PRIMERA PARTE

INFORME GENERAL

1. Introducción
2. Cuestiones generales relativas a las normas internacionales del trabajo
3. Memorias solicitadas en virtud del artículo 19 de la Constitución
4. Cumplimiento de las obligaciones específicas

A. Introducción

1. De conformidad con el artículo 7 de su Reglamento, la Conferencia estableció la Comisión de Aplicación de Normas para considerar e informar en relación con el punto III del orden del día: «Informaciones y memorias sobre la aplicación de convenios y recomendaciones». Integraron la Comisión 228 miembros: 109 miembros gubernamentales, 25 miembros empleadores y 94 miembros trabajadores. También formaron parte de la Comisión 17 miembros gubernamentales adjuntos, 54 miembros empleadores adjuntos y 118 miembros trabajadores adjuntos⁽¹⁾. Además, 44 organizaciones internacionales no gubernamentales estuvieron representadas por observadores.

2. La Comisión eligió la siguiente Mesa:
 

3. La Comisión celebró 18 sesiones.

4. En el marco de su mandato, definido en el artículo 7 del Reglamento de la Conferencia, la Comisión procedió al examen de los siguientes asuntos: i) informaciones sobre la sumisión a las autoridades competentes de los convenios y de las recomendaciones adoptados por la Conferencia, presentadas en virtud del artículo 19 de la Constitución; ii) memorias sobre la aplicación de los convenios ratificados, comunicadas de conformidad con los artículos 22 y 35 de la Constitución; y iii) memorias solicitadas por el Consejo de Administración en virtud del artículo 19 de la Constitución sobre el Convenio núm. 97 y la Recomendación núm. 86 sobre los trabajadores migrantes (revisado), 1949 y el Convenio núm. 143 y la Recomendación núm. 151 sobre los trabajadores migrantes (disposiciones complementarias), 1975⁽²⁾.

5. Conforme a la práctica habitual, la Comisión inició su labor con una discusión general sobre la aplicación de los convenios (en particular, sobre los convenios ratificados) y de las recomendaciones, así como sobre la manera en que los Estados Miembros cumplen con las obligaciones derivadas de la Constitución de la OIT. La Comisión procedió luego a un intercambio sobre el Estudio general de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones relativo a los trabajadores migrantes. Por último, y como de costumbre, la Comisión discutió algunos casos individuales sobre la aplicación de los convenios ratificados, el cumplimiento de la obligación de presentación de memorias y la de someter los convenios y las recomendaciones a las autoridades nacionales competentes.

6. El examen de los casos individuales, que constituyó lo esencial de los trabajos de la Comisión, se basó principalmente en las observaciones contenidas en el informe de la Comisión de Expertos y en las explicaciones escritas u orales facilitadas por los gobiernos concernidos. La Comisión se basó además en las discusiones celebradas en años anteriores, en los comentarios recibidos de las organizaciones de empleadores y de trabajadores, así como también, llegado el caso, en los informes de los otros órganos de control de la OIT y de demás organizaciones internacionales. En razón del tiempo limitado disponible, la Comisión se vio obligada a hacer una selección entre las observaciones de la Comisión de Expertos, conformándose en consecuencia con discutir un número limitado de casos. Por ende, la Comisión confía en que los gobiernos interesados darán una atención particular a los comentarios de la Comisión de Expertos y que no dejarán de tomar las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de las obligaciones asumidas. La segunda parte del presente informe contiene un resumen de las informaciones proporcionadas por los gobiernos, de las discusiones celebradas y de las conclusiones adoptadas por la Comisión.

7. Los miembros trabajadores declararon que estaban en condiciones de aprobar el proyecto de lista de casos individuales. Los miembros trabajadores advirtieron que la elección de los casos prioritarios, con miras a una discusión tripartita, siempre eran ejercicios difíciles, debido, por una parte, al gran número de problemas encontrados en todas las regiones del mundo para la aplicación de los convenios, tal como lo recogía el informe de la Comisión de Expertos y; por otra parte, al tiempo muy limitado para que la Comisión proceda al examen de los casos individuales. Antes de la modificación de la duración de la Conferencia, se incluían en la lista los casos de más de 20 países en relación con la aplicación de más de 50 convenios. Había también otras limitaciones; en efecto, las discusiones eran más exhaustivas y a veces más complejas. El advenimiento de regímenes democráticos en muchos países favoreció la adopción de nuevas legislaciones; las cuales no siempre eran conformes con las normas internacionales. La creciente mundialización de la economía generó también nuevos problemas. Respecto de la elección de los casos individuales -- ejercicio para el cual la Comisión de la Conferencia tenía total libertad --, los miembros trabajadores se basaban en un conjunto de criterios. Estos criterios incluían la naturaleza de las observaciones de la Comisión de Expertos; la presencia de una nota a pie de página en el informe de la Comisión de Expertos; el hecho de que se le haya solicitado al gobierno que comunique informaciones completas a la Conferencia; la calidad y el alcance de las respuestas comunicadas por el gobierno y reproducidas en el informe o, por el contrario, la ausencia de respuesta por parte del gobierno; las discusiones y las conclusiones de la Comisión de la Conferencia durante sus sesiones anteriores, los comentarios recibidos de organizaciones internacionales de trabajadores, tales como la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) y la Confederación Mundial del Trabajo (CMT), o de las organizaciones de empleadores y de trabajadores en el ámbito nacional; también los informes de otros órganos de control de la OIT y de demás organizaciones internacionales; y la evolución más reciente en el terreno. Para concluir, un último criterio que se tomaba en cuenta era la naturaleza de las declaraciones de los miembros trabajadores en ocasión de la adopción de la lista el año anterior. Se trataba de países y de casos respecto de los cuales los miembros trabajadores habían solicitado a la Comisión de Expertos la inclusión de comentarios en su informe, de modo de que la Conferencia y la Comisión de la Conferencia estén en condiciones de examinarlos, si entretanto no se habían producido verdaderos progresos. Se trataba de los casos de Costa Rica (Convenio núm. 98), de Guatemala (Convenio núm. 87), de Irán (Convenio núm. 111) y de Pakistán (Convenio núm. 29). El criterio prioritario era la materia del caso, pero los miembros trabajadores buscaban también garantizar un equilibrio entre las regiones y los tipos de convenios. La Comisión de la Conferencia no discutía únicamente sobre los convenios fundamentales, sino también sobre los problemas de aplicación y la evolución reciente en lo que respecta a los llamados convenios técnicos, por ejemplo, aquellos en materia de seguridad social.

8. Los miembros trabajadores desearon hacer algunas observaciones que consideraron importantes para la Comisión de Expertos, la Oficina, los gobiernos interesados y la Comisión de la Conferencia. Estas observaciones estaban en relación con tres casos que no se habían incluido en la lista. El primer caso era el de Japón en relación con el Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29), en lo referente a las mujeres detenidas durante la Segunda Guerra Mundial en los «centros de recreo» de la época de la guerra. La Comisión de Expertos había formulado observaciones detalladas y precisas sobre esta cuestión e insistido en que el Gobierno del Japón adopte con celeridad medidas concretas. Se trataba especialmente de reparaciones gubernamentales individuales, de la ejecución de la sentencia de una Corte de Primera Instancia a favor de las mujeres surcoreanas y, sobre todo, de las excusas que el Gobierno del Japón debía presentar asumiendo expresamente su responsabilidad por los abusos sexuales perpetrados contra mujeres de diferentes nacionalidades. Al igual que en 1997, el informe de la Comisión de Expertos había señalado con toda razón los principios fundamentales y universales que se cuestionaban en el caso e insistido para que el Gobierno del Japón potencie y acelere sus acciones e iniciativas en la materia. Eran muchas las mujeres que no habían aceptado las disculpas que se les presentaron, debido a que, según ellas, las disculpas no mostraban que el Gobierno haya asumido su responsabilidad por los actos cometidos durante la guerra. Además, pareciera que la carta de disculpa se dirigió únicamente a las mujeres que habían aceptado la oferta de compensación. El Gobierno del Japón debería tomar la iniciativa de reunirse con las organizaciones sindicales interesadas, con las organizaciones representativas de las mujeres víctimas de tales actos y con los gobiernos de los diferentes países afectados, para encontrar una verdadera solución que respondiera a las expectativas de la mayoría de las víctimas. El Gobierno del Japón debía informar rápidamente a la Comisión de Expertos sobre las acciones y las iniciativas que emprendería en relación con el caso. La reacción del Gobierno era decisiva para el curso que la Comisión de Expertos y la Comisión de la Conferencia habrían de dar al asunto.

9. Como segundo caso, los miembros trabajadores mencionaron el de Turquía en relación con la aplicación del Convenio sobre derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98). La Comisión de la Conferencia se vio obligada a incluir este caso en muchas ocasiones en la lista (ocho veces en el curso de los últimos 11 años), debido a los problemas estructurales existentes en materia de negociación colectiva, tanto en el sector privado como en el sector público. Desde hacía algunos años, el Gobierno emprendió una reforma legislativa, habiendo sido adoptada la antigua legislación, en su esencia, bajo el régimen militar, con miras a controlar o a oprimir a los sindicatos y con el objeto de restringir la negociación colectiva. Desafortunadamente, algunas leyes o diversos proyectos legislativos recientes estaban también en contradicción con el Convenio núm. 98. Por dicho motivo, los miembros trabajadores solicitaban a la Comisión de Expertos que retome nuevamente el caso mencionado en su informe del año próximo, para que la Comisión de la Conferencia pueda examinar si se habían producido entretanto progresos reales.

10. Los miembros trabajadores indicaron que el último caso era el de la aplicación por Colombia del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87). Los miembros trabajadores habían propuesto la inscripción del caso en la lista, dado que se trataba de uno de los asuntos de mayor gravedad. Dos mil quinientos sindicalistas perdieron la vida como consecuencia de sus actividades sindicales, sin que se haya podido comprobar que las autoridades hayan emprendido acciones enérgicas contra los responsables de dichos asesinatos. Los miembros trabajadores advirtieron que los miembros empleadores de la Comisión de la Conferencia no negaron que la aplicación del Convenio núm. 87 planteara grandes problemas. Además, los miembros empleadores se habían referido a las discusiones de la reunión del Consejo de Administración de marzo de 1999 como consecuencia de la presentación, en la reunión de la Conferencia de julio de 1998, de una queja en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT. Los miembros trabajadores habían también advertido que el Consejo de Administración acordó que se decidirá durante su reunión de noviembre de 1999 si se establecerá o no una comisión de encuesta y que tal decisión sería seguramente adoptada si acaso no se hubiesen realizado progresos hasta entonces. Los miembros trabajadores esperaban con enorme interés que el Gobierno de Colombia concretase efectivamente los compromisos formales contraídos en 1998 ante la Comisión de la Conferencia. En aquella ocasión, el Gobierno había declarado que colaboraría plenamente con la OIT, para poner fin a las violaciones del Convenio núm. 87. Los miembros trabajadores afirmaron que la Comisión de la Conferencia podrá volver, de todas formas, sobre el caso, ya sea en el marco del seguimiento de las recomendaciones de la comisión de encuesta que el Consejo de Administración pudiera decidir establecer, ya sea en el marco de la discusión del informe de la Comisión de Expertos. El miembro trabajador de Alemania subrayó que la decisión de no tratar el caso de Colombia sobre el Convenio núm. 87 en la lista no debía servir como argumento al Consejo de Administración para impedir el establecimiento de una comisión de encuesta en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT.

11. Los miembros empleadores observaron que la Comisión venía utilizando desde hacía varios años los mismos métodos para la selección de los casos individuales sobre los cuales los miembros gubernamentales podrían ser invitados a comunicar informaciones a la Comisión y que dichos métodos habían probado su eficacia. Sería imposible que la Comisión examinara todos los casos a los que se hace referencia en el informe de la Comisión de Expertos. Sin embargo, admitieron que la lista de casos incluidos en un documento de la Comisión de la Conferencia nunca resultaba enteramente satisfactoria y daba lugar a que se presenten dilemas. Ninguna selección de casos podría satisfacer a todas las partes interesadas y la Mesa de la Comisión estableció dicha lista de común acuerdo. Los miembros empleadores lamentaron que varios gobiernos no se habían inscripto al inicio de la discusión de casos individuales.

12. Los miembros empleadores se refirieron, en particular, a los casos relativos a la aplicación del Convenio núm. 87 por Colombia, del Convenio núm. 29 por Japón y del Convenio núm. 98 por Turquía; no incluidos en la lista. En lo que respecta a la aplicación del Convenio núm. 87 por Colombia, muchos se preguntaron si acaso el examen del caso no podría poner en peligro el proceso de paz recientemente iniciado. Aunque algunos estimaron que la decisión adoptada en marzo de 1999 por el Consejo de Administración de aplazar la creación de una comisión de encuesta tenía la finalidad de que ningún órgano de control examinara el caso, los miembros empleadores confirmaron que, de no establecerse una comisión de encuesta, el año próximo sería examinado el caso de Colombia por la Comisión de la Conferencia. La decisión de no incluir los casos de Japón y de Turquía se había adoptado después de largas deliberaciones.

13. Los miembros empleadores recordaron que la Comisión de la Conferencia podía invitar a cualquier gobierno a brindarle informaciones. Se debía adoptar la lista de casos individuales tal como había sido presentada.

B. Cuestiones generales relativas a las normas internacionales del trabajo

Introducción: aspectos generales de los procedimientos de control

14. La Comisión dio la bienvenida a Sir William Douglas, Presidente de la Comisión de Expertos. En nombre de la Comisión de Expertos, Sir William agradeció a la Comisión de la Conferencia por haberlo invitado nuevamente a asistir a la discusión en calidad de observador. Reafirmando los principios de independencia, objetividad e imparcialidad que han guiado su acción, la Comisión de Expertos se refirió nuevamente en su informe al espíritu de respeto mutuo, cooperación y responsabilidad que prevalece en sus relaciones con la Conferencia y en particular con la Comisión de Aplicación de Normas. Tanto la Conferencia en su conjunto, como la Comisión de la Conferencia y la Comisión de Expertos, se inspirarán y orientarán por los objetivos estratégicos definidos por el Director General: promover y hacer realidad los principios y derechos del trabajo, la creación de mayores oportunidades para asegurar a hombres y mujeres un puesto de trabajo e ingresos decentes; ampliar la cobertura y eficacia de la protección social para todos, y reforzar el tripartismo y el diálogo social.

15. Sir William puso en evidencia varios aspectos del informe de la Comisión de Expertos. Sobre la Declaración relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento, la Comisión de Expertos recordó que había dado siempre su beneplácito a cualquier medida que supusiera un fortalecimiento de la capacidad de la OIT para fomentar y proteger los derechos humanos fundamentales que estaban en el ámbito de su mandato. El mecanismo de seguimiento de la declaración no estaba destinado a substituir los procedimientos de control establecidos, la Comisión de Expertos continuará su labor en el marco de su mandato y de conformidad con los principios y mecanismos seguidos durante años. En lo que concierne a la aplicación de ciertos convenios, la Comisión de Expertos llamó la atención sobre la aplicación del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29), en relación con el trabajo penitenciario, y solicitó a los gobiernos que informen sobre su legislación y práctica sobre el empleo de detenidos en prisiones privadas o por parte de empresas privadas que funcionan en las prisiones. La Comisión de Expertos abordó también asuntos en relación con la aplicación del Convenio sobre documentos de identidad de la gente de mar, 1958 (núm. 108) en lo que respecta a los derechos y obligaciones que derivan de la expedición de documentos de identidad. Se creaba cierta confusión si los documentos de identidad eran considerados como pasaportes. La Comisión de Expertos ponía en evidencia la conveniencia de hacer una clara distinción entre el documento de identidad, al que se refiere el Convenio núm. 108; y, un pasaporte, documento de identidad que podía estar sujeto a consideraciones de seguridad del Estado o de emigración ilegal. La aplicación del Convenio sobre política del empleo, 1964 (núm. 122) seguía siendo objeto de un diálogo sostenido entre las dos comisiones: la Recomendación núm. 189 sobre la creación de empleo en las pequeñas y medianas empresas, adoptada en 1998, reconocía el papel de la iniciativa privada en la creación de empleos y la necesidad de que las autoridades públicas mantengan un clima que propicie el progreso y el crecimiento de las empresas. La Comisión de Expertos también trató la aplicación del Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169), por el gran alcance que se espera de su aplicación para proteger, en la legislación y la práctica, los derechos de los pueblos indígenas y tribales y para que puedan conservar sus usos y costumbres autóctonos. Asimismo, la Comisión de Expertos observó con interés los trabajos preparatorios del proyecto de convenio para la prohibición y eliminación de las peores formas de trabajo infantil. La Comisión de Expertos confiaba en que toda nueva norma en la materia completará los instrumentos actualmente vigentes que regulan la edad mínima para la admisión al empleo o al trabajo, los cuales continúan siendo de importancia fundamental para la actividad de los cuerpos de inspectores del trabajo nacionales. En relación con la aplicación de convenios en las empresas o zonas francas de exportación y, en particular, la aplicación del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) , en el contexto de la mundialización de la economía, la Comisión de Expertos esperaba que los gobiernos continuarían comunicando nuevas informaciones en la materia y que las organizaciones de empleadores y de trabajadores contribuirían con todas aquellas observaciones que consideren útiles.

16. Sir William puso en evidencia que al examinar las memorias especiales relativas al Convenio núm. 87 y al Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ciertos Estados Miembros de la OIT, desde hacía muchos años, algunos de los cuales representan países muy poblados, y aproximadamente la mitad de los trabajadores y empleadores del mundo, seguían, al parecer, sin querer evolucionar hacia una posición que permita una eventual ratificación de los dos instrumentos.

17. De manera general, la Comisión de Expertos lamentaba también que se haya recibido únicamente un 62 por ciento de las memorias solicitadas sobre la aplicación de convenios ratificados. Se esperaba que la asistencia que brindan los especialistas de normas de los equipos multidisciplinarios ayudaría a mejorar el porcentaje de memorias recibidas. El Estudio general de la Comisión de Expertos, sobre los trabajadores migrantes, parecía particularmente oportuno dado que, según algunas estimaciones, más de 90 millones de personas (trabajadores migrantes y sus familias) residían actualmente, legalmente o no, en un país distinto del suyo. No solamente se incrementó el volumen de migrantes, sino también el número de países de origen y de países de destino. El Estudio general examinaba las disposiciones y otras medidas de protección para asegurar el principio de igualdad de trato que contienen los instrumentos analizados. La Comisión observó que el Convenio sobre los trabajadores migrantes (revisado), 1949 (núm. 97), había obtenido solamente 41 ratificaciones y que el Convenio sobre los trabajadores migrantes (disposiciones complementarias), 1975 (núm. 143), solamente 18 ratificaciones. Si bien era cierto que los flujos migratorios, en cuyo contexto dichos instrumentos habían sido adoptados difería mucho al que actualmente existe, también era verdad que las normas y principios establecidos seguían siendo válidos. La protección contra la explotación y la igualdad de trato eran tan importantes para la comunidad de acogida como para los migrantes. Se debería contar con mecanismos más avanzados, para abordar, tanto a nivel nacional como internacional, las migraciones para el empleo.

18. Sir William agradeció a la Comisión de la Conferencia por la consideración brindada durante la discusión general al trabajo de la Comisión de Expertos en el curso de un debate que fue del nivel más alto. Indicó que informaría a la Comisión de Expertos sobre el contenido de la discusión y la atmósfera constructiva en que se desarrolló. Sir William invitó a los dos Vicepresidentes de la Comisión de la Conferencia a que visitaran a la Comisión de Expertos en su próxima reunión.

19. La Comisión tomó nota de la introducción presentada por la Representante del Secretario General sobre distintos asuntos de la agenda y la evolución de las cuestiones normativas en la Organización.

20. El miembro gubernamental de Francia, en su calidad de Presidente del Grupo de Trabajo sobre la política de revisión de normas de la Comisión de Cuestiones Jurídicas y Normas Internacionales del Trabajo del Consejo de Administración, como en años anteriores, informó a la Comisión sobre el progreso de las labores del Grupo de Trabajo, que se reflejaban en un documento distribuido por la Secretaría de la Comisión. El Grupo de Trabajo examinó todos los convenios no marítimos, con excepción de tres convenios; e inició el examen de las recomendaciones. Durante la reunión de noviembre de 1999, el Grupo de Trabajo tratará también sobre los métodos de revisión de las normas. El orador comunicó indicaciones sobre las decisiones adoptadas por el Consejo de Administración e invitó a los integrantes de la Comisión a que se hicieran eco del llamamiento formulado a las autoridades nacionales para que el Instrumento de Enmienda de la Constitución de la OIT, adoptado en 1997, sea ratificado a la brevedad posible.

21. Los miembros empleadores recordaron que para cumplir con su mandato, la Comisión de la Conferencia debía examinar las informaciones presentadas verbalmente o por escrito por los Estados Miembros sobre las medidas adoptadas para dar cumplimiento a las obligaciones derivadas de la Constitución de la OIT. Se podía apreciar plenamente las dimensiones de la labor por la magnitud del informe preparado por la Comisión de Expertos, el más extenso que se haya presentado a la Comisión de la Conferencia. Si bien el informe de la Comisión de Expertos no era la única base para las labores de la Comisión de la Conferencia, resultaba de particular importancia. Uno de los motivos de dicha importancia era el hecho de que el informe no sólo facilitaba información sobre las actividades de la Comisión de Expertos, sino también incluía muchas informaciones sobre las labores de la OIT en numerosos asuntos, y en particular sobre las discusiones del Consejo de Administración y sus órganos subsidiarios.

22. Los miembros empleadores saludaron el refuerzo de la colaboración entre los dos órganos independientes del mecanismo de control de la OIT, a saber, la Comisión de Expertos y la Comisión de la Conferencia. Una muestra del entendimiento mutuo que existía entre los dos órganos era la invitación cursada a Sir William Douglas, Presidente de la Comisión de Expertos, para asistir a la discusión general de la Comisión de la Conferencia. Si bien la Comisión de Expertos había invitado a su vez a los Vicepresidentes de la Comisión de la Conferencia para que estuvieran presentes en su reunión de diciembre de 1998, lamentablemente el Vicepresidente empleador no había podido concurrir por razones ajenas a su voluntad. En general, los miembros empleadores sentían que había indicaciones claras de progreso de la colaboración entre los dos órganos más importantes del mecanismo de control de la OIT. No obstante, tal colaboración no se debía limitar a gestos puramente simbólicos. Se recordó que, en último análisis, las dos comisiones trataban las mismas cuestiones con arreglo a los términos de las mismas normas de la OIT. La Comisión de la Conferencia siempre tomó debida nota de las conclusiones de la Comisión de Expertos. Además, durante varios años, la Comisión de Expertos venía declarando que tomaba plenamente en consideración las deliberaciones de la Comisión de la Conferencia, no sólo respecto a las cuestiones generales, sino también a las específicas. En este sentido, las detalladas actas de las discusiones de la Comisión de la Conferencia constituían el mejor medio para el seguimiento de su labor. En consecuencia, los miembros empleadores valoraron positivamente que la Comisión de Expertos, en el examen de los casos individuales, haga cada vez más referencias a las discusiones y conclusiones de la Comisión de la Conferencia. Advirtieron que un conocimiento preciso y exacto de las posiciones adoptadas por cada órgano, así como también de las cuestiones controvertidas, era un requisito previo para mejorar un entendimiento más profundo. La finalidad común de ambas instancias era la de determinar si los Estados Miembros cumplían, y en qué medida, con las obligaciones derivadas de la Constitución de la OIT y de los convenios ratificados. Si bien ninguna de las dos comisiones tenía las funciones de un tribunal, ambas debían considerar cuestiones jurídicas para determinar si se cumplía con las obligaciones derivadas de los tratados internacionales aplicables. Expresaron su acuerdo con los comentarios de la Comisión de Expertos sobre el éxito de los mecanismos de control de la OIT. El éxito se reflejaba no sólo en el número de casos de progreso, sino también en los resultados positivos del diálogo con gobiernos, en particular cuando ambos órganos de control estaban de acuerdo sobre un tema determinado.

23. Los miembros empleadores observaron que la nueva estructura de la Oficina estaba destinada a mejorar el funcionamiento de la Organización en distintas áreas. Subrayaron que era necesario que la concepción nueva e integrada que la mencionada estructura tenía el objetivo de promover, tome en consideración la función de la Comisión de la Conferencia, la cual desempeñaba un papel importante para promover la defensa de los principios y derechos fundamentales del trabajo, tal como se había establecido en los siete convenios fundamentales. La Comisión de la Conferencia trataba también la protección social adecuada, protección que constituye un requisito previo para la promoción del empleo productivo y libremente elegido; el pleno empleo a su vez promoverá el objetivo fundamental de lograr el crecimiento económico y la justicia social. Los problemas que se planteaban debían resolverse mediante el diálogo social. Por consiguiente, a juicio de los miembros empleadores, los cuatro objetivos estratégicos encontrarán su punto de confluencia natural en la Comisión de la Conferencia, dada la importancia fundamental que se acuerda al diálogo social.

24. Los miembros trabajadores agradecieron al Presidente de la Comisión de Expertos por haber aceptado nuevamente asistir a la discusión general de la Comisión y se felicitaron del diálogo entre las dos comisiones. El informe de la Comisión de Expertos reflejaba numerosos puntos de los elementos que se discutían en la Comisión de la Conferencia. En particular, se podían destacar ciertos temas importantes tales como la aplicación de los convenios en las zonas francas de exportación o el trabajo de los prisioneros cedidos para actividades administradas por empresas privadas. En ocasión de su reunión de noviembre de 1998, la Comisión de Expertos había tomado por primera vez la iniciativa de invitar al Vicepresidente empleador y al Vicepresidente trabajador de la Comisión de la Conferencia. De tal modo, se había podido dar a conocer las prioridades o preocupaciones de los miembros trabajadores. La segunda parte del informe de la Comisión de Expertos reflejaba también elementos importantes de la discusión y de las conclusiones de la Comisión de la Conferencia sobre los casos individuales. Estas referencias eran muy útiles, sobre todo en relación con el seguimiento de los compromisos que los gobiernos han asumido ante la Comisión de la Conferencia sobre determinados puntos. Además, el informe de la Comisión de Expertos reiteraba las observaciones relativas a casos individuales sobre los que los miembros trabajadores habían expresado el año pasado que deseaban estar en condiciones de volver a examinar el presente año. Se trataba de Irán, para el Convenio núm. 111; de Guatemala, para el Convenio núm. 87; de Costa Rica, para el Convenio núm. 98; y de Pakistán, para el Convenio núm. 29. En el párrafo 8 de su informe se recordaban en forma resumida los principios y métodos de trabajo de la Comisión de Expertos. La Comisión de la Conferencia contribuía con análisis, posiciones y testimonios de las personas cercanas a las realidades del terreno. La Comisión de Expertos consideraba este aporte en el marco de un análisis jurídico, técnico e imparcial. La complementariedad de los dos órganos de control constituía un elemento esencial para el fortalecimiento del sistema de control y era uno de los motivos de su éxito.

25. El miembro gubernamental de Suiza, después de haber recordado que el sistema normativo no preveía sanciones en caso de su violación, subrayó que la mejor herramienta era la cooperación técnica que podía ayudar a los Estados que encontraban problemas de aplicación. La miembro gubernamental de Rumania advirtió que si el derecho internacional, incluyendo al derecho internacional del trabajo, se basaba en la voluntad soberana de los Estados de asumir compromisos internacionales, la cuestión del recurso a las sanciones no se planteaba. En cambio, se podría instaurar la fuerza del buen ejemplo. La Comisión de Expertos podría poner más en relieve los cambios positivos, en particular cuando se modificaba la legislación. El miembro gubernamental del Reino Unido consideró que la Comisión de Expertos podía desempeñar un papel para identificar y promover criterios de mejores prácticas para aplicar los convenios partiendo de las memorias presentadas por los Estados Miembros, además de los casos de progreso que se mencionaban en su informe. La difusión de las mejores prácticas podía ser particularmente útil para los gobiernos que tenían problemas concretos de aplicación de normas.

26. Varios miembros gubernamentales expresaron su apoyo a las labores de la Comisión de Expertos y subrayaron la calidad de su informe (Bélgica, China, Cuba, España, Francia, India, Kenya, Jamahiriya Arabe Libia, Líbano, Portugal, Reino Unido, Swazilandia). El miembro gubernamental de Bélgica declaró que el informe de la Comisión de Expertos constituía la mejor base para discutir la evolución de los convenios sociales internacionales y el miembro gubernamental de China consideró que el informe permitía examinar y revisar las actividades normativas de manera completa. La miembro gubernamental de Cuba apreció la presentación equilibrada de las informaciones contenidas en la parte general del informe y recordó la importancia de los principios de independencia, objetividad e imparcialidad. Según el miembro gubernamental de España, el informe era un documento fundamental para conocer las actividades de la OIT y la situación de las normas internacionales del trabajo y, según la miembro gubernamental de Portugal, el informe era una fuente de informaciones sobre los problemas vinculados con las normas y también sobre su positiva influencia. El miembro gubernamental del Reino Unido advirtió que el informe brindaba un panorama detallado sobre la aplicación de las normas en el mundo y los miembros gubernamentales de India y Swazilandia subrayaron su carácter completo. El miembro gubernamental de Francia lamentó que un informe tan rico no sea conocido fuera del cenáculo de la OIT.

27. Varios miembros trabajadores (Brasil, Francia, Países Bajos) subrayaron la calidad del informe y el papel fundamental que jugaba la Comisión de Expertos. El miembro trabajador de Pakistán advirtió la objetividad e imparcialidad del trabajo de la Comisión de Expertos, considerado como una buena base de análisis y de reflexión por el miembro trabajador de Italia. El miembro trabajador de Francia indicó que el control de aplicación de las normas daba necesariamente lugar a un trabajo de interpretación, así como a tomar en consideración la diversidad de situaciones y de prácticas nacionales, las cuales requerían el recurso de medios adaptados a dichas situaciones y prácticas, pero sin afectar la eficacia de los resultados a obtenerse. La fuerza de los mecanismos de control de la OIT residía en su carácter tripartito y no coercitivo. El recurso al derecho internacional general plasmado en la Convención sobre el derecho de los tratados de Viena, de 1969, de carácter interestatal, debilitaría los mecanismos: solicitar la interpretación de la Corte Internacional de Justicia implicaría un rechazo al diálogo constructivo que se desarrollaba en el seno de los órganos de control. Si bien los convenios de la OIT eran tratados internacionales, su elaboración y seguimiento se efectuaba de manera tripartita y por dicho motivo guardaban un avance que siempre habían tenido sobre el derecho internacional general, de carácter puramente interestatal.

28. Los miembros trabajadores expresaron que la discusión general había sido rica e interesante. Los miembros trabajadores expresaron su esperanza de que el diálogo con los miembros empleadores proseguiría de manera constructiva y que el apoyo de los gobiernos a las normas y al sistema de control sería efectivamente acompañado por un número mayor de ratificaciones, una mejor aplicación de las normas y por el envío de memorias de calidad dentro de los plazos prescritos.

29. Varios miembros gubernamentales (Alemania, Estados Unidos, Países Bajos, Suecia -- en nombre de los miembros gubernamentales de los países nórdicos) propusieron que se reduzca la discusión general para que la Comisión pueda consagrar más tiempo al examen de casos individuales. Los miembros trabajadores apoyaron la sugerencia de reducir la discusión general y aumentar el tiempo para discutir los casos individuales. La Oficina debería estudiar con detenimiento tal solicitud e indicar las posibilidades y dificultades al respecto.

30. El representante del Secretario General, después de evocar las limitaciones de tiempo para los trabajos de la Comisión y recordar la importancia de la discusión general y de la discusión del Estudio general, declaró que el Departamento de Normas Internacionales del Trabajo analizaría en profundidad el tema.

Política en relación con las normas

31. Sin exagerar su optimismo, los miembros empleadores estimaron que en muchas partes del mundo se extendía la aplicación del imperio del derecho. No obstante, esto no significaba que las legislaciones fueran uniformes. A diferencia de la medicina o de las matemáticas, la ley estaba impregnada de las particularidades nacionales. Si bien presentaban numerosas semejanzas, los sistemas jurídicos de los Estados Miembros eran distintos en ámbitos importantes. Este hecho y las diferencias de desarrollo económico social y de las tradiciones, implicaba que la OIT no podía adoptar normas demasiado detalladas. En efecto, era importante que las normas se limiten a principios fundamentales y reglas generales que puedan aplicarse en todo el mundo. La Comisión de la Conferencia debía tomar conciencia de la situación, en particular, cuando se trataba de interpretar y examinar la aplicación de normas específicas. Las estructuras y doctrinas jurídicas nacionales no podían trasladarse por entero a las normas internacionales o utilizarse para la interpretación de los convenios. En cambio, era necesario aplicar la regla fundamental contenida en la expresión in dubio mitius, es decir que en caso de dudas, se debía recurrir a la interpretación menos compulsiva.

32. Los miembros empleadores advirtieron que el Director General, al intervenir ante la Asamblea General de la Organización Internacional de Empleadores había declarado que los problemas actuales estaban interrelacionados pero que a menudo sólo se buscaban soluciones fragmentarias. Esta declaración contenía un alegato implícito en favor de un enfoque integrado, enfoque que era apoyado por los miembros empleadores. Un enfoque integrado era más importante que nunca en el contexto de la mundialización para lograr soluciones efectivas y adecuadas. Al respecto, era necesario que, en todas las actividades de la OIT, ya sea en el ámbito normativo o en otros sectores, se tome en consideración el hecho de que se cubría la gama completa de las sociedades industrializadas, las sociedades en desarrollo y los países en transición. El objetivo común era crear un equilibrio económicamente factible y socialmente deseable. Si se deseaban soluciones recurriendo a normas comunes, las normas debían ser generales, fundamentales, simples y claras. Era más fácil ponerse de acuerdo sobre principios comunes que respecto de disposiciones detalladas, las cuales raramente se ratifican o aplican. También era necesario que a nivel nacional e internacional, se preste atención a las consecuencias de llevar las medidas a la práctica. Los proyectos legislativos nacionales frecuentemente no tenían en cuenta el costo de su aplicación dado que a menudo no importaban gastos para el Estado, el tesoro público o la administración. Sólo en raras ocasiones se sopesaban debidamente las ventajas y desventajas de la aplicación de las diversas disposiciones. Era necesario modificar el criterio seguido en la materia. Lo anterior también concernía a las normas formuladas y adoptadas por la OIT. Al respecto, los miembros empleadores recordaron que cuestiones tales como la oportunidad de un número cada vez mayor de normas nuevas, el grado de detalle de las normas y el enfoque que convenía seguir para la revisión o la denuncia de normas obsoletas estaba siendo discutido desde hacía muchos años. La opinión de los miembros empleadores sobre dichos asuntos era bien conocida y se dijeron favorables a una interpretación más estricta de las normas vigentes.

33. Los miembros trabajadores declararon haber comprobado una serie de evoluciones importantes sobre la aceptación, la difusión y la aplicación de las normas internacionales del trabajo. Recordaron la virulencia de las críticas emitidas por los partidarios de la economía liberal tras la caída del muro de Berlín en 1989. Según dicha doctrina, que durante una primera etapa fue lamentablemente apoyada por las instituciones de Bretton Woods; el libre mercado podría por sí mismo garantizar la estabilidad y la eficiencia social, económica y política. Con arreglo a dicha doctrina, las normas laborales internacionales y nacionales eran por definición perjudiciales al desarrollo económico y un obstáculo para la mundialización de la economía. Los miembros trabajadores observaban con satisfacción que, en la actualidad, predominaba menos el criterio anterior debido, en particular, a los hechos y acontecimientos que se registraron en el terreno y a las iniciativas de la OIT y de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social celebrada en Copenhague. Los trabajos de la Comisión de la Conferencia también habían contribuido al cambio de orientación. En efecto, se consagraron largas discusiones a temas tales como la aplicación y el conocimiento de las normas del trabajo fundamentales y prioritarias, al fortalecimiento del sistema de control y a la revisión de normas. Progresivamente se fue afianzando el consenso en torno a una serie de aspectos importantes de las normas internacionales del trabajo. La búsqueda de un consenso lo más amplio posible entre los tres grupos era un elemento esencial para concretar un nuevo impulso para las normas del trabajo. Los hechos comprobados en el terreno demostraron que las normas internacionales del trabajo y la política social eran elementos de la mayor importancia para garantizar el desarrollo económico y la estabilidad social, económica, financiera y política. Coincidieron con las consideraciones del Director General incluidas en la Memoria a la Conferencia Trabajo decente, según las cuales la economía mundial se verá privada de estabilidad y credibilidad política si faltaba un sólido fundamento social.

34. Según los miembros trabajadores, la profunda crisis que afectaba a Asia y otras partes del mundo demostró la importancia de que la economía y el sistema político en su conjunto se basen en un cuadro normativo general y universalmente aceptado y aplicado a nivel nacional, internacional y también en las empresas, cualquiera que sea su naturaleza y dimensiones. Los informes de la OIT, los diversos documentos recientes del Consejo de Administración sobre la crisis en Asia y los estudios por país sobre las repercusiones sociales de la mundialización, mostraban hasta qué punto una política social equilibrada, fundamentada en un diálogo social bueno entre las organizaciones de trabajadores y las organizaciones de empleadores era importante para garantizar el progreso económico, la estabilidad y la paz social. El estudio de la OIT sobre las repercusiones sociales de la mundialización preconizaba la intervención de los gobiernos y de los interlocutores sociales en los asuntos relativos a la educación y la formación, las redes de protección social, la legislación del trabajo y relaciones profesionales así como en materia de normas fundamentales del trabajo.

35. Por otra parte, los miembros trabajadores comprobaron que determinadas instituciones internacionales, como el Banco Mundial, decidieron finalmente incluir en sus programas y actividades la promoción de las normas internacionales del trabajo y la política social. El Banco Mundial elaboró una suerte de código de principios de buena política social para sus propios programas y actividades. Las labores del Banco Mundial se inscribían en el marco de la Declaración y Programa de Acción de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social celebrada en Copenhague. Tenían la finalidad de desarrollar un enfoque integrado que tenga en cuenta consideraciones sociales, económicas y financieras. En efecto, las concepciones tradicionales no aportaban respuestas a la grave crisis económica y social que afectaba Asia y la Federación de Rusia, y a las consecuencias de crisis que también se observaba en América Latina y en otras regiones. Al parecer, el Banco Mundial deseaba cumplir un papel en el marco del seguimiento de los compromisos de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, cuando tenga lugar en Ginebra, en junio del 2000, la sesión especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas.

36. Los miembros trabajadores advirtieron que, en el código de principios y de buenas prácticas, tal como fue discutido en el Comité Ministerial Conjunto de Desarrollo del Banco Mundial y Fondo Monetario Internacional, se habían determinado cuatro campos importantes, directa o indirectamente pertinentes para las normas laborales. Un acceso universal a los servicios sociales fundamentales como la educación básica y la atención de salud; un ingreso durable y condiciones de trabajo decorosas para todos los hombres y las mujeres. En dicho contexto, el Banco Mundial propiciaba el pleno empleo y la protección de las normas fundamentales del trabajo; la promoción de los sistemas de protección social y el estímulo a la integración social. Los miembros trabajadores esperaban que el mencionado código sea adoptado definitivamente y aplicado en el terreno, incluso en el marco de las actividades del FMI. En todo caso se trataba una nueva tendencia que confirmaba la Declaración de los Ministros del Trabajo del Grupo de los Ocho (G8), de febrero de 1999. La OIT debía seguir de cerca dichas evoluciones e involucrarse en la puesta en práctica del código de principios. No obstante, no era seguro que los responsables de las actividades del FMI y del Banco Mundial en el terreno estuvieran efectivamente convencidos de la importancia de las normas internacionales del trabajo. Los miembros trabajadores consideraban que las intervenciones y los consejos del FMI y del Banco Mundial tenían consecuencias negativas directas para la libertad sindical y las condiciones de trabajo en Bangladesh, en Kenya, en Pakistán, así como en los países del Africa del Oeste y en América Latina. Según informaciones recientes, el FMI tenía la intención de efectuar un estudio para analizar el impacto económico eventual de los derechos fundamentales. Para los miembros trabajadores tal iniciativa era completamente inaceptable, ya que llegaba después de los estudios de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) y otros organismos, así como después de la adopción de la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento.

37. Los miembros trabajadores comprobaron que la Comisión de Expertos otorgaba especial importancia a la integración de las normas de trabajo en las actividades operacionales y en los debates sobre la dimensión social de la mundialización. Las discusiones sobre la dimensión social de la mundialización y el comercio internacional debían proseguir, incluso en el seno de la Organización Mundial del Comercio (OMC), para lograr acciones concretas que promuevan la aplicación en la práctica de las normas internacionales del trabajo. Las inversiones internacionales debían también favorecer la aplicación de las normas internacionales del trabajo. Los miembros trabajadores pedían a la Comisión de Expertos que las normas internacionales del trabajo y las observaciones de las distintas instancias de control de la OIT sirvieran de puntos de referencia para la ejecución de los programas de la OIT, así como de otras organizaciones e instituciones internacionales. Se trataba no solamente de las normas fundamentales, sino también de los otros convenios internacionales del trabajo. En efecto, no parecía coherente que las instancias de control se confronten a las violaciones de las normas internacionales del trabajo, violaciones que se originaban en decisiones y programas de las instituciones financieras internacionales, de la OMC y de otras organizaciones.

38. Los miembros trabajadores recordaron que, desde el inicio de la campaña de ratificación de los siete convenios fundamentales, se habían registrado más de 120 ratificaciones, y se esperaban otras más. Estos resultados eran alentadores, pero muchos países no parecían manifestar una voluntad política de proceder a ratificar. Algunos países con un alto grado de industrialización tales como Australia y Nueva Zelandia, declaraban simplemente que su legislación no era adaptada y no ratificaban el Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138). Australia podría, en todo caso, ratificar el convenio actualmente en discusión relativo a la erradicación de las peores formas del trabajo infantil. Algunos países en desarrollo y nuevos países industrializados, como Tailandia, estaban dispuestos a ratificar el Convenio núm. 138, o al menos modificar su legislación. Asimismo, para ciertos convenios tales como el Convenio núm. 87, los progresos eran menos importantes que para los otros. Finalmente, aunque la mayoría de los gobiernos había informado de alguna manera a la Oficina de sus intenciones en materia de ratificación, había 17 países que no enviaron todavía su respuesta. Se trataba en la mayoría de países en conflicto o de países con pocos recursos. En tales casos, la asistencia técnica podría resultar de gran utilidad.

39. Los miembros trabajadores declararon que, en lo que concierne a la revisión de convenios, la Comisión de la Conferencia había dedicado mucha atención a los trabajos del Grupo de Trabajo sobre política de revisión de normas. Por su parte, desde un principio, los miembros trabajadores habían precisado que las decisiones deberían apoyarse en un análisis pormenorizado de los problemas de aplicación y en un consenso entre los tres Grupos. Los resultados del Grupo de Trabajo respondían a tales criterios. Existía igualmente una buena interacción entre el Grupo de Trabajo y la Conferencia. Debía también señalarse que las actividades del Grupo de Trabajo no se limitaban únicamente a la revisión. Tenían también como objetivo el de promover la ratificación de los convenios vigentes, no sólo la ratificación de los convenios fundamentales.

40. Varios miembros gubernamentales (Etiopía, Indonesia, México) hicieron referencia a las repercusiones sociales de los cambios económicos y sus consecuencias para la OIT, en particular sobre las prioridades de acción. El miembro gubernamental de la India advirtió el compromiso del nuevo Director General de dar a la política y programas de la OIT una nueva orientación, tomando en cuenta los efectos de la situación económica y social así como del empleo, de la mundialización, la liberalización del comercio y los rápidos cambios tecnológicos. Advirtiendo los efectos nefastos de la mundialización en particular sobre el empleo, consideró que había que aumentar la creación de oportunidades para mujeres y hombres de manera que obtengan y conserven un empleo y remuneraciones decentes, lo cual constituía uno de los objetivos más importantes de la Organización, del cual dependían los progresos para que se materialicen los demás.

41. El miembro empleador de Sudáfrica, refiriéndose a la Memoria del Director General Trabajo decente, donde se ponía en relieve un enfoque integrado de las actividades de la OIT, subrayó que un enfoque integrado de tal naturaleza debía ser también adoptado para los procedimientos de control. La Comisión de Expertos se encontraba en un cruce de caminos, debiendo concebir un enfoque integrado y no sectorial para asegurar la autoridad de las observaciones y solicitudes que dirige a los gobiernos. Los Estados Miembros tenían como objetivo común el de mantener los valores de la OIT y en particular aquellos de los convenios fundamentales que representaban los principios inherentes al derecho del trabajo. La mejor manera de aplicar dichos principios en el contexto actual de las mutaciones constituía un desafío que se debía ganar. Como lo subrayó el Director General, la piedra angular de las actividades de la OIT había evolucionado con las transformaciones económicas y sociales, consecuencia de la reciente mundialización de la economía. En un contexto de mundialización, las políticas del liberalismo económico habían deteriorado la relación entre el Estado, el mundo del trabajo y la empresa. Tomando los cambios ocurridos y en particular su impacto sobre las organizaciones de empleadores y de trabajadores, consideró que era crucial preservar los principios que contenían los Convenios núms. 87 y 98; era vital adaptar su aplicación a las nuevas circunstancias. Era evidente que la aplicación a las negociaciones colectivas y a su estructura de un mismo modelo para todos no podía dar resultados óptimos a todos los niveles, la negociación debía estar en condiciones de hacer frente a los cambios de las circunstancias. En tal contexto, era pertinente tener en cuenta la flexibilidad implícita del artículo 4 del Convenio núm. 98.

42. El miembro trabajador de Francia subrayó que la rápida evolución de las tecnologías, de los medios y condiciones de trabajo y la mundialización, exigían una evolución de las normas internacionales del trabajo existentes y la creación de nuevas normas generales y sectoriales. La mundialización planteaba de manera aguda la cuestión de la relación entre las normas y los intercambios internacionales. Los gobiernos habían claramente afirmado con ocasión de la Conferencia Ministerial de la OMC en Singapur, la competencia exclusiva de la OIT en materia de normas del trabajo. Sin embargo, no se había instaurado ninguna cooperación entre la OMC y la OIT para iniciar una reflexión común sobre los medios positivos que aseguren una promoción eficaz de las normas fundamentales, en particular brindando asistencia técnica y científica, otorgando preferencias comerciales, y ofreciendo moratorias a la deuda externa de los países que respeten los derechos fundamentales de los trabajadores. La violación de los derechos de la persona humana no podía asimilarse a una ventaja comparativa, sino por el contrario, a una forma inadmisible de dumping, prohibida por las reglas de la OMC. Por ende, no era cuestión de proteccionismo. Además, los países que creían beneficiarse con su rechazo por discutir el tema quedaban expuestos, a un plazo más o menos largo, a reacciones unilaterales por parte de organizaciones de consumidores, las cuales podrían tener un impacto negativo para sus exportaciones. Sería paradójico que las normas sociales fueran las únicas excluidas de la regulación de los intercambios internacionales, mientras que el próximo ciclo de negociaciones de la OMC tratará en particular de las normas técnicas ambientales y de la seguridad de los productos, serían dichas normas las que podrían afectar significativamente las posibilidades de exportación de productos de los países en desarrollo hacia los mercados de países industrializados. El miembro trabajador de Pakistán consideró que era importante que la OIT refuerce la cooperación con el FMI y el Banco Mundial.

43. Muchos miembros gubernamentales (China, República Dominicana, Egipto, Etiopia, India, Indonesia, Jamahiriya Arabe Libia, Marruecos, Nepal, Sri Lanka) evocaron los progresos del número de las ratificaciones como consecuencia de la campaña iniciada en mayo de 1995 para la ratificación de los convenios fundamentales y mencionaron los convenios fundamentales que ya habían ratificado sus países.

44. Un miembro trabajador de Alemania subrayó que los convenios que trataban cuestiones técnicas habían sido objeto de menos ratificaciones que los convenios fundamentales. La campaña de ratificación debía ampliarse a otros convenios, en particular al Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81), al Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122) y al Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144) -- y también a aquellos convenios sobre la seguridad y salud en el trabajo y los relativos a los trabajadores migrantes. El miembro trabajador de los Estados Unidos consideró que la Declaración de 1998 no debía reemplazar la ratificación de convenios. El miembro trabajador de Finlandia (en nombre de los miembros trabajadores de los países nórdicos) esperaba que el mecanismo de seguimiento de la declaración permitiera facilitar el proceso de ratificación de los convenios fundamentales. El miembro trabajador de la India deseaba una asistencia suplementaria que garantice el respeto de los convenios; el miembro trabajador de Pakistán deseaba que la asistencia incluyera a las organizaciones de trabajadores.

45. Varios miembros gubernamentales (Alemania, Canadá, Estados Unidos, Francia, India, Kenya, Líbano, Marruecos, Portugal, Reino Unido, Sri Lanka, Suecia -- en nombre de los miembros gubernamentales de los países nórdicos, Suiza) abordaron la política normativa, algunos remitiéndose en particular a las labores del Grupo de Trabajo sobre política de revisión de normas, o a las propuestas de la Memoria del Director General Trabajo decente. El miembro gubernamental de Francia hizo referencia a los motivos de la escasez de las ratificaciones durante los últimos años y a la manera de remediar la situación, en particular mediante la elección de temas y el contenido de las normas. Había cierta distancia entre las propuestas de revisión y la falta de entusiasmo de inscribir la revisión de convenios en el orden del día de la Conferencia. Al respecto, el miembro gubernamental de los Estados Unidos consideró que la prioridad debía darse a las recomendaciones del Grupo de Trabajo y el miembro gubernamental de Alemania observó que no se hacía siempre una selección de los temas más urgentes o más importantes para el orden del día de la Conferencia. Varios miembros gubernamentales (Canadá, Reino Unido, Suecia -- en nombre de los miembros gubernamentales de los países nórdicos, Suiza) expresaron su interés por las consideraciones consagradas por el Director General en su Memoria a las actividades normativas. El miembro gubernamental de Suiza rindió homenaje al Grupo de Trabajo y solicitó que se reflexione sobre las mejoras del proceso de elaboración de normas y la eficacia del sistema de control, sin disminuir su pertinencia y sus logros.

46. Los miembros gubernamentales de Francia y Japón pusieron en relieve la naturaleza universal de las normas y de la OIT en tanto que institución universal que debía continuar adoptando normas universales. El miembro gubernamental subrayó que era también importante mantener la objetividad y la imparcialidad de los mecanismos de control.

47. El miembro trabajador de Italia se refirió a la elaboración de códigos de conducta y al etiquetado social y el miembro gubernamental de Alemania indicó que la OIT debía tener un papel activo en dichos temas.

48. Los miembros trabajadores advirtieron que, en lo que respecta a los códigos de conducta o de buenas prácticas privadas en materia de política social de la empresas, cabía advertir que cada vez más las empresas desarrollaban actualmente dichos códigos, la OIT había dedicado varios documentos a la mencionada evolución. Los códigos surgían debido a presiones de la opinión pública, de los sindicatos y de otras organizaciones tales como las organizaciones de consumidores y las organizaciones no gubernamentales. Las empresas daban mayor importancia a su imagen social, lo que era una evolución positiva. La Oficina tenía diversos motivos para seguir de cerca esta problemática. Existía una gran diferencia de la calidad de los distintos códigos de conducta, así como de los mecanismos de su seguimiento. Por ello, únicamente un número limitado de códigos de conducta mencionaban las normas internacionales del trabajo o la Declaración tripartita de principios sobre las empresas multinacionales y la política social de 1977. La Oficina disponía igualmente de la experiencia necesaria para aconsejar a las empresas en este ámbito. Las empresas podían también contribuir directamente a la promoción de la aplicación de las normas fundamentales del trabajo, a la seguridad e higiene en los lugares de trabajo y a poner en práctica condiciones de trabajo y remuneraciones convenientes.

49. Los miembros trabajadores comprobaron con satisfacción que, en la gran mayoría de las intervenciones, se había puesto especialmente de relieve la importancia de las normas internacionales del trabajo y del sistema de control. Observaron que los miembros empleadores aplicaban un enfoque integrado en el cual se destacaba la función de las normas internacionales, así como también la justicia y el diálogo sociales. A este respecto, el empleo y la actividad económica debían ir parejos con las normas internacionales y, señaladamente, con los siete convenios fundamentales, la protección y el diálogo sociales. Los miembros trabajadores se suscribieron a dicho planteamiento general e integrado. Señalaron que numerosos gobiernos habían preconizado también el paralelismo entre las normas internacionales, por un lado, y el desarrollo económico, por el otro. El consenso respecto de los objetivos y estrategias fundamentales de la OIT era alentador dado que resultaba indispensable para traducir las buenas intenciones en medidas concretas, tanto a nivel internacional como nacional. Varios miembros gubernamentales habían subrayado la creciente importancia del sistema de control en un mundo en plena mutación (en especial, el Reino Unido). Al respecto, los miembros trabajadores advirtieron que la mundialización de la economía debía ir pareja con el refuerzo de la aplicación de los convenios para todos los trabajadores, incluidos aquellos que trabajaban en las zonas francas de exportación. Los miembros gubernamentales de Alemania, Estados Unidos y Kenya habían insistido en este último punto. Además, la mundialización de la economía hacía indispensable la ratificación de los Convenios núms. 87 y 98 por toda la comunidad internacional. Los miembros trabajadores insistieron en la vocación universal de la OIT y de las normas. La OIT y sus mandantes deberían hacer todo lo necesario para que se adopten normas de calidad y universalmente ratificables, si había suficiente voluntad política. Los miembros trabajadores se oponían a que existieran divergencias regionales en las normas.

50. Los miembros empleadores consideraron que la discusión general había proporcionado muchos enfoques y nuevos elementos. En este contexto, la Memoria del Director General contenía justamente un nuevo enfoque sobre el sistema normativo, abogando por mayor flexibilidad, esencial para no perder contacto con la realidad. Otro elemento nuevo concernía la labor realizada por el Grupo de Trabajo sobre política de revisión de normas. Asimismo, la Comisión de Expertos había revisado su posición sobre distintas cuestiones. La OIT tardó varias décadas hasta reconocer que las normas no eran adoptadas para la eternidad, lo que explicaba en parte que no haya habido en la Constitución de la OIT una disposición específica que permitiera la abrogación de las normas obsoletas. En conclusión, los miembros empleadores expresaron su aliento a la nueva tendencia hacia una mayor flexibilidad e insistieron sobre la importancia de continuar con el diálogo social.

51. La Comisión tomó nota con interés de las informaciones comunicadas por los miembros gubernamentales de los siguientes países sobre las perspectivas de ratificación: Canadá (el Gobierno continuaba con sus esfuerzos para la ratificación del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29); China (se inició el trámite para ratificar el Convenio sobre la seguridad y salud en la construcción, 1988 (núm. 167) y el Convenio sobre la administración del trabajo, 1978 (núm. 150); República Dominicana (se depositarían ante el Director General los instrumentos de ratificación del Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138); del Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144); y del Convenio núm. 150); Japón (el Gobierno había iniciado trámites, mediante la sumisión al Parlamento, para ratificar el Convenio sobre las agencias de empleo privadas, 1997 (núm. 181)); Nepal (se estaría muy cerca de ratificar el Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29), el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (núm. 105)); Portugal (se habían iniciado estudios y consultas para ratificar el Convenio sobre el trabajo a tiempo parcial, 1994 (núm. 175), el Convenio sobre la seguridad y salud en las minas, 1995 (núm. 176), el Convenio sobre las horas de trabajo a bordo y dotación de los buques, 1996 (núm. 180), el Protocolo de 1996 relativo al Convenio sobre la marina mercante (normas mínimas), 1976 y el Convenio sobre las agencias de empleo privadas, 1997 (núm. 181)); Seychelles (el Gabinete había aprobado que se ratifique el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre igualdad de remuneración, 1951 (núm. 100), el Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111), el Convenio sobre el medio ambiente de trabajo (contaminación del aire, ruido y vibraciones), 1977 (núm. 148), el Convenio núm. 150 y el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151)) Suiza (se ratificarían el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) y el Convenio núm. 138).

Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos
fundamentales en el trabajo y su seguimiento

52. Los miembros empleadores se preguntaron si la Declaración haría realmente posible la creación de medios complementarios para dar ejecución efectiva a las normas fundamentales de la OIT. La Declaración había sido adoptada debido a que varios Estados Miembros no habían ratificado los convenios fundamentales de la OIT. Sin embargo, seguía abierta la cuestión de saber si la Declaración facilitaría nuevas posibilidades para la aplicación de las normas fundamentales. Sobre la opinión de la Comisión de Expertos, en el sentido de que el mecanismo de seguimiento no pretendía sustituir a los mecanismos de control vigentes o de entorpecer su funcionamiento, los miembros empleadores consideraron que dicha opinión podía crear alguna confusión. En particular, en lo relativo a la esperanza expresada por la Comisión de Expertos de que, en la práctica, se mantendría un acercamiento coherente con las normas y mecanismos de control vigentes de la OIT. Los miembros empleadores pusieron en evidencia los enfoques distintos de las normas internacionales del trabajo y de la Declaración. A juicio de los miembros empleadores, había que hacer una clara distinción entre los mencionados instrumentos, distinción que era necesaria que siga existiendo para su control.

53. Los miembros empleadores se congratularon por la muy activa campaña de promoción de la ratificación de los siete convenios fundamentales de la OIT, que la propia Comisión de Expertos había considerado como un éxito. Los miembros empleadores consideraron que el nivel insuficiente de ratificaciones de dichos convenios era la razón subyacente de la adopción de la Declaración, su verdadero significado se comprenderá en el futuro.

54. Los miembros trabajadores consideraron que la Declaración constituía una evolución muy importante en materia de normas internacionales del trabajo. La adopción de la mencionada declaración y su puesta en práctica tendrán un impacto importante a nivel político y social, lo cual podía contribuir al fortalecimiento de la pertinencia y de la influencia de las normas internacionales del trabajo. Era igualmente importante que la Declaración sea un punto de referencia para la colaboración técnica y la orientación de diversos programas de la OIT, así como de las otras instituciones internacionales antes mencionadas. En su reunión de marzo de 1999, el Consejo de Administración había establecido las modalidades de aplicación del mecanismo de seguimiento. El primer informe global sería dedicado a la libertad sindical y a la negociación colectiva. Los miembros trabajadores subrayaron tres preocupaciones y prioridades: en primer lugar, los miembros trabajadores consideraban que el mecanismo de seguimiento de la Declaración no debía sustituir los procedimientos de control en vigor o impedir su funcionamiento, y compartían las preocupaciones expresadas al respecto por la Comisión de Expertos. En segundo lugar, era necesario preservar la coherencia de la aplicación de los principios y derechos fundamentales. Aunque la Declaración y su mecanismo de seguimiento tuvieran por finalidad fundamental servir de instrumento de naturaleza promocional, era necesario evitar que aparezcan, por ejemplo, diferentes conceptos de la libertad de asociación, de la negociación colectiva o de la interdicción de la discriminación. Por último, se debía continuar la campaña de promoción y ratificación de los convenios fundamentales.

55. En relación con lo anterior, los miembros trabajadores advirtieron que la Memoria del Director General a la Conferencia, Trabajo decente, subrayaba claramente que la Declaración debía reforzar la capacidad de la OIT de promover los derechos fundamentales y estimular a todos los países a que ratifiquen los convenios fundamentales. Los derechos laborales y, por ende, las normas del trabajo, figuraban entre los cuatro objetivos estratégicos que preconiza para la OIT el Director General.

56. Varios miembros gubernamentales (Alemania, Bélgica, Egipto, Etiopía, Francia, India, Kenya, Líbano, Países Bajos, Reino Unido, Suecia -- en nombre de los miembros gubernamentales de los países nórdicos; Suiza) se refirieron a la Declaración. Ciertos miembros gubernamentales (Alemania, Bélgica, Egipto, Francia, Países Bajos, Portugal, Suecia -- en nombre de los miembros gubernamentales de los países nórdicos; Suiza) compartieron las consideraciones de la Comisión de Expertos en el sentido de que el mecanismo de seguimiento no tenía la pretensión de sustituir los mecanismos de control vigentes o de entorpecer el funcionamiento de los mismos y que se requerían medidas para garantizar que se mantuviera en la práctica un acercamiento sólido y coherente con las normas y los mecanismos de control vigentes. El miembro gubernamental de Suiza subrayó que el calendario de aplicación del mecanismo de seguimiento debía respetarse y que el informe global debía dar lugar a una cooperación reforzada entre los departamentos de la Oficina e instituciones internacionales, incluyendo las instituciones financieras.

57. El miembro empleador de los Estados Unidos consideró, como antiguo portavoz del Grupo de los Empleadores de la Comisión de la Declaración, que la Declaración debía completar los mecanismos de control existentes y no era una alternativa a los mismos. Los principios que se derivan de la Declaración eran de distinta naturaleza respecto de las obligaciones contraídas como consecuencia de la ratificación de convenios. Dichos principios tenían como finalidad la de lograr que se adopten las políticas que figuran en los convenios, sin aplicar sus detalladas obligaciones jurídicas. Además, las obligaciones contenidas en la Declaración en relación con la libertad sindical y la negociación colectiva eran distintas de la elaboración detallada de dichos principios que había hecho el Comité de Libertad Sindical. La Declaración reforzaba las políticas que figuraban en los convenios fundamentales para que los países que aún no los habían ratificado pudieran hacerlo, y los países que ya los habían ratificado se encuentren en mejores condiciones de lograr su plena aplicación en el derecho y en la práctica. Por consiguiente, la Declaración era un enfoque coherente en relación con los mecanismos existentes de control de la OIT.

58. El miembro gubernamental de Kenya subrayó el carácter promocional del mecanismo de seguimiento y evocó los recursos considerables que se consagraban al objetivo estratégico núm. 1 para la promoción y la aplicación efectiva de la Declaración. El miembro gubernamental de India consideró que la promoción de los principios fundamentales de la declaración no debía hacer diferencias entre aquellos Estados que han ratificado los convenios correspondientes y aquellos que no los han ratificado. La Declaración no debía ser pretexto para no ratificar los convenios pertinentes dado que la ratificación era la manifestación apropiada para promover y aplicar los principios y derechos consagrados en la Declaración.

59. Los miembros trabajadores consideraron que la Declaración debía ser el punto de partida y de referencia para llegar a un conocimiento y aplicación mejores de las normas internacionales del trabajo. Los miembros trabajadores comprobaron que numerosos gobiernos (Alemania, Bélgica, India, Países Bajos, Portugal, Suiza) habían subrayado, al igual que los miembros trabajadores, la complementariedad de la Declaración y de su mecanismo de seguimiento; habiendo hecho suyas las preocupaciones de la Comisión de Expertos según las cuales se insistía en que el mecanismo de seguimiento de la Declaración no sustituiría a los mecanismos de control vigentes. No obstante, la Declaración debía estimular a los gobiernos a que ratifiquen y apliquen efectivamente los convenios fundamentales y a orientar la cooperación técnica.

Otros aspectos internacionales y regionales

60. Los miembros empleadores advirtieron que cada año el informe de la Comisión de Expertos describía la colaboración entre la OIT y las otras organizaciones internacionales responsables de los tratados e instrumentos sobre derechos humanos. Dichos instrumentos podían ser, según su contenido, de carácter universal o regional. Por lo general, los tratados universales eran competencia de las Naciones Unidas y de sus organismos especializados. Algunas veces se habían registrado progresos considerables en la aplicación de dichos tratados, aunque, a menudo, tomó algún tiempo antes de que sus éxitos resultaran visibles. Un ejemplo era la Declaración Universal de Derechos Humanos, la cual, al inicio, había sido solamente una declaración solemne. Dicho texto no tenía otra significación que el de ser una recomendación política de la Asamblea General de las Naciones Unidas, dado que los Miembros de las Naciones Unidas no pudieron convenir disposiciones de mayor alcance. Sin embargo, desde entonces, la mayoría de las disposiciones de la Declaración Universal habían llegado a ser consideradas como parte integrante del derecho consuetudinario internacional. Por consiguiente, había pasado a ser parte de un ordenamiento jurídico internacional en desarrollo que correspondía al proceso general de mundialización. En este sentido, si bien había muchos que consideraban la mundialización con inquietud, también debería tomarse en cuenta sus otros aspectos.

61. Los miembros trabajadores subrayaron, en relación con la colaboración entre la OIT y las otras organizaciones internacionales que se ocupaban de derechos humanos, que la Oficina había indudablemente reforzado su propia capacidad de intervención en materia de derechos humanos del trabajo. Sin embargo, se debía desarrollar la colaboración con las Naciones Unidas y las otras instituciones especializadas para reforzar el seguimiento de los derechos humanos.

62. El miembro trabajador de los Países Bajos lamentó que la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas no haga referencia a las actividades de la OIT en el campo de los derechos humanos y que las resoluciones sobre comercio y desarrollo adoptadas por la Asamblea General de las Naciones Unidas durante los últimos años no hayan evocado el debate sobre la cláusula social que tuvo lugar en la OIT y en la OMC.

63. El representante del Secretario General informó que los contactos con los relatores especiales y los órganos convencionales de las Naciones Unidas se habían intensificado. También eran más frecuentes los contactos con el Alto Comisionado para los Derechos Humanos y otras organizaciones internacionales, incluyendo el FMI y el Banco Mundial.

64. Los miembros gubernamentales de Bélgica y de Rumania se refirieron a la colaboración entre la OIT y el Consejo de Europa indicando que se habían registrado nuevas ratificaciones tanto de la Carta Social Europea, de los protocolos adicionales como de la Carta revisada, que entrarán en vigencia en julio de 1999. De manera más específica, para el miembro gubernamental de Bélgica, dicho movimiento anunciaba una nueva época de la cooperación europea basada en la aplicación de los derechos sociales fundamentales inspirados mayormente de la OIT y que también tenían en cuenta las directivas sociales de la Unión Europea. El miembro gubernamental de Bélgica suscribía a la posición del Director General según la cual la OIT debía también prestar atención a los esfuerzos de cooperación regional en materia de derechos sociales, ya sea sobre la base de los convenios existentes, para la conclusión de nuevos instrumentos, o a la ocasión de una contribución técnica para la gestión de los aspectos sociales de los acuerdos comerciales. La miembro gubernamental de Rumania subrayó la complementariedad, la complejidad y muchas veces las divergencias entre instrumentos internacionales e instrumentos regionales. Se debía prestar una atención particular a la calidad, universalidad y flexibilidad de las normas de la OIT y a las proposiciones del repertorio normativo. Cuando había contradicciones entre las normas internacionales y las normas regionales, se ponía en duda la universalidad o el fundamento de las mismas. Un miembro trabajador de Alemania evocó un primer caso que se había examinado en el marco del sistema de control de la Carta Social Europea en virtud del mecanismo de reclamaciones colectivas sobre la prohibición del trabajo infantil. Muchos convenios de la OIT habían desempeñado un papel importante en el proceso de revisión de la Carta Social, la OIT debía continuar jugando un rol normativo y de control. Los comentarios de la Comisión de Expertos y las decisiones del Comité de Libertad Sindical debían tener autoridad para interpretar la Carta Social Europea y asegurar un nivel mínimo de protección.

65. El miembro trabajador de Brasil hizo referencia a la adopción de la Declaración Sociolaboral del MERCOSUR, inspirada de la Declaración de 1998, que resultaba una toma de conciencia a nivel regional sobre la necesidad de que se discutieran los temas sociales durante el proceso de la mundialización.

66. El miembro gubernamental de Bélgica, refiriéndose al debate social sobre la mundialización, declaró también que cada institución internacional, al intervenir en la esferas económica y social, contraía una parte de responsabilidad para sostener la dimensión social de la mundialización, de conformidad con los compromisos asumidos en la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social de Copenhague. Cada organización debía examinar lo que podía hacer en el marco de su mandato. El desarrollo social se apoyaba en particular sobre la dinámica de los convenios fundamentales de la OIT. Hacía falta saludar todas las iniciativas que contribuyan a la responsabilidad social, inclusive en cuanto concierne la coordinación institucional.

Cumplimiento de obligaciones vinculadas con las normas

67. Los miembros empleadores aprobaron el proceso en curso de renovar progresivamente el cuerpo normativo de la OIT. Los instrumentos obsoletos se sustituían por la ratificación de convenios revisados y, por invitación del Consejo de Administración, los convenios que no estaban actualizados, se denunciaban. En el informe de la Comisión de Expertos, también se mencionaba los casos de denuncia de convenios ratificados que no se habían acompañado por la ratificación de un convenio revisor, como la denuncia por los Países Bajos y por Zambia del Convenio sobre el trabajo subterráneo (mujeres), 1935 (núm. 45), el cual contenía una prohibición categórica del trabajo subterráneo de la mujer. Una situación análoga resultaba con la prohibición del trabajo nocturno de la mujer. Estas medidas de protección bien intencionadas tenían su origen en lo que podía considerarse como la era precientífica. Sin embargo, si determinados tipos de trabajo eran insalubres, lo resultaban en igual medida para el hombre y para la mujer. Prohibir tal clase de trabajos exclusivamente a las mujeres sólo servía para disminuir sus oportunidades en el mercado del trabajo.

68. Los miembros empleadores advirtieron la nueva presentación de las informaciones sobre la ratificación de los convenios. Las informaciones que ahora se facilitaban no sólo abarcaban las nuevas ratificaciones, sino también las denuncias. Si bien tales informaciones no constituían un juicio de valor, reflejaban más de cerca la situación real.

69. Los miembros empleadores declararon que el conjunto del sistema de control se basaba esencialmente en las memorias cuya presentación se solicitaba a los Estados Miembros. Al final de la reunión de la Comisión de Expertos, se había recibido un 62 por ciento de las memorias solicitadas. Por consiguiente, la mayoría de los Estados Miembros habían cumplido con sus obligaciones de presentación de memorias. El problema principal residía en que el envío de las memorias sea realizado en tiempo oportuno. Cuando se comunicaban demasiado tarde, no se las podía examinar cuidadosamente y, a menudo, era necesario aplazar el examen de las memorias para el período siguiente. Durante muchos años, los miembros empleadores instaron a que el nombre de los Estados Miembros que reiteradamente presentaran sus memorias entre el final de la reunión de la Comisión de Expertos y el comienzo de la Conferencia sea consignado en una lista. Lamentablemente, no se hizo lugar a tal requerimiento y tampoco se había brindado explicación alguna. Era necesario que las memorias sobre la aplicación de los convenios ratificados incluyeran informaciones sobre su aplicación en la práctica. Las memorias que se limitaban a la situación legislativa no siempre proporcionaban un panorama general ajustado a la realidad. Se trataba de otro aspecto en el que aún existían numerosas carencias en el procedimiento de presentación de memorias. El representante del Secretario General declaró que transmitiría la duda presentada por los miembros empleadores a la próxima reunión de la Comisión de Expertos.

70. Los miembros empleadores tomaron nota de los casos de progreso mencionados en el informe de la Comisión de Expertos y pusieron en relieve las importantes informaciones que habían comunicado un gran número de organizaciones de empleadores y de trabajadores. Sería útil que un número más importante de Estados Miembros ratifique el Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144). Sobre los procedimientos constitucionales y otros, el informe de la Comisión de Expertos describía brevemente los procedimientos incoados de conformidad con los artículos 24 y 26 de la Constitución de la OIT. Los miembros empleadores observaron durante los últimos años el aumento considerable del número de reclamaciones presentadas en virtud del artículo 24 y de casos ante el Comité de Libertad Sindical.

71. Los miembros trabajadores expresaron su esperanza de que el ritmo de ratificaciones aumente sensiblemente en un futuro próximo, tanto en los países en desarrollo, en los países en vías de industrialización como en los países industrializados. Los 15 miembros de la Unión Europea y las instituciones comunitarias deberían aclarar con urgencia los eventuales problemas jurídicos relativos a los procedimientos de ratificación de los convenios sobre seguridad e higiene en el trabajo. Problemas de tal naturaleza desanimaban las ratificaciones de los convenios y tal bloqueo impedía el desarrollo de una dinámica de la ratificación de otros países del mundo. Los Estados Miembros deberían renunciar a sus actitudes pasivas en los casos en que su legislación no sea conforme con un convenio dado e inspirarse de las normas internacionales del trabajo para revisar y actualizar la legislación. La Oficina y todos los constituyentes deberían redoblar sus esfuerzos para que las normas internacionales del trabajo sean mejor conocidas. Al respecto, la comprobación del Director General en su Memoria, según la cual la mayoría de las normas no eran bien conocidas, era correcta.

72. Los miembros trabajadores advirtieron que el informe de la Comisión de Expertos contenía igualmente informaciones sobre las denuncias de convenios no acompañados de la ratificación de un convenio revisado. En Australia, no hubo consultas tripartitas reales en relación con la denuncia del Convenio sobre la colocación de la gente de mar, 1920 (núm. 9). Sin embargo, el Grupo de reforma de la industria naviera había aconsejado la ratificación por Australia de nuevos convenios marítimos revisados como el Convenio sobre la contratación y la colocación de la gente de mar, 1996 (núm. 179) y el Convenio sobre las horas de trabajo a bordo y la dotación de los buques, 1996 (núm. 180). En el caso de la denuncia del Convenio núm. 45 por los Países Bajos, no se ratificó el nuevo Convenio sobre seguridad y salud en las minas, 1995 (núm. 176). Luxemburgo había denunciado el Convenio sobre el trabajo nocturno (panaderías), 1925 (núm. 20) sin ratificar el Convenio sobre el trabajo nocturno, 1990 (núm. 171).

73. Los miembros trabajadores pudieron comprobar que, si bien la mayoría de los gobiernos enviaban las memorias debidas, una minoría importante no comunicaba memorias o bien lo hacía con retraso, incluso en caso de las primeras memorias debidas después de la ratificación. Además, la mayoría de las memorias se recibieron entre principios de septiembre y finales de noviembre, durante la celebración de la reunión de la Comisión de Expertos; aunque las memorias deberían haberse enviado a la Oficina entre el 1.º de junio y el 1.º de septiembre para permitir a la Oficina preparar la Comisión de Expertos. Por otra parte, planteaba problemas de carácter incompleto de numerosas memorias recibidas que no respondían a los comentarios de los órganos de control o a las observaciones de las organizaciones de trabajadores y de empleadores. Tanto los miembros trabajadores como los miembros empleadores habían señalado siempre la importancia de un diálogo constructivo entre los Estados Miembros y los órganos de control. Sin una respuesta precisa de los gobiernos a las preguntas y observaciones formuladas por los órganos de control, el diálogo no era posible y, por tanto, la actitud de los órganos de control debería ser más firme. En este contexto, cuatro elementos debían considerarse: algunos de los países afectados eran pequeños países en desarrollo o países que habían vivido cambios importantes. La asistencia técnica de la OIT y la colaboración de los especialistas de los equipos técnicos multidisciplinarios podría ayudar a tales gobiernos; algunos de los países mencionados en el informe de la Comisión de Expertos disponían de la capacidad técnica y organizativa para dialogar con los órganos de control. Otros países deberían fortalecer su administración del trabajo y desarrollar el tripartismo mediante estructuras de consulta eficaces, como se prevé en el Convenio núm. 144 y la Recomendación sobre la consulta tripartita (actividades de la Organización Internacional del Trabajo), 1976 (núm. 152). La Comisión de Expertos deberá próximamente evaluar los procedimientos aplicables sobre el envío de memorias y sacar sus conclusiones. El ciclo del envío de la mayoría de las memorias se extendió a cinco años, las memorias se simplificaron y se había puesto mayor énfasis sobre los problemas reales de aplicación. Estas reformas sustanciales parecían no haber tenido el efecto esperado. La existencia de una estructura tripartita era importante para fomentar el respeto de las obligaciones derivadas de la Constitución de la OIT y de los convenios ratificados.

74. Los miembros trabajadores subrayaron que las observaciones hechas por las organizaciones de trabajadores y de empleadores constituían un importante elemento para la evolución del sistema de control. La Comisión de Expertos recibió nuevamente una cantidad elevada de observaciones de las organizaciones de trabajadores y de empleadores, las que testimoniaban de la importancia de la OIT para los trabajadores y para sus organizaciones al mismo tiempo que la persistencia de los problemas ocasionados por la aplicación en muchos países. Para poder medir realmente el impacto y la importancia de las reacciones de las organizaciones nacionales e internacionales de trabajadores, se debía tener en cuenta también las reclamaciones en virtud del artículo 24 de la Constitución y las quejas de conformidad con el artículo 26 de la Constitución, además de aquellas quejas que se presentaban al Comité de Libertad Sindical. Ciertos procedimientos eran ampliamente conocidos y por ende más utilizados por las organizaciones. Se trataba principalmente de las quejas y de las reclamaciones presentadas al Comité de Libertad Sindical. Considerando ciertas debilidades del sistema actual de control regular, como la periodicidad del envío de memorias, la falta de envío de las memorias pedidas, o la ausencia de respuestas de ciertos gobiernos a los comentarios de los organismos de control; los procedimientos antes mencionados tenían utilidad. Era necesario que la Oficina disponga de los medios indispensables para organizar el seguimiento de los procedimientos. La OIT debía proseguir con sus esfuerzos para tentar de actualizar los procedimientos como en el caso de las reclamaciones. Los casos de progreso mencionados en el informe ilustraban perfectamente la importancia de la OIT y de su sistema de control en lo que concernía la vida cotidiana de los trabajadores, inclusive cuando los plazos entre los comentarios de los órganos de control y las adaptaciones de la legislación y la práctica tomaban en la gran mayoría de los casos períodos demasiado largos.

75. Respecto de la denuncia de convenios, la miembro gubernamental de Portugal consideró que debían acompañarse por la ratificación de los convenios actualizados. Se mencionó específicamente la denuncia del Convenio sobre el trabajo subterráneo (mujeres), 1935 (núm. 45). Los miembros gubernamentales de España y de los Países Bajos, y el miembro trabajador de los Países Bajos, se refirieron también a la denuncia del Convenio núm. 45 considerando que la revisión de la prohibición de trabajos manuales subterráneos de las mujeres, debía hacerse en el marco de la mejora de las condiciones de trabajo en las minas. El miembro trabajador de Grecia lamentó que, en nombre del principio de igualdad de trato, se suprimieran en ciertos países las discriminaciones positivas, lo que conllevaba una nivelación hacia abajo. La igualdad de trato no debía implicar que se suprimieran ciertos derechos de las mujeres, sino que dichos derechos se extiendan a los hombres.

76. La miembro gubernamental del Líbano se preguntó si el Convenio núm. 45 seguía siendo pertinente y si acaso no convenía dejarlo de lado o considerarlo como un convenio obsoleto. El representante del Secretario general indicó que el Consejo de Administración no había decidido que se debía dejar de lado o considerar obsoleto al Convenio núm. 45.

77. El miembro gubernamental de Kenya llamó la atención en lo que concierne al Convenio núm. 144 y también el miembro trabajador de los Países Bajos subrayó la importancia de efectuar las consultas tripartitas que requiere el Convenio núm. 144 en lo que se refiere a ratificaciones y denuncias.

78. El miembro gubernamental de Alemania consideró que la disminución de la presentación de memorias era particularmente inquietante en la medida en que el seguimiento de la Declaración dependería del cumplimiento correcto de las obligaciones de envío de memorias. El miembro gubernamental de Egipto solicitó que la OIT aumente su asistencia técnica a los gobiernos para mejorar el respeto de la obligación de envío de memorias y el miembro gubernamental de Swazilandia se refirió a una asistencia financiera acompañada de asistencia técnica.

79. El miembro trabajador de Finlandia (en nombre de los miembros trabajadores de los países nórdicos) subrayó, así como un miembro trabajador de Alemania, que la calidad del trabajo de la Comisión de Expertos estaba directamente vinculada con los documentos e informaciones que recibía y sobre los cuales fundamentaba sus consideraciones. En este sentido, las organizaciones de empleadores y de trabajadores tenían un papel importante para la aplicación de los convenios. Las memorias de los gobiernos podrían ser de mejor calidad si se preparaban cooperando con buena voluntad con las organizaciones de empleadores y de trabajadores en el marco de comités tripartitos nacionales para la OIT y si se completaban, si necesario, con los comentarios de las organizaciones profesionales. Las observaciones de las organizaciones profesionales ofrecían a la Comisión de Expertos preciadas informaciones sobre la aplicación práctica de las políticas seguidas por diferentes países. Según el miembro trabajador de Francia, el descenso del número de memorias recibidas en 1998 no tenía precedentes en los últimos 50 años. Sin embargo, se habían ampliado sustancialmente, a solicitud de los gobiernos, los plazos para comunicar memorias de manera de permitirles comunicar memorias completas dentro de los plazos establecidos. Si aparecían fallos en el envío de memorias, se recurriría cada vez más a los otros mecanismos de control. El miembro trabajador de Pakistán recordó la importancia de la obligación de presentar memorias sobre la aplicación de los convenios en los territorios no metropolitanos.

80. El miembro gubernamental de India se refirió al hecho que se recurría con mayor frecuencia a los mecanismos constitucionales y consideró que el procedimiento en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT no debía ser utilizado más que en situaciones límites y como último recurso.

81. Un miembro trabajador de Alemania, advirtiendo que la Comisión de Expertos no había abordado en ocasión de su informe el problema de las sanciones en caso de no aplicación de convenios en la práctica, consideró que dichas sanciones eran necesarias. Los miembros empleadores se remitieron al respecto al informe de la Comisión de Expertos de 1998 donde los expertos habían revisado su posición sobre el tema. Los miembros empleadores indicaron que el cambio de posición se había reflejado también en el informe de la Comisión de la Conferencia.

Otras cuestiones relativas a la aplicación de ciertos convenios

82. Los miembros trabajadores comprobaron que el informe de la Comisión de Expertos contenía varios comentarios de carácter general sobre la aplicación de convenios extremadamente diferentes. Estos comentarios tenían un gran valor. Al llamar la atención sobre las evoluciones y los problemas que se habían observado en varios países quedaba consignado el interés de los organismos de control de permanecer cercanos a la realidad.

83. La miembro gubernamental de Cuba consideró que la parte del informe general consagrada a la aplicación de ciertos convenios resultaba particularmente útil debido a que contenía informaciones precisas sobre aquellos convenios, en la medida en que todo tipo de limitaciones impedía que se efectúen estudios generales anuales sobre más de un convenio. La parte mencionada contribuía a una mayor comprensión de los problemas de la aplicación de convenios.

Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29)

84. Los miembros empleadores expresaron su complacencia por los comentarios de la Comisión de Expertos en relación con el Convenio núm. 29, los cuales evocaban el debate sobre el tema que mantuvo la Comisión de la Conferencia en 1998. Estas cuestiones merecían un examen más detallado, teniendo en cuenta la opinión de los miembros empleadores en favor de una interpretación más restrictiva de las normas actuales.

85. Los miembros trabajadores recordaron que la Comisión de la Conferencia había procedido en 1998 a una discusión de fondo sobre los problemas presentados por la aplicación del Convenio núm. 29, en relación con el trabajo de los detenidos, y principalmente el trabajo efectuado en las prisiones administradas por empresas privadas y el trabajo de detenidos en favor de empresas privadas. Un trabajo de tal naturaleza presentaba problemas en relación con los derechos fundamentales, las condiciones de trabajo aceptables y la competencia desleal en lo que concierne a las otras empresas, las cuales debían respetar las normas nacionales e internacionales. La Comisión de Expertos deseaba poder continuar el estudio de la cuestión basándose en informaciones complementarias de los Estados Miembros. Los gobiernos deberían dar respuestas a las cuestiones planteadas por la Comisión de Expertos en su observación general sobre el Convenio núm. 29. Los gobiernos deberían consultar en esta ocasión a las organizaciones de trabajadores y de empleadores. Un nuevo estudio general podría ser consagrado próximamente a los instrumentos relativos al trabajo forzoso dado que el precedente se efectuó en 1979.

86. Varios miembros gubernamentales (Alemania, Cuba, España, Estados Unidos, Kenya, Reino Unido) se refirieron al problema de los prisioneros cedidos o puestos a disposición de particulares, compañías o personas jurídicas de carácter privado. El miembro gubernamental de Kenya convino con la Comisión de Expertos en que el problema merecía una atención permanente. La miembro gubernamental de Cuba consideró que existía peligro de que se llegue a una situación de violación de los derechos humanos encubierta por la función de rehabilitación del trabajo penitenciario. Al respecto, el miembro gubernamental de Alemania recordó que al elaborarse el instrumento, la obligación de trabajar que se imponía a los prisioneros se consideraba como una parte de su pena, mientras que ahora el trabajo de los prisioneros se percibía como un elemento importante del proceso de reintegración en la sociedad. Era necesario examinar la medida en que las prácticas actuales, en particular en las prisiones privadas, eran compatibles con una estrategia de reintegración en la sociedad. El miembro gubernamental de España, al referirse al estudio especial de 1998, a la observación general de 1998 y a los comentarios sobre España, se preguntó si verdaderamente merecía un examen tan pormenorizado teniendo en cuenta que el formulario de memoria para el Convenio núm. 29 no contenía una pregunta precisa sobre el trabajo de prisioneros. El Convenio núm. 29 preveía numerosas otras eventualidades y había dado lugar a un rico desarrollo normativo consecuente, se podría pensar que el apartado discutido representaba un problema sin mucha importancia comparado con el resto del Convenio núm. 29. La preocupación de la Comisión de Expertos se concentraba en el apartado c) del párrafo 2 del artículo 2 de un convenio, amplio, importante y fundamental. Cabría preguntarse si la situación no era un tanto desproporcionada y podría resistir a un examen comparado, equilibrado y ponderado con el tratamiento que se reservaba a otras situaciones humanas y reglamentadas en detalle por el Convenio núm. 29. El miembro gubernamental de los Estados Unidos declaró que el año pasado el Gobierno de los Estados Unidos había solicitado a la Comisión de Expertos que vuelva a examinar su interpretación del Convenio núm. 29, y en particular el trabajo en las prisiones y el de los prisioneros para empresas privadas. El tema merecería un examen más profundo, en particular en lo que concernía aquellos puntos que trataban de los prisioneros que eran cedidos o puestos a la disposición de particulares, compañías o personas morales privadas. Se trataba de determinar, en particular, la naturaleza del trabajo que entra dentro del alcance del Convenio y las eventuales exclusiones, la naturaleza del consentimiento de los prisioneros, las condiciones mínimas en materia de salarios, de prestaciones y de descuentos autorizados así como también de las condiciones relativas al control de la autoridad pública. El miembro gubernamental del Reino Unido declaró que colaboraría con la Comisión de Expertos y los interlocutores sociales del Reino Unido para desarrollar una interpretación realista y actualizada del convenio fundamental. Este enfoque era de la mayor importancia para mantener y promover la aplicación efectiva del Convenio núm. 29. Sostenía la propuesta de la Comisión de Expertos de un nuevo estudio general sobre el trabajo forzoso. Los miembros gubernamentales de Cuba y de los Estados Unidos se pronunciaron igualmente en favor de un nuevo estudio general.

87. El miembro empleador de los Estados Unidos declaró que, en lo que concernía a la situación de los Estados Unidos en relación con el Convenio núm. 29, las informaciones suplementarias comunicadas por la Comisión de Expertos sobre el problema de los prisioneros cedidos o puestos a la disposición de particulares, compañías o personas jurídicas privadas eran muy útiles. Sin embargo, la solicitud de informaciones suplementarias sobre el tema no debía haberse limitado a los Estados que habían ratificado el Convenio núm. 29. En la práctica, la comunicación de informaciones por parte de otros países facilitaría el proceso de ratificación. El representante del Secretario General recordó que sólo aquellos Estados que habían adherido al Convenio estaban obligados, en virtud del artículo 22 de la Constitución de la OIT, a presentar informaciones sobre su aplicación.

88. Un miembro trabajador de Alemania invitó al Gobierno de Alemania a abordar no sólo del papel que desempeñaba el trabajo en favor de la reintegración en la sociedad de los prisioneros sino también las medidas que se debían tomar para que la legislación nacional asegurase la aplicación satisfactoria del Convenio. El miembro trabajador de la India expresó su oposición a que se utilice el trabajo forzoso en las prisiones. El miembro trabajador de Francia declaró que, si el trabajo de los prisioneros era un medio reconocido y eficaz para la reinserción en la sociedad, se debían reunir algunas condiciones esenciales. Los prisioneros tenían derechos, en particular derechos económicos y sociales. El Convenio sobre la protección del salario, 1949 (núm. 95) les era aplicable y los prisioneros tenían derecho al salario. La legislación sobre la salud y la seguridad en el trabajo, el derecho a la protección social y a una prestación de vejez también concernía a los prisioneros.

Convenio sobre los documentos de identidad
de la gente de mar, 1958 (núm. 108)

89. Los miembros empleadores observaron que el Convenio núm. 108 tenía como finalidad la de precisar el objeto de los documentos de identidad de la gente de mar y los fines específicos para los cuales dichos documentos debían ser utilizados, haciendo especial referencia a la distinción entre los documentos de identidad y los pasaportes. Los documentos de identidad de la gente de mar no reemplazaban un pasaporte. Un pasaporte tampoco podía ser utilizado como documento de identidad de los marinos. Sin embargo, en ciertos casos, tales documentos cumplían parcialmente las funciones de pasaporte, en particular cuando un marino deseaba bajar a tierra durante el corto período de una escala. Sin embargo, la Comisión de Expertos no había expuesto los motivos del relativamente bajo nivel de ratificación del Convenio núm. 108. Sólo podría inferirse que el contenido del instrumento no era comprendido plenamente por todos los Estados Miembros o podía estar en conflicto con las disposiciones nacionales en materia de inmigración. Algunos países podían tener dificultades para armonizar sus disposiciones nacionales relativas a los pasaportes y a los documentos de identidad con las disposiciones del Convenio.

90. Los miembros trabajadores hicieron hincapié en que no era la primera vez que la Comisión de Expertos formulaba comentarios generales sobre convenios principalmente técnicos, como era el caso del Convenio núm. 108. Los convenios técnicos tenían casi siempre una gran importancia en el plano práctico de los principios para los trabajadores afectados. Con motivo del endurecimiento de la reglamentación sobre la inmigración en varios países, la gente de mar se enfrentaba cada vez más con problemas referidos a su permiso de desembarque en los puertos. Sin embargo, una autorización para desembarcar del buque durante la escala en el puerto no debía ser confundida con los documentos de inmigración tales como pasaportes y visas. La Comisión de Expertos recordaba que el objetivo del documento de identidad de la gente de mar no era otro que el de facilitar por medio de un documento de reconocimiento recíproco la autorización al tripulante para bajar a tierra. Le permitía al marino salir del buque. De lo contrario, estaría en algunos casos obligado a quedarse a bordo durante varias semanas, o incluso meses, lo que resultaría ser una privación intolerable para el tripulante. Se trataba por lo tanto de una forma excepcional de ingreso temporal. La Comisión de Expertos recordaba igualmente que una gran gama de condiciones suplementarias tales como la presentación de documentos adicionales, el pago de tasas o la conservación del documento por las autoridades portuarias, constituía una violación del Convenio. En algunos países, la expedición o la conservación del documento de identidad había sido utilizado directa o indirectamente para mantener vinculado al tripulante a un armador determinado. En consecuencia, el derecho al trabajo y la libertad de trabajo de los tripulantes se encontraban limitados o dependían de la buena voluntad de un armador determinado, lo que podría dar lugar a abusos importantes. El armador en cuestión, contra el pago de una comisión, podría subcontratar los tripulantes a otros armadores y ocuparlos en condiciones inferiores. Prácticas de ese tipo eran inaceptables. Los países concernidos deberían reexaminar rápidamente sus reglamentaciones y sus prácticas en función de las observaciones de la Comisión de Expertos.

91. La miembro gubernamental de Cuba declaró que las precisiones y consideraciones de la Comisión de Expertos sobre la diferencia entre un documento de identidad y el pasaporte, tanto desde el punto de vista de su finalidad como de su forma y contenido, resultaban muy útiles. La realización de actividades de cooperación técnica en ese campo podría ser muy beneficiosa en la medida en que la aplicación del Convenio núm. 108 iba más allá de la competencia exclusiva de los Ministerios del Trabajo.

92. Un miembro trabajador de Alemania consideró que los comentarios pormenorizados de la Comisión de Expertos contribuían a sensibilizar más sobre los objetivos y disposiciones del Convenio, comentarios de este tipo deberían figurar regularmente en el informe de la Comisión de Expertos sobre distintos convenios. El miembro trabajador de Grecia declaró que si bien era un convenio marítimo, trataba de la dignidad humana y de los derechos humanos en el trabajo. En efecto, el documento de identidad de la gente de mar