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86.a reunión
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Memoria de Director General
Anexo
Informe sobre la situación de los trabajadores
en los territorios árabes ocupados
Oficina Internacional del Trabajo Ginebra
ISBN 92-2-310648-6
ISSN 0251-3226
INDICE
Anexo: Informe sobre la situación de los trabajadores en los territorios árabes ocupados
La economía y el mercado de trabajo
Condiciones de trabajo, libertad sindical y relaciones laborales
ANEXO
Informe sobre la situación de los trabajadores
en los territorios árabes ocupados
1. Este informe se basa en los resultados de la misión enviada por el Director General con el fin de reunir datos e informaciones relativos a las condiciones de empleo de los trabajadores en los territorios árabes ocupados(1) , así como en la documentación recibida por la OIT. Este año, la autorización de viajar a Israel y a los territorios árabes ocupados se recibió más tardíamente.
2. Como en el pasado, el Director General envió a las autoridades israelíes una solicitud al respecto, en el caso actual mediante carta de fecha 22 de enero de 1998, que se recordó en diversas ocasiones. El Gobierno israelí contestó en una carta de fecha 6 de abril de 1998 que examinaba esta solicitud con atención, pero que debía observar que el informe presentado en 1997 no se ajustaba, en su opinión, a las garantías orales y escritas ofrecidas antes de que saliera la misión del año pasado. Añadió que el contenido, en su opinión politizado, de este informe así como el tono y las críticas sesgadas del mismo habían contribuido directamente a las presiones que habían llevado al Consejo de Administración a restablecer la práctica «discriminatoria» de celebrar una sesión especial sobre esta cuestión durante la próxima reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo. Siguió afirmando que esta manera de singularizar de nuevo a Israel había modificado sustancialmente la situación, y que debía reconsiderarse bajo una nueva óptica la solicitud cursada a dicho país para que recibiera y cooperara con la misión prevista.
3. A falta de una respuesta definitiva, el 24 de abril de 1998, el Director General decidió enviar la misión a Jordania e invitar a diversas personalidades palestinas que se citan más adelante en el informe a que facilitaran en Ammán informaciones a los integrantes de la misión sobre la situación de los trabajadores de los territorios árabes ocupados. El Gobierno jordano dio amablemente su autorización para que la misión viajara a Ammán y ahí recibiera a dichas personalidades. La visita tuvo lugar del 27 de abril al 1.º de mayo de 1998.
4. El 8 de mayo de 1998 la misión recibió por fin las autorizaciones necesarias para viajar a Israel y a los territorios ocupados. Debido al poco tiempo que quedaba para redactar, traducir y distribuir el informe a la Conferencia Internacional del Trabajo, la visita de la misión se limitó a dos días y medio de trabajo (11-13 de mayo de 1998). En tales condiciones, el presente informe es ligeramente más corto que los presentados anteriormente.
5. La misión de la OIT estuvo compuesta este año por el Sr. Jean-Michel Servais, jefe del Grupo de Trabajo sobre relaciones laborales, la Sra. Jane Hodges, perteneciente al Servicio de la Igualdad y Coordinación de los Derechos Humanos y el Sr. Fred Fluitman, perteneciente al Servicio de Políticas y Sistemas de Formación.
6. Como en años anteriores, otra misión realizó una visita a la República Arabe Siria del 29 de marzo al 1.º de abril de 1998. Estuvo compuesta por el Sr. Ibrahim Souss, Subdirector General encargado de las actividades de la OIT en los Estados árabes, y el Sr. Lee Swepston, jefe del Servicio de la Igualdad y Coordinación de los Derechos Humanos. Celebraron consultas con las autoridades gubernamentales así como con las organizaciones de empleadores y de trabajadores interesadas. Se entrevistaron concretamente en Damasco con el Ministro de Estado de Asuntos Exteriores, el Ministro de Asuntos Sociales y del Trabajo, el Gobernador de la Provincia de Quneitra, la Federación General de Sindicatos de Siria, la Cámara de Industria de Damasco y la Confederación Internacional de Sindicatos Arabes.
7. Las informaciones disponibles se refieren en primer lugar a los textos legislativos pertinentes en los ámbitos que son competencia de la Organización. Cabe recordar a este respecto que los palestinos que viven en la parte de los territorios bajo control israelí siguen sometidos a un conjunto de leyes emanadas del imperio otomano, del mandato británico y de fuentes jordanas y egipcias, así como a los decretos militares israelíes, siendo el marco jurídico de la faja de Gaza el derecho egipcio, y el de la ribera occidental el derecho jordano. En lo que atañe a las regiones controladas por los palestinos, la Autoridad Palestina adoptó leyes y reglamentos (así, por ejemplo, ha entrado en vigor la legislación fiscal y se recaudan impuestos). Pero estas informaciones se refieren sobre todo a las condiciones reales de trabajo y de empleo de los trabajadores de los territorios árabes ocupados en lo que atañe a cuestiones como la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo, el acceso al mercado de trabajo, las condiciones concretas de trabajo, la seguridad social y las relaciones laborales. Al abordar esta diversidad de cuestiones, los miembros de la misión tuvieron especialmente presentes los principios y objetivos de la Constitución de la Organización y de su preámbulo, los de la Declaración de Filadelfia, las normas internacionales del trabajo adoptadas por la OIT y los principios sentados por sus órganos de control. Cabe mencionar en particular el Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111), así como el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).
8. Durante su estancia en Ammán, los miembros de la misión se entrevistaron con el Sr. Ahmad Majdalani, Director General del Departamento de Relaciones Públicas e Internacionales de la Autoridad Palestina la cual, según declaró el Sr. Majdalani, deseaba entrevistarse con la misión de la OIT en sus propios locales y no en Ammán. El Sr. Ma'az Nabulsi, presidente de la Cámara de Comercio e Industria de Naplusa, adoptó una postura similar. La misión se entrevistó en Ammán con el Sr. Shaher Sa'ad, secretario general de la Federación General de Sindicatos de Palestina (PGFTU), con el Sr. Hussein Al Foqah'a, miembro de la secretaría nacional de esta organización de trabajadores, con el Sr. Luay Shabaneh, director del Departamento de Estadísticas Laborales de la Oficina Central de Estadísticas de Palestina (PCBS), con el Sr. Mahmoud Jaradat, responsable del censo reciente, y con el Sr. Hassan Barghouti, director ejecutivo del Centro para la Democracia y los Derechos de los Trabajadores de Ramallah. Por último, se entrevistaron con el Sr. Salem Ajluni, jefe de la unidad de seguimiento económico y social de la UNSCO (Oficina de las Naciones Unidas del coordinador especial en los territorios ocupados).
9. Durante su visita a Israel y a los territorios árabes ocupados, los miembros de la misión fueron recibidos en Jerusalén por el Sr. Yigal Ben-Shalom, director general del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de Israel, por el Sr. Eli Paz, primer director general adjunto, y por sus colaboradores. Se entrevistaron con el mayor general Ya'acov Orr, coordinador de las actividades gubernamentales del Ministerio de Defensa en los territorios, y celebraron asimismo discusiones en Tel Aviv con representantes de la Federación de Empresarios Israelíes y de la central sindical Histadrut, así como con representantes de su instituto internacional.
10. Visitaron en Ramallah al Ministro Adjunto de Trabajo de la Autoridad Palestina, Sr. Hisham Anabtawi, acompañado de sus colaboradores. Se entrevistaron asimismo con el Sr. Rasem Bayari, secretario general adjunto de la FGPS, así como con el profesor Sari Nusseibeh, presidente de la Universidad Al-Quds.
11. Antes de regresar, los miembros de la misión fueron recibidos en Gaza por la Sra. Arafat en la sede de su Fundación Porvenir (para jóvenes discapacitados).
12. Al inicio de su estancia en Ammán, los miembros de la misión visitaron al Sr. Jorgen Lissner, coordinador residente del PNUD en Jordania. Expresan, a él y a sus colaboradores, su profundo agradecimiento, por la asistencia que les prestaron a lo largo de dicha estancia. También expresan su agradecimiento al Sr. Tim Rothermel, representante especial del PNUD en Jerusalén Este, así como a sus colegas, y a los funcionarios de la OIT, por las facilidades dadas a la misión.
13. En una carta de fecha 28 de enero de 1998, el Gobierno israelí dio a conocer sus comentarios sobre el informe de la OIT redactado en 1997, relativo a la situación de los trabajadores en los territorios árabes ocupados. Según el Gobierno, el informe confirmaba una vez más su postura, expresada a lo largo de los años, de que estos documentos anuales daban una visión sesgada, eran tendenciosos y estaban altamente politizados. En su opinión, el objetivo principal de éstos parecía ser el de perjudicar a Israel. Añadía que pocos países habían demostrado tanta cooperación, paciencia y apertura de espíritu como Israel respecto de esas misiones anuales a lo largo de los últimos veinte años. Su esperanza y anhelo de leer un informe fiel, que no ofreciera una visión sesgada y, más importante aún, que fuera constructivo desde el punto de vista de los trabajadores palestinos, quedaron decepcionados año tras año, pese a lo cual Israel había seguido colaborando con la misión. No se habían cumplido en la práctica las promesas que se habían hecho de que el informe de 1997 se concentraría esencialmente en las necesidades del pueblo palestino y en las actividades y la asistencia que la OIT había efectuado o tenía previsto realizar a fin de responder a dichas necesidades: de los noventa párrafos del último informe, tan sólo diez se referían a la cooperación técnica.
14. Al contrario, proseguía el Gobierno, buena parte del informe rebasaba el mandato confiado a la OIT: se examinaban sin motivo alguno cuestiones completamente ajenas al mismo; se habían obviado de manera irresponsable las preocupaciones de seguridad de Israel; se había subestimado el terror sembrado por palestinos en Israel; el cierre de los territorios palestinos se presentaba prácticamente ex nihilo, con una vaga referencia a los actos de terrorismo que habían provocado las restricciones de movimientos y laborales de los palestinos; ciertas afirmaciones eran manifiestamente falsas, y el tono utilizado era vehemente y sesgado. Opinaba en resumen que el informe de 1997 se basaba en gran medida en fuentes palestinas y sirias limitadas, y no demostraba espíritu crítico alguno; no concedía prácticamente ningún crédito a las informaciones facilitadas por las autoridades israelíes entrevistadas. En consecuencia, consideraba que todo el ejercicio quedaba desequilibrado y se basaba en la hipótesis implícita de que los trabajadores palestinos tenían derecho en todo momento a un acceso ilimitado a Israel y a su mercado de trabajo, y que Israel debía aceptarlo. Resultaba evidente que esta hipótesis carecía de base jurídica o de otra índole. De todo ello cabía deducir, según el Gobierno que muchas de las críticas acerbas recogidas en el informe carecían de fundamento.
15. Tal y como se indicó anteriormente, también se recogieron informaciones en la República Arabe Siria. Los interlocutores de la misión subrayaron, que se había reflejado fielmente la situación en el informe de 1997 y que ésta no sólo no había cambiado en lo fundamental en los territorios ocupados, sino que había incluso empeorado. Sin embargo, el Gobierno sirio se opuso a la utilización de cualquier término que describa a los habitantes del Golán de otro modo que como ciudadanos sirios sometidos a ocupación; rechazó concretamente la referencia a los habitantes drusos o judíos de esa zona. Formuló asimismo objeciones frente a la utilización de la expresión «altos del Golán» que, según afirmó, no utilizaban los demás organismos de las Naciones Unidas y que ponía erróneamente el acento en la importancia estratégica de esta zona. En una carta del 28 de abril de 1998 enviada al Director General de la OIT, el Sr. Ali Khalil, Ministro de Asuntos Sociales y de Trabajo de la República Arabe Siria, se lamentó de que el informe de 1997 no incluyera una descripción más detallada de los problemas a los que se enfrentaban las personas que trabajaban en la región. El retraso y las limitaciones en el desarrollo de la misión no permitieron a ésta desplazarse al lugar y, en consecuencia, no pudo responderse a esta solicitud. Sin embargo, tras el regreso de la misión a Ginebra, se recibieron por escrito informaciones facilitadas por un representante legal de la población árabe de la aldea de Majdal Shams, y que se resumen a continuación.
16. El Golán fue ocupado en 1967 y anexionado por Israel en 1981. Esta decisión no fue reconocida ni por las Naciones Unidas, ni por la población árabe que siempre vivió en la región y en todo momento se había hecho llamar siria. Los acuerdos de paz no abarcan a esta región. La postura del Gobierno israelí es que el Golán, donde se aplican la legislación, la jurisdicción y la administración israelí, no forma parte de los territorios árabes ocupados de que trata el informe del Director General.
17. Se informó a la misión que la situación en lo que atañe al acceso a la enseñanza superior y al empleo no había cambiado desde el año pasado. Las autoridades israelíes no permitieron que nuevos estudiantes del Golán ocupado se desplazaran para estudiar en la Universidad de Damasco, y el personal docente árabe local aún tenía, a pesar de sus calificaciones, problemas para encontrar puestos a fin de enseñar en las escuelas de la región. Del mismo modo, se afirmaba que la situación de discriminación respecto de la producción y las exportaciones agrícolas, la confiscación de tierras y el acceso a los recursos hídricos era idéntica a la de años anteriores. Se declaró que la nueva política israelí de importación de manzanas procedentes de Europa había perjudicado al sector de la manzana del Golán, provocando una caída de los precios y obligando a almacenar las existencias. Los trabajadores agrícolas se veían en consecuencia obligados a buscar trabajo en otros sectores, o bien a hacerlo en Israel, lo cual resultaba difícil para ellos.
18. Durante la misión emprendida a la República Arabe Siria, la Federación General de Sindicatos de Siria describió la situación en el Golán en los mismos términos. La Confederación Internacional de Sindicatos Arabes destacó la necesidad de asistencia técnica de la OIT para los habitantes del Golán, en particular en lo que atañe a la formación profesional, ya que estaba disminuyendo la importancia de la agricultura, principal actividad económica local. El Ministro de Estado de Asuntos Exteriores sirio también expresó durante dicha visita a la República Arabe Siria la esperanza de que los trabajadores del Golán pudieran disponer de la asistencia técnica de la OIT.
19. El Ministerio de Trabajo de la Autoridad Palestina señaló de manera general en un comunicado de fecha 22 de abril de 1998 que la situación de los palestinos que trabajaban en Israel estaba empeorando. Se manifestó en contra de los cierres frecuentes de los territorios ocupados decididos por las autoridades israelíes, al depender en gran medida la situación económica de los mismos de la mano de obra palestina que trabajaba en Israel. Además, en relación con el paso de los trabajadores palestinos por los puestos de control, se refirió a la rigidez de los procedimientos, al acoso y a los insultos por parte de soldados israelíes. Consideró que estos actos eran contrarios a los acuerdos de paz de Oslo y de París y ponían de manifiesto una política de castigos colectivos. Los alegatos más específicos se reflejan más adelante en este informe. A su regreso, la misión fue informada de que varios palestinos habían resultado muertos y que se habían producido numerosos heridos con ocasión de los enfrentamientos con las fuerzas del orden israelíes.
20. Por su parte, mediante telefacsímiles fechados los días 12 y 16 de marzo de 1998, la Federación General de Sindicatos de Palestina presentó al Director General de la OIT informaciones relativas al homicidio por soldados israelíes de tres trabajadores palestinos que regresaban de su trabajo en Israel el 10 de marzo de 1998, a su paso por un puesto de control próximo a Hebrón; otros cinco trabajadores palestinos resultaron heridos. Se precisó que los tres trabajadores fallecidos eran portadores de permisos oficiales y pertenecían a la Federación. Esta añadió que los dos soldados en cuestión no fueron encarcelados, sino que fueron liberados. Este asunto se ha llevado ante los tribunales israelíes.
21. Por último, el Centro para la Democracia y los Derechos de los Trabajadores de Ramallah entregó a la misión un documento relativo al control de la aplicación de las leyes en la zona industrial Eretz. Se enumeran en este documento las violaciones de los derechos de los trabajadores palestinos, que también se tratarán más adelante en el presente informe.
22. En términos generales, las personalidades entrevistadas por los miembros de la misión mencionaron nuevamente dos puntos en especial. El primero se refería a las consecuencias económicas y sociales del cierre de los territorios. Más adelante en este informe se facilitan datos al respecto. Se cometieron trágicos atentados y otros actos de violencia contra israelíes o ciudadanos de otras nacionalidades, que fueron en particular víctimas de atentados con bombas en Jerusalén y en Tel Aviv. El 30 de julio de 1997, murieron 16 personas y otras 178 resultaron heridas en un mercado al aire libre de Jerusalén. El 3 de septiembre de 1997, un nuevo atentado en una calle para peatones de Jerusalén ocasionó cinco muertos y 181 heridos(2) . Sin embargo, los puntos de vista de las partes no coinciden en cuanto al alcance de las correspondientes medidas de cierre de los territorios y en cuanto a los objetivos de las mismas. Las personalidades palestinas entrevistadas seguían considerando en efecto que las medidas de cierre y las restricciones respecto de la concesión de permisos de trabajo en Israel no siempre se justificaban como medidas de seguridad, sino que suponían además una forma de castigo colectivo. Se interrogaron en muchos casos en cuanto a la verdadera motivación de las medidas concretas que se habían adoptado. Destacaron en particular la facilidad con que podía atravesarse en todo momento la línea verde de demarcación entre la ribera occidental e Israel, contrariamente a la situación imperante en Gaza, lo cual demostraba en su opinión que las inquietudes en materia de seguridad no fueron necesariamente la motivación principal.
23. Las personalidades palestinas entrevistadas también volvieron a referirse al problema de las colonias de asentamiento. Insistieron en el hecho de que los recursos humanos y las tierras constituían las únicas riquezas existentes en los territorios. La extensión de las colonias acarreaba la confiscación de terrenos e influía directamente y de manera negativa sobre los medios de subsistencia de los habitantes. Según informaciones publicadas en el periódico Ha'aretz del martes 28 de abril de 1998, el Gobierno israelí había aprobado la construcción de 807 nuevas unidades en la colonia de Efrat, en la ribera occidental, lo cual representaba casi el triple de la cifra prevista inicialmente. Las nuevas construcciones multiplicarían prácticamente por cuatro el número de unidades. El plan de extensión incluiría una carretera de enlace entre Gush Etzion y el lugar de asentamiento de la nueva colonia prevista en Jerusalén Este, Jabal Abu Ghneim/Har Homa. El informe del Departamento de Estado de los Estados Unidos sobre los derechos humanos para 1997(3) , indicaba que cerca de 150.000 colonos israelíes vivían actualmente en la ribera occidental y en la faja de Gaza; la legislación israelí les era aplicable. Al tiempo que consideraban que se trataba de una cuestión política que no era competencia de la OIT, las autoridades israelíes mencionaron que cerca de 15.000 trabajadores palestinos trabajaban en las colonias.
24. El Director General del Ministerio de Trabajo y de Asuntos Sociales y el Comandante General, coordinador de las actividades gubernamentales en los territorios del Ministerio de Defensa, explicaron a la misión cuál era la política social que se aplicaba actualmente a los trabajadores palestinos en Israel. Señalaron que, tras los acuerdos de paz, el Gobierno israelí partía de la hipótesis de que la cooperación con las autoridades palestinas interesaba a ambas partes. En consecuencia, decidió reducir el número de trabajadores extranjeros y aumentar el de los trabajadores palestinos. Al hacerlo así, corría un riesgo calculado, puesto que dichos extranjeros fueron autorizados anteriormente a trabajar en Israel como consecuencia de la amenaza terrorista. El Gobierno debía asimismo convencer a los empleadores israelíes de lo acertado de esta política y garantizar a los trabajadores palestinos cierta regularidad en lo que atañe a la posibilidad de entrar en Israel.
25. Informaron que, desde agosto de 1997, el Gobierno israelí había adoptado varias decisiones:
- suprimir las cuotas de trabajadores palestinos;
- aprobar un plan que permita a la mayor parte de estos trabajadores entrar y trabajar en Israel, incluso durante los períodos de tensión desde el punto de vista de la seguridad;
- posibilidad para un determinado número de éstos de pasar la noche en Israel;
- reducir a los 23 años la edad para que los interesados puedan trabajar en Israel (con la intención de seguir disminuyendo dicha edad si la situación de seguridad lo permitiera);
- posibilidad de introducir horarios más flexibles en Israel, de modo que estos palestinos puedan trabajar hasta la noche o incluso por equipos sucesivos;
- fomentar encuentros organizados entre los empleadores israelíes y los palestinos en busca de empleo;
- facilitar la cooperación entre los empleadores israelíes de la construcción y altos representantes de la Autoridad Palestina, con el fin de incrementar el empleo de palestinos en este sector a través de las fórmulas tradicionales o de otras nuevas (véase más adelante).
26. Nuestros interlocutores subrayaron que se trataba de un proceso decidido en principio, pero cuya ejecución completa llevaría tiempo. Los resultados concretos obtenidos hasta la fecha se mencionan más adelante en este informe. Las autoridades israelíes añadieron que tenían asimismo la intención de sustituir a los militares por civiles, primero en los puestos de control de Gaza (Eretz), y más adelante en otros puestos, y también de simplificar de manera general los procedimientos de circulación para los palestinos, ya sean éstos trabajadores, comerciantes o transportistas. De manera más fundamental, la política consistía en evitar en la medida de lo posible que las dificultades políticas y los problemas de seguridad tuvieran consecuencias negativas sobre la vida económica y social. Ello implicaba asimismo, en su opinión, un esfuerzo por parte de las autoridades palestinas para comprobar que ningún terrorista se introdujera entre las personas autorizadas a entrar en Israel. Destacó por último que, salvo para la celebración del quincuagésimo aniversario de la independencia de Israel, no se había decretado ningún cierre de los territorios desde septiembre de 1997.
La economía y el mercado de trabajo
27. Como muestran los datos facilitados en los números anteriores de este informe, la economía de los territorios ocupados, siempre vulnerable porque se ve acuciada por numerosos obstáculos, ha ido empeorando de manera progresiva desde la firma de los acuerdos de Oslo en 1993. En una publicación reciente del Fondo Monetario Internacional (FMI) se sitúa el PIB de la ribera occidental y la faja de Gaza correspondiente a 1996 en unos 3.200 millones de dólares, y el PNB en 3.400 millones, con lo cual los ingresos por habitante en 1996 ascendieron a 1.333 dólares, lo cual representa, en términos reales, casi un 20 por ciento menos que la cifra correspondiente a 1993(4) . Una de las causas principales de esa disminución ha sido el grave deterioro de la situación en el mercado de trabajo de Palestina, principalmente como resultado de las medidas adoptadas por Israel tras varios atentados mortíferos sufridos por sus ciudadanos. Los cierres prolongados del acceso a trabajos remunerativos, no sólo en Israel sino también, cada vez más, dentro de los territorios, han contribuido directamente al aumento de los niveles de desempleo y de pobreza.
28. Cabe señalar que de las diversas estimaciones de los ingresos y la producción nacionales, la mayoría de ellas de la misma índole pero no estrictamente comparables si no se efectúa previamente un ajuste, por ejemplo en lo que se refiere a la inflación y las fluctuaciones del tipo de cambio o para no incluir la economía de Jerusalén Este, las publicadas recientemente por la Oficina Central Palestina de Estadísticas (PCBS) indican que en 1996 el PIB de Palestina fue de 3.897 millones de dólares (a precios corrientes), de los cuales 1.186 millones, es decir, el 30,4 por ciento, correspondieron a la faja de Gaza, 483 millones (el 12,4 por ciento) a Jerusalén y 2.227 millones (el 57,1 por ciento) al resto de la ribera occidental. Si se toman en consideración los ingresos netos obtenidos en el extranjero y las estimaciones demográficas actuales, los ingresos nacionales por habitante ascienden a 1.537 dólares en el conjunto de los territorios, y oscilan desde 2.536 dólares en Jerusalén hasta 1.933 en el resto de la ribera occidental y 1.368 en la faja de Gaza(5) . Según la Oficina de las Naciones Unidas del Coordinador Especial en los Territorios Ocupados (UNSCO)(6) , las previsiones anteriores sobre el crecimiento económico en 1997 efectuadas por el Ministerio de Hacienda de la Autoridad Palestina y el FMI, que se esperaba que fuesen del 5,5 por ciento en lo que se refería al PIB y del 8 por ciento en cuanto al PNB, no se concretaron debido en particular al aumento del número de días de cierre interno impuesto en la totalidad o una parte de la ribera occidental, que pasó de 27 en 1996 a 40 en 1997; a finales de octubre, esas tasas de crecimiento del PIB y del PNB para dicho año fueron, por consiguiente, corregidas a la baja hasta 1,2 y 3,4 por ciento, respectivamente(7) , registrándose de nuevo un crecimiento negativo en lo que se refería a los ingresos por habitante. Ahora bien, a fines del primer trimestre de 1998, las perspectivas para el año actual parecían prometedoras, ya que no había habido cierres totales desde septiembre de 1997 y que los flujos de mano de obra a Israel y a los asentamientos israelíes, así como otros indicadores tales como los flujos comerciales de camiones con exportaciones e importaciones, habían aumentado a pasos agigantados. Con esta salvedad, las expectativas con respecto al desarrollo económico de los territorios y, por consiguiente, a los niveles globales de empleo y de ingresos siguen dependiendo decisivamente del logro y mantenimiento de niveles de inversión privada que por lo general se consideran poco realistas en el ambiente de incertidumbre actual. Entretanto, la población y la fuerza de trabajo de Palestina siguen aumentando a tasas comparativamente elevadas, con lo cual resulta aún más complicada la adopción de medidas para reconquistar el progreso social.
Población y fuerza de trabajo
29. Hacia finales de 1997, la PCBS emprendió su primer Censo de población, viviendas y establecimientos. Los resultados preliminares indican que en esa fecha la población total ascendía a 2.890.631 personas, de las cuales algo más de un millón (el 35 por ciento del total) correspondían a la faja de Gaza y casi 2 millones a la ribera occidental, incluida la población palestina estimada aproximadamente en 210.000 personas de la parte anexada de Jerusalén. Esos totales abarcan al conjunto de palestinos que residen de manera permanente o temporal en los territorios cubiertos por los censos, así como a los residentes que se sabe que viven en el extranjero desde hace menos de un año (sin tiempo límite en el caso de los estudiantes que se encuentran en el extranjero) o que están encarcelados en prisiones israelíes. No se incluyó a los titulares palestinos de tarjetas de identidad, cuya cifra se estima en 325.000, que se encuentran en el extranjero desde hace más de un año. En anteriores estimaciones de la población efectuadas por la PCBS para finales de 1997, basadas esencialmente en datos israelíes y que abarcaban tan sólo a los residentes que se encontraban de hecho en las zonas, se había indicado una cifra total de 2.761.000 personas, el 47 por ciento de las cuales eran menores de 15 años(8) .
30. La Oficina Central de Estadísticas de Israel comunica un nuevo aumento del 8 por ciento del número de colonos judíos que viven en los territorios palestinos ocupados distintos de Jerusalén Este, desde 137.400 a finales de 1995 hasta 148.400 a finales de 1996; de estos últimos, 142.700 vivían en la ribera occidental(9) . Las estimaciones actuales del número de colonos en la ribera occidental ascienden aproximadamente a 155.000(10) . El número de residentes israelíes de Jerusalén Este se estima en algo más de 200.000(11) .
31. En 1997 se completaron dos nuevas encuestas de la PCBS sobre la fuerza de trabajo. Los resultados para el período comprendido entre julio y septiembre indican que la tasa de participación de la fuerza de trabajo fue del 41,4 por ciento en el conjunto de los territorios. De la población palestina de la ribera occidental de 15 años o más, el 44,3 por ciento estaba trabajando o bien desempleada pero buscando trabajo (el 72,4 por ciento en el caso de los hombres y el 15,2 por ciento en el de las mujeres); en la faja de Gaza, la participación de la fuerza de trabajo se estimó en un 34,4 por ciento (un 62,6 por ciento para los hombres y sólo un 5,5 por ciento para las mujeres). Si bien es difícil explicar las variaciones -- relativamente pequeñas -- experimentadas por esas cifras a lo largo del tiempo, se puede subrayar, como se hizo en anteriores números de este informe, que las bajas tasas de participación femenina es más probable que reflejen problemas de definición que la realidad de todos los tipos de trabajo que se sabe que efectúan las mujeres, tanto en Palestina como en otras partes. De hecho, más de la mitad de los hombres y las mujeres de 15 años o más y clasificados como no participantes en la fuerza de trabajo se comunicó que se ocupaban de las tareas domésticas.
32. Los resultados de las encuestas posteriores de la PCBS sobre la fuerza de trabajo indican que la población activa de Palestina sigue aumentando a una fuerte tasa de cerca del 5 por ciento anual. Ese crecimiento se explica tanto por el considerable aumento de la población en edad de trabajar como por diversos factores de «tracción y empuje» que hacen que las personas decidan buscar empleo o no. En las circunstancias de los territorios, la disminución de los ingresos familiares como resultado del elevado desempleo figura, sin duda alguna, entre tales factores. Así, para finales de 1997, la fuerza de trabajo palestina es probable que haya superado, por primera vez, la 600.000 personas, de las cuales una tercera parte serían residentes de la faja de Gaza y dos terceras partes de la ribera occidental. Durante ese año, un promedio del 79 por ciento de los participantes de la fuerza de trabajo eran asalariados, mientras que un promedio del 21 por ciento estaban desempleados, según las definiciones uniformadas de la OIT adoptadas por la PCBS. Se debe señalar que esos promedios ocultan variaciones importantes entre los diferentes emplazamientos, por ejemplo entre la ribera occidental y la faja de Gaza, así como a lo largo del tiempo, como se ilustra en el cuadro 1.
Cuadro 1. Situación en el empleo de la población activa palestinaen
diferentes períodos comprendidos entre 1995 y 1997
(en porcentajes de la fuerza de trabajo total)
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Situación en el empleo |
Sep/oct
|
Abril/mayo
|
Julio/oct
|
Oct 1996/
|
Feb/marzo
|
Abril/junio
|
Julio/sep
|
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En actividad |
81,8 |
71,6 |
78,2 |
81,7 |
80,5 |
81,1 |
78,5 |
|
Trabajadores asalariados en los territorios |
37,3 |
35,3 |
35,6 |
34,9 |
36,2 |
35,2 |
35,0 |
|
Trabajadores asalariados en Israel y en los asentamientos |
13,2 |
6,8 |
12,7 |
15,7 |
15,0 |
13,5 |
12,6 |
|
Trabajadores por cuenta propia/ empleadores |
23,0 |
20,7 |
22,2 |
23,0 |
22,0 |
23,0 |
23,4 |
|
Trabajadores familiares no remunerados |
8,3 |
8,8 |
7,7 |
8,2 |
7,3 |
9,4 |
7,5 |
|
Desempleados |
18,2 |
28,4 |
21,8 |
18,3 |
19,5 |
18,9 |
21,5 |
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Fuente: Datos basados en las encuestas de la PCBS sobre la población activa. | |||||||
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33. Las variaciones de un mes a otro en la situación en el empleo de los participantes de la fuerza de trabajo palestina, más que ser estacionales en el sentido convencional del término, están principalmente relacionadas con el clima político de los territorios ocupados. En respuesta a ciertos atentados terroristas, los cierres por los que se impedía a las personas y las mercancías atravesar la «línea verde» que separa los territorios de Israel, e incluso desplazarse dentro de los territorios, habían sido particularmente graves en 1996. Si bien en 1997 se produjeron de nuevo algunos atentados de ese tipo y se impusieron como respuesta cierres similares, la situación del empleo el año pasado registró, en su conjunto, una mejora en relación con la de 1996. El continuo nivel elevado de desempleo y la proporción limitada de empleos remunerados estables y, además, satisfactorios se consideran, no obstante, como un motivo permanente de preocupación, ya que indican que hay problemas sociales y afines que no siempre son fáciles de administrar.
El empleo en los territorios ocupados
34. Los resultados de la encuesta actual sobre la población activa muestran que algo más de una tercera parte de los trabajadores palestinos tiene un empleo remunerado dentro de los territorios. Otro 30 por ciento está compuesto de trabajadores por cuenta propia o de empleadores, la mayoría de ellos de microempresas, o de trabajadores familiares no remunerados. Los resultados preliminares de los censos palestinos realizados recientemente indican que a fines de 1997 unas 191.000 personas, entre ellas 31.000 mujeres, estaban trabajando en 76.728 empresas del sector privado que operaban en los territorios, con exclusión de la parte de Jerusalén anexada por Israel después de la guerra de 1967. La comparación de esos totales con los resultados de un censo de establecimientos realizado en 1994 por la PCBS permite concluir que, a una tasa anual de alrededor del 8 por ciento por año, se registró durante el período de que se trata un aumento considerable del empleo en el sector privado.
35. La información resultante de los sucesivos presupuestos de la Autoridad Palestina muestra que el empleo en el sector público también ha seguido aumentando desde 39.500 personas en diciembre de 1994 hasta 58.800 en diciembre de 1995 y 75.047 en diciembre de 1996. La proporción de la fuerza policial pasó del 35 al 41 y 45 por ciento durante ese período; la categoría más elevada de funcionarios públicos está compuesta de unos 20.000 maestros. Entretanto, los datos obtenidos de la UNSCO indican que el empleo en el sector público registró un aumento mayor y llegó aproximadamente a 86.000 personas para finales de 1997. Las cifras anteriores no incluyen un número desconocido de empleos proporcionados por los municipios ni a casi 9.000 funcionarios del OOPS, la mayoría de los cuales son también maestros.
36. Esas cifras ascienden casi a 300.000 palestinos, es decir, aproximadamente a la mitad de la mano de obra que trabajaba en los territorios a fines de 1997, una tercera parte de ellos en el sector público y dos terceras partes en el sector privado. Si, por ejemplo, se parte del supuesto de que los censos de establecimientos podrían contener datos incompletos del empleo agrícola privado y del trabajo familiar no remunerado, la descripción es más o menos compatible con la observada con base en la encuesta sobre la población activa, que se representa en el cuadro 1.
37. Es difícil en las inciertas circunstancias actuales predecir hacia dónde se dirige el empleo tanto en el sector público como en el privado dentro de los territorios. Si bien parece poco probable que la Autoridad Palestina pueda aumentar aún más el número de funcionarios públicos y el contingente de fuerza policial, o esté dispuesta a hacerlo, puede producirse una mejora de la inversión privada a medida que los riesgos vayan disminuyendo y una vez que se haya instalado y puesto en marcha la infraestructura necesaria. Se tienen puestas grandes esperanzas en proyectos tales como el establecimiento, con considerable asistencia de donantes externos, de un nuevo polígono industrial «no sujeto a cierres», que ahora está en una fase avanzada, en el punto de control de Karni, situado en la faja de Gaza, que según se dice permitirá crear decenas de miles de nuevos empleos para palestinos, principalmente en el sector manufacturero; se están planificando otros negocios de ese tipo, por ejemplo en la zona de Jenin en la ribera occidental.
El empleo en Israel y en los asentamientos
38. Durante muchos años, incluidos los del levantamiento conocido como la «intifada», bastante más de la tercera parte de la fuerza de trabajo palestina dependía para su sustento de su empleo en Israel. Según algunas informaciones, en 1992 se elevaba a 160.000 el número de trabajadores de Gaza y de toda la ribera occidental, de los cuales casi 120.000 estaban registrados, que atravesaba diariamente la línea verde para desplazarse desde el domicilio hasta el lugar de trabajo y viceversa durante los días «normales». Los cierres pasaron a ser una característica permanente en 1993; había cierres totales o bien cierres que se levantaban únicamente para quienes tenían los permisos necesarios. El promedio de titulares de permisos de trabajo y de días en que realmente podían trabajar, según comunicó el Servicio de Empleo Israelí con base en el pago de los salarios de que es responsable, disminuyó drásticamente: en 1993, se trabajaron unos 9.700.000 días por 49.600 trabajadores registrados, lo cual arroja un promedio de 196 días por trabajador; en 1994, fueron unos 6.700.000 los días efectuados por 36.200 trabajadores; en 1995, unos 5.700.000 días por 31.100 trabajadores, y en 1996, unos 4.100.000 por 24.400 trabajadores, es decir, un promedio de 168 días por trabajador.
39. Hay varios indicadores que sugieren que esta tendencia se invirtió a partir de septiembre de 1997 y que el empleo de palestinos en Israel y en los asentamientos israelíes continuó aumentando gradualmente durante los primeros meses de 1998. Básicamente, se concedieron más permisos y hubo menos días de cierre total que en 1996. La UNSCO estima que en 1997 se perdió el 20,5 por ciento de los días de trabajo potenciales(12) , es decir, 57 días, como resultado de los cierres totales, mientras que en 1996 esa cifra fue del 29 por ciento. Se estima, además, que en un día de trabajo medio de 1997 había alrededor de 38.000 trabajadores palestinos, de unos 50.000 titulares de permisos (40.000 para trabajar en Israel y 10.000 para trabajar en los asentamientos y las zonas industriales) empleados en Israel, los asentamientos israelíes y las zonas industriales israelíes, lo cual representa un aumento del 14,4 por ciento en relación con 1996(13) . Los flujos alcanzaron su punto máximo de más de 50.000 en junio y julio de 1997, en que otro atentado suicida provocó la anulación de todos los permisos.
40. A partir de septiembre de 1997 se proporcionaron de nuevo permisos, esta vez de conformidad con las nuevas políticas, tal como se explicó a la misión durante las reuniones celebradas con el Coordinador de las actividades gubernamentales en los territorios, de Israel, y el Director General del Ministerio de Asuntos Laborales y Sociales de Israel. Actualmente ya no hay cuotas por las que se limita el número de palestinos a los que se permite trabajar en Israel y tan sólo se consideran factores determinantes las demandas formuladas por los empleadores israelíes y las consideraciones de seguridad. En consecuencia, el número de palestinos titulares de permisos podría aumentar relativamente pronto hasta entre 100.000 y 120.000 y posiblemente aún más en el futuro. El Gobierno israelí decidió, además, que «incluso durante situaciones en que las condiciones de seguridad fueran inestables» se podría identificar a unos 30.000 trabajadores palestinos por medios informáticos y se les permitiría ir a trabajar, a diferencia de lo que se hacía durante los anteriores períodos de cierre total. Otras nuevas políticas incluyen la posibilidad de que hasta 5.000 trabajadores palestinos puedan pernoctar legalmente en Israel y de que otros puedan trabajar con horarios más flexibles, por ejemplo en turnos.
41. Según el Ministerio de Trabajo de Israel, durante los primeros meses de este año se proporcionaron permisos de trabajo a entre 55.000 y 60.000 palestinos. La Sección de Pagos del Servicio de Empleo israelí puso a disposición de la misión datos que mostraban que durante los tres primeros meses de 1998 figuraban por término medio, en sus registros, 39.739 trabajadores palestinos, mientras que en 1997 el promedio mensual fue de 34.599. Por término medio, los ingresos brutos fueron de 2.710 NIS mensuales por trabajador (actualmente 738 dólares)(14) durante el primer trimestre de 1998, en comparación con 2.228 NIS mensuales (607 dólares) en 1997, lo cual supone un incremento del 21,6 por ciento.
42. Hay varias explicaciones posibles para la discrepancia existente entre el número de permisos otorgados y los flujos propiamente dichos de mano de obra. En primer lugar, cabe señalar que no se pueden utilizar los permisos durante los períodos de cierre total; junto con los períodos en que pocas personas o ninguna tienen permisos, esta situación se ilustra, en lo que se refiere a los últimos años, en el gráfico 1. Además, según el Ministerio de Trabajo de Palestina, los guardias de las fronteras pueden denegar en días «normales» la entrada a ciertos titulares de permisos, ya sea como forma de hostigamiento o por razones administrativas, entre las que ahora se alega la falta de pago de las deudas contraídas con las autoridades o los ciudadanos israelíes(15) . Hay también la posibilidad de que una persona con permiso de trabajo deje de ser requerida por el empleador israelí y, por último, de que pueda verse incapacitada para ir a trabajar por motivos de enfermedad o por otras causas personales.
43. No es siempre fácil determinar cuál es el más realista de los diversos informes acerca del número de trabajadores de los territorios empleados en Israel en un determinado momento. Además de confundir a los titulares de permisos de trabajo con los que efectivamente están haciendo uso de su permiso, es frecuente pasar por alto el hecho de que hay, por una parte, permisos para trabajar en Israel y, por otra, permisos que facultan al titular para trabajar para los israelíes en asentamientos o zonas industriales dentro de los territorios. Además, se puede haber incluido bajo la rúbrica «trabajando en Israel» a unos 10.000 palestinos empleados en Jerusalén Este(16) . Hay también palestinos que van a trabajar a Israel sin permiso; según se ha estimado, se sabe que hay entre 30.000 y 40.000 trabajadores de la ribera occidental que, con cierto riesgo pero generalmente sin problema, atraviesan la línea verde que se sabe que es muy porosa. También se conceden permisos de entrada -- más que de trabajo -- a otra categoría de palestinos, a los que se denomina comerciantes, si bien se incluye asimismo a otros trabajadores independientes, a los que se permite obtener ingresos en Israel; según el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de Israel esos permisos han aumentado hasta aproximadamente 15.000, lo cual representa «el mayor número registrado hasta ahora». En definitiva, se podría concluir que hay actualmente en los días «normales» unos 100.000 palestinos de los territorios ocupados que trabajan ya sea como asalariados o por su propia cuenta en Israel o, al menos, para israelíes.
44. Dado que la oferta de mano de obra palestina ha sido objeto de gran incertidumbre, los empleadores israelíes han recurrido cada vez más a la contratación de trabajadores migrantes de países distantes, en particular de Tailandia y Rumania. Los datos publicados por la Oficina Central de Estadísticas de Israel sobre los «empleos asalariados» desempeñados por trabajadores extranjeros debidamente autorizados muestran que su número ascendió de 30.500 en 1994 a 84.000 en 1997. Durante el mismo período, el número de trabajadores palestinos de esta categoría descendió desde 38.300 en 1994 hasta 26.600 en 1996 y subió de nuevo el año pasado hasta 33.000(17) . Esto muestra que la mano de obra extranjera ha más que compensado la disminución del número de trabajadores palestinos o, en otras palabras, que la demanda de trabajadores no israelíes ha seguido aumentando desde el primer momento, pese al incremento del desempleo que ahora afecta a más de 180.000 israelíes. Dado que está muy difundida la idea, incluso en el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de Israel, de que actualmente hay entre 120.000 y 150.000 trabajadores extranjeros ilegales adicionales que están buscando trabajo en Israel, la opinión pública se siente cada vez más preocupada por la situación tal como confirmaron varios de los interlocutores israelíes de la misión(18) . Las autoridades israelíes informaron a la misión de que el Gobierno de Israel tiene la intención de reducir drásticamente lo antes posible el número de trabajadores extranjeros y de aumentar el número de trabajadores palestinos.
Desempleo, subempleo y pobreza en los territorios ocupados
45. El problema del empleo en los territorios ocupados se refleja sin duda alguna de manera evidente en los datos sobre el desempleo publicados por la PCBS con base en los resultados de su encuesta periódica sobre la población activa. El hecho de que, después de la situación desastrosa registrada en 1996, las condiciones en el mercado de trabajo mejorasen en cierta medida en 1997 no debería mencionarse sin reconocer que, por término medio, el 21 por ciento de la fuerza de trabajo palestina (unos 116.000 trabajadores) estaban desempleados en 1997, esto es, no trabajaban ni siquiera una hora por semana, y estaban disponibles para trabajar y buscando trabajo. Cuando, como lo hace la UNSCO, se ajusta la cifra para tomar en consideración a las personas sin empleo que se sienten «desalentadas», incluyendo a los que han renunciado a buscar trabajo (y que, por consiguiente, ya no se consideran como parte de la fuerza de trabajo), el número medio de desempleados en 1997 aumenta hasta 189.000, es decir, el 30 por ciento de la fuerza de trabajo más amplia de la totalidad de los territorios; la tasa de desempleo ajustada es del 27,5 por ciento para la ribera occidental y del 37,5 por ciento para la faja de Gaza(19) .
46. Según parece, una proporción considerable de las personas clasificadas como empleadas efectúan menos horas de las correspondientes a una semana de trabajo completa y estarían interesadas en aumentar su tiempo de trabajo. Por consiguiente, la PCBS ha hecho una distinción entre el pleno empleo y el subempleo, en función de si las personas trabajan al menos 35 horas por semana o menos. En 1997, se consideraba que, por término medio, estaban empleados algo menos del 80 por ciento de los trabajadores, de los cuales aproximadamente el 70 por ciento estaban empleados a tiempo completo y casi el 10 por ciento estaban, según se comunicó, subempleados. Si bien esos desgloses pueden parecer algo arbitrarios, la cuestión que se plantea es que no todos los que están registrados como empleados vuelven a sus domicilios con unos ingresos adecuados.
47. De hecho, como sería de esperar en circunstancias tales como las prevalecientes en los territorios, y como confirman las estadísticas disponibles, se ha indicado que los niveles de ingresos han disminuido considerablemente en los últimos años y que, como corolario, los niveles de pobreza han aumentado. Tras consultar las encuestas realizadas por la CBS de Israel, el Instituto Noruego de Investigaciones FAFO observó que, entre 1987 y 1995, el promedio de los ingresos salariales reales de los hogares que dependen de tales ingresos disminuyó aproximadamente en un 45 por ciento en Gaza y en alrededor del 30 por ciento en la ribera occidental(20) . Según la UNSCO(21) , el promedio de los salarios diarios reales de los trabajadores de los territorios disminuyó en un 7,6 por ciento, desde 17,23 dólares en 1996 hasta 15,93 dólares en 1997; la disminución fue más acusada en Gaza (del 15,8 por ciento), y fue del 9,7 por ciento en la ribera occidental y del 4,5 por ciento para los trabajadores de Israel. El promedio de los salarios mensuales disminuyó algo menos, supuestamente porque se trabajaron más horas y más días por mes que en 1996; el promedio de los salarios mensuales reales para los trabajadores de Israel ascendió, de hecho, casi un 1 por ciento hasta 485,16 dólares. En lo que se refiere al promedio de los gastos reales de los hogares en los territorios, los resultados de las encuestas de la PCBS muestran una disminución del 9,4 por ciento, desde 828 dólares en 1996 hasta 750 dólares en 1997. Por último, en un informe reciente del Ministerio de Economía y Comercio de la Autoridad Palestina y del Banco Mundial, citado en la prensa israelí(22) , se estimó que el 19 por ciento de los palestinos de la ribera occidental y de la faja de Gaza, es decir, aproximadamente medio millón de personas, vivían por debajo del umbral de pobreza como resultado de las inestables condiciones laborales, con lo cual tenían que arreglárselas con 650 dólares por año, o sea, con menos de 2 dólares por día.
Condiciones de trabajo, libertad sindical
y relaciones laborales
Condiciones de trabajo
48. El sistema israelí de permisos de trabajo siguió siendo uno de los mayores motivos de inquietud para los trabajadores palestinos. Si bien el número de permisos emitidos está en aumento (véanse los párrafos anteriores), ese número no coincide necesariamente con el número real de trabajadores que obtienen esos permisos y pueden así trabajar legalmente en Israel. La edad límite para obtener permisos de trabajo está fijada ahora en 23 años (sigue exigiéndose además que el trabajador esté casado y cuente con una autorización de los servicios de seguridad), y podría rebajarse aún más de acuerdo con las condiciones de seguridad. Como se señaló en informes anteriores, el sistema de permisos de trabajo se ve afectado por el cierre de los territorios por parte de Israel, lo cual repercute en las condiciones de trabajo ya que los trabajadores que tienen permiso no pueden acceder a su lugar de trabajo y se les retiene el salario o se reduce la cuantía del mismo debido a las ausencias. Este año, el Ministerio de Trabajo de la Autoridad Palestina denunció una vez más el problema de los cierres que impiden a los trabajadores palestinos trasladarse hasta sus puestos de trabajo en el mercado laboral israelí, y afectan también la circulación de personas y de mercancías entre los territorios regidos por la Autoridad Palestina en la ribera occidental y la faja de Gaza. La nueva política del Gobierno israelí, reseñada precedentemente, tiene por finalidad mejorar la situación. Asimismo, se calcula que hay entre 30.000 y 40.000 palestinos -- especialmente de la ribera occidental donde es difícil vigilar las fronteras -- que trabajan en Israel sin tener los documentos exigidos. Por lo tanto, se puede ejercer muy poco control sobre sus condiciones de trabajo.
49. La cuestión del no pago de los salarios adeudados y de las indemnizaciones por fin de servicios cuando los trabajadores palestinos no pueden presentarse a sus puestos de trabajo en Israel o en Jerusalén a causa de los cierres fue planteada por el Ministerio de Trabajo de la Autoridad Palestina ante las autoridades israelíes en el marco del Subcomité sobre Empleo y Asuntos Laborales, de carácter mixto. En la primera reunión del Subcomité celebrada el 28 de octubre de 1997, se discutió la posibilidad de otorgar a algunos trabajadores la autorización para permanecer en el territorio israelí durante la noche en ciertas circunstancias, de manera de permitirles una mayor flexibilidad para que puedan presentarse a su trabajo. El Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de Israel y la Oficina del Coordinador de las Actividades Gubernamentales en los territorios (OCGAT) informó a la misión que podían solicitarse ahora 5.000 permisos de trabajo de esa índole y que ya se habían emitido unos 4.000, tras verificación del alojamiento ofrecido por los empleadores correspondientes. El número de esos permisos podría aumentar en el futuro. Asimismo, se informó a la misión que se había decidido otorgar permisos especiales para permitir que ciertos trabajadores puedan desplazarse hasta sus puestos de trabajo en Israel, incluso durante los cierres. Los criterios aplicables en esos casos, según las autoridades israelíes, serían la importancia de ese trabajo para la economía y los riesgos que esto suponga para la seguridad.
50. Uno de los problemas que se plantean como consecuencia del sistema de permisos de trabajo es el hecho en sí de tener que cruzar la frontera. Todos los interesados del lado palestino hicieron referencia al cruce de Erez por la gran pérdida de tiempo que implica y lo molesto que es para los trabajadores palestinos. Como se señaló en el informe del año pasado, las autoridades israelíes tienen la intención de delegar en la autoridad civil el control del funcionamiento del paso de Erez (y posiblemente de otros puestos de control similares) a fin de que la responsabilidad de la circulación de trabajadores, mercancías y personas que visitan la región incumba a profesionales capacitados para esa tarea. Esperan pues que la transferencia de responsabilidades, así como la reorganización general del paso de Erez se haya completado para finales de 1999. El Ministerio de Trabajo de la Autoridad Palestina hizo referencia a los insultos y el acoso de que son objeto los trabajadores palestinos por parte de los soldados israelíes, y la PGFTU y el Centro para la Democracia y los Derechos de los Trabajadores se refirieron también a eso. Se sostuvo que ha habido algunos casos en que guardias fronterizos han amenazado con confiscar los permisos si los titulares de los mismos no aceptaban colaborar con las fuerzas de seguridad israelíes, y el Ministerio de Trabajo de la Autoridad Palestina declaró que había formulado protestas oficiales al respecto, pero sin resultados. El Centro para la Democracia y los Derechos de los Trabajadores proporcionó una lista con los nombres de 47 trabajadores palestinos (con indicación del número de sus tarjetas de identidad) cuyos permisos de trabajo habían sido confiscados en el puesto de control de Belén porque se habían negado a colaborar con los servicios de seguridad israelíes; se suministró una lista similar con 13 nombres y números de documentos de identidad correspondientes a los permisos confiscados en el puesto de control de Erez. El citado Centro afirmó que durante 1997 recibió un gran número de quejas sobre las presiones que se hacían para conseguir informantes, particularmente en los puestos de control de Erez, Jenin y Tulkarem.
51. Un hecho positivo que ha tenido lugar en el período transcurrido desde el último informe anexo a la Memoria del Director General ha sido el cambio registrado en la política israelí con respecto a la posibilidad de que los trabajadores cambien de empleador. En el párrafo 30 del informe de 1997 se menciona la información recibida de los sindicatos palestinos y de las ONG que se ocupan de los derechos humanos con respecto a la reglamentación del Departamento de Pagos del Servicio del Empleo israelí en virtud de la cual no se permitía que los trabajadores cambiasen de empleador. Las autoridades israelíes comunicaron que el Departamento de Pagos había emitido una nueva directiva conforme a la cual se había eliminado la exigencia de una nota de dispensa.
52. Otro motivo importante de queja sigue siendo la falta de pago de los salarios o las diferencias de carácter discriminatorio en el monto de los salarios que los empleadores israelíes pagan a los trabajadores palestinos, así como los problemas burocráticos con que se enfrentan los palestinos que tratan de obtener reparación en los tribunales israelíes. Cabe recordar que, en virtud de una decisión del Tribunal Nacional del Trabajo pronunciada en 1996, los palestinos procedentes de la ribera occidental y de la faja de Gaza se consideran como personas al margen de la jurisdicción israelí y, por consiguiente, se les puede exigir el depósito de una fianza -- cuya cuantía fija el juez según su criterio -- como condición previa para presentar una reclamación ante los tribunales del trabajo. Tanto el Ministerio de Trabajo de la Autoridad Palestina como la PGFTU hicieron referencia al hecho de que los empleadores israelíes no pagan a los palestinos el salario mínimo legal aplicado en Israel(23) . Según declaraciones del Ministerio de Trabajo de la Autoridad Palestina los empleadores israelíes solicitan una declaración de quiebra para eludir el pago de los salarios a los palestinos y continúan luego la misma actividad como una nueva compañía registrada en nombre de miembros de la familia. La Asociación de Empresarios Israelíes declaró que en los casos de insolvencia del empleador los trabajadores gozan de la protección del Instituto del Seguro Nacional; en cuanto a las «falsas» quiebras, la Asociación no podía pronunciarse al respecto dado que no se indicaban datos concretos. El Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de Israel explicitó los procedimientos previstos y la aplicación del artículo 8 de la ley del seguro nacional israelí, de 1995, la cual ampara los derechos de los trabajadores (tanto los trabajadores palestinos como los trabajadores israelíes cuya actividad laboral se rige por la ley israelí) en los casos de quiebra del empleador y de liquidación de empresas. Cuando un tribunal declara la quiebra de una empresa, el trabajador afectado sólo tiene que completar una simple solicitud de pago de los salarios adeudados y de cualquier indemnización a que tenga derecho por fin de servicios para que el Instituto del Seguro Nacional, tras haber comprobado la exactitud de dicha solicitud, proceda a satisfacer la reclamación. En esos casos, no se aplican criterios de residencia o de ciudadanía. Si el trabajador interesado no tiene una cuenta bancaria en la cual se pueda efectuar el pago (incluidas las cuentas en los territorios) se le puede entregar personalmente un cheque e incluso darle cita con tal finalidad en un puesto de control. Por lo que respecta en general al alegato de que los empleadores israelíes pueden declarar un número falso de días trabajados y no pagar el salario mínimo, las autoridades israelíes han solicitado a la Autoridad Palestina que colabore con ellas para dar difusión a la cuestión de los pagos, por ejemplo, mediante campañas en los medios de información.
53. De acuerdo con el Ministerio de Trabajo de la Autoridad Palestina y el Centro para la Democracia y los Derechos de los Trabajadores, la fianza que se exige para presentar un recurso ante los tribunales sigue siendo un factor disuasivo para aquellos trabajadores que procuran lograr que se les pague el salario mínimo y, en general, en los casos de reclamación de salarios adeudados. El Centro informó a la misión sobre los dos tipos de recursos que ha presentado en nombre de 200 trabajadores por el no pago del salario mínimo e indicó que se le exigió pagar una fianza de 0,5 millones de dólares de los Estados Unidos, que pudo pagar, aunque con dificultades. El Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de Israel hizo una distinción entre las costas judiciales, que se calculan en función del monto total de las indemnizaciones reclamadas, y la garantía judicial, que no es automática sino que puede ser fijada por el magistrado, según su criterio, cuando se exige una caución para cubrir las costas judiciales. El Ministerio señaló que había propuesto soluciones para el problema de los trabajadores palestinos que no tienen dinero para pagar la fianza: la Autoridad Palestina puede dar una garantía específica a este respecto y, cuando un tribunal adjudica el pago de las costas a un trabajador palestino y la Autoridad Palestina no puede facilitar esas sumas, se puede pagar con recursos procedentes del Fondo de Equiparación.
54. Un tercer problema, que ya ha sido examinado en informes anteriores(24) es el de los descuentos obligatorios de la seguridad social y la desigualdad en las prestaciones que reciben los palestinos que trabajan en Israel a los que no se otorgan, por ejemplo, las prestaciones que están sujetas a la condición de residir en Israel. Hasta que no se hayan adoptado las nuevas leyes de la Autoridad Palestina en el ámbito laboral y de la seguridad social, los trabajadores palestinos empleados en la ribera occidental seguirán amparados por la legislación laboral de Jordania, en virtud de la cual gozan de una protección en los casos de enfermedad, invalidez y lesiones profesionales. A los trabajadores palestinos de la faja de Gaza se les aplica la legislación egipcia de 1957 y no están amparados por ningún sistema de seguro social. El Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de Israel reitera que se ciñe estrictamente a las disposiciones del Acuerdo de París, según el cual Israel ha de retener esas sumas en su Fondo de Equiparación hasta que la Autoridad Palestina haya creado un fondo destinado a los pagos correspondientes. Se calcula que en 1997 las cotizaciones ascendieron a 30 millones de dólares de los Estados Unidos. Las autoridades israelíes han ofrecido asesoramiento técnico a sus homólogos a efectos de que la Autoridad Palestina establezca dicho fondo, pero esa oferta no ha sido aceptada. Las autoridades israelíes se informan periódicamente acerca de la evolución de este asunto.
55. Algunos de los problemas examinados en los párrafos anteriores son particularmente agudos para los trabajadores palestinos empleados en los asentamientos israelíes y en las zonas industriales. Como se señala en el capítulo anterior, durante 1997 hubo un promedio mensual de unos 10.000 palestinos con permiso para trabajar en los asentamientos y las zonas industriales. Según datos del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de Israel correspondientes al mes de mayo de 1998, en esa época había 15.000 palestinos empleados en asentamientos israelíes. Según parece, los tribunales laborales israelíes de distrito aplican en esos casos la legislación y las ordenanzas israelíes. Aunque la ordenanza militar núm. 967 de 1982 estipula que las remuneraciones que han de percibir esos trabajadores no deben ser inferiores al salario mínimo fijado por las autoridades israelíes, según las copias de recibos de los salarios percibidos por palestinos que han trabajado para compañías israelíes en las zonas industriales de Erez, Atarot y Mishor Adumin durante los últimos 12 meses, proporcionadas por el Centro para la Democracia y los Derechos de los Trabajadores, los salarios pagados a dichos trabajadores eran inferiores al salario mínimo aplicado en ese momento. En un artículo publicado por el Ha'aretz el 1.º de enero de 1998 se describe la situación en el complejo industrial de Barkan y se mencionan, entre otras cosas, las malas condiciones de seguridad y el pago de entre 6 a 10 NIS por hora cuando el mínimo por hora aplicado en Israel en esa fecha era 12,63 NIS. Las autoridades palestinas señalan que no hay instituciones israelíes oficiales que supervisen las condiciones de trabajo en esas zonas.
56. Un cuarto problema que se señaló a la misión fue el surgimiento de un nuevo mecanismo de contratación mediante un tipo de «empresa contratista de mano de obra» y la posibilidad de que se apliquen condiciones de trabajo abusivas a los palestinos que se dirigen a ella con la esperanza de encontrar un trabajo en Israel. Parecería que hay un cierto grado de confusión acerca de los planteamientos que se hacen a este respecto. El Ministerio de Trabajo de la Autoridad Palestina se refirió a las discusiones con las autoridades israelíes en la reunión del Subcomité sobre Empleo y Asuntos Laborales celebrada en marzo de 1988 acerca de una propuesta presentada por la Asociación de Contratistas y Constructores de Israel. La PGFTU ha expresado su total oposición a ese tipo de solución y el Centro para la Democracia y los Derechos de los Trabajadores ha declarado también que se opone a ese tipo de mecanismo de contratación por temor a que esto menoscabe no sólo las condiciones de empleo y la remuneración de los trabajadores, sino también sus derechos sindicales y de negociación colectiva. En la reunión celebrada con la Asociación de Empresarios Israelíes, el representante de los empleadores del sector de la construcción se refirió a la propuesta que se había hecho a la Autoridad Palestina para contratar trabajadores en «equipo» dado que esto respondía a las necesidades de ciertos lugares de trabajo y aumentaba la productividad. Esa propuesta no constituía un intento de discriminación contra los trabajadores palestinos; por el contrario, se trataría con esto de beneficiar a ambas partes, es decir, a quienes buscan trabajo en Israel y a quienes tienen empleos para ofrecer. Se exigiría el respeto de ciertos criterios en materia de condiciones de trabajo, tales como el pago de un salario mínimo, y otros aspectos como, por ejemplo, la disponibilidad de viviendas cerca de los pasos fronterizos y servicios de transporte. El Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de Israel mencionó esta propuesta en su lista de nuevas iniciativas. Esto constituye un esfuerzo por fomentar la cooperación entre los responsables del sector de la construcción en Israel y los principales representantes de la Autoridad Palestina con la finalidad de ampliar el empleo de palestinos en Israel mediante métodos progresivos y tradicionales de empleo, incluido el recurso al empleo de «equipos» en lugar de la contratación individual de jornaleros. Las autoridades israelíes destacaron que se trataba de una cuestión relativa al sector privado, aunque señalaron que tenían conocimiento de que la citada Asociación había presentado una propuesta por escrito a la Autoridad Palestina y había insistido en que se cumpliesen ciertas exigencias además de las ya existentes en virtud de la legislación relativa a los contratistas de mano de obra inscritos en el registro (por ejemplo, en virtud de la ley de 1991 sobre los trabajadores extranjeros (empleo ilícito)), tales como la de garantizar el pago de los salarios en cuentas individuales bajo la supervisión del Departamento de Pagos del Servicio del Empleo israelí. Está previsto además que los sindicatos desempeñen un determinado papel en cualquier acuerdo de este tipo. Se hizo hincapié en que los detalles técnicos relativos a la organización de los «equipos» no tenían porqué constituir mayor obstáculo; los empleadores del sector de la construcción querían simplemente, al igual que en el caso de la contratación de trabajadores extranjeros, contar con un interlocutor eficaz para poder conseguir trabajadores palestinos que puedan trabajar en el lugar donde se los necesita.
57. Por lo que respecta al trabajo infantil, el Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC), que lleva a cabo la OIT, encomendó en 1997 la elaboración de un informe sobre el trabajo infantil en los territorios ocupados(25) . Para elaborar ese informe se utilizaron datos procedentes de una encuesta sobre el trabajo infantil realizada en mayo de 1996 por la PCBS(26) , así como de las actividades sobre el terreno y la labor de investigación de la oficina palestina de Defensa de los Niños -- Internacional y de la labor sobre el terreno del UNICEF. Los resultados establecen una correlación entre el hecho de que los niños tengan que trabajar y la mala situación económica, lo cual está relacionado a su vez con los cierres y las medidas de restricción a la libertad de movimientos aplicadas por Israel. Se sostuvo que los niños se veían obligados a trabajar para compensar la pérdida de ingresos familiares durante esos períodos. También se citaron como factores determinantes del aumento visible del trabajo infantil la falta de congruencia entre las diferentes leyes laborales aplicables en el conjunto de los territorios, y entre dichas leyes y las disposiciones relativas a la educación obligatoria. Se indicaron además otros motivos por los cuales los niños dejan la escuela para trabajar, entre ellos la gran tolerancia de la sociedad palestina respecto del trabajo infantil, particularmente en el caso de las niñas, y las deficiencias del sistema escolar en sí. En el informe se señala que no había datos precisos sobre el número de niños que trabajan, salvo los relativos a unos 18.500 niños de entre 12 y 16 años de edad identificados por la encuesta de la PCBS, ni tampoco había un tipo único de industria o de ocupación donde se concentre primordialmente la mano de obra infantil. En las discusiones con la PCBS, los estadísticos dijeron que eran conscientes del carácter limitado de las investigaciones que se habían llevado a cabo en este ámbito, y añadieron que confiaban en que se harían mayores esfuerzos en ese sentido, a fin de tener una visión más clara del trabajo infantil.
Libertad sindical y relaciones laborales
58. En materia de derechos sindicales, hay que establecer una distinción entre los palestinos que trabajan en Israel trasladándose allí cada día y aquellos que trabajan en los territorios ocupados. Las personas empleadas en Israel no se afilian a la federación sindical israelí Histadrut. Sin embargo, el Instituto Internacional adjunto a la Histadrut organiza cursos de formación para trabajadores palestinos en el marco de sus programas. Según se indicó a la misión, estos trabajadores pueden ser miembros de los sindicatos palestinos. Además, la Histadrut seguía percibiendo, en calidad de derechos de representación, una cotización de 1 por ciento sobre los salarios de todos los palestinos empleados en Israel en virtud de un permiso de trabajo. Dicha proporción se redujo a 0,7 por ciento desde el momento en que se suprimió la cotización al seguro de salud. Los trabajadores palestinos empleados en Israel pueden quedar comprendidos en los convenios colectivos de trabajo israelíes y ser defendidos jurídicamente por la Histadrut. En particular, se acordó que esta federación iba a abonar a la PGFTU la mitad de las cotizaciones referidas. Se informó a los miembros de la misión que en fecha próxima se iba a proceder a la transferencia de 250.000 NIS a la federación palestina. Asimismo, se ha propuesto que en el futuro la mitad de las cotizaciones que se perciban (recaudadas en la actualidad por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de Israel) se abonen directamente a la PGFTU. Esta Federación indicó que normalmente no se autorizaba a los dirigentes sindicales palestinos a trasladarse a Israel para defender los derechos de los trabajadores interesados.
59. Sabido es que en años anteriores se ha invitado a la PGFTU a organizar elecciones sindicales y a presentar informaciones más detalladas sobre su situación financiera. Algunas de las personalidades entrevistadas por la misión hicieron hincapié en que existía el riesgo de que, si la Federación no daba satisfacción a estas aspiraciones, se produjese una escisión de la misma o la aparición de sindicatos que cuestionen su preeminencia.
60. Los dirigentes de la Federación indicaron que tenían por primer objetivo la construcción de un movimiento sindical efectivamente independiente y democrático. En concordancia con ello, se estaba procediendo a la revisión de los estatutos de los sindicatos sectoriales. Asimismo, la Federación se estaba esforzando por aumentar el número de sus afiliados que, según sus declaraciones, son en la actualidad alrededor de 87.000. En particular, la Federación se proponía aumentar el número todavía muy reducido de mujeres sindicadas, para, de una proporción actual de 3 por ciento, pasar a 10 por ciento del total de afiliados. La Federación se proponía también lograr su autonomía financiera (lo que le permitiría aumentar el número de dirigentes sindicales) incrementando el monto de las cotizaciones. Un último objetivo inmediato de la Federación consistía en llevar a buen término la adopción de un Código del Trabajo que ponga fin a las incertidumbres actuales por lo que se refiere a las disposiciones legislativas aplicables. Los dirigentes de la Federación expresaron su deseo de mejorar los mecanismos de consulta con la Autoridad Palestina a propósito de este tema y de la organización de una reunión tripartita que cuenta con el auspicio de la OIT.
61. Como es natural, han surgido divergencias de punto de vista entre la PGFTU y la Autoridad Palestina a propósito de cuestiones sociales, y en particular del salario mínimo y de ciertas disposiciones del proyecto de Código del Trabajo. Concretamente, se han declarado huelgas cuya condición jurídica sigue siendo ambigua, y también se han producido otros conflictos con los empleadores palestinos. En tales circunstancias, el Ministerio de Trabajo ha establecido un sistema especial de conciliación. La PGFTU manifestó que deseaba la pronta constitución de una comisión tripartita que se ocupe también de cuestiones como la creación de empleo, la formación profesional, el control de precios o la estrategia a seguir en materia de inversiones extranjeras. Por ahora, la Autoridad Palestina no se ha pronunciado a este respecto.
62. La Federación de Cámaras de Comercio, Industria y Agricultura de Palestina también está, en principio, de acuerdo con la creación de tal comisión. Se ha comprobado que, desde distintos puntos de vista, esta organización patronal ha venido mejorando su funcionamiento y que se ha adaptado a las nuevas funciones que le incumben en el ámbito de los territorios. En efecto, aunque las discusiones bilaterales con los sindicatos seguían siendo poco frecuentes, el diálogo tripartito en el que participaba la Autoridad Palestina seguía desarrollándose, en particular con respecto al proyecto de Código del Trabajo. Asimismo, se habían creado otras asociaciones de empleadores, pero su influencia parecía limitada.
63. La Federación y las Cámaras de Comercio, Industria y Agricultura cumplían también la función de árbitro en los conflictos entre empresas. Por una cuestión de principios, esta Federación no había establecido contactos con la Asociación de Fabricantes de Israel. No obstante, se mantenían relaciones de empresa a empresa. En cambio, la Federación palestina había establecido vínculos con las asociaciones homólogas de Jordania y Egipto, la Federación Arabe de Cámaras de Comercio y de Agricultura, la Asociación de las Cámaras de Comercio e Industria del Mediterráneo y su equivalente europeo, la OIT y la Organización Arabe del Trabajo.
64. Seguía siendo problemática la cuestión del derecho de sindicación de los funcionarios de la Autoridad Palestina y en especial del personal docente. Cabe señalar que incluso se ha informado de casos de despidos de dirigentes sindicales. En principio, la situación de los empleados de los municipios era diferente.
65. Algunas de las personalidades entrevistadas por la misión se refirieron a las grandes dificultades que experimentaba la administración del trabajo de la Autoridad Palestina para llevar a cabo satisfactoriamente las múltiples tareas que se les había conferido. Estos interlocutores consideraban que con un personal menos numeroso pero mejor formado se lograría una gestión más rápida y eficaz de los problemas que dicha administración tenía ante sí. A continuación se pasa revista a la cooperación técnica con la OIT en este campo.
66. Durante el período que abarca este informe, la OIT siguió poniendo en práctica el memorándum de acuerdo suscrito con el Departamento de Asuntos Económicos y Planificación de la OLP en enero de 1994 y posteriormente confirmado por la Autoridad Palestina.
67. Por lo que se refiere a la región del Oriente Medio, tanto a fines del Programa y Presupuesto de la OIT para el bienio 1996-1997 como a comienzos del Programa y Presupuesto para el bienio 1998-1999 se dio una atención prioritaria a la asistencia a los países y territorios directamente interesados en los procesos de paz de la subregión, como la faja de Gaza y la ribera occidental, con el objetivo de incrementar al máximo los beneficios económicos y sociales de dicho proceso. La contribución de la OIT siguió centrada en el perfeccionamiento de las competencias de los funcionarios encargados de la aplicación de las políticas laborales y sociales, así como de los representantes de los trabajadores y de los empleadores. Se ha imputado al presupuesto ordinario el costo de las actividades de fomento de las políticas y programas de empleo, el desarrollo de los recursos humanos, la promoción del empleo mediante el desarrollo de pequeñas empresas -- en particular, se ha traducido al árabe la serie de material didáctico Mejore su Negocio --, el desarrollo de capacidades para los servicios de administración del trabajo, los servicios de readaptación profesional para personas discapacitadas y el fortalecimiento de las organizaciones de trabajadores y de empleadores.
68. El Programa especial de apoyo a la Autoridad Palestina y a las organizaciones palestinas de empleadores y de trabajadores, incluido en el Programa y Presupuesto, tiene por objetivo aliviar la pobreza y promover el empleo en los territorios con el objetivo último de desarrollar una sociedad democrática en la que se preste la debida atención a los derechos humanos y al bienestar de los trabajadores. Entre las actividades que se han realizado en los campos de la administración del trabajo, las estadísticas del trabajo, la legislación laboral, la readaptación profesional, la promoción del empleo, el desarrollo de la pequeña empresa, la rehabilitación y reintegración de los ex prisioneros y el fortalecimiento de la capacidad de los interlocutores sociales figuran las siguientes: formación profesional, programas de becas, prestación de servicios de asesoramiento técnico y suministro de equipo. Los recursos financieros aportados por la OIT se han utilizado como capital iniciador destinado a atraer financiación extrapresupuestaria mediante la definición y formulación de programas de asistencia técnica. El respaldo técnico para todas las materias antes citadas está asegurado por el equipo consultivo multidisciplinario para los Estados árabes, con sede en Beirut -- Líbano --, que cuenta con el apoyo de la sede sobre todo en lo que respecta a la seguridad social, la seguridad y la salud en el trabajo, la legislación laboral, las estadísticas del trabajo, las cooperativas y la eliminación del trabajo infantil. Por ejemplo, la OIT participó en la Conferencia Internacional sobre el Empleo, celebrada en Ramallah del 11 al 13 de mayo de 1998 y organizada por el Ministerio de Trabajo de la Autoridad Palestina y el Gobierno de Suecia. Un coordinador de la OIT, con sede en la Oficina del PNUD de Jerusalén, sigue prestando apoyo administrativo a las actividades de la OIT en la ribera occidental y la faja de Gaza.
69. En el período que se extiende de abril de 1997 a marzo de 1998, la OIT prosiguió la ejecución de nueve proyectos de asistencia técnica en la ribera occidental y Gaza, de un costo total de más de 8,5 millones de dólares. Estos proyectos son: el establecimiento de un Departamento de Trabajo; un programa de rehabilitación y reintegración de ex prisioneros; la creación de un taller modelo de fabricación de sillas de ruedas de bajo costo; el Programa palestino de empleo; la creación del Centro de Readaptación Profesional Sheikh Khalifa; la capacitación profesional de contratistas; la integración del fomento de la pequeña empresa por intermedio de las Cámaras de Comercio, Industria y Agricultura; el desarrollo de la capacidad de la Federación Palestina de Cámaras de Comercio, Industria y Agricultura, y actividades de apoyo a los sindicatos.
70. Tres de estos proyectos tienen financiación de la OIT y traducen el compromiso de la Organización con el fomento del tripartismo. El proyecto relativo a la creación del Departamento de Trabajo, iniciado en 1994, tiene por objeto desarrollar e incrementar la capacidad del Ministerio del Trabajo de la Autoridad Palestina y orientar las actividades de las oficinas de trabajo sobre las diversas materias relativas a la política laboral y social. Mediante servicios de asesoramiento técnico y de formación y el suministro de equipo se ha prestado una atención prioritaria a cuestiones como: el desarrollo de los servicios de empleo y de inspección de trabajo; la seguridad y la salud en el trabajo; la elaboración de un proyecto de Código del Trabajo, y la intensificación y mejora del diálogo social y las relaciones laborales. Se ha dado una atención especial al perfeccionamiento de las competencias en materia de gestión y de capacitación del Ministerio, para lo cual se ha desarrollado un programa de formación de instructores. Entre las actividades de formación figuraba también la prestación de asesoramiento técnico en materia de gestión y organización de departamentos de trabajo, de funcionamiento de los servicios de las oficinas de colocación, de negociación colectiva y de inspección del trabajo. El proyecto de fortalecimiento de la Federación Palestina de Cámaras de Comercio, Industria y Agricultura, que agrupa a todas las organizaciones de empleadores, se ha concentrado en la mejora de la comunicación y de las corrientes de información entre dicha Federación y las cámaras locales. Se suministró equipo de comunicación electrónica muy moderno a diez cámaras afiliadas, y se publicó un directorio de comercio y empresa. Además, la OIT prestó su asistencia en la redacción de dos nuevos estatutos para la propia Federación y para las cámaras locales, respectivamente, y en la formulación de un plan de acción que sirvió de base para modelar dichos proyectos de estatutos. En su reunión con la Federación, la misión recibió informaciones sobre los avances de dichos proyectos, así como copias del organigrama de la misma. En lo que atañe a las organizaciones sindicales, en el marco del proyecto de la OIT se han llevado a cabo diversas actividades de formación sobre temas como la educación obrera, la negociación colectiva, los derechos de las trabajadoras y los derechos sindicales en general. Como parte de estas actividades, la Oficina contribuyó a iniciar un nuevo proyecto que lleva por título «Asistencia a la PGFTU en materia de educación obrera y formación profesional», el que es financiado por los sindicatos italianos del sector bancario.
71. En lo que atañe a los proyectos con financiación multibilateral, cabe señalar en primer lugar que el programa relativo a la rehabilitación y reintegración de ex prisioneros ha seguido reforzando la capacidad de la unidad de gestión de programa en los aspectos relativos a la constitución de empresas y la obtención de préstamos, los servicios de asesoramiento para el empleo y la creación de actividades generadoras de ingresos para ex prisioneros. Durante el período que se examina, se llevaron a cabo tres cursos de formación y giras de estudio para consejeros en empleo y se otorgaron 250 préstamos para actividades de generación de ingresos. Además, consultores de la OIT terminaron una auditoría completa y prepararon un manual de funcionamiento. En segundo lugar, con relación al proyecto de fabricación de sillas de ruedas, han alcanzado su fase de operación plena los talleres de Naplusa, Ramallah y Gaza, que bajo la dirección del proyecto emplean a trabajadores discapacitados en la fabricación de sillas de ruedas de bajo costo y calidad muy satisfactoria. El proyecto, hoy completado, ha logrado la mayoría de sus objetivos y produce sillas de ruedas de gran calidad. El monto total de las ventas sobrepasa ya los 100.000 dólares. Durante la última etapa del proyecto se intensificaron los esfuerzos encaminados a promover una más amplia distribución de las sillas de ruedas, a fin de lograr la autonomía financiera de los talleres de producción. En tercer lugar, se completaron los preparativos necesarios para la construcción del Centro de Readaptación Profesional Sheik Khalifa, lo que incluye la etapa de diseño y la elección de los consultores y del contratista para el proyecto. El Gobierno alemán ha aceptado financiar durante un año la contratación de un experto en readaptación profesional que prestará servicios en el Centro. En cuarto lugar, el Programa palestino de empleo ha preparado un informe exhaustivo en el que se analiza la situación del empleo en la ribera occidental y la faja de Gaza, y se formulan propuestas en materia de desarrollo de capacidades de la Autoridad Palestina a los efectos del fomento del empleo. En los últimos doce meses se llevaron a término diversos estudios sobre temas como las perspectivas de empleo que ofrece el sector de la construcción de viviendas, las inversiones en el sector público, el desarrollo rural y la política de empleo en el sector público. En quinto lugar, el proyecto de capacitación de pequeños contratistas ha puesto en marcha varios programas de capacitación concebidos específicamente para reforzar el apoyo técnico y de gestión a los pequeños contratistas del sector privado y, ulteriormente, crear los mecanismos locales que aseguren la continuidad del programa de capacitación Mejore su empresa de construcción, en función de las necesidades que se hayan determinado en este campo. En el curso de 1997, el proyecto se ocupó de la traducción al árabe de los materiales didácticos de este programa, impartió formación a instructores y contratistas y llevó a cabo estudios sobre los problemas a que hacen frente los pequeños empresarios.
72. Por último, durante el año se inició un nuevo proyecto, denominado «Desarrollo integrado de la pequeña empresa», en el seno de la Federación de Cámaras de Comercio, Industria y Agricultura. Dicho proyecto tiene por objetivo prestar asistencia a cuatro cámaras seleccionadas con el fin de potenciar su capacidad para el desarrollo de pequeñas empresas. La asistencia que se preste abarcará temas como la planificación comercial, la mercadotecnia, la productividad y la calidad de productos; programas de capacitación; establecimiento de redes de cooperación entre pequeñas asociaciones sectoriales extranjeras; búsqueda de otros medios de apoyo; servicios de información, y acceso al crédito. El proyecto otorga apoyo no financiero a empresas artesanales y de pequeña escala -- en especial en los subsectores del mármol y la piedra, el cuero y el calzado, y el vestuario y los textiles -- por intermedio de cuatro unidades que funcionan en las Cámaras de Hebrón, Naplusa y Gaza y en la propia unidad de gestión de la Federación, respectivamente. Además de los objetivos previstos en el marco de las actividades esencialmente prácticas del proyecto, éste ha podido lograr desde ya la definición de un marco de coordinación con otros proyectos respaldados por donantes, como el programa de crédito para las microempresas financiado por el Banco Mundial (24 millones de dólares), el proyecto crediticio impulsado por el Banco Nacional de Jordania (8 millones de dólares) y el programa de fomento del microcrédito auspiciado por la Agencia USAID. Esta iniciativa se ha traducido en la firma de un acuerdo de cooperación entre la Federación y la empresa Finanziara Industriale Fin. Ind. S.P.A., que servirá de modelo para el impulso de programas conjuntos entre la Federación y otros intermediarios financieros. Si al cabo del primer período de prueba de 24 meses queda demostrada la eficacia de este enfoque, se iniciará una segunda etapa de otros 24 meses de duración, también con financiación italiana.
73. Las eventuales actividades de cooperación técnica futuras podrían abarcar las esferas del trabajo infantil, la igualdad entre trabajadores y trabajadoras y la seguridad social. El Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil de la OIT encargó la preparación de un detallado informe nacional sobre trabajo infantil en la ribera occidental y la faja de Gaza, con el fin de disponer información sobre sus tendencias y características, así como sobre los motivos que empujan a los niños palestinos a incorporarse a la vida activa(27) . Dicho estudio analiza en prioridad las medidas que la Autoridad Palestina podría tomar para remediar la situación del trabajo infantil que, si bien no es un fenómeno reciente, está adquiriendo proporciones cada vez mayores. La Oficina ha considerado la posibilidad de emprender un programa de acción para eliminar el trabajo infantil en la ribera occidental y la faja de Gaza. En la entrevista que la misión tuvo con la Sra. Arafat, presidenta de la ONG Fundación Porvenir, se analizaron las características de los niños que se ven obligados a trabajar, situación que es particularmente manifiesta entre los jóvenes varones de Gaza. La Sra. Arafat señaló que la celebración de una conferencia sobre el trabajo infantil en los territorios serviría para hacer conciencia sobre el problema. Hizo hincapié también en que la OIT y la comunidad internacional en general debían desplegar otros esfuerzos, como la aplicación de políticas de creación de empleo en los territorios, a fin de que los adultos palestinos no se viesen obligados a buscar empleo en Israel, exponiéndose así a las dificultades derivadas de las medidas de bloqueo del territorio. Por lo que se refiere a la igualdad entre trabajadores y trabajadoras, la Oficina preparó un proyecto de plan de acción para la ribera occidental y la faja de Gaza en el marco del Programa internacional para incrementar la cantidad y la calidad de los empleos de las mujeres(28) , entre cuyos objetivos figura el establecimiento de directrices para lograr la igualdad de oportunidades y de trato para las mujeres y los hombres en el mundo del trabajo, así como para apoyar en particular a los grupos desfavorecidos de trabajadoras pobres. Se han establecido contactos con las partes interesadas a fin de ultimar los detalles de dicho plan de acción. En lo que atañe a la tercera esfera, durante este período también se llevó a cabo una misión especial investigadora y de evaluación de necesidades en materia de seguridad social.
74. El Centro Internacional de Formación de la OIT en Turín siguió desplegando diversas actividades, cuyo costo actual se sitúa en cerca de 1,6 millones de dólares, las que revistieron la forma de prestaciones destinadas específicamente a la Autoridad Palestina y de la participación de palestinos en cursos de nivel regional. En el marco de un proyecto con financiación italiana sobre creación de institutos técnicos para la Autoridad Palestina, se llevaron a cabo siete actividades en las que participaron 94 palestinos: gestión de la adquisición de equipo; preparación de módulos curriculares; capacitación de instructores en educación profesional; capacitación de instructores en técnicas de secretariado; capacitación de instructores en administración de empresas; administración de la educación técnica y administración de la educación profesional. En el marco de un programa trienal con financiación italiana sobre promoción de la condición socioeconómica de la mujer, se llevaron a cabo cuatro actividades de formación en las que tomaron parte 58 mujeres palestinas: promoción de los derechos de las trabajadoras/fortalecimiento de los mecanismos nacionales (dos semanas en Turín; comprendió visitas de estudio a la Comisión Nacional Italiana de Igualdad y al Ministerio para la Igualdad de Oportunidades); fomento de los derechos de las trabajadoras/fortalecimiento de las ONG; preparación de la planificación empresarial, y planificación financiera. Cabe destacar que las participantes en estas actividades procedían de distintas entidades, desde departamentos y unidades que se ocupan de cuestiones femeninas en la administración de la Autoridad Palestina (inclusive representantes de alto nivel de los Ministerios de Planificación y Cooperación Internacional, Trabajo, Asuntos Sociales, Salud, Agricultura, Autoridades Locales, Turismo y la Oficina Central Palestina de Estadísticas (PCBS)) por lo que se refiere al curso sobre mecanismos nacionales, de las organizaciones de mujeres palestinas y de ONG que se ocupan de los derechos humanos en lo que atañe al curso sobre fortalecimiento de las ONG, y de una variedad de agrupaciones, incluidas las Cámaras de Comercio, por lo que se refiere a los dos últimos cursos.
75. Con financiación aportada por la región belga de Valonia al programa bienal de promoción y desarrollo de la capacidad empresarial de las mujeres palestinas, se llevaron a cabo dos actividades de capacitación en la que tomaron parte 30 participantes: preparación de la planificación empresarial y planificación financiera. La comunidad flamenca de Bélgica financió un curso de formación sobre organización y administración para organizaciones sindicales de la ribera occidental y la faja de Gaza.
76. Asimismo, se han previsto otras actividades de formación destinadas a reforzar la capacidad administrativa del Ministerio de Trabajo y mejorar su prestación de servicios al público, entre las que figura en particular un curso de capacitación para instructores del Instituto Laboral de dicho Ministerio (actividad que contará con aportes del Servicio de Administración del Trabajo de la OIT); dichas actividades tendrán lugar en Turín en el curso de 1998.
77. En 1997, el programa regional del Centro de Turín para los Estados árabes impartió diversos cursos destinados a los palestinos, continuando los exitosos programas de cursos desplegados en 1995 y 1996. En efecto, con cargo al presupuesto ordinario del Centro y financiación italiana por un monto total de casi 100.000 dólares, 15 palestinos recibieron capacitación en creación y gestión de empresas, rehabilitación de base comunitaria, gestión de la cooperación técnica, generación de empleo, administración de los sistemas de formación de los sindicatos y mejora del rendimiento de las empresas privadas. Además, el Centro de Turín obtuvo fondos para la traducción al árabe de la serie didáctica «Women Workers' Rights Modular Training Package» que se ha utilizado en muchas de las actividades de formación antes descritas.
78. Al igual que en años anteriores, la OIT amplió sus actividades de asistencia rebasando el simple marco de la financiación directa de proyectos y la ejecución de programas, ya que también prestó ayuda a la Autoridad Palestina y a las organizaciones de trabajadores y de empleadores palestinos en el establecimiento de contactos con miembros de la comunidad internacional de donantes. En su informe Special report on the private economy: Conditions and prospects(29) , la UNSCO indica que desde 1993 los países donantes han prometido cerca de 3.630 millones de dólares, asignado 3.030 millones de dólares y desembolsado 1.830 millones de dólares para apoyar los esfuerzos de desarrollo que la Autoridad Palestina lleva a cabo en la ribera occidental y la faja de Gaza. En el tercer trimestre de 1997, los fondos asignados a las esferas de la reforma judicial, el desarrollo institucional y de capacidades, las infraestructuras públicas, la educación, la salud y la seguridad pública alcanzaban un total aproximado de 1.700 millones de dólares; se habían desembolsado cerca de 1.000 millones de dólares destinados a estas esferas. En la reunión anual de donantes que, auspiciada por el Banco Mundial, se celebró el 14 y 15 de diciembre de 1997, los participantes analizaron principalmente el documento preparado por la Autoridad Palestina que lleva por título Plan de desarrollo de Palestina: 1998-2000, en el que se prevé una estrategia de fomento de las inversiones del sector privado en la ribera occidental y Gaza, así como la intervención directa del Estado con medidas encaminadas a aliviar las condiciones de los sectores desfavorecidos, sobre todo en las zonas rurales, y mediante medidas de desarrollo de la infraestructura y de los recursos humanos allí donde el sector privado no sea capaz de efectuar con eficacia tales inversiones. Los países donantes prometieron cerca de 750 millones de dólares para financiar los proyectos correspondientes a 1998 y otros 150 millones en garantías a la inversión privada.
79. La OIT -- en razón de su compromiso con el progreso económico y social y de su apoyo al tripartismo -- se encuentra en una situación privilegiada para ir en ayuda de la Autoridad Palestina y de las organizaciones de trabajadores y de empleadores de los territorios árabes ocupados, respaldando sus esfuerzos encaminados a mejorar el entorno económico y la condición de los trabajadores. Sus prioridades siguen siendo la promoción del empleo pleno, libremente elegido y productivo y el fortalecimiento de las instituciones nacionales y el desarrollo de capacidades en el seno de la sociedad civil. En esta perspectiva, apoya las propuestas de cooperación técnica encaminadas a la creación de una comisión tripartita análoga a la que se ha descrito más arriba.
* * *
80. Al igual que en informes precedentes, y habida cuenta de la resolución adoptada por la Conferencia Internacional del Trabajo en 1980, el presente informe trata de describir los aspectos principales de las condiciones de empleo de los trabajadores en los territorios árabes ocupados. Muchos de los problemas señalados en las páginas que preceden se derivan de la situación de ocupación que predomina en estos territorios. Aun cuando hay quienes opinan que este aspecto de la situación no entra en el ámbito de competencia de la OIT, no es menos cierto que sus consecuencias añaden dificultades de todo orden a los problemas de por sí graves que tienen su origen en la migración, en principio cotidiana, de miles de trabajadores, así como de la articulación entre sistemas socioeconómicos y culturales sumamente disímiles. Por ende, resulta imposible pasarlo por alto. Por mi parte, confío en que el presente documento contribuirá a mejorar la comprensión entre las partes interesadas y la situación en el ámbito del trabajo.
Ginebra, mayo de 1998.
1. Véase la Resolución sobre las repercusiones de los asentamientos israelíes en Palestina y en otros territorios árabes ocupados en relación con la situación de los trabajadores árabes, adoptada por la 66.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (1980).
2. Departamento de Estado de los Estados Unidos: Country reports on human rights practices for 1997. Report submitted to the Committee on international relations, US House of Representatives, and the Committee on foreign relations, US Senate, 105.o Congreso, 2.a sesión, publicación de la Comisión conjunta, Oficina de Publicaciones del Gobierno de los Estados Unidos (Washington D.C., marzo de 1998).
3. Ibíd.
4. Fondo Monetario Internacional (FMI): Recent Economic Developments, Prospects, and Progress in Institution Building in the West Bank and Gaza Strip (Washington D.C., 1997).
5. Oficina Central Palestina de Estadísticas (PCBS): National accounts 1995-1996: Preliminary Estimates (Ramallah, 1998).
6. Oficina de las Naciones Unidas del Coordinador Especial en los Territorios Ocupados (UNSCO): Report on economic and social conditions in the West Bank and Gaza Strip, primavera de 1998 (Gaza, 15 de abril de 1998).
7. Ministerio de Hacienda de la Autoridad Palestina: Report on fiscal developments in April-September 1997 and outlook for remainder of 1997 (Gaza, 31 de octubre de 1997).
8. Véase, por ejemplo, el sitio de la PCBS en http://www.pcbs.org.
9. Oficina Central de Estadísticas de Israel (CBS): Statistical Abstract of Israel 1997, núm. 48 (Jerusalén, 1997), cuadros 2.5 y 2.7.
10. Véase, por ejemplo: David Makovsky: «PM's plan leaves Jewish enclaves in West Bank», en Ha'aretz (versión inglesa), 28 de abril de 1998 (http://www.haaretz.co.il).
11. Véase, por ejemplo: Allison B. Hodgkins: The Judaization of Jerusalem - Israeli policies since 1967 (Jerusalén, PASSIA, 1996).
12. Con exclusión de los fines de semana y de las fiestas musulmanas y judías, el número de días de trabajo potenciales durante ese año ascendió a 277,5.
13. UNSCO, op. cit., e ídem: A briefing on some economic and social indicators for the WBGS 1997 (Gaza, 27 de abril de 1998).
14. En el momento de redactarse el presente informe, 1 dólar de los Estados Unidos equivalía a 3,67 NIS.
15. Véanse las noticias que figuran en Ha'aretz, 11 y 28 de enero de 1998, y en Jerusalem Post, 13 de febrero de 1998.
16. Véase David Harris: «Labor Ministry estimates: Up to 110,000 Palestinians working in Israel», en Jerusalem Post, 8 de abril de 1998.
17. Oficina Central de Estadísticas de Israel: Statistical Abstract of Israel, 1997, núm. 48 (Jerusalén, 1997), cuadro 12.28, y el artículo de David Harris en Jerusalem Post, 7 de abril de 1998.
18. Véase también Moshe Arens: «Foreign worker folly», en Jerusalem Post, 16 de enero de 1998.
19. UNSCO, Report on economic and social conditions..., op. cit., págs. 16-17.
20. Pederson, J. y Hooper, R. (publicado bajo la dirección de): Developing Palestinian Society - Socio-economic trends and their implications for development strategies, FAFO Report 242 (Oslo, 1998).
21. UNSCO, Report on economic and social condiciones..., op. cit., págs. 26-27 y 31.
22. Véase «One fifth of Palestinians live below poverty line - Study», en Jerusalem Post, 17 de marzo de 1998.
23. Véase también: Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas: Informe sobre la situación de los derechos humanos en los territorios palestinos ocupados desde 1967, E/CN.4/1998/17 de fecha 19 de febrero de 1998, párrafo 63; y Departamento de Estado de los Estados Unidos, op. cit., pág. 1474.
24. Puede verse una información más detallada al respecto en el informe anexo a la Memoria del Director General a la Conferencia Internacional del Trabajo de 1993, párrafos 85 a 91, y en el de 1994, párrafos 71 a 74.
25. Mervat Rishmawi: National report on child labour in the West Bank and Gaza Strip (Ginebra, OIT, 1997).
26. Cabe señalar que en la encuesta sobre el trabajo infantil se definió al «niño» como una persona de entre 12 y 16 años de edad, lo cual no corresponde con la definición del Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138), en el cual se prevé que la edad mínima de admisión al empleo o trabajo no deberá ser inferior a la edad en que cesa la obligación escolar, o en todo caso, a 15 años (14 para los países en desarrollo). Los trabajos de investigación del UNICEF abarcaron únicamente a los varones de entre 8 y 15 años de edad.
27. Mervat Rishmawi, op. cit.
28. Lin Lean Lim: More and Better Jobs for Women -- An action guide, documento de seguimiento a la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer y a la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social (Ginebra, OIT, 1996).
29. Oficina de las Naciones Unidas del Coordinador Especial en los Territorios Ocupados, Gaza, febrero de 1998.