por lo que atañe a las instituciones y el desarrollo, de quienes actúan en un mundo del trabajo cada vez más común en sus distintas formas.

Se ha enriquecido esta Memoria gracias a la colaboración y los puntos de vista de muchos: mandantes, personal de la Organización, especialistas. Va dirigida a todos los que se interesan por el futuro de la OIT, comparten sus ideales o tienen el honor de servirla.

   

    Indice 

Prólogo

1. La finalidad primordial

2. Prioridades del Programa

3. Perspectivas regionales

4. Medios institucionales

   

El mundo y la OIT están viviendo momentos de gran turbulencia, si bien a nadie se le oculta que éstos brindan al mismo tiempo grandes oportunidades.

El marco social

La OIT se fundó en 1919, en un mundo devastado por la guerra, amenazado por la revolución y asolado por la pobreza y la miseria de los trabajadores. Su finalidad era establecer una estructura social en pro de la paz y de la estabilidad, en la cual el quehacer económico pudiera engendrar la prosperidad a la par que la justicia social tanto por lo que respecta a las condiciones de vida de los trabajadores como al mundo del trabajo. Desde el primer momento se intentó asentar esa estructura combinando la acción normativa, la creación de instituciones y la formulación de una política pública. A lo largo de múltiples luchas sociales y políticas, el mensaje de la OIT se ha incorporado, en varios sentidos, en el derecho y en la práctica de las que se califican hoy de sociedades desarrolladas. El paso del tiempo ha demostrado la importancia que todos atribuyen a los valores que propugna la OIT.

La economía mundial

Ahora bien, desde hace veinte años están cambiando los fundamentos tradicionales de las actividades de la OIT, al compás de la transformación de las circunstancias económicas y sociales generada por la nueva economía mundial.

La política de liberalización económica ha trastocado las relaciones entre el Estado, el mundo del trabajo y el ámbito empresarial. En los logros económicos influyen hoy más las fuerzas del mercado que la mediación por conducto de actores sociales, normas legales o intervenciones del Estado. Los mercados internacionales de capital se han desconectado de los mercados de trabajo nacionales, acarreando beneficios y riesgos asimétricos para el capital y para el trabajo. Se tiene la impresión de que la economía «real» ha perdido contacto con los sistemas financieros, y viceversa.

La evolución de las pautas de empleo, de los mercados de trabajo y de las relaciones laborales han tenido un profundo impacto en los mandantes de la OIT, en particular en los sindicatos y en las organizaciones de empleadores.

La mundialización ha traído consigo prosperidad y desigualdades, que están sometiendo a dura prueba el imperativo de una responsabilidad social colectiva.

Para la OIT, cuyo campo de actuación se sitúa en la intersección de la sociedad, la economía y las vidas de los seres humanos, tales cambios han revestido proporciones de cataclismo, pero están sentando también las bases para su misión futura. Las mismas fuerzas que transformaron el antiguo orden están engendrando nuevas exigencias y nuevas oportunidades de acción social.

Una nueva conciencia social

La evolución de los sistemas tecnológicos y de producción ha transformado la conciencia social y suscitado un nuevo modo de entender la identidad personal y los derechos humanos. Debido a las mayores posibilidades de elección de los consumidores y de acceso al saber, y a nuevos medios de comunicación, los individuos y las instituciones sociales no son ya meramente sujetos sino también actores en potencia de la mundialización. Las preferencias sociales influyen en el funcionamiento del mercado y repercuten en el prestigio de las empresas, para cuyo éxito es cada vez más indispensable tener buena reputación.

Un nuevo quehacer político: la inseguridad y el desempleo

El cambio no es únicamente económico y social. En el orden político, muchos países constatan hoy que están sometidos a la vez al ojo crítico de los mercados y de la opinión pública, sin el beneficio de la duda y las subvenciones financieras que caracterizaron la Guerra Fría.

Por otra parte, los problemas de inseguridad de los seres humanos y de desempleo han vuelto a ser uno de los elementos capitales del quehacer político en la mayoría de los países. La dimensión social de la mundialización y los problemas y exigencias que impone al mundo del trabajo tienen hoy una proyección pública. Se percibe con creciente claridad que los mercados no operan independientemente de su entorno social y político. Se estima cada vez más que la protección social y el diálogo social, por ejemplo, son elementos inesquivables del propio ajuste. La experiencia de las economías en transición, la creciente polarización social, la exclusión de Africa y la crisis reciente de los mercados incipientes han puesto de manifiesto la necesidad de contar con un sólido marco social para apuntalar la nueva arquitectura financiera.

Por una humanización de la economía mundial

Desde múltiples y muy diversas perspectivas se insiste en la urgencia de dar una dimensión humana a la economía mundial. El papa Juan Pablo II ha hecho hincapié en «la necesidad de determinar quiénes deben garantizar el bien público mundial y el ejercicio de los derechos económicos y sociales. El libre mercado no puede hacer esto por sí solo, porque son muchas las necesidades humanas que no tienen cabida en él». Es particularmente notable que el propio estamento empresarial exprese hoy esa misma preocupación. Klaus Schwab, organizador del Foro Económico Mundial de Davos, ha advertido que «las fuerzas de los mercados financieros parecen haber enloquecido, humillando a los gobiernos, reduciendo el poder de los sindicatos y de otros agentes de la sociedad civil y creando una sensación de vulnerabilidad extrema para unos individuos que se enfrentan con unas fuerzas y decisiones que los desbordan».

Así las cosas, la OIT ocupa ciertamente una posición privilegiada. Las empresas, los trabajadores y los gobiernos se sientan a su mesa. Sus instrumentos son el diálogo social y las normas relativas a la promoción de los principios y derechos fundamentales en el trabajo, el empleo y la seguridad de las personas.

Utilidad renovada de la OIT

Todo ello confiere una nueva trascendencia a los medios que ofrece la OIT a la comunidad internacional, al ser el punto de referencia mundial en materia de conocimientos relativos al empleo y los asuntos laborales, así como el centro de la acción normativa en el mundo del trabajo, una plataforma para el debate y la negociación sobre la política social y un proveedor de servicios de movilización, información y adopción de medidas políticas.

En las circunstancias actuales, la OIT tiene que mostrar una vez más su capacidad histórica de adaptación, renovación y cambio.

Una oportunidad semejante no durará eternamente. Para poder aprovecharla, la OIT tiene que despejar dos problemas persistentes.

Con miras a la fijación de prioridades

El primero es la tendencia institucional a engendrar una gama creciente de programas sin un orden de prioridad claramente fijado que organice y ensamble sus actividades, lo cual ha diluido el impacto de la OIT, difuminado su imagen, recortado su eficacia y desconcertado a su personal. En cierta medida, el problema se debe a la riqueza excepcional del propio mandato de la OIT, que, como se dice elocuentemente en la Declaración de Filadelfia, consiste en crear las «condiciones de libertad y dignidad, de seguridad económica y en igualdad de oportunidades», con arreglo a las cuales «todos los seres humanos, sin distinción de raza, credo o sexo, tienen derecho a perseguir su bienestar material y su desarrollo espiritual». Para plasmar en la realidad semejante misión hace falta toda una serie de programas sobre diferentes asuntos, que van de la promoción de los derechos en el trabajo al desarrollo institucional. Es preciso que el ámbito de actuación de la OIT no se limite al lugar de trabajo — o al espacio de trabajo — sino que abarque la economía en su conjunto. No hay más remedio que amoldarse a las nuevas exigencias con un presupuesto congelado, lo cual desemboca en unas actividades forzosamente modestas y a menudo fragmentadas. Esto implica que la OIT recentre periódicamente su programa, para adaptarlo a las necesidades de cada momento, y movilice a socios externos, con objeto de disponer de la competencia técnica y los recursos que se requieren. Por todo ello, el quehacer de la OIT debe regirse por el criterio de la adecuación, la excelencia y la eficacia.

Con miras a la promoción de un sentido de finalidad común

En segundo lugar, la disolución de la Guerra Fría desbarató la solidaridad entre los mandantes, menoscabada además por las repercusiones que tiene la mundialización para todos los interlocutores sociales. El declive de las ideologías y de la lucha de clases, la multiplicación de las interacciones sociales fuera del lugar de trabajo y la tendencia a efectuar la negociación en el plano de la empresa han debilitado el consenso entre los miembros tripartitos de la OIT. Por lo mismo, aunque sus mandantes se interesan vivamente por ciertos programas, no hay muchos que susciten un apoyo activo y la movilización general de las tres categorías de mandantes. Ahora bien, sin el consenso interno la OIT no puede tener influencia en la esfera externa.

Los dos problemas están ligados, por supuesto. Cuanto más clara sea la percepción de una finalidad común y el interés compartido por lo que propugna la OIT, tanto más sólidos y diversos serán los puntos de confluencia.

Así pues, la definición clara de esa finalidad ha de ser el primer paso.

* * *

La finalidad

La misión de la OIT es mejorar la situación de los seres humanos en el mundo del trabajo. Hoy en día, esa misión concuerda con el afán general, en una coyuntura de grandes cambios, de encontrar oportunidades de trabajo decente.

Un trabajo decente para los ciudadanos de todos los países

Actualmente, la finalidad primordial de la OIT es promover oportunidades para que los hombres y las mujeres puedan conseguir un trabajo decente y productivo en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad humana.

Tal es la finalidad principal de la Organización hoy en día. El trabajo decente es el punto de convergencia de sus cuatro objetivos estratégicos: la promoción de los derechos fundamentales en el trabajo; el empleo; la protección social y el díalogo social. Esto debe orientar las decisiones de la Organización y definir su cometido internacional en los próximos años.

Las repercusiones políticas

Semejante finalidad tiene varias consecuencias normativas importantes, inherentes todas ellas al mandato de la Organización y que es preciso hoy explicitar y mantener.

Interés por todos los trabajadores

La OIT se interesa por todos los trabajadores. Debido a sus orígenes, la OIT ha centrado esencialmente su atención en las necesidades de los trabajadores asalariados — la mayoría de ellos de sexo masculino — en empresas del sector estructurado, pero no se agota con ello su mandato, ni tampoco el mundo del trabajo. Casi todas las personas trabajan, pero no todos tienen un puesto de trabajo. Abundan, además, en el mundo las personas que trabajan demasiado y las que están desempleadas. La OIT debe interesarse por quienes trabajan al margen del mercado de trabajo estructurado: asalariados no reglamentados, trabajadores por cuenta propia, trabajadores a domicilio. La participación del sector no estructurado en el volumen total del empleo ha llegado a casi el 60 por ciento en América Latina. En Africa, a la economía no estructurada le ha correspondido más del 90 por ciento de los nuevos puestos de trabajo urbanos en los diez años últimos.

Promoción de los derechos en el trabajo

Todos los que trabajan tienen derechos en el trabajo. La Constitución de la OIT aboga por el mejoramiento de las «condiciones de trabajo», organizadas o no y se trabaje donde se trabaje, ya sea en la economía estructurada o bien en la no estructurada, en casa o en asociaciones locales o de carácter voluntario.

Promoción de oportunidades laborales

La promoción del empleo es un objetivo central. La defensa de los derechos en el trabajo presupone forzosamente la obligación de promover las posibilidades del trabajo propiamente dicho. La función normativa de la OIT trae consigo su misión de fomentar las dotes individuales y de ampliar las oportunidades de encontrar un trabajo productivo y de ganarse la vida decorosamente. La OIT se esfuerza por ensanchar el mundo del trabajo, y no solamente por delimitarlo. Se interesa, pues, por los desempleados, y por una política encaminada a acabar con el desempleo y el subempleo tanto como por la promoción de los derechos en el trabajo. La consecución de este objetivo es indispensable y exige el establecimiento de condiciones propicias para el desarrollo de las empresas.

Un trabajo decente asegurado

La OIT milita por un trabajo decente. No se trata simplemente de crear puestos de trabajo, sino que han de ser de una calidad aceptable. No cabe disociar la cantidad del empleo de su calidad. Todas las sociedades tienen su propia idea de lo que es un trabajo decente, pero la calidad del empleo puede querer decir muchas cosas. Puede referirse a formas de trabajo diferentes, y también a muy diversas condiciones de trabajo, así como a conceptos de valor y satisfacción. Hoy en día, es indispensable crear unos sistemas económicos y sociales que garanticen el empleo y la seguridad, a la vez que son capaces de adaptarse a unas circunstancias en rápida evolución, en un mercado mundial muy competitivo.

Protección contra las situaciones de vulnerabilidad en el trabajo

Protección contra la vulnerabilidad y los sucesos imprevistos. Porque desea que las condiciones de trabajo sean humanas, la OIT tiene que interesarse por la vulnerabilidad y los imprevistos que retiran a la gente del trabajo, independientemente de que se deban al desempleo, a la pérdida de los medios de subsistencia, a la enfermedad o a la vejez.

El diálogo social, medio para conseguir un fin

Fomento del diálogo social. Para el diálogo social se requiere la participación y la libertad de asociación, de ahí que sea un fin en sí mismo en las sociedades democráticas. Resulta igualmente fecundo con fines de resolución de conflictos, de justicia social y de aplicación real de la política. Es el medio gracias al cual se defienden los derechos y se promueve el empleo y un trabajo seguro, así como una fuente de estabilidad en todos los niveles, desde la empresa hasta la sociedad en general.

Cuatro objetivos estratégicos en pro de un trabajo decente

Por consiguiente, la finalidad del trabajo decente debe descollar en cada uno de los objetivos estratégicos de la OIT, a la vez que se procura plasmarla de un modo equilibrado y armonioso en todos ellos. Es éste un problema que tienen pendiente todos los mandantes de la OIT. Los gobiernos, los empleadores y los trabajadores deben compaginar eficazmente esos diferentes intereses, para colmar el anhelo de un trabajo decente que expresan los individuos, las familias y los diferentes sectores de la población en todos los países.

Antes de examinar las consecuencias prácticas de semejante finalidad, es necesario repasar el contexto global en el cual encajarán en el futuro todas las actividades de la OIT.

El contexto general

Estamos viviendo un largo período de adaptación a una economía mundial naciente. La crisis reciente en los mercados incipientes es el último de una serie de ajustes que empezaron a raíz de las bruscas subidas del precio del petróleo y continuaron con las crisis de la deuda en Africa y en América Latina en los decenios de 1970 y 1980 y la crisis europea de la transición en el de 1990, por no hablar de la presente situación particular del Japón y de los países de la Unión Europea.

Mundialización y ajuste

En los diez próximos años, el asunto capital será la adaptación de las economías y de las instituciones nacionales al cambio mundial, así como la de éste a las necesidades humanas. La índole del problema y su solución variarán según las regiones, pero ninguna de ellas y ningún país saldrán indemnes. La mundialización ha hecho del «ajuste» un fenómeno universal, para los países ricos y los pobres por igual. Está cambiando la pauta misma del desarrollo y sus derroteros a largo plazo y reconfigurando los modelos de distribución de los ingresos de manera desigual. Si no se frena la tendencia actual, el mayor peligro que se nos plantea es la inestabilidad provocada por las desigualdades crecientes.

La OIT habrá de ocuparse de tales crisis periódicas de ajuste y desarrollo en los diez años próximos, por lo que debe organizarse con tal fin.

La OIT tiene que discurrir una respuesta política basada en su competencia y sus ideales propios y que se adapte a la diversidad de las necesidades regionales. Ha de ser capaz de llevar a cabo unos programas multidisciplinarios que combinen e integren la experiencia derivada de cada uno de los cuatro campos estratégicos de acción de la OIT. Debe intervenir en el debate internacional sobre los futuros sistemas de gobernación con fines de estabilidad económica y de desarrollo justo. Todo ello exige una nueva capacidad en lo tocante a la organización y al saber, como se detalla en los capítulos 3 y 4.

Las pautas corrientes

La respuesta política clásica la formularon las instituciones de Bretton Woods en el decenio de 1980, a raíz de la crisis de la deuda, y la aplicaron más tarde las economías en transición. Se basaba en dos supuestos esenciales, a saber: los mercados son capaces por sí solos de promover el crecimiento, y son casi suficientes para asegurar la estabilidad social y la democracia política. Fundamentalmente, la estrategia para el éxito estribaba en transferir al mercado las funciones del Estado en materia de regulación. Para ello hacía falta una combinación de decisiones en materia de privatización, de liberalización de los mercados de capital y de trabajo y de estabilización financiera. Procedía recurrir principalmente a la política macroeconómica para domeñar la inflación, en vez de estimular el crecimiento. El empleo era un mero adminículo de tales políticas. El cometido de los mercados de trabajo se limitaba a garantizar una adaptación flexible a la evolución del nivel de la demanda. La gobernación mundial consistía en la aplicación de esas normas por las organizaciones internacionales responsables del ajuste y de la estabilización financiera, de la liberalización del comercio y del desarrollo económico.

Esos principios ejercieron una gran influencia porque eran muy simples y universales. Impusieron la disciplina macroeconómica necesaria y una nueva mentalidad competitiva y creadora a la economía. Desbrozaron el camino para la utilización de nuevas tecnologías y de nuevos métodos de gestión, pero confundieron los medios técnicos de acción — por ejemplo, la privatización y la liberalización — con los fines sociales y económicos del desarrollo. Se volvieron muy rígidos y no tuvieron suficientemente en cuenta el contexto social y político de los mercados. Sus repercusiones en la vida de los individuos y de las familias fueron en algunos casos desastrosas. Las dudas crecientes a propósito de la eficacia de tales prescripciones después de diez años de ensayarlas en las economías en transición culminaron con la crisis reciente en los mercados incipientes. La crisis fue un punto de inflexión en la opinión pública. El resultado ha sido a la vez una mayor incertidumbre y una aceptación más general de una gama más extensa de pareceres, entre ellos los de los países en desarrollo y los de la sociedad civil.

El nuevo debate

Las soluciones no son en modo alguno claras. Se ha abogado por una nueva «arquitectura financiera mundial» y se han propuesto muy diversas medidas. En el plano internacional, entrañan la transformación del funcionamiento de las organizaciones financieras internacionales, una mejor coordinación, al servicio del crecimiento, de las políticas económicas nacionales, unos sistemas de detección temprana de problemas inminentes y diferentes medidas relacionadas con el tipo de cambio o encaminadas a reglamentar los movimientos de capital especulativos. En el plano nacional, las soluciones propuestas van desde una mejor supervisión y reglamentación financiera hasta unos sistemas de legislación y responsabilidad y una gestión más rigurosa de las empresas. La mayoría de estos temas rebasan el ámbito de competencia de la OIT. Lo que la Organización puede hacer es postular la importancia del empleo y de los derechos en el ámbito del trabajo, cualquiera que sea en definitiva la arquitectura financiera establecida, y facilitar la presencia y la intervención de sus mandantes en el debate en curso. Sin el sustento de una sólida base social, la economía mundial carecerá de estabilidad y de credibilidad.

La aportación de la OIT

Ha empezado igualmente un debate paralelo sobre la necesidad de un marco social para las políticas de estabilización, ajuste y desarrollo como parte de las medidas encaminadas a reforzar el sistema financiero mundial. La OIT tiene que aportar obviamente su contribución a ese debate y hacer propuestas para hacer frente a las consecuencias a corto y largo plazo de la inestabilidad financiera y económica.

La OIT debe promover, y demostrar, la importancia de una política de empleo y de unas instituciones que faciliten la protección social y el diálogo social, no solamente con fines de justicia social sino también con miras a una política de ajuste eficaz al desarrollo económico a largo plazo. La crisis asiática puso clarísimamente de manifiesto la necesidad de unas instituciones y sistemas de protección social y de diálogo social. Con harta frecuencia se descuidaron tales instituciones en una época de crecimiento rápido, y su debilidad a raíz de la crisis impidió el ajuste y la reestructuración de las empresas.

La OIT debe pronunciarse sobre la concepción de una política macroeconómica a plazo mediano. En particular, ha de ser capaz de asesorar sobre la utilidad relativa de los instrumentos fiscales y de los monetarios, en lo que se refiere a sus repercusiones respectivas en la política social y de empleo. Debería centrarse en la complementariedad entre la política macroeconómica y la laboral como modo de promover el empleo.

En suma, la OIT tiene que idear y aplicar una serie de políticas que versen sobre el empleo, la protección social y el desarrollo institucional y que sean las más adecuadas en las diferentes situaciones regionales. Estas ideas se glosan en los capítulos 3 y 4 de la presente Memoria.

Las políticas deben sustentarse con un marco normativo global, que sea aceptado universalmente y aplicado en el plano nacional mediante el desarrollo, los sistemas legislativos y las estructuras institucionales.

Las disposiciones constitucionales

Las disposiciones constitucionales de la OIT han garantizado el respeto de sus prescripciones normativas y han permitido a la Organización conservar su legitimidad política y su universalidad a lo largo de los conflictos del siglo XX. Se basan en el principio de unas obligaciones voluntarias que, una vez aceptadas, están sometidas a una supervisión sistemática y a un debate franco. Ejercen sus efectos por conducto de la opinión pública y la creación de instituciones, y no recurriendo a medidas coercitivas o punitivas. Se rigen por el consenso internacional y el diálogo nacional, lo cual es indispensable para amortiguar las tensiones sociales de la transición mundial.

La OIT debe actuar en consonancia con sus propias disposiciones constitucionales e insistir en su mandato normativo en la comunidad internacional. Como lo destacó hace mucho tiempo Albert Thomas, primer Director General de la OIT, en un discurso que pronunció ante la Conferencia Internacional del Trabajo: «La única prueba fehaciente del resultado de nuestros esfuerzos — y la seguridad de que se ajustan a la voluntad común y a las esperanzas que compartimos todos — es que la

Oficina Internacional del Trabajo se ciña escrupulosamente a su Constitución y destaque constantemente la letra y el espíritu de sus cláusulas».

Para que la OIT pueda orientar a la comunidad internacional del futuro, es preciso que sea eficaz y creíble.

La mejor garantía de su actuación es la eficacia de las actividades normativas de la OIT y la integridad de su dispositivo de supervisión y control. El punto de partida tiene que ser el consenso de todos sus mandantes — gobiernos, empleadores y trabajadores —, en el sentido de que estén de acuerdo en que no debería hacerse nada que ponga en peligro sus principios o debilite su funcionamiento. Es indispensable modernizar su modo de actuar, para que su trabajo resulte de mayor utilidad para todos sus mandantes, más práctico en sus resultados y mejor conocido por la opinión pública. El realce de la eficacia e idoneidad del sistema normativo de la OIT debe ser una prioridad política. Se hacen propuestas detalladas a este respecto en el capítulo 2.

La Declaración fue adoptada como instrumento de carácter promocional, y debe aplicarse como tal. Para que sea eficaz y universal, y conserve su legitimidad, no puede entrañar condición alguna. Habida cuenta de esto, la Declaración debe convertirse en un objetivo común del sistema multilateral en su conjunto. Ahora bien, para que sea creíble, es necesario, además, contar con un sistema de seguimiento eficaz y rápido.

La Declaración de la OIT

Las medidas encaminadas a garantizar el respeto de los derechos fundamentales en el trabajo deben ir acompañadas de otras destinadas a fomentar su ejercicio en la práctica económica y social. La Declaración puede aportar mucho a este respecto. Al pedir a la OIT que ayude, a aquéllos de sus Miembros que lo soliciten, no ya simplemente a promover sino también a aplicar esos principios fundamentales, la Declaración proporciona a la Organización un marco para el desarrollo más claro que el anterior.

El temario del desarrollo

Como el compromiso de acatar los principios fundamentales es independiente de la ratificación de los convenios correspondientes, la Declaración permite explotar plenamente el potencial de la cooperación técnica en el seno de la OIT. Procede considerarla, pues, como un instrumento de promoción que plasma los ideales de la Organización en unos programas de desarrollo integrado. El respeto de esos derechos es fundamental, y no requiere otra justificación, pero, a su vez, facilitará el desarrollo. Por ejemplo, la garantía de los derechos en el trabajo permite a los trabajadores reivindicar una parte justa de la riqueza que han contribuido a crear y les faculta para buscar un trabajo más abundante y mejor. Así pues, la garantía de esos derechos lo es también de que el crecimiento económico se plasme siempre en empleos y justicia social, en todas las fases del desarrollo.

La cooperación técnica

Por consiguiente, la Declaración debería reforzar y respaldar todas las actividades de cooperación técnica de la OIT, que han de responder forzosamente a toda una serie de necesidades de los mandantes en el plano nacional y regirse por los cuatro objetivos estratégicos de la Organización, los cuales están interconectados, por lo que el ejercicio de los derechos fundamentales en el trabajo facilitará los progresos que se consigan en relación con los demás objetivos estratégicos, que facilitarán a su vez dicho ejercicio.

El seguimiento de la Declaración abre también el camino para un debate político más profundo en la propia OIT sobre el desarrollo y los derechos en el trabajo, y puede contribuir a que se aprecien mejor los problemas y perspectivas de los diferentes países y regiones y sugerir mejores modos de abordarlos. La eficacia del seguimiento contribuirá decisivamente a reducir las tensiones políticas derivadas del ajuste mundial. Su transparencia, lo que aporte a las actividades de cooperación técnica, la importancia que dé a la promoción y al desarrollo, la incorporación de una perspectiva de igualdad entre los sexos y un mayor interés de la población por el progreso social y un desarrollo duradero son los elementos fundamentales para que todos aprecien plenamente el planteamiento de la OIT en lo tocante a la reforma social en un mundo interdependiente.

El desarrollo, el género y las perspectivas de las empresas

Si el contexto de las actividades de la OIT en el futuro va a venir determinado por el imperativo del ajuste en un mundo interdependiente, procede hacer hincapié en tres campos globales de actuación: el realce de todo lo relacionado con el desarrollo y con la igualdad entre los sexos en todas las actividades de la OIT, y la atención sobresaliente que la OIT dedique a las empresas. Cada uno de ellos tendrá una importancia capital para la idoneidad futura de la Organización.

Integración del desarrollo social y del económico

La OIT ha afirmado siempre que el desarrollo económico y el social son las dos caras de un mismo quehacer, y que ambas se apoyan y refuerzan mutuamente, como lo ponen de manifiesto los cuatro objetivos estratégicos de la Organización. Los principios y derechos en el trabajo proporcionan las reglas básicas y el marco para el desarrollo. El empleo y los ingresos son el modo de traducir la producción en una demanda real y un nivel de vida decoroso. La protección social garantiza la seguridad de los seres humanos y la inserción cívica, y facilita la reforma social. El diálogo social conecta la producción con la distribución y garantiza la equidad y la participación en el desarrollo.

La Conferencia de Copenhague reafirmó esta visión integrada del desarrollo en el más alto nivel internacional. Ha llegado el momento de que la OIT adelante ese mandato.

Los medios de investigación

Se han hecho ya muchas propuestas para centrar la política de desarrollo en la OIT, a propósito del seguimiento de la Declaración y de la reacción política de la OIT ante el desafío del ajuste mundial. Pero queda todavía mucho por hacer. La OIT debe corroborar el hincapié que hace en el desarrollo económico y en el social con datos empíricos y una justificación teórica. Para ello hace falta una política de investigación de la OIT, así como la disponibilidad en la Oficina de medios más sólidos para efectuar análisis económicos y financieros, como se detalla en el capítulo 4.

El grave problema de los trabajadores empobrecidos

Para realzar la importancia de los temas de desarrollo en la OIT es preciso centrar la atención en los problemas de los trabajadores empobrecidos. Consta desde hace tiempo que el crecimiento económico no basta para absorber la mano de obra sobrante en la economía estructurada. Antes por el contrario, las tasas de crecimiento desiguales y el nuevo modo de organizar la producción han desestructurado en muy gran medida la economía. Los problemas más graves corresponden a los que trabajan en el sector no estructurado, que es donde se respetan menos sus derechos, están subempleados y mal remunerados, carecen de protección social, y para quienes tiene apenas sentido la participación y el diálogo social. Hora es ya de formular una política coherente de la OIT para con esos trabajadores, concretamente en relación con la creación de empleos, la protección social y la organización social, que es donde son más agudas sus necesidades. Los programas InFocus mencionados en el capítulo 2 son un primer paso en esa dirección.

Creación de instituciones

Un punto importante del temario de la OIT en lo que atañe al desarrollo es el que se refiere a la creación de instituciones, en particular con fines de participación, representación e intervención, de diálogo social y de protección social. Esto viene interesando desde siempre a la OIT, la cual podría aprovechar para ello los recientes progresos de los estudios de economía de las instituciones, valiéndose de la teoría y de la práctica, como se dice en el capítulo 4.

Las perspectivas de género definen hoy los mercados de trabajo

Las mujeres han transformado los mercados de trabajo en todo el mundo. En muchos países, la actuación de la mujer en la población activa es lo que determina la evolución del empleo. Las tasas de actividad masculinas están menguando a la vez que aumentan las femeninas. La transformación estructural de las economías, los cambios demográficos, la desestructuración y las nuevas formas de concebir el tiempo de trabajo han dado una nueva definición a las condiciones de vida y de trabajo de las mujeres y a las de los hombres.

También han modificado los cometidos de unas y otros en el mercado de trabajo. En ciertos casos, las mujeres han conseguido más oportunidades y una mayor autonomía económica. Pero muchas de ellas han sido víctimas del cambio. La mundialización y la reestructuración de la economía fomentan formas flexibles de empleo, muchas de las cuales quedan al margen de la legislación laboral y de la protección social y se caracterizan por unos ingresos modestos y un alto grado de inseguridad. Esas tendencias afectan tanto a los hombres como a las mujeres, pero éstas son más vulnerables. El resultado es una segregación laboral, al trabajar las mujeres en los sectores menos protegidos de la economía. La proliferación de las familias encabezadas por una mujer, a causa de la emigración, del divorcio y del abandono, implica igualmente que la inseguridad de su empleo repercute directamente en los hijos y en otros familiares a cargo.

La desigualdad entre los sexos está a menudo implícita en las instituciones del mercado de trabajo. En los sistemas de seguridad social, por ejemplo, se da muchas veces por supuesto que el cabeza de familia es un hombre. La segmentación del mercado de trabajo en función del sexo engendra unas diferencias estructurales de salario entre los hombres y las mujeres que son difíciles de tratar con una política laboral tradicional.

Por todo ello, la perspectiva de la igualdad entre los sexos es un imperativo para la OIT, y no solamente por razones de justicia y equidad sino también porque forma parte de la sustancia misma de su tarea presente. Aunque el vocabulario que encarna la reivindicación de la igualdad entre los sexos ha calado en los programas y las actividades de la OIT, se limita todavía a declaraciones sobre la igualdad para la mujer y a sus derechos, y esa reivindicación viene coartada por la inexistencia de una política integrada. Por ejemplo, la exigencia de la igualdad entre los sexos se ha tenido en cuenta en los estudios de la OIT sobre los mercados de trabajo y la pobreza, pero con unos resultados fragmentarios. No se les ha conferido una prioridad institucional o no han traído consigo cambios fundamentales de la política sobre el particular. El Director General expresó un nuevo compromiso de propugnar una política integrada de igualdad de género al inaugurar una celebración especial, que tuvo lugar en la OIT el 8 de marzo de 1999, con motivo del Día Internacional de la Mujer.

Medidas de la OIT en pro de la igualdad entre los sexos

La OIT debe propugnar una perspectiva coherente de igualdad entre los sexos en el mundo del trabajo. Partiendo de las actividades en curso con miras a promover la igualdad para la mujer, se examinarán los cometidos económicos y sociales de las mujeres, al igual que los de los hombres, y se determinarán las fuerzas que provocan la desigualdad en diferentes campos. Con tal fin, será necesario centrar menos la atención en la igualdad entre los sexos de jure y más en los resultados de facto de la política económica, las medidas legislativas y las secuelas laborales para diferentes categorías de mujeres y de hombres.

Uno de los instrumentos más poderosos de que dispone la OIT es el realce que da a la igualdad entre los sexos en todas sus actividades. En el sistema de las Naciones Unidas es una norma establecida, y en otras organizaciones y programas se aplica ampliamente la metodología correspondiente, mientras que en la OIT este asunto está todavía en una fase germinal.

Para aplicar una política integrada en relación con la igualdad entre los sexos, será preciso actuar en tres niveles en la OIT: el político, el de los programas técnicos y el institucional.

Unas actividades centradas en las empresas

Las empresas son hoy la clave para el crecimiento y el empleo en las economías abiertas. Sus actividades repercuten en todos los campos de interés para la OIT e influyen decisivamente en las pautas futuras en materia de relaciones de trabajo, perfeccionamiento profesional y empleo. Es indispensable centrar la atención en la empresa para que la labor de la OIT se rija por la realidad y la práctica en el lugar de trabajo. En la propuesta de crear un programa InFocus sobre el particular se ha tenido presente la importancia de las pequeñas empresas en lo que se refiere a proporcionar puestos de trabajo y a mejorar las condiciones de trabajo.

En muchos sentidos, la OIT ocupa una posición excepcional para aprovechar el potencial de las empresas y del sector empresarial, ya que están directamente representados en la Organización. En la OIT se da hoy más importancia que nunca a los intereses de las empresas y de los empleadores. Su Foro Empresarial está empezando a atraer la atención de los empresarios.

El desarrollo empresarial

La OIT ha establecido ya una amplia gama de programas relacionados con las empresas, haciendo especial hincapié en el fomento del espíritu de empresa, la formación empresarial y la promoción de las pequeñas empresas. Se desarrollarán aún más esos programas teniendo en cuenta la función de las organizaciones de empleadores y los servicios que pueden prestar a sus miembros al respecto.

Las empresas transnacionales

Procede ahora rebasar el horizonte de la pequeña empresa y atender las necesidades de las compañías transnacionales, que son los instrumentos principales de transferencia de capital, tecnología y buenas prácticas de trabajo en la economía mundial. Un posible tema es el de sus iniciativas sociales. Las empresas están sometidas a presiones sociales crecientes, con miras a que adapten un modo de actuar satisfactorio, lo cual repercute directamente en la demanda de los consumidores y en la reputación de las empresas por conducto de los medios de comunicación. La tecnología de la comunicación ha realzado considerablemente el valor de las marcas y el prestigio de las empresas, pero también su vulnerabilidad ante la opinión pública. A las grandes empresas les preocupan esas presiones, y no solamente pensando en sus propios mercados sino también porque pueden constituir una amenaza política para los regímenes reglamentarios y comerciales existentes. Esas presiones sociales surgen precisamente cuando los mercados en los que actúan resultan más difíciles de definir o de controlar. Muchas empresas han adoptado códigos de conducta propios, pero el mundo empresarial tiene sus propios problemas de observación y supervisión a causa del auge de las cadenas de suministro y de la subcontratación. En tales condiciones, los mercados podrían convertirse fácilmente en un terreno minado. El problema consiste fundamentalmente en combinar la necesidad que tienen las empresas de disponer de una fuente externa de referencia reconocida con unas medidas internacionales que ofrezcan un marco coherente para calibrar las distintas iniciativas. La OIT tiene una competencia excepcional que le permite progresar en este campo, a la vez que sigue estando muy atenta a las obligaciones legales y a los temas que preocupan a las empresas. Entre otras posibilidades cabe citar la formación para una gestión multicultural de los asuntos sociales y para una reestructuración de talante social, que podrían pasar a ser una y otra nuevos campos importantes para la acción de la OIT.

El perfil económico de la OIT

Para muchos empresarios de todo el mundo, la OIT sigue siendo una organización remota e impenetrable, por lo que debe cuidar su reputación pública y abogar decididamente por que las empresas mejoren la comunicación y el acceso a sus servicios, a sus actividades de formación y a sus bases de datos. La OIT debe situarse como centro internacional de competencia especializado y de suministro de datos de interés para las empresas, en lo tocante a las normas y los repertorios de recomendaciones prácticas, los sistemas nacionales de legislación y de relaciones de trabajo, la seguridad y salud en el trabajo y la difusión de buenas prácticas en un contexto multicultural.

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Un quehacer común

La Memoria da una visión ambiciosa, pero su propósito es eminentemente práctico, a saber: proporcionar a la OIT la orientación política, técnica y orgánica que necesita para adentrarse en el siglo XXI con optimismo y seguridad en sí misma.

Ninguna de esas propuestas es simple, pero todas ellas son necesarias. Su aplicación llevará tiempo. Exigen un esfuerzo excepcional de todos, una sólida mentalidad de finalidad común entre los mandantes, una cultura de excelencia renovada entre el personal y un contacto directo y vigoroso de la Organización en su conjunto con la gente y con el mundo en general.

Por encima de todo, las propuestas requieren un compromiso común y una actuación en común de la Oficina y de los mandantes, si es que quieren salir airosos del intento. Por consiguiente, la presente Memoria es un instrumento vivo, un indicador, más que un plano, y ha de cuajar mediante la consulta y el diálogo. Es, en definitiva, una afirmación de fe en ese tipo de coparticipación.

   

En este capítulo se plasma la visión estratégica de la OIT en programas de acción, y se indican las actividades que procede realizar de inmediato, así como las nuevas iniciativas previstas para el futuro. Se expresa, pues, la perspectiva global en que encajarán esas prioridades en los años venideros.

Objetivos estratégicos de la OIT

La primera sección versa sobre los principios y derechos fundamentales en el trabajo, y se propugna en ella que se remoce el interés por las normas de la OIT y que se piense en la posibilidad de recurrir a instrumentos y medios complementarios para alcanzar tal finalidad. La cabal aplicación de la Declaración puede contribuir decisivamente a que el ejercicio de los derechos fundamentales llegue a ser una realidad verdaderamente mundial. La segunda sección se refiere a la creación de mayores oportunidades en materia de empleo y de ingresos para las mujeres y los hombres. La nueva economía mundial ha puesto de manifiesto que hay ingentes posibilidades de creación de puestos de trabajo en las debidas condiciones, pese a los muchos peligros que rondan. Será necesario explorar nuevas opciones para promover una orientación proclive al empleo en las estrategias macroeconómicas, en la transformación de los sistemas de producción y como modo de reducir la pobreza y las desigualdades. En la tercera sección se aborda el tema de la protección social. En una situación económica cada vez más fluida, pasa a ser más importante todavía el imperativo de la seguridad. Los sistemas existentes están sometidos a grandes presiones y sigue preocupando el grado de cobertura de la protección social. Por último, la cuarta sección trata del diálogo social y del tripartismo, y examina el modo de reforzar la capacidad institucional de los mandantes de la OIT y lo que éstos pueden aportar al diálogo social.

Promoción de un trabajo decente

Conjuntamente, esos cuatro objetivos definen el modo en que la OIT puede promover la finalidad fundamental de un trabajo decente, que es sinónimo de trabajo productivo, en el cual se protegen los derechos, lo cual engendra ingresos adecuados con una protección social apropiada. Significa también un trabajo suficiente, en el sentido de que todos deberían tener pleno acceso a las oportunidades de obtención de ingresos. Marca una pauta para el desarrollo económico y social con arreglo a la cual pueden cuajar la realidad del empleo, los ingresos y la protección social sin menoscabo de las normas sociales y de los derechos de los trabajadores. Tanto el tripartismo como el diálogo social son objetivos por derecho propio, que garantizan la participación y la democracia y que contribuyen a la consecución de los demás objetivos estratégicos de la OIT. La nueva economía mundial brinda oportunidades al alcance de todos, pero es preciso enraizarlas en unas instituciones sociales basadas en la participación, con objeto de conseguir la legitimación y la permanencia de las políticas económica y social.

Los programas InFocus

Para conseguir sus objetivos, la OIT debe concentrar sus esfuerzos. No puede hacerlo todo a la vez, por lo que tiene que elegir los campos a los cuales procede dedicar principalmente sus recursos. Con tal fin se han definido en el Programa y Presupuesto para 2000-2001 ocho programas internacionales focales (InFocus), ligados a los objetivos estratégicos y que, partiendo de elementos de la actual labor de la Oficina, rebasan las fronteras entre departamentos, con miras a acumular una masa crítica de investigaciones y de cooperación técnica en los sectores fundamentales. Se llevarán a la práctica de modo tal que complementen y refuercen las actividades realizadas con arreglo a cada uno de los objetivos estratégicos, y para dar una mayor coherencia a la cooperación técnica de la OIT, como se señala en el capítulo 3 de la presente Memoria.

Prioridades de la OIT en materia de derechos humanos

Uno de los hechos más sobresalientes del siglo XX ha sido la promoción de los derechos humanos, a la cual la OIT ha aportado una muy destacada contribución. Pero la Organización tiene que concentrar ahora sus esfuerzos y sondear nuevas formas de acción. Sus prioridades son tres. En primer lugar, promoverá la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento. En segundo lugar, intensificará la lucha contra el trabajo infantil. En tercer lugar, renovará sus actividades en lo que se refiere a las normas de la OIT. En todos los casos la finalidad es promover el desarrollo sin merma de la dignidad humana y de la justicia social.

Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo

En junio de 1998, la Conferencia Internacional del Trabajo reafirmó su adhesión a los ideales fundacionales de la OIT al adoptar la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento.

La Declaración entraña el compromiso de todos los Miembros de respetar, promover y hacer realidad, de buena fe, los principios y derechos relativos a:

Aplicación de la Declaración

Las declaraciones son instrumentos a los que la OIT ha recurrido con moderación. A diferencia de los convenios internacionales del trabajo, que solamente obligan a los Miembros que los ratifican, la Declaración rige automáticamente para todos los países que hayan aceptado la Constitución de la OIT, independientemente de que hayan ratificado o no los convenios fundamentales de la OIT. Se incita, no obstante, a todos ellos a ratificarlos.

Salvaguardia y respeto de los derechos fundamentales de los trabajadores

La Declaración responde al anhelo general de que el crecimiento económico vaya acompañado de la justicia social. En 1995, la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social de Copenhague expresó ese deseo al abogar por la salvaguardia y el respeto de los derechos básicos de los trabajadores. La Reunión Ministerial de la Organización Mundial del Comercio, celebrada en Singapur en 1996, reafirmó la preeminencia de la OIT como organismo competente en lo que se refiere a fijar y supervisar las normas del trabajo fundamentales. La OIT asumió plenamente esa misión al adoptar la Declaración, que es una orientación normativa central en pro del desarrollo.

Un punto de referencia para la comunidad internacional

La Declaración sirve asimismo de punto de referencia para toda la comunidad internacional: organizaciones de empleadores y de trabajadores, legisladores, ONG, empresas multinacionales y demás organizaciones internacionales. De hecho, encomienda a la OIT la misión de incitar a otras organizaciones internacionales con las cuales ha establecido relaciones a contribuir a la gestación de un clima propicio para el desarrollo económico y social que respete los principios y derechos fundamentales en el trabajo.

El programa InFocus sobre la Declaración

La OIT emprenderá un programa InFocus para promover la Declaración, con la intención de que se perciba y comprenda mejor el problema y se fomente una política de aplicación de los principios al servicio del desarrollo y respetando la igualdad entre los sexos (véase el recuadro 2.1).
 

Recuadro 2.1
InFocus. Promoción de la Declaración

El nuevo programa de promoción de la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento perseguirá tres fines: en primer lugar, dar mejor a conocer la Declaración en los distintos países y regiones, así como en el plano internacional; en segundo lugar, realzar la percepción de lo que aportan esos derechos y principios fundamentales al desarrollo, la democracia, la justicia y la habilitación de los hombres y de las mujeres; en tercer lugar, promover medidas políticas que lleven a la práctica esos principios, en las condiciones propias del desarrollo de cada país.

Como la Declaración y su seguimiento tienen carácter de promoción, el programa entrañará los siguientes elementos:

– Campañas de educación y en los medios de comunicación, adaptadas a las diferentes situaciones culturales y económicas.

– Realización de estudios sobre el modo en que cada uno de los principios y derechos guarda relación con el crecimiento económico, la creación de empleo, la reducción de la pobreza y la igualdad entre los sexos.

– Análisis sociales, en respuesta a las solicitudes de distintos países en lo tocante a determinar lo que coarta o facilita el cumplimiento de la Declaración.

– Asesoramiento normativo, esto es, relativo a la creación de puestos de trabajo y la protección social inherentes al respeto de los principios y derechos fundamentales.

– Apoyo jurídico, para reforzar la facultad de los legisladores y de la administración del trabajo de imponer el cumplimiento de las leyes que plasman los principios y derechos fundamentales.

– Mayor intervención de los interesados, colaborando con las organizaciones de empleadores, los sindicatos y las asociaciones de la sociedad civil, así como con organismos regionales e internacionales para que apliquen la Declaración.

– Movilización de todos los servicios de la OIT, aquilatando el modo en que se tienen presentes en todas las actividades de la OIT esos principios y derechos fundamentales.

Nueva información sobre la cooperación técnica y el desarrollo

El seguimiento de la Declaración proporcionará, además, a la OIT nuevos cauces de información, entre ellos las memorias anuales en el caso de los países que no hayan ratificado los convenios pertinentes, así como los informes globales sobre los distintos Estados, ratificantes o no, lo cual ha de facilitar la delimitación de los campos de asistencia técnica para ayudar a los diferentes países a llevar a la práctica los principios y derechos fundamentales en el trabajo. Así pues, la Declaración inspirará la labor de la OIT en lo tocante a la cooperación técnica y la prestación de servicios consultivos al ofrecer una ayuda práctica a los gobiernos, a las organizaciones de empleadores y a los sindicatos. Al mismo tiempo, la Organización aprovechará la información disponible para que se perciba mejor la interacción de esos principios y derechos con el desarrollo económico y social.

El trabajo infantil en el mundo

El trabajo infantil plantea un acuciante problema, económico, social y de derechos humanos. Se piensa que en el mundo trabajan 250 millones de niños, privados de una educación adecuada, de salud y de los derechos fundamentales. Ellos son los que más sufren, pero sus países padecen también las consecuencias: cuando se renuncia a lo que pueden aportar al porvenir los menores de edad se recorta la capacidad nacional de progresar y prosperar.

Normas de la OIT sobre el trabajo infantil Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil

El principio de la eliminación efectiva del trabajo infantil, enunciado en la Declaración, se basa en las normas de la OIT vigentes, entre ellas el Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138). Se daría un mayor vigor a las normas ya existentes con la adopción de nuevos instrumentos sobre la eliminación de las formas más graves de trabajo infantil en junio de 1999. Se ha optado por un modo de actuar progresivo, porque consta que el trabajo infantil es un problema complejo, motivado por la pobreza y la falta de oportunidades de educación. También proporcionará un marco jurídico acordado para las futuras actividades prácticas de la OIT mediante su Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC). Las características singulares del IPEC son la asociación y la complementariedad. El Programa ensambla los esfuerzos de muchos elementos diferentes: gobiernos, organizaciones de empleadores y de trabajadores, organizaciones no gubernamentales y organismos multilaterales como el UNICEF, estableciendo con ello un grado de diversidad institucional que podría servir de modelo para otras actividades de la OIT.

La labor del IPEC

El IPEC complementa asimismo varios programas de la OIT como, por ejemplo, los relativos a la economía no estructurada, a las empresas pequeñas y medianas y a la igualdad entre los sexos (cuestiones de género). Una vertiente importante del IPEC es el acopio de datos. Se intensificará esa labor estadística reuniendo información cronológica, desglosada según el sexo y la edad, que se pueda utilizar en la selección de programas y proyectos adecuados y que facilite la observación de los progresos logrados, entre otras cosas calibrando la envergadura del trabajo infantil y su impacto en el desarrollo.

Mejora de las operaciones del IPEC

El éxito ha engendrado problemas nuevos. El rápido auge del IPEC ha puesto de manifiesto la necesidad de un examen precoz de sus operaciones para garantizar la coherencia y el equilibrio, un respaldo logístico adecuado y la conexión con otros programas de la OIT, así como un diálogo más satisfactorio entre los donantes, los destinatarios y los mandantes.

El programa InFocus sobre la eliminación progresiva del trabajo infantil

El programa InFocus sobre la eliminación progresiva del trabajo infantil (véase el recuadro 2.2) no se contenta con intentar impedir que trabajen los niños, sino que pretende promover el desarrollo al ofrecerles variantes educativas adecuadas y fomentar el acceso de sus padres a un trabajo digno y a una seguridad y unos ingresos suficientes. Se centrará en las formas más inaceptables de trabajo infantil y reforzará su dimensión relativa al género. Dedicará especial atención a las categorías prioritarias, entre ellas las niñas que trabajan en condiciones intolerables, y al trabajo encubierto en situaciones como el comercio sexual y el servicio doméstico.
 

Recuadro 2.2
InFocus. Eliminación progresiva del trabajo infantil
en pro del desarrollo

El Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC) está intensificando sus esfuerzos en el plano mundial para dar más vigor a las actividades ya existentes y seguir innovando en los siguientes campos:

– Creación de asociaciones, movilizando una amplia alianza de copartícipes para financiar actividades y poder llegar a los niños que trabajan en circunstancias particularmente difíciles.

– Fomento de la política y la capacidad nacionales, que se reforzarán mediante la concepción y la realización de grandes programas, limitados en el tiempo, y unos dispositivos mejorados de observación, incorporados a los planes de acción nacionales y sectoriales.

– Legislación, fomentando el cumplimiento y la observancia de la legislación, en apoyo de la Declaración y de los convenios pertinentes, conectándolos con programas y con actividades de cooperación técnica en el plano nacional.

– Establecimiento de otras oportunidades para los niños que trabajan, promoviendo y respaldando, conjuntamente con las actividades realizadas en otros sectores, unos programas que retiren a los niños del trabajo y les proporcionen otras oportunidades de educación, y a sus familiares otras fuentes posibles de ingresos y de seguridad.

– Eliminación de las formas más intolerables de trabajo infantil, centrando las actividades en los diferentes sectores de actividad y ocupaciones, y haciendo hincapié en categorías como los niños que trabajan como siervos, los niños de corta edad y, especialmente, categorías vulnerables como son las niñas que trabajan, incluidos los casos de trabajo encubierto, como su explotación en el comercio sexual.

– Reproducción de resultados en mayor escala, promoviendo y compartiendo información sobre los programas y prácticas excelentes y óptimas.

– Obtención de datos fidedignos, con miras a una acción eficaz, mejorando los sistemas nacionales de acopio y análisis de la información con la ayuda de un programa ampliado de la OIT y del IPEC, relativo a la observación y la información estadística (SIMPOC), como aportación a la planificación de programas y a la formulación de políticas.

– Sensibilización del público, intensificando la labor de promoción, para que se aprecie mejor el problema del trabajo infantil en asociaciones, centros docentes y lugares de trabajo.

El desarrollo y la eliminación del trabajo infantil

La eliminación del trabajo infantil es un fin en sí mismo, pero también un instrumento poderoso para promover un desarrollo económico y humano, ya que permitirá invertir más en facultades humanas, promover los ideales de un trabajo digno y decoroso y contribuir a mitigar la pobreza. Por su parte, el desarrollo eleva los ingresos familiares, fomenta un mejor acceso a la educación y crea puestos de trabajo aceptables para los familiares adultos, todo lo cual contribuye a acabar con el trabajo infantil.

No se conoce bien la mayoría de las normas de la OIT

Los convenios y recomendaciones de la OIT son una fuente capital de protección de los trabajadores de todo el mundo. Ahora bien, con la salvedad de unos pocos convenios, la mayoría de las normas de la OIT no se conocen bien. La ratificación plantea igualmente un problema cada vez más agudo, debido a la plétora de tratados. Solamente tres de los 23 convenios y dos protocolos adoptados a lo largo de quince años, de 1983 a 1998, han sido objeto de 20 ratificaciones a lo sumo, y un buen número de convenios ratificados apenas se aplican.

Necesidad de revitalizar las normas internacionales del trabajo

Para que la OIT pueda seguir siendo eficaz y reafirmar la utilidad de las normas internacionales será preciso que redoble sus esfuerzos y que ensaye nuevos métodos. Afortunadamente, su Constitución le ofrece una amplia gama de medidas, así como los medios necesarios. Se viene trabajando sobre el particular desde la reunión de la Conferencia en 1994, y en las subsiguientes, así como en el Consejo de Administración, especialmente en lo que atañe a la revisión de las normas. Procede ampliar y profundizar el debate.

Perfeccionamiento del trabajo de la OIT relativo a las normas

Se necesitan varias medidas para realzar el perfil y dar una mayor idoneidad a la labor de la OIT en relación con las normas:

Reevaluación de la fijación de normas

Procede reexaminar la propia tarea de fijación de normas, lo cual exige consultas más directas con los mandantes de la OIT, teniendo en cuenta los intereses de todas las regiones y aprovechando plenamente los adelantos de la tecnología de la comunicación. Pero será igualmente preciso un trabajo técnico de más amplia base para analizar las normas propuestas en función de su posible impacto en la política económica y social, con inclusión de las cuestiones de género, así como su complementariedad con otros instrumentos internacionales.

Determinación de los asuntos que puedan ser objeto de un convenio

Para empezar, será necesario escoger temas idóneos. Los convenios internacionales del trabajo obligan a los Estados que los ratifican. Son, pues, instrumentos muy eficaces, pero la solución jurídica no es la mejor en el caso de todos los problemas, por lo que, al tomar en consideración la posibilidad de fijar una nueva norma, la Organización debería pensar también en otros modos de solventar los problemas.

Reevaluación de los convenios vigentes

Las nuevas normas posibles deben contrastarse, por supuesto, con los instrumentos ya existentes, en la OIT o fuera de ella. Procede, por consiguiente, examinar los convenios de la OIT más antiguos para determinar si se amoldan a las circunstancias actuales, por ejemplo a la expansión del sector no estructurado y a la tendencia a formas más precarias de empleo, tras de lo cual las nuevas normas podrán complementarlos cuando esté justificado.

El ejemplo de la seguridad social

La evolución del mercado de trabajo y de la vida familiar plantea hoy un problema en el caso de muchas normas de la OIT, como lo ponen de manifiesto los diversos instrumentos que se refieren a la seguridad social. El Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102) se adoptó cuando la mayoría de los trabajadores de las economías industriales tenían un empleo estable de plena dedicación y eran menos corrientes los divorcios, las separaciones y las familias monoparentales. La estructura de los planes basados en ese modelo sigue perjudicando a las mujeres, que en muchos casos no han dedicado a un trabajo ininterrumpido tanto tiempo como los hombres. Por otra parte, al ser ahora mayor la precariedad laboral, esas estructuras ofrecen protección a menos hombres. La dificultad estribará en encontrar soluciones que mejoren la protección y entrañen el respecto de los principios de seguridad social básicos.

Modo de complementar los convenios genéricos

Una fórmula de fijación de normas que merece una atención más detenida es la de los convenios genéricos, que versan sobre temas esenciales y enuncian principios invariables. Ahora bien, para tener presentes las nuevas circunstancias — por ejemplo, la evolución de los mercados de trabajo, la demografía, la tecnología o la organización del trabajo —, esos convenios pueden quedar complementados con otros instrumentos, más específicos, que sea posible actualizar más a menudo. Por ejemplo, los preceptos rectores del Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (núm. 155) los completan unos repertorios de recomendaciones prácticas propios de cada sector. Este enfoque también podría tomar en consideración las diferencias regionales: los expertos de cada región podrían precisar los elementos universales que deberían formar parte de un convenio genérico, a la vez que destacan los que deben ajustarse a las tradiciones regionales y enunciarse en instrumentos suplementarios, de cumplimiento no obligatorio.

La flexibilidad

En la Constitución están previstas otras oportunidades de flexibilidad que la Organización tal vez podría aprovechar más. En 1994 y 1997, en las memorias del Director General destinadas a la Conferencia se esbozaban ciertas ideas que también conviene examinar más detenidamente. Asimismo, al introducir innovaciones, la OIT podría inspirarse en las técnicas de fijación de normas aplicadas en otros organismos.

Replanteamiento de los métodos de adopción de normas

La OIT podría replantearse asimismo el sistema de adopción de normas, hoy en día muy uniforme y que recurre a menudo a procedimientos que no se prestan a un acuerdo. En este caso, la Organización podría inspirarse en su experiencia, ideando métodos de prevención o solución de conflictos que respondan a la existencia de unos intereses divergentes y convergentes, como lo puso de manifiesto el Convenio sobre el trabajo nocturno, 1990 (núm. 171) al llegar a una componenda entre las preocupaciones de los mandantes en lo que toca a la igualdad entre los sexos y la protección de los trabajadores. Podría hacerse lo mismo que en el caso de otros asuntos que no han conseguido hasta ahora una aprobación unánime, por ejemplo la revisión de los instrumentos de la OIT sobre el tiempo de trabajo.

El contexto general del derecho internacional

Es preciso considerar las nuevas normas en la perspectiva más global del derecho internacional, ya que otras muchas organizaciones y conferencias internacionales han producido tratados sobre temas afines, como el medio ambiente y los derechos humanos. El nuevo convenio propuesto sobre las formas más intolerables de trabajo infantil, por ejemplo, se ha formulado de ese modo, teniendo en cuenta no sólo los convenios de la OIT sino también otros instrumentos. Se ha optado por un método similar en el informe sobre los trabajadores migrantes presentado en esta reunión de la Conferencia, así como en relación con la revisión propuesta de ciertos convenios de la OIT referentes a los productos químicos y las sustancias peligrosas.

Revitalización de las actividades de promoción

Por supuesto, la fijación de normas no es sino el principio. La OIT tiene que redoblar sus esfuerzos de promoción para velar por que se ratifiquen y apliquen las normas, así que ha de cerciorarse de que se entienden perfectamente los convenios y las recomendaciones, produciendo publicaciones claras y convincentes, sin limitarse a su relación con los ministerios de trabajo, las organizaciones de empleadores y los sindicatos sino entrando, además, en contacto con otros estamentos como los parlamentarios, las comisiones de reforma de la legislación, los jueces y magistrados, los dirigentes de empresa, las ONG, las asociaciones femeninas, los estudiantes, los intelectuales y los desempleados. Especialmente importante es que los gobiernos comprendan que los convenios de la OIT tienen incorporados mecanismos de flexibilidad que muy pocos de ellos examinan.

Preferencia por las normas que tengan una repercusión clara

Un grave problema en materia de ratificación es que los parlamentarios de todo el mundo suelen tener una larga lista de asuntos pendientes, esto es, no solamente las normas de la OIT sino también otros instrumentos bilaterales y multilaterales. Por esa competencia, procede que la OIT centre su atención en las normas de gran impacto, con objeto de que sobresalgan en dicha lista. La Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento ha contribuido en gran medida a realzar las normas del trabajo fundamentales. Además, el Consejo de Administración ha dado carácter prioritario a ciertas normas institucionales, entre ellas las relativas a las consultas tripartitas, la inspección del trabajo y la política de empleo. A los interlocutores sociales puede interesarles seleccionar otras, y los programas InFocus pueden resultar también útiles con tal fin.

Ayuda a los gobiernos para la aplicación de los convenios

La OIT debe ser asimismo más proactiva en lo que se refiere a la aplicación, ayudando a los gobiernos a llevar a la práctica los convenios que hayan decidido ratificar. Esto puede concretarse en un apoyo para revisar su legislación laboral y mejorar sus servicios de inspección del trabajo. Una forma muy fecunda de promover la aplicación consiste en cerciorarse de que todos aprecian el valor y la utilización de las normas. Así, por ejemplo, deberían comprender que las normas sobre la salud y la seguridad no sólo salvan vidas sino que aumentan además la productividad. Si constatan que las normas no son una carga sino un instrumento, estarán más dispuestos a llevarlas a la práctica y a incorporarlas a su estrategia nacional de desarrollo.

Las normas del trabajo en un contexto político más general

Pueden tenerse en cuenta las normas que aportan mucho al mercado de trabajo, en relación con una serie de medidas referentes a la temática social general, como complemento natural de las medidas económicas.

Se refuerza esto cuando se advierte que los convenios pueden apoyar soluciones provechosas para los problemas pendientes al congregar a los interesados con miras a alcanzar un objetivo común. Pueden inspirar incluso actividades en pro de la paz. En 1996, por ejemplo, los interlocutores sociales se sumaron al apoyo prestado a las negociaciones de paz en Guatemala basándose en el Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169). Un ejemplo anterior de conciliación fue la eficaz utilización de los buenos oficios de la OIT con los gobiernos de Egipto, la Jamahiriya Arabe Libia y Túnez en relación con la aplicación de varios convenios sobre los trabajadores migrantes. Al disponer ahora ya la Organización de una representación exterior más nutrida, ha de tener nuevas oportunidades en lo tocante a este tipo de conciliación.

Prestación de ayuda para el cumplimiento de normas ajenas a la OIT

Por otra parte, la Organización debería seguir facilitando la aplicación de normas ajenas a la OIT. La Organización colabora normalmente en las actividades efectuadas con arreglo a una amplia gama de instrumentos como el Convenio sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, la Convención de las Naciones Unidas sobre los derechos del niño y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Ha aportado, además, muy útiles elementos técnicos en lo que atañe a los aspectos relacionados con el trabajo de acuerdos comerciales como MERCOSUR.

Una mejor supervisión

Además de promover las normas, una de las funciones más importantes de la OIT es su supervisión. Tanto dentro como fuera de ella, se suele considerar que los diferentes dispositivos de supervisión son independientes, objetivos e imparciales, pero el sistema está cada vez más agobiado por el número de instrumentos. Convendría, por ejemplo, simplificar la presentación de memorias en virtud del artículo 22 de la Constitución, para que a los gobiernos les resultara más fácil manejarse, sin menoscabo de su utilidad para las organizaciones de empleadores y de trabajadores. Por otra parte, el sistema está a veces muy poco diferenciado, ya que se ocupa por igual de asuntos muy serios y de otros que son esencialmente de detalle. El sistema de supervisión sería asimismo más útil si no se limitara al examen de los textos legales.

Mejores métodos para la presentación de las memorias

También convendría aquilatar el modo de presentación de las memorias. Los informes de los órganos de supervisión serían más útiles todavía si examinaran además la situación de las normas en general por regiones o quizá por temas. Resultarían más estimulantes si, a la vez que el sistema de supervisión en su conjunto, destacaran los éxitos y los esfuerzos sinceros de mejorar la situación.

Vinculación de la supervisión con las actividades de cooperación técnica e investigación de la OIT

Debería haber igualmente mayores oportunidades de relacionar la supervisión con otras tareas de la OIT, en particular la cooperación técnica. Así, por ejemplo, las reclamaciones y quejas presentadas, con arreglo a lo dispuesto en los artículos 24 y 26 de la Constitución, y las violaciones graves constatadas por el Comité de Libertad Sindical deberían incitar a la Organización a reorientar la asistencia técnica hacia los sectores problemáticos, no ya en el sentido de introducir el requisito de la condicionalidad, sino ofreciendo un apoyo mejor centrado. La viabilidad y el impacto de la labor de los órganos de supervisión serían mayores si fuera posible incorporarla a unas bases de datos fácilmente accesibles, para su uso no solamente en la cooperación técnica sino también con fines de investigación, con lo cual formaría parte de una labor general de difusión de las actividades de supervisión de la OIT entre un público más variado.

Códigos de conducta

Una cuestión importante, pero de otra índole, que se plantea es el problema de la proliferación de los «códigos de conducta», iniciativas de carácter voluntario que suelen aplicarse en el nivel sectorial o en las empresas. Esos códigos pueden complementar, pero no suplir, la labor de supervisión de la aplicación de la legislación nacional y de las normas internacionales. Dichos códigos podrán aprovechar las normas de la OIT como puntos de referencia y fuentes de inspiración. Podría tratarse, por ejemplo, de la preparación de manuales, para su utilización conjunta con los códigos de conducta, dando información sobre diferentes convenios, sobre la Declaración de 1998 y sobre la Declaración tripartita de principios sobre las empresas multinacionales y la política social, de 1977, de la OIT. De ese modo, los códigos voluntarios podrían ofrecer a la OIT oportunidades complementarias para difundir sus principios y sus ideales.

El empleo es el corazón mismo de la misión de la OIT. Sin un empleo productivo resulta vano pretender alcanzar los objetivos de un nivel de vida digno, del desarrollo social y económico y del pleno desarrollo personal. Aunque la OIT cuenta con el Convenio sobre la política del empleo, no todo el mundo está de acuerdo en lo que se refiere a las medidas políticas que ofrecen más probabilidades de crear puestos de trabajo. A juicio de algunos, lo esencial es el crecimiento; para otros es la flexibilidad del mercado de trabajo. Hay quienes piensan que la solución radica en la competencia y las calificaciones de las personas, y los hay también que abogan por un reparto del trabajo disponible.

Los problemas de empleo en el mundo

Los problemas de empleo no pueden resumirse fácilmente con algunas cifras someras. Según las estimaciones de la OIT, hay en el mundo 150 millones de desempleados absolutos, pero la realidad es mucho más sombría, ya que otros muchos tienen que ganarse la vida con un trabajo ocasional, o por cuenta propia muy poco productivo, o al amparo de otras formas de subempleo. Allí donde el desempleo es bajo, un análisis más detenido pone de manifiesto que lo sustituye un trabajo de poca calidad y mal remunerado, o que un gran número de trabajadores — normalmente, de sexo femenino — quedan excluidos de las estadísticas. Pese a años de esfuerzo, la situación no da muestras de mejorar. Antes por el contrario, muchos países que hubiesen podido alardear de su éxito en el frente del empleo hace unos años se enfrentan hoy con nuevos problemas. El desempleo ha hecho su reaparición en Asia oriental. En los países en transición de Europa central y oriental persisten los problemas laborales. En América Latina se observa a la vez un aumento del desempleo y una desestructuración incesante de la economía. Los problemas africanos de empleo siguen siendo insolubles. Ha progresado el empleo en algunos países de la OCDE y especialmente en los Estados Unidos, pero en otros sigue abundando el desempleo.

Diferentes causas

La persistencia del desempleo puede ser un problema general de crecimiento y desarrollo o bien un problema estructural de desigualdad en el mercado de trabajo. En Asia oriental, las actuales dificultades en materia de empleo se deben sobre todo a una inversión de las tendencias macroeconómicas, al paso que el desvaído aumento del empleo en Europa desde hace veinte años puede achacarse a los flojos resultados económicos globales. Ahora bien, el crecimiento no lo explica todo. Igualmente importantes son las desigualdades estructurales. Incluso en las economías más prósperas, los sistemas de producción incluyen a unos y excluyen a otros. Los trabajadores que tienen la competencia y las calificaciones adecuadas consiguen puestos de trabajo productivos y bien remunerados, mientras que otros constatan que los puestos de trabajo interesantes siguen sin estar a su alcance. De ahí la importancia de la política de empleo para la distribución de los ingresos.

La desigualdad entre los sexos en el mercado de trabajo

Otra faceta notable de esa desigualdad es la diferencia entre los sexos en el mercado de trabajo. Las mujeres suelen estar concentradas en los puestos de trabajo de menor categoría y peor pagados. Es también más probable que no tengan trabajo. Según cifras recientes de la OIT (Informe sobre el empleo en el mundo 1998-1999), el desempleo masculino solamente es mayor que el femenino en 22 de los 70 países para los cuales se dispone de cifras desglosadas según el sexo. Para acabar con el desempleo es necesario tener muy presentes estos problemas estructurales básicos, que no desaparecerán por sí solos, ya que tienen raíces muy profundas en el funcionamiento del sistema económico.

Impacto de la mundialización y de la tecnología en el empleo

La mundialización y la rápida evolución de los sistemas de producción engendran a la vez nuevas oportunidades y problemas para el empleo. En todo el mundo, las empresas tienen que adaptarse lo antes posible a nuevas técnicas, a nuevos competidores y a los flujos financieros errabundos, lo cual suele ir en detrimento del empleo especialmente en las grandes empresas, ya que se reorganiza el trabajo para lograr objetivos de productividad, o se introducen sistemas de producción de alto coeficiente de capital para satisfacer las normas de calidad que exigen los mercados mundiales. La rápida elevación de la productividad, especialmente en la industria, ha incitado a ciertos observadores a afirmar que el coeficiente de empleos del crecimiento ha menguado de manera permanente. Las investigaciones de la OIT no confirman semejante hipótesis, debido en gran parte a un crecimiento más rápido del empleo en otros sectores, sobre todo en el de los servicios. Pero hay una polarización creciente de los mercados de trabajo, al exigirse ahora calificaciones superiores, a la vez que la necesidad de bajar los costos ha traído consigo una proliferación de puestos de trabajo poco remunerados, mal protegidos y, con frecuencia, pasajeros. A consecuencia de todo ello, la desestructuración de la economía ha corrido pareja con el crecimiento de unos sistemas de producción técnicamente muy complejos.

Actividades de la OIT relacionadas con la política de empleo

En relación con la política de empleo, desde hace tres decenios la OIT está en excelentes condiciones en materia de investigación y de cooperación técnica. Las limitaciones de los recursos y la fragmentación orgánica han coartado los progresos en los últimos años, pero se sigue aportando mucho en lo que se refiere a la vertiente del empleo de la política laboral, la promoción del sector no estructurado, la creación de infraestructuras, los sistemas de formación, el fomento de la igualdad entre los sexos, el desarrollo empresarial, etc. Ultimamente, las actividades relativas al empleo efectuadas como prolongación de la Cumbre Social han ensamblado esos elementos en un análisis global de la política nacional de empleo.

Nuevas prioridades de la política de empleo de la OIT

La nueva situación internacional impone nuevas prioridades, así como un esfuerzo concentrado de la OIT que pueda renovar la combinación de la investigación y de la acción en sectores capitales para el progreso futuro de la política de empleo, teniendo como objetivo el pleno empleo. Habrá una concentración de las actividades en tres determinantes decisivos del empleo, a saber: la política macroeconómica, la transformación de los sistemas de producción y la estrategia empresarial, y la desigualdad de acceso al empleo y al mercado de trabajo. En todos los casos la meta será incorporar el objetivo del empleo en toda política nacional.

La política macroeconómica y el empleo

La política macroeconómica

La eficacia macroeconómica es uno de los determinantes fundamentales del crecimiento del empleo. Tanto el desarrollo y el crecimiento a largo plazo como las fluctuaciones económicas pasajeras repercuten poderosamente en el mercado de trabajo. Una misión esencial de la OIT es que el empleo sea un objetivo cardinal de la política macroeconómica. Por supuesto, los campos de reforma de la política macroeconómica que exige la lucha contra el desempleo y la pobreza rebasan la competencia y las preocupaciones inmediatas de la OIT. Pero la política macroeconómica es un determinante del empleo demasiado importante como para que sea lícito descuidarlo. Los asuntos que requieren un análisis de la OIT son los siguientes:

Conmociones financieras

Impacto en el empleo de las conmociones y fluctuaciones. Aunque las conmociones económicas suelen ir en detrimento del mercado de trabajo, la elección de instrumentos macroeconómicos — fiscales, monetarios y de tipo de cambio — es un determinante poderoso de las consecuencias para el empleo. Será preciso comprender mejor las repercusiones en el empleo de esas decisiones políticas, a fin de que las decisiones pertinentes se tomen con conocimiento de causa.

La demanda de mano de obra

Demanda de trabajo. Aunque ciertos datos lo desmienten, se suele pensar que está menguando el coeficiente de empleos del crecimiento. Habrá que proceder a un análisis más sistemático para localizar las causas principales del crecimiento de la demanda de mano de obra en economías de diferentes tipos, la relación con las pautas comerciales globales, el consumo y las inversiones y las consecuencias para la política industrial.

Relación entre la política macroeconómica y la laboral

Conexión entre la política macroeconómica y la política del mercado de trabajo. Las reformas del mercado de trabajo pueden ser un complemento sobresaliente de la política macroeconómica, al cambiar los incentivos, reducir el impacto del ajuste en la pobreza o la inflación y ofrecer unas instituciones para el diálogo y la protección que proporcionen legitimidad y facultades de recuperación. En muchos países en desarrollo, las instituciones del mercado de trabajo han sido demasiado débiles para asimilar las consecuencias sociales de la crisis o, de un modo más general, los efectos de la incorporación a la economía mundial. Será preciso redoblar los esfuerzos para estrechar esos vínculos.

Las inversiones y los mercados de trabajo

Inversiones y empleo. Para formular una política de empleo duradera es indispensable estudiar las consecuencias para las inversiones y el empleo de la reglamentación del sector financiero, así como el modo en que las instituciones del mercado de trabajo influyen en la actitud de los inversores y en sus incentivos. Todo ello tiene un impacto directo en la vida laboral, razón por la cual ninguna organización encargada de promover el empleo puede pasarlas por alto, como lo ponen de manifiesto las repercusiones en el empleo y los ingresos de las crisis económicas recientes. En tales circunstancias, la OIT debe asumir un papel más activo, analizando las prescripciones económicas actuales y las estructuras institucionales, explicando a los responsables políticos, a los trabajadores y a los empleadores las consecuencias de sus decisiones y proponiendo variantes viables.

Mejor gobernación internacional

Si bien la ampliación de la competencia técnica de la OIT contribuirá a respaldar la política de empleo nacional, hay ciertos asuntos para los cuales la comunidad internacional en su conjunto tiene que establecer unas estructuras de gobernación nuevas y socialmente más pertinentes. En medida creciente, la integración de los mercados mundiales de bienes y de capital implica que la política macroeconómica nacional ha de formularse en armonía con una labor coordinada internacionalmente, ya sea en virtud de una integración regional o bien en el plano mundial. La OIT puede aportar mucho a esa nueva arquitectura institucional.

Cometido de la OIT en la información y el análisis del empleo

A este respecto, los elementos esenciales son la información y el análisis. La Oficina debe constituirse en la principal fuente mundial de una información genérica y al día sobre el empleo, aclarando el debate público, orientando la política pública e incorporando temas sociales a la formulación de la política macroeconómica. Debería analizar periódicamente la política y las tendencias macroeconómicas, con inclusión de las medidas de estabilización a corto plazo y las políticas de desarrollo a largo plazo, en especial precisando la relación entre el empleo y otros objetivos, las consecuencias para la igualdad entre los sexos y otros asuntos prioritarios. Debería destacarlos, además, como temas de discusión tripartita y de debate público. Complementado en caso necesario con proyecciones a plazo corto y mediano, ese análisis sentará las bases para la adopción de una posición pública clara en relación con las prioridades políticas, tanto en el plano nacional como en el internacional. La OIT ha dado un gran paso adelante al publicar la serie de informes sobre el empleo en el mundo, que seguirá analizando detenidamente los asuntos macroeconómicos prioritarios, a la vez que se tienen plenamente en cuenta las prioridades entrelazadas del desarrollo y de la igualdad entre los sexos.

Promoción del empleo en unos sistemas de producción que están evolucionando

Transformación de los sistemas de producción y de los mercados de trabajo

El otro gran factor que impulsa las tendencias del empleo es la transformación de los sistemas de producción y de los mercados de trabajo. Al exigirse cada vez más, tanto de las empresas como de los trabajadores, que sepan adaptarse, están cambiando las reglas que rigen la creación de puestos de trabajo. En muchos sectores de la producción ha influido radicalmente la mundialización, al trocear fases diferentes de la producción entre países y proveedores. Una nueva oleada de innovaciones de la tecnología de la información y de la comunicación está modificando el modo de trabajar y de vivir, creando ocupaciones nuevas y geográficamente dispersas y destruyendo otras. Consta cada vez más claramente que el saber y la formación permanente son la clave para el éxito de las empresas.

Impacto en el empleo

En gran medida, tales cambios vienen impulsados por las empresas transnacionales, a las que se deben transferencias mundiales, y no simplemente de capital y de tecnología sino también de nuevas prácticas laborales, a través de cadenas de producción que tienen un fuerte impacto en el empleo, en la adquisición de calificaciones y en las funciones de cada sexo. Esas transformaciones de los sistemas de producción están engendrando nuevas oportunidades. Ahora bien, al mismo tiempo una competencia cada vez más desenfrenada fomenta la desestructuración, y un número creciente de trabajadores queda totalmente al margen de esos cambios.

La adaptación al cambio

Todo ello es crucial para la política de empleo. Se crearán puestos de trabajo aceptables cuando las empresas y los trabajadores sean capaces de adaptarse y de adquirir una nueva capacidad con objeto de aprovechar nuevas oportunidades. La política de empleo debe adelantarse a los cambios tecnológicos e institucionales, para que los trabajadores estén en condiciones de ocupar nuevos puestos de trabajo, y las empresas tengan la facultad de crearlos y se sientan incitadas a ello.

Cometido de las pequeñas empresas

Las empresas pequeñas están desempeñando un cometido cada vez más importante en esos sistemas de producción en evolución, como parte integrante de una cadena de proveedores, redes locales de productores o — lo cual es menos positivo — modalidades de productividad menor para quienes no consiguen el acceso a un empleo en el sector estructurado. Aunque las grandes sociedades ejercen una fuerte influencia en la creación de empleos, en realidad son las empresas pequeñas las que crean la mayoría de los puestos de trabajo. Puede tratarse de una persona que trabaja por su cuenta en el sector no estructurado o de unidades de producción complejas en las que haya decenas de asalariados. Muchos de esos puestos de trabajo proporcionan unos ingresos estables y un nuevo ambiente de trabajo, pero también hay un gran número de puestos de trabajo insatisfactorios, de poca productividad, peligrosos o carentes de la protección social más elemental. Abundan las mujeres en esas categorías. La heterogeneidad de este sector condensa el problema político al respecto.

Programa InFocus de intensificación del empleo a través del desarrollo de las pequeñas empresas

Se han tomado, o están en curso, varias iniciativas en la OIT para promover el empleo y la productividad en el sector no estructurado y en las pequeñas empresas, y constituirán el núcleo de un programa InFocus sobre el particular (véase el recuadro 2.3).
 

Recuadro 2.3
InFocus. Intensificación del empleo mediante la creación
de pequeñas empresas

Este nuevo programa apuntará a poner los diferentes medios técnicos de la OIT al servicio de la creación en gran escala de puestos de trabajo de calidad en la pequeña empresa. Hay en la Organización un rico venero de experiencia práctica que puede aprovecharse en su caso, en diversos campos: desarrollo empresarial, condiciones de trabajo, microcrédito, desarrollo del sector no estructurado, medidas reglamentarias y fiscales, posibilidades de organización y de representación.

La OIT establecerá unos instrumentos de política que fomenten el auge de un empleo, digno, remunerador y sin distinción entre los sexos,