Conferencia Internacional del Trabajo
86.a reunión
Ginebra, junio de 1998
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Conferencia Internacional del Trabajo |
86.a reunión |
Informe VII
Examen de una eventual Declaración de Principios
de la Organización Internacional del Trabajo
relativa a los derechos fundamentales,
y del mecanismo de seguimiento apropiado
Conferencia Internacional del Trabajo Ginebra
ISBN 92-2-310665-6
ISSN 0251-3226
INDICE
Ratificación y promoción de los convenios fundamentales de la OIT
El fortalecimiento del sistema de control de normas de la OIT
Hacia una Declaración sobre los derechos fundamentales
II. Significado general de la Declaración de principios de la OIT
sobre los derechos fundamentales
III. El alcance jurídico de la Declaración y de su mecanismo de seguimiento
IV. Alcance práctico de la Declaración: Examen del mecanismo de seguimiento
A. El examen anual para los países que no hayan ratificado
Ambito de aplicación
Organo competente para proceder al examen
B. El informe global
Proyecto de Declaración de los derechos humanos fundamentales en el trabajo
Anexo -- Mecanismo de seguimiento de la Declaración de los derechos
humanos fundamentales en el trabajo
El presente documento describe el proceso que ha dado origen al proyecto de Declaración de los derechos humanos fundamentales en el trabajo y ofrece, especialmente a los que no han participado directamente en las consultas, explicaciones acerca de su significado general y de su alcance jurídico y práctico, las cuales están destinadas a facilitar la comprensión del texto y del mecanismo de seguimiento propuestos y la solución de las cuestiones que han quedado pendientes.
I |
El futuro de la acción de la OIT en el ámbito de los derechos fundamentales se planteó por primera vez, como tema prioritario de reflexión, en el marco más amplio de la Memoria(1) del Director General a la 81.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (junio de 1994), que se refería a la reafirmación de los valores y el fortalecimiento de los medios de acción de la OIT en el marco de la mundialización de la economía.
La delimitación y particular significación de los derechos fundamentales se fueron perfilando progresivamente a partir de las labores del Consejo de Administración y desembocaron, gracias a una cooperación armónica entre el Consejo de Administración y la Oficina, en las labores preparatorias de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social (Copenhague, marzo de 1995), en la adopción por la Cumbre de unos compromisos y de un Programa de Acción que se refieren a los derechos fundamentales de los trabajadores: prohibición del trabajo forzoso e infantil, libertad de asociación, libertad para constituir sindicatos y entablar negociaciones colectivas, igualdad de remuneración entre hombres y mujeres por un trabajo de igual valor y eliminación de discriminaciones en el empleo.
Sobre la cuestión específica del seguimiento -- cómo reforzar la acción de la OIT en este ámbito -- los elementos de solución se fueron desprendiendo de dos debates simultáneos, que se celebraron simétricamente en el Consejo de Administración, entre el Grupo de Trabajo sobre las Dimensiones Sociales de la Liberalización del Comercio Internacional del Consejo, a partir de 1994 (del que se tratará más adelante) por una parte, y la Comisión de Cuestiones Jurídicas y Normas Internacionales del Trabajo por otra. Por su lado, esta última se ha dedicado a fomentar la aplicación universal de los derechos fundamentales, y ello de dos maneras: la ratificación y promoción de los convenios fundamentales de la OIT y lo que se ha inscrito en su orden del día como el fortalecimiento del sistema de control de la OIT.
Ratificación y promoción de los convenios fundamentales de la OIT
El 25 de mayo de 1995, el Director General, haciendo referencia al seguimiento de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, dirigía a los países que no habían ratificado todos los convenios relativos a los derechos fundamentales una comunicación en que les pedía que indicasen si tenían previsto hacerlo, precisando en caso afirmativo la fecha prevista, y en caso negativo las dificultades de fondo o de orden técnico que pudiesen atrasar o impedir la ratificación.
Más tarde, el Consejo de Administración examinó en cada una de sus reuniones los resultados de esta campaña, sobre la base de las respuestas a las sucesivas cartas del Director General. Los resultados son prometedores. En 1995, 21 Estados habían ratificado los siete convenios fundamentales; actualmente lo han hecho 34, y se han registrado más de 80 ratificaciones de convenios fundamentales. Para llegar a la ratificación universal de estos siete convenios se necesitarían más de 250 nuevas ratificaciones, lo que no constituye un objetivo imposible, como se ha recordado ya en la Memoria del Director General a la 85.ª reunión de la Conferencia (junio de 1997)(2).
Asimismo, en noviembre de 1995, el Consejo de Administración decidió(3) ampliar los informes cuadrienales en virtud del artículo 19 de la Constitución, que hasta entonces se solicitaban en relación con el Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111) y con los otros convenios relativos a los derechos fundamentales, repartidos en cuatro grupos: trabajo forzoso (Convenios núms. 29 y 105), libertad sindical (Convenios núms. 87 y 98), igualdad de oportunidades y de trato (Convenios núms. 100 y 111) y trabajo infantil (Convenio núm. 138). En 1997 tuvo lugar una primera aplicación de esta decisión en relación con los convenios sobre el trabajo forzoso, que será examinada por la presente reunión de la Conferencia en el informe de la Comisión de Expertos(4).
El fortalecimiento del sistema de control de normas de la OIT
En su 262.ª reunión (marzo-abril de 1995), el Consejo de Administración aprobó la propuesta de su Presidente, en el sentido de pedir al Director General que le sometiese un documento sobre el fortalecimiento del sistema de control de normas de la OIT(5).
Una vez hecho el inventario de los procedimientos existentes, se procedía al estudio de la posibilidad de constituir otro procedimiento encaminado a ocuparse de las eventuales quejas sobre la observancia de los principios tendentes a la erradicación de la discriminación, del trabajo forzoso y del trabajo infantil, que estaría basada jurídicamente en el artículo 10.1 de la Constitución(6). Estas quejas habrían sido examinadas por uno o dos comités ad hoc, porque la solución de confiar el examen de estas quejas al Comité de Libertad Sindical no había sido aconsejada por la Oficina, que precisaba que más que tratar de modificar el procedimiento del Comité de Libertad Sindical, convenía extraer de él las lecciones pertinentes para establecer unos procedimientos paralelos comparables en el caso de los demás convenios fundamentales(7).
En el curso de este examen, el Consejo de Administración no llegó a un acuerdo sobre la cuestión de la ampliación de un procedimiento análogo al que está en vigor para la libertad sindical(8). Al término de su discusión, y en ausencia de consenso sobre dicha ampliación, el Consejo decidió transmitir esta cuestión a su Comisión de Cuestiones Jurídicas y Normas Internacionales del Trabajo para que prosiguiese su examen(9). De todos modos, se había llegado ya a la unanimidad sobre que no convenía modificar los procedimientos existentes en materia de protección de la libertad sindical.
Hacia una Declaración sobre los derechos fundamentales
En la 268.ª reunión del Consejo de Administración (marzo de 1997), la Comisión de Cuestiones Jurídicas y Normas Internacionales del Trabajo se felicitó por el reconocimiento que se había prestado al papel creciente de la OIT en relación con los derechos fundamentales por parte de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social (Copenhague) y por parte de la Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio (Singapur, diciembre de 1996)(10). La Comisión recordó a ese respecto la importancia del fomento de los principios y los derechos fundamentales, así como del fortalecimiento de los sistemas de control para la credibilidad de la Organización. En consecuencia, la Comisión aprobó una propuesta del Grupo de los Empleadores, apoyada por muchos representantes gubernamentales y a la que se adhirió el Grupo de los Trabajadores a pesar de ciertas reticencias iniciales, según la cual el mandato de la OIT podría ser más claramente definido por medio de un documento que revistiese la forma de una declaración, que podría ser adoptada por la Conferencia. Este documento no tendría por efecto modificar la Constitución sino simplemente precisar su significado en relación con los principios fundamentales(11).
Esta propuesta figuraba también en la Memoria(12) presentada por el Director General a la 85.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (junio de 1997). Los debates sobre este punto fueron muy animados(13) y pusieron de manifiesto algunos malentendidos. En su respuesta, el Director General tuvo que precisar que «no se trata en absoluto de imponer nuevas obligaciones a los Estados Miembros en contra de su voluntad. La Declaración no pretende más que reafirmar la lógica de los compromisos y valores que los Estados ya suscribieron libremente al convertirse en Miembros de la OIT. [...] nadie podría reprochar a la Organización que invite a sus Miembros a que tomen en serio tales compromisos haciéndolos más explícitos». Muchos delegados insistieron en que la Conferencia debería examinar y adoptar una declaración de este tipo en su próxima reunión (junio de 1998).
Inmediatamente después de la reunión de la Conferencia, el Consejo de Administración inscribió en el orden del día de su 270.ª reunión (noviembre de 1997) un punto sobre el seguimiento de la discusión de la Memoria del Director General «con el fin de examinar en particular la posibilidad de inscribir en el orden del día de la 86.ª reunión (1998) de la Conferencia Internacional del Trabajo un punto adicional relativo a una declaración sobre los derechos fundamentales de los trabajadores y al mecanismo de seguimiento de la misma»(14).
Tras discusiones muy detalladas, el Consejo de Administración, teniendo en cuenta todas las opiniones manifestadas en relación con el documento presentado por la Oficina(15), decidió inscribir en el orden del día de la 86.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo un punto adicional sobre el examen de una eventual declaración de principios de la OIT relativa a los derechos fundamentales, y de un mecanismo de seguimiento adecuado. Se pidió a la Oficina que preparase los documentos pertinentes, teniendo en cuenta todas las opiniones manifestadas en el curso del debate y en estrecha consulta con los mandantes.
Al término de este proceso de consulta, que se desarrolló en enero y febrero de 1998, el Director General comunicó al Consejo un documento que contenía un anteproyecto de texto(16). En general, este documento fue bien recibido. Al término de la discusión, el Consejo decidió «autorizar al Director General para que prepare un proyecto de posible declaración de principios sobre los derechos fundamentales y el mecanismo de seguimiento correspondiente para la 86.ª reunión (1998) de la Conferencia Internacional del Trabajo, teniendo en cuenta todos los puntos de vista que se han manifestado en los debates del Consejo de Administración. Para llegar a las soluciones más satisfactorias, estas propuestas deberían prepararse en estrecha consulta con los mandantes tripartitos. El proyecto debería distribuirse entre los mandantes a la mayor brevedad, y en todo caso no más tarde de la primera semana de mayo de 1998».
Se elaboró un documento de trabajo para facilitar las consultas tripartitas oficiosas sobre el proyecto de declaración y sobre el mecanismo de seguimiento adecuado, que se revelaron muy útiles para contribuir a deslindar las divergencias que aún subsisten y para ayudar a la Oficina a preparar el presente informe. El texto del proyecto que figura en el presente informe, que ha sido elaborado a la luz de los comentarios recibidos con ocasión y motivo de las consultas, representa una versión mucho más simplificada que la anterior. El dispositivo de seguimiento se ha ajustado también, presentando opciones alternativas, que figuran entre corchetes, sobre los puntos en que las consultas no han desembocado en una opción clara.
SIGNIFICADO GENERAL DE LA DECLARACION DE PRINCIPIOS |
II |
El documento de base que se sometió en noviembre de 1997, se esforzaba por explicar el objeto y la razón de ser de la declaración prevista(17). A la luz de las últimas consultas, parece útil añadir una precisión importante: la declaración en cuanto tal no se dirige a establecer el carácter fundamental de determinados derechos. Su preeminencia procede del objeto al que se refieren y del hecho de que ya están reconocidos como fundamentales tanto dentro como fuera de la OIT. En otros términos, los derechos fundamentales no son fundamentales porque la declaración lo diga, sino que la declaración lo dice porque lo son. El objeto específico de la declaración consiste en realidad en promover la aplicación universal de los derechos de los trabajadores que el conjunto de los Miembros de la OIT reconoce como fundamentales a través de una asistencia técnica complementaria para facilitar, entre otros objetivos, la ratificación de los siete convenios fundamentales.
Además de las razones circunstanciales vinculadas a la celebración del aniversario de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, mencionada en la Memoria del Director General a la Conferencia, se deduce que la aplicación universal de los derechos fundamentales por parte del conjunto de los Miembros de la OIT responde a dos tipos de consideraciones básicas.
La primera consideración está en relación con la congruencia entre el fenómeno de la mundialización de la economía y la aspiración a la aplicación universal de los derechos fundamentales. Las propuestas que tienden a garantizar el acompañamiento obligatorio de este movimiento en forma de «cláusulas sociales» que establecerían un vínculo obligatorio entre la protección de los trabajadores y la liberalización del comercio internacional han suscitado una viva controversia sobre la que no vale la pena insistir. Nos limitaremos a recordar que antes de que el debate se centrase en esta cuestión con motivo del final de la Ronda Uruguay, la Memoria del Director General(18), preparada con motivo del 75.º aniversario de la OIT en 1994, había tomado posición clara en esta materia, subrayando que «para disipar recelos y cumplir una función realmente útil, la OIT ha de reconocer a la vez que su mandato le exige participar en este debate, y que no debe propugnar restricciones al comercio ni la igualación obligatoria de los costos sociales» (las cursivas son nuestras). De manera más específica, recordaba a ese respecto el postulado de que «la OIT debería basarse en la cooperación y no en la coerción en los esfuerzos que despliega en favor del progreso social. La vocación de la OIT consiste en ayudar a sus Estados Miembros a plasmar en la realidad el objetivo de progreso social al que suscribieron a partir del momento en que ingresaron en la Organización, mediante un diálogo continuo para recordarles las obligaciones contraídas», ayudando a sus Miembros a traducir de manera concreta la voluntad que manifestaron en el momento de su adhesión por medio de un diálogo que les recuerde constantemente las exigencias de su compromiso. En resumen, que si la OIT fue fundada para preocuparse del impacto de la mundialización sobre estos objetivos de progreso social, no tiene en cambio ni el mandato ni los medios para remediar (suponiendo que pueda hacerse) las repercusiones de la diferencia entre los niveles de protección social sobre el comercio internacional.
El debate sobre las dimensiones sociales de la liberalización del comercio internacional, que siguió a la discusión de esta Memoria a la 81.ª reunión de la Conferencia en el seno del Grupo de Trabajo que se estableció a ese efecto en junio de 1994, permitió aportar nuevas luces sobre esta cuestión. Después de que se dejase deliberadamente de lado la discusión de la idea de establecer un vínculo obligatorio entre la liberalización del comercio internacional y el respeto de las normas del trabajo, se hizo evidente que la verdadera cuestión no estribaba en imponer al conjunto de los Miembros de la OIT, contra la filosofía de la propia Organización, el mismo nivel de protección social cualesquiera que fuesen sus niveles de desarrollo y sus particularismos históricos o culturales; se trataba de hacer que los propios interesados pudiesen disponer de los medios necesarios para reivindicar, teniendo en cuenta las posibilidades y las particularidades de cada país, una contrapartida equitativa a su trabajo. Los derechos fundamentales tienen especial pertinencia a ese respecto, ya que representan la garantía de que los empleadores y los trabajadores puedan pedir libremente, sobre una base individual y colectiva y sin ninguna discriminación, «una participación equitativa en los frutos del progreso», en palabras de la Declaración de Filadelfia.
La segunda consideración está vinculada a las esperanzas de la comunidad internacional y a la credibilidad de la propia OIT. La importancia particular de los derechos fundamentales de los trabajadores se ha visto confirmada fuera de la propia OIT, en primer lugar por la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social celebrada en Copenhague en 1995 y sus actividades de seguimiento, por el estudio de la OCDE sobre el comercio, el empleo y las normas del trabajo (estudio sobre los derechos fundamentales de los trabajadores y el comercio internacional), así como por la Conferencia Ministerial de la OMC que se celebró en Singapur en 1996.
Será útil citar a ese respecto el compromiso 3, i), de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social de Copenhague, suscrito por los jefes de Estado y de gobierno:
Nos comprometemos a promover el objetivo del pleno empleo como prioridad básica de nuestras políticas económicas y sociales y a preparar a todas las mujeres y hombres para conseguir medios de vida seguros y sostenibles mediante el trabajo y el empleo productivos elegidos libremente. Con ese fin, en el plano nacional:
[...]
En el párrafo 54, b) del Programa de Acción que adoptó la Cumbre, se dice que los gobiernos deberían, para mejorar la calidad del trabajo y del empleo:
Un año más tarde, los ministros de comercio, reunidos en Singapur para la segunda Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio, afirmaron en el párrafo 4 de su Declaración:
Ciertamente, como muchos oradores hicieron notar con razón en el curso de las discusiones oficiosas y oficiales, ni la Cumbre de Copenhague ni la Conferencia Ministerial de Singapur en cuanto a tales dieron un mandato particular a la OIT para emprender acciones de nuevo cuño para la promoción de los derechos fundamentales de los trabajadores; en realidad, ello hubiese sido inadecuado puesto que el mandato de la OIT no puede derivarse más que de su Constitución. Pero no es menos cierto que, salvo que prestemos un significado meramente retórico a las conclusiones de la Cumbre de Copenhague, la OIT no podía considerar que se pretendiese de ella la prosecución de sus actividades como hasta entonces(20). Tenía que examinar con seriedad de qué manera podía contribuir eficazmente, en el marco del mandato y de los medios que le pertenecen, a dar efecto a la doble recomendación que se refiere directamente a ella, según la cual los Estados que hayan ratificado los convenios deberían aplicarlos plenamente y los que no son partes en ellos deberían al menos aplicar los principios. Este es exactamente (como veremos más adelante) el objeto de la Declaración y de su mecanismo de seguimiento: trata de recordar a los Estados Miembros de la OIT que aunque no hayan ratificado los convenios concretos y no puedan ser responsables de su aplicación en el ámbito jurídico, no dejan de tener por ello una obligación ante sí mismos y ante los compromisos adquiridos para poner en práctica los principios generales en la medida en que estos principios son la expresión de unos valores que han aceptado libremente al adherirse a la Constitución de la OIT. Por otra parte, se trata de movilizar los medios de información y de ayuda de que dispone la OIT para animar al conjunto de los Estados (hayan o no ratificado estos convenios) a seguir el camino del progreso en su puesta en ejecución. Finalmente, conviene poner de relieve que la insistencia en los derechos fundamentales dentro del marco de la Declaración no significa que la OIT haya descuidado los demás aspectos del seguimiento de la Cumbre de Copenhague, como lo muestra en particular el liderazgo que asume en materia de empleo.
Más allá de la obligación moral que tiene la OIT de aplicarse a dar efecto a las conclusiones de Copenhague no hay duda de que, en un plano más amplio, las discusiones que se han puesto en marcha en torno del proyecto de Declaración y la inscripción de esta cuestión en el orden del día de la Conferencia han suscitado mucho interés en relación con la Organización y su actividad normativa, y que el éxito de esta empresa se ha convertido para ella en una cuestión de credibilidad. Conviene subrayar a ese respecto que el conjunto de sus Estados Miembros, y en particular los que tienen interés en hacer reconocer con claridad que la OIT es la única organización en que se deben discutir las cuestiones relativas a los derechos fundamentales, tienen interés en que este proyecto sea un éxito. Si no llegase a buen puerto, podría considerarse como un fracaso de la filosofía y de los métodos voluntaristas, que la Organización afirma que son los más eficaces y apropiados, incluso en el contexto de la economía actual, para alcanzar sus objetivos de progreso y justicia social.
El ALCANCE JURIDICO DE LA DECLARACION |
III |
La naturaleza y el alcance jurídico de la Declaración han dado lugar a prolijas discusiones desde que se previó y decidió su inscripción en el orden del día de la Conferencia. Concretamente, se manifestó el temor de que la Declaración no tuviese por objeto o por efecto extender de modo jurídicamente discutible las obligaciones constitucionales a las que se someten los Estados Miembros, y que no puedan servir de excusa para la adopción de medidas comerciales de carácter proteccionista. La Oficina se ha esforzado en diversas ocasiones por disipar estos temores. Más adelante recordaremos las consideraciones esenciales que ya se desarrollan en el documento que se sometió a las consultas de abril.
Los comentarios que se han formulado con mayor frecuencia se refieren a dos cuestiones: por una parte, si la Declaración tiene o no un alcance jurídicamente obligatorio (o, para utilizar una formulación más precisa y más exacta, si es jurídicamente obligatoria en cuanto tal: per se), por otra parte qué uso podría hacerse de ella fuera de la OIT. Antes de recapitular los tres elementos esenciales para responder a ello, parece útil aportar una breve precisión sobre la significación y alcance de este instrumento en el ámbito del procedimiento.
En la práctica general de las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas, cabe definir una declaración como un instrumento oficial y solemne, que se justifica en raras ocasiones cuando se enuncian principios que tienen gran importancia y un valor perdurable(21). En la práctica de la OIT, esta forma de acto apareció con la Declaración de Filadelfia(22), que sin embargo representa un caso completamente excepcional porque dos años más tarde se incorporó a la Constitución con ocasión de las enmiendas constitucionales de 1976. Otra manifestación interesante fue la Declaración sobre la política de apartheid de la República Sudafricana, que se adoptó en 1964, se revisó en 1988 y se derogó en 1991 cuando cesó de tener objeto. De este último precedente se deduce que una declaración, aunque no tenga el alcance de un instrumento normativo, posee sin embargo determinadas características que le dan un alcance mayor que el de una simple resolución en virtud del artículo 17 del Reglamento de la Conferencia. Tal declaración, más allá de su forma solemne, se adopta en el marco de un punto específicamente inscrito en el orden del día de la Conferencia por el Consejo de Administración. Ello conduce a considerar en la práctica que el informe especial del Director General que estaba destinado a garantizar su seguimiento era una especie de cuestión recurrente en el orden del día de la Conferencia. Y esto explica concretamente que, en lugar de tratarse en sesión plenaria como debe hacerse con la Memoria del Director General, haya podido ser remitido a una comisión especial de composición restringida.
En relación con sus efectos para la Organización, está claro que una declaración es un acto que implica un compromiso de toda la Organización y que entraña unos efectos jurídicos para todos sus órganos, la Conferencia, el Consejo y el Director General, equivalentes por lo menos a los de una resolución, por las razones que se han mencionado ya. Concretamente, estos órganos tendrán que garantizar la aplicación de una «obligación concomitante» que se confía a la Organización y brindar toda la asistencia apropiada para secundar los esfuerzos de los Miembros. La obligación que se impone así a la Organización no implica, sin embargo, por los motivos que examinaremos, una ampliación de las obligaciones jurídicas de sus Miembros.
Respecto a los efectos jurídicos de la Declaración para los Miembros, la cuestión estriba en realidad en saber si la misma añade nuevas obligaciones a las ya existentes en virtud de la Constitución y de la práctica constitucional. El examen del texto de la Declaración y de su mecanismo de seguimiento imponen una respuesta negativa.
En primer lugar, conviene recordar que, básicamente, la Declaración no tiene por objeto establecer o extrapolar un documento nuevo o más detallado de los derechos fundamentales del trabajo, sino subrayar la pertinencia y la renovada importancia que, en el contexto descrito en el Preámbulo, tienen los derechos fundamentales cuyos principios se inscriben ya en la Constitución y en la Declaración de Filadelfia. La libertad de asociación, la protección de los niños, la igualdad de oportunidades y de trato han sido ya afirmadas por la Constitución y la Declaración de Filadelfia. El único punto en el que la Declaración extrapola algo es el del trabajo forzoso, que no figura en ella expressis verbis, pero cuya prohibición parece estar implícita en los principios proclamados por la Constitución y la Declaración de Filadelfia, según los cuales el trabajo no es una mercancía y los trabajadores tienen derecho a que se respeten su libertad de asociación, su dignidad y su igualdad de oportunidades. Sin duda, la Declaración equivaldrá a ese respecto a un reconocimiento político y moral de esta argumentación por parte de los Miembros de la OIT. Sin embargo, no constituyen en sentido estricto una interpretación de la Constitución dotada de un valor jurídico obligatorio para los Estados Miembros, porque sólo la Corte Internacional de Justicia tiene competencia para dar esta interpretación, según el artículo 37.1 de la Constitución. En todo caso, nadie parece haber tenido la menor veleidad de sostener que la adhesión a la Constitución y a los principios mencionados pueda dejar a los Miembros completamente libres para practicar el trabajo forzoso en caso de que no hayan ratificado los correspondientes convenios (porque, entre otras cosas, todas las constituciones y legislaciones nacionales excluyen el recurso al trabajo forzoso).
En resumen, el objeto de la Declaración no es sino exigir a los Miembros de la OIT que sean coherentes consigo mismos y con los compromisos que ya han adoptado, animándolos en sus esfuerzos en ese sentido; no se trata en ningún caso de someterlos a nuevos compromisos. Contrariamente a lo que se ha podido decir, en ningún momento se ha pensado en someterlos a las disposiciones específicas de los convenios que no hayan ratificado.
Las mismas conclusiones se imponen respecto del mecanismo de seguimiento (sobre el que volveremos más adelante), en la medida en que este mecanismo podría aplicarse incluso en ausencia de una Declaración. En efecto, en el caso de los Estados que no han ratificado los correspondientes convenios, se basa en el artículo 19.5, e) de la Constitución, que el Consejo de Administración ya está facultado para aplicar según las modalidades que libremente escoja y, si así se decide, en un informe (o una visión de conjunto) fundado en una compilación de informaciones ya existentes que representarían una simple utilización de las funciones susceptibles de atribuirse a la Oficina Internacional del Trabajo en el marco de las directrices de la Conferencia o del Consejo, según prevé el artículo 10 de la Constitución de la OIT.
El alcance jurídico de la Declaración, tal como se describe más arriba, supone un corolario importante en lo que se refiere a sus efectos fuera de la OIT: la Declaración no crea nuevas obligaciones constitucionales para los Estados Miembros, pero tampoco los desvincula de las obligaciones jurídicas que hayan contraído en virtud del derecho internacional. Esto se aplica en particular a las obligaciones que se derivan de otros tratados multilaterales en los que los Miembros de la OIT pueden ser parte y a los que no pueden sustraerse más que en las condiciones previstas por dichos tratados o documentos constitucionales, o en las condiciones generales previstas por la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (artículo 41). Está claro que, al no tener ni siquiera la categoría de un tratado, la Declaración como tal no podría ofrecer base jurídica para hacer excepción ínter se. Tampoco podría permitir a la OIT dar consignas sobre un tema que no es de su incumbencia. Desde este punto de vista, se puede decir que las consideraciones finales que figuraban después de los asteriscos en el anteproyecto que se sometió a consultas oficiosas no hacen más que explicitar una evidencia jurídica. Su significación es en realidad de orden básicamente político. Durante las consultas, diversas instancias manifestaron el deseo de que, si se mantiene, convendría simplificar su redacción y colocarla en otro sitio. Habida cuenta de las explicaciones anteriores, que se incorporarán a las labores preparatorias, es posible eliminar las incidencias dirigidas a subrayar los aspectos jurídicos del problema. Habida cuenta que todavía no existe ningún acuerdo para su inclusión y que el Grupo de los Trabajadores y algunos gobiernos han puesto de manifiesto su hostilidad al principio mismo de esta cláusula, parece preferible dejar el párrafo donde estaba. Según los casos, podría ser adecuado (como han propuesto ciertos gobiernos) colocarlo en el Preámbulo después del último párrafo del «considerando» y para enlazar con el párrafo precedente, formularlo así:
«Considerando que la Organización no tiene competencia en materia de comercio y que en la presente Declaración nada autoriza a un Miembro de la OIT a adoptar medidas de carácter proteccionistas, o...».
Otra fórmula, también propuesta en las últimas consultas, consistiría en colocar este párrafo (que se podría simplificar) inmediatamente antes del párrafo «Decide...».
ALCANCE PRACTICO DE LA DECLARACION: EXAMEN DEL MECANISMO DE SEGUIMIENTO |
IV |
Como se deduce explícitamente de la cuestión que figura en el orden del día de la presente reunión, la Declaración no se ha concebido para que quede aislada. No tiene ni tendrá significación alguna más que a través del mecanismo de seguimiento del que debería ir acompañada. A lo largo de las discusiones oficiales y oficiosas, los trabajadores no han cesado de recordar que la Declaración no tendría el menor interés si fuese una simple exposición de buenas intenciones, por buena que fuese su formulación. La exigencia de los trabajadores, apoyada por los empleadores y ampliamente compartida por los gobiernos, consiste en que la Declaración vaya acompañada de un mecanismo de seguimiento verdaderamente eficaz, creíble y significativo de aplicación. A priori, no parece fácil llevar a cabo la síntesis entre esta legítima preocupación de eficacia y la voluntad constantemente reafirmada desde diversos ángulos de subrayar el carácter estrictamente promocional de la Declaración y de su mecanismo de seguimiento, excluyendo todo aspecto punitivo y el doble empleo de cualquier nueva obligación. A medida que avanzan las discusiones, el principio de esta síntesis fue apareciendo de manera bastante clara: no se trata de establecer nuevos procedimientos sino de explotar de la manera más coherente posible los medios y procedimientos constitucionales o prácticos, tan abundantes y variados, de que dispone la OIT. Este objetivo general se manifiesta a través de los dos elementos del mecanismo de seguimiento: el examen anual para los países que no hayan ratificado y el informe global cada cuatro años para el conjunto de los países.
A. EL EXAMEN ANUAL PARA LOS PAISES QUE NO HAYAN RATIFICADO
Este elemento del dispositivo de seguimiento constituye un elemento fundamental desde el punto de vista del objetivo general de la Declaración tal como ha sido resumido antes, es decir la promoción de una aplicación universal de los derechos fundamentales, incluso por parte de los Estados que no hayan ratificado, de conformidad con el punto 54, b) de las recomendaciones de Copenhague.
Para alcanzar este objetivo, la solución que se había previsto al principio por analogía con el procedimiento en materia de libertad sindical era aplicar un sistema de quejas. Esta solución se ha descartado, porque se ha tenido en cuenta (véase el resumen histórico anterior) que probablemente no podría contar con el apoyo general necesario.
Se recurrió entonces a la utilización de una disposición original de la Constitución de la OIT, que se introdujo en 1946 y que permite a la Organización pedir a los Estados que no hayan ratificado «informar, con la frecuencia que fije el Consejo de Administración, sobre el estado de su legislación y la práctica en lo que respecta a los asuntos tratados en el convenio, precisando en qué medida se ha puesto o se propone poner en ejecución cualquiera de las disposiciones del convenio, por vía legislativa o administrativa, por medio de contratos colectivos o de otro modo, e indicando las dificultades que impiden o retrasan la ratificación de dicho convenio» (artículo 19.5, e) de la Constitución).
De la formulación de esta disposición se deduce que el Consejo de Administración dispone de muy amplias facultades en cuanto a la manera de ponerla en práctica a través de la formulación de los cuestionarios. Es libre de fijar su frecuencia y nada le obliga a pedir en cada ocasión unos informes completos sobre el conjunto de los temas que abarca esta disposición.
Como se ha indicado antes, el Consejo había decidido recurrir a esta disposición en 1995 para promover cada una de las cuatro categorías en que se clasifican los derechos fundamentales. Esta decisión se concretó por primera vez en 1998 en forma de memorias especiales relativas al Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29) y al Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (núm. 105), presentadas por los países que no habían ratificado estos instrumentos, y cuyo análisis se hace en la parte III del informe de la Comisión de Expertos (páginas 26-34) a la presente reunión de la Conferencia. La adopción de la Declaración y de su mecanismo de seguimiento no representaría en definitiva más que una reestructuración de esta decisión en lo siguiente:
Esta utilización sistemática del artículo 19 no es, como tal, contestable y no ha sido contestada. Sin embargo, se han planteado ciertas cuestiones en relación con el ámbito de aplicación de este examen, del órgano competente para ponerlo en marcha y de las modalidades que pueda revestir. Vamos a examinarlas a continuación.
A ese respecto, ha quedado claramente establecido que el actual mecanismo en materia de libertad sindical ha de conservarse por entero. Su conservación íntegra no excluye un examen anual que tendría un objeto distinto y mucho más general, porque no se trataría de poner de relieve las faltas puntuales sino de obtener una visión general de los cambios que se hayan producido. Sin embargo, se ha manifestado el temor de que la superposición de ambos mecanismos lleve a ignorar el principio non bis in idem. Esta preocupación podría superarse fácilmente si se precisa en el procedimiento que ningún caso particular sometido al Comité de Libertad Sindical puede tratarse en el marco del examen anual. De manera más esencial, se puede plantear la cuestión de si, en el caso de la libertad sindical y habida cuenta de la existencia de un procedimiento permanente, no bastaría con solicitar un informe de evolución cada cuatro años y no cada año, armonizándolo así con el informe global del que se tratará más adelante. En efecto, esta solución permitiría recoger de manera más sistemática informaciones sobre la evolución de la legislación y de la práctica, que sólo pueden aparecer de manera accidental o patológica a través de los procedimientos de queja.
Organo competente para proceder al examen
Aunque algunos gobiernos pensaban que estos exámenes anuales no debían escapar al procedimiento habitual, los Grupos de los Empleadores y de los Trabajadores y la mayor parte de los gobiernos estimaron que el Consejo de Administración era el órgano más apropiado para llevarlos a cabo. En efecto, el objetivo del examen no es llevar a cabo cada año un examen jurídico de los obstáculos a la ratificación (que, con tan poco tiempo de intervalo, no significaría gran cosa) sino, de conformidad con la intención de la Declaración y de las recomendaciones de Copenhague, alentar y proceder al seguimiento de los progresos realizados en relación con los principios y convenios mencionados.
No obstante, se ha planteado la cuestión de si el Consejo podía ocuparse directamente de la compilación «en bruto» de las memorias o si sería necesario establecer un mecanismo de filtro u «ordenación» para discutir de manera más útil y coherente estos informes. Evidentemente no es fácil solucionar a priori esta cuestión sin conocer el volumen de las respuestas. La memoria especial mencionada sobre el trabajo forzoso puede dar una indicación aproximada. Es previsible que, dado el carácter anual del ejercicio, este volumen no sea muy grande. De todos modos, se han discutido diversas opciones. Habida cuenta de que la remisión a la Comisión de Expertos podría suscitar objeciones de principios y objeciones prácticas (incluso en razón del volumen de trabajo complementario que esto representaría para ella), se han contemplado otras soluciones: la de que un experto o grupo de expertos escogidos para ello asistan a la Oficina o la de que se confíe la labor de presentación y compilación a un ponente (que podría ser distinto para cada uno de los derechos fundamentales). La elección del Consejo se centraría entonces en una persona, que podría escogerse en su propio seno o en el exterior (inclusive en la Comisión de Expertos). Téngase en cuenta que este último sistema ya es bien conocido en materia de derechos humanos y en otras instancias internacionales.
Los documentos presentados por la Oficina contemplaban la posibilidad de que los Estados no miembros del Consejo a los que interese la discusión de determinadas partes de las memorias puedan tener la posibilidad de expresarse. Algunos han creído ver en este procedimiento la confirmación del carácter contencioso de este ejercicio, al que se oponen resueltamente porque todo el seguimiento debería mantenerse en un ámbito promotor. Conviene observar que esta idea se dirige simplemente a permitir a los Estados que lo deseen hacer los comentarios que les parezcan oportunos sobre sus experiencias. Es cierto que el actual Reglamento del Consejo es muy estricto, y que excluye toda posibilidad de intervención ante el Consejo para los Estados que no sean miembros del mismo, a menos que sea en situaciones contenciosas (véase el artículo 5 bis). Pero esto no significa que hubiese que situarse en la misma óptica caso de introducir una nueva posibilidad de expresarse. La posibilidad de escuchar las explicaciones de un Miembro interesado en relación con sus esfuerzos y experiencias podría resultar muy fecunda en una perspectiva promotora; permitiría poner de relieve las «recetas» que han tenido éxito. La enmienda que el Consejo tendría que introducir en su Reglamento para abrir esta posibilidad podría redactarse de manera que reflejase esta óptica. Conviene recordar también que aunque se siguiese en la Conferencia la vía normal de discusión, como dicen también los mismos, los Estados interesados tendrían que responder a posibles preguntas, y no hay razón para pensar que en un caso la situación sea más contenciosa que en otro.
En las consultas del mes de abril, cierto número de oradores insistió en la necesidad de que el resultado de este examen en el Consejo se presente a la Conferencia, como ya se había previsto antes en el documento de marzo. A ese respecto, está muy claro que si el examen tiene que hacerse en el Consejo, representará un aspecto importante de su actividad y como tal tendrá que encontrar un lugar apropiado en el informe anual del Presidente del Consejo de Administración. Según las modalidades que se seleccionen serán necesarios algunos retoques en el Reglamento del Consejo y de la Conferencia(23).
Aunque el interés por promover la aplicación universal de los derechos fundamentales haya conducido inicialmente a centrar la atención en los países que no han ratificado los convenios correspondientes, a partir de la discusión de noviembre de 1997 quedó claro que esta preocupación de universalidad requería también la elaboración de un panorama general de las situaciones que se producen en el conjunto de los Miembros, tanto si han ratificado los convenios como si no lo han hecho así. Naturalmente, en los casos de los países que han ratificado, la existencia de un sistema de control muy elaborado de la aplicación de las disposiciones concretas de los convenios brinda la mejor garantía posible de que los principios de estos convenios serán a fortiori respetados. Pero también se ha manifestado de manera bastante general el sentimiento de que es difícil obtener una «perspectiva» de conjunto por medio de este sistema, si tiene que ser dinámica y mantener el sentido de las proporciones.
Así pues, del Consejo de Administración emanó la idea de un informe global que abarcase tanto a los países ratificantes como a los no ratificantes. Este informe examinaría cada año por turno cada una de las cuatro categorías de derechos fundamentales. Su objeto sería deslindar las tendencias y evoluciones más significativas que se hayan producido en el curso del período considerado.
Esta idea, nacida en el propio Consejo, suscitó cierto número de objeciones y preguntas de ciertos Miembros, en relación con su principio. Por una parte, el hecho de abarcar a los Estados que hayan ratificado parece traer consigo el peligro de exponerlos a doble examen y a doble crítica por los mismos hechos, menoscabando el principio non bis in idem. Por otra parte, se manifestó el temor de que este informe sea parte del objetivo promotor de la Declaración y de su mecanismo de seguimiento.
Estas preocupaciones merecen un detenido examen. La mejor manera de disiparlas consiste en establecer una distinción clara entre el objeto de este informe y el de los procedimientos establecidos. Parece evidente que, desde el punto de vista jurídico, el informe global no puede reemplazar los procedimientos establecidos para juzgar el grado de aplicación de las disposiciones específicas de los convenios en los países que los han ratificado. Pero, para reforzar esta evidencia jurídica, parece también importante definir el objeto del informe, de manera que excluya esta duplicación. Esto es bastante fácil, porque la Declaración consta de dos vertientes indisociables: por una parte constituye una reafirmación para los Miembros del derecho que ellos mismos se reconocen de promover, en la medida de sus medios, los derechos fundamentales; por otra parte, existe la obligación concomitante para la Organización de movilizar sus recursos para ayudarlos a ello. En esta perspectiva, debería quedar claro que el informe global en cuanto tal no se dirige a emitir un juicio sobre la actitud de los Estados. Debería ser la ocasión de hacer una apreciación, con la perspectiva suficiente de la eficacia y la pertinencia de la asistencia que aporta la Organización. Esto significa que debería ser no sólo la ocasión de un examen retrospectivo sino también la ocasión de definir un plan de acción que implique determinados objetivos y prioridades. Este es el sentido de la versión revisada que figura en anexo a la Declaración.
Aunque el objetivo así precisado permite responder a las preocupaciones de principio que se han manifestado, cierto número de problemas siguen subsistiendo sobre el órgano competente para tratarlos y sobre el procedimiento de examen.
Ya parece darse por sentado que este informe debería hacerse bajo la responsabilidad del Director General, a partir de informaciones fiables, obtenidas básicamente por medio de los procedimientos pertinentes (incluido el examen anual al que nos hemos referido antes). En el curso de la discusión ha quedado claro que con esto no deberían excluirse necesariamente otras informaciones fiables, a condición de precisar sus fuentes.
Sin embargo, queda pendiente una vez más la cuestión de saber qué órgano debería discutir de todo ello, y de qué manera. Esta cuestión no ha quedado solucionada. Se han planteado tres posibilidades principales:
La elección de una de estas tres fórmulas no debería ser un asunto de preferencia subjetiva. Conviene tener en cuenta el objetivo que se busca, para determinar qué órgano y qué procedimiento son los mejores para llevarlo a efecto. Si, como se indicó antes, el informe global tiene que ser ocasión no sólo de revisar las tendencias y evoluciones que se hayan observado en relación con el derecho de que se trate sino también de establecer un plan de acción para el período ulterior, este examen exigirá cierto tiempo y conducirá a tomar en consideración determinadas cuestiones de recursos y prioridades. En este caso, el Consejo sería el órgano más apropiado, pero también habría el peligro de que no haya demasiado tiempo para dedicar a este menester.
El examen por parte de la Conferencia no tendría sentido a menos que el marco y las condiciones de este examen les permitiesen llegar al resultado que se busca. Desde el punto de vista del procedimiento, esto sería imposible si el informe global se considerase como parte del informe del Director General. En esta hipótesis, no se podrían adoptar conclusiones ni otras decisiones por parte de la Conferencia. Esto se podría hacer si la cuestión del seguimiento se considerase como una cuestión recurrente del orden del día de la Conferencia, a la manera del seguimiento de la Declaración sobre el apartheid. En este caso, la Conferencia tendría la facultad de remitir este informe a una comisión que tuviese tiempo de proceder a una discusión en profundidad y someterle un informe y conclusiones.
Una solución intermedia de la que se hizo mención durante las discusiones sería una sesión especial. A reserva de adoptar una terminología y un marco reglamentario más apropiado, esta solución es posible. Para que esta sesión pudiese adoptar conclusiones o un plan de acción, sería necesario que la cuestión del informe global se considere como una cuestión recurrente del orden del día, y no como una parte del informe del Director General. De otro modo, la sesión especial no podría más que proceder a un intercambio de opiniones sobre el informe del Director General y, en su caso, sobre las decisiones adoptadas por el Consejo.
El informe que precede se esfuerza por dar una imagen lo más fiel posible de las cuestiones que están aún pendientes y que corresponde zanjar ahora a la Conferencia, a través de la Comisión que tal vez estime oportuno crear a ese efecto.
Estas cuestiones no son demasiado numerosas, aunque su complejidad no debe subestimarse. Tres consideraciones deberían ayudar a la Conferencia en esta labor:
Gracias a la dinámica así creada, a los puntos de referencia a los que puede remitirse la Conferencia y a la asistencia que ésta puede recibir del Consejo para los detalles definitivos, no debería resultarle imposible lograr el amplio acuerdo que requiere un proyecto que está en relación con la propia razón de ser de la OIT y de la pertenencia de sus Estados Miembros a la misma.
PROYECTO DE DECLARACION DE LOS DERECHOS HUMANOS FUNDAMENTALES EN EL TRABAJO
1.1. Considerando que la creación de la OIT procedía de la convicción de que la justicia social es esencial para garantizar las condiciones de una paz universal y duradera;
1.2. Considerando que la persistencia de un número excesivo de situaciones de injusticia y de pobreza, pese a una prosperidad general creciente y a una evolución tecnológica sin precedentes, confirma que el crecimiento económico, si bien constituye una de las condiciones esenciales del progreso social, no basta para garantizarlo;
1.3. Considerando que, por lo tanto, la OIT debe hoy más que nunca movilizar el conjunto de sus medios de acción normativa, de cooperación técnica y de investigación en todos los ámbitos de su competencia, y en particular en los del empleo, la formación profesional y las condiciones de trabajo, a fin de que en el marco de una estrategia global de desarrollo social, el progreso social acompañe efectivamente al crecimiento económico y contribuya a que este último sea verdaderamente duradero;
1.4. Considerando que, en la búsqueda de este paralelismo, la garantía de los derechos humanos fundamentales en el trabajo -- libertad sindical, prohibición del trabajo forzoso y de la discriminación y erradicación del trabajo infantil -- reviste una importancia y un significado especiales al asegurar a los propios interesados la posibilidad de reivindicar libremente y en igualdad de oportunidades una participación justa en las riquezas a cuya creación han contribuido así como la de desarrollar plenamente su potencial humano;
1.5. Considerando que, en el marco de su mandato exclusivo, que es el de elaborar y fijar las normas internacionales del trabajo, la OIT ha sido reconocida universalmente como la Organización competente para promover los citados derechos fundamentales en tanto en cuanto son expresión de sus principios y valores constitucionales;
1.6. Considerando que en una situación de creciente interdependencia económica urge reafirmar la permanencia de los principios y valores sobre los que se basa la Organización, así como promover la aplicación universal de los derechos que se derivan de los mismos,
La Conferencia Internacional del Trabajo,
2. Recuerda:
2.1. Que al incorporarse libremente a la OIT, todos los Miembros han aceptado los valores y principios enunciados en la Constitución de la Organización y en la Declaración de Filadelfia y se han comprometido a esforzarse por lograr, en toda la medida de sus posibilidades y atendiendo a sus condiciones específicas, los objetivos de la Organización;
2.2. Que esos valores y principios se han plasmado y desarrollado en forma de derechos y obligaciones específicos en convenios que han sido reconocidos como fundamentales dentro y fuera de la OIT.
3. Declara que todos los Miembros, aun cuando no hayan ratificado esos convenios, deben, por su mera pertenencia a la Organización y su adhesión a sus valores y principios, obrar de buena fe y en la medida de sus posibilidades para hacer efectivos los derechos fundamentales que se plasman en ellos, a saber:
3.1. La libertad sindical y el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva;
3.2. La eliminación de todas las formas de trabajo forzoso u obligatorio;
3.3. La erradicación efectiva del trabajo infantil, y
3.4. La eliminación de todas las formas de discriminación en materia de empleo y de ocupación.
4. Reconoce la obligación concomitante que incumbe a la Organización de movilizar de manera eficaz sus medios constitucionales y prácticos a fin de apoyar los esfuerzos de sus Miembros en pro de esos objetivos,
4.1. ofreciendo su asistencia y asesoramiento con miras a promover la ratificación y la aplicación de los convenios fundamentales y crear así un entorno favorable para el desarrollo económico y social;
4.2. prestando asistencia a los Miembros que no se encuentren aún en condiciones de ratificar todos o algunos de esos convenios en sus esfuerzos para hacer efectivos los derechos fundamentales que se enuncian en ellos;
4.3. alentando a las organizaciones competentes, multilaterales o de otro tipo, a que apoyen estos esfuerzos a través de sus propios programas de asistencia.
5. Decide que, para hacer plenamente efectiva la presente Declaración, se pondrá en marcha un mecanismo de seguimiento promocional, creíble y eficaz que conllevará un examen de las memorias anuales en virtud del artículo 19.5 e) de la Constitución así como un informe global, con arreglo a las modalidades que se establecen en el anexo, el cual se considerará parte integrante de la Declaración.
* * *
6. Subraya que ningún Miembro de la OIT podrá invocar la presente Declaración para adoptar medidas comerciales de carácter proteccionista o que pongan en entredicho la ventaja comparativa de otros países.
Mecanismo de seguimiento de la Declaración de los derechos
humanos fundamentales en el trabajo
1. Examen anual relativo a los convenios fundamentales no ratificados.
1.1. Objeto y ámbito de aplicación.
1.1.1. Su objeto es proporcionar una oportunidad de examinar cada año los esfuerzos realizados por los Miembros que no han ratificado aún los convenios fundamentales correspondientes para hacer efectivos los derechos, valores y principios consagrados en la Constitución y en la Declaración de Filadelfia.
1.1.2. El examen abarcará las cuatro áreas de derechos fundamentales especificadas en la Declaración. Este examen no afectará los actuales procedimientos en materia de libertad sindical, ni tratará nuevamente de las cuestiones que ya hayan sido abordadas en los mismos.
1.2. Base jurídica y modalidades del examen.
1.2.1. El examen se basará en memorias presentadas por los Miembros en virtud del artículo 19.5 e) de la Constitución respecto de cada uno de los convenios fundamentales que no hayan ratificado. Los formularios de memoria se establecerán con el fin de obtener de los gobiernos información acerca de cualquier cambio de su legislación o de su práctica, completada con las observaciones que las organizaciones de empleadores y de trabajadores deseen presentar de acuerdo con el artículo 23 de la Constitución y la práctica establecida.
1.2.2. Estas memorias, recopiladas en un informe por la Oficina, serán examinadas por el Consejo de Administración.
1.2.3. [Con el fin de presentar una introducción al informe así establecido y llamar la atención sobre los aspectos que podrían requerir una discusión más detallada, la Oficina podrá recibir la asistencia de [miembros de la Comisión de Expertos seleccionados con este fin] [un grupo de expertos nombrados con este fin por el Consejo de Administración] [uno o varios ponentes seleccionados por el Consejo de Administración de entre sus miembros con este fin].]
1.2.4. Deberían adoptarse medidas para que los Miembros que no estén representados en el Consejo de Administración puedan expresar sus puntos de vista cuando se discutan cuestiones que les interesen directamente.
2. Informe global.
2.1. Objeto y ámbito de aplicación.
2.1.1. Este informe facilitará una visión global dinámica de los acontecimientos más importantes relacionados con cada una de las categorías de derechos fundamentales que se hayan observado en un período de cuatro años, evaluará la eficacia de la asistencia prestada por la OIT y definirá las prioridades y plan de acción para el período siguiente.
2.1.2. El informe tratará sucesivamente cada año de una de las cuatro categorías de principios y derechos fundamentales.
2.2. Modalidades del examen.
2.2.1. El informe se elaborará bajo la responsabilidad del Director General, sobre la base de la información reunida y evaluada con arreglo a los procedimientos establecidos de la OIT. Esto incluye el examen anual en virtud del artículo 19.5 e) de la Constitución relativo a los convenios fundamentales no ratificados. En el caso de los Miembros que han ratificado los convenios correspondientes, esta información se basará en las memorias presentadas en virtud del artículo 22 de la Constitución y en las deliberaciones posteriores al respecto. [El Director General también puede recurrir a otras informaciones pertinentes que se hayan reunido y hayan sido objeto de deliberación sobre una base tripartita, o bien hacer uso de otras fuentes internacionales fiables.]
2.2.2. Este informe se someterá a una discusión tripartita [en el seno del Consejo de Administración y] en el marco [de una sesión especial] de la Conferencia Internacional del Trabajo.
2. OIT: La actividad normativa de la OIT en la era de la mundialización, Memoria del Director General a la 85.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (junio de 1997), pág. 16.
3. Documento GB.264/9/2 (noviembre de 1995).
4. OIT: Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, 86.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, 1998, Informe III (Parte 1A), Informe general, párrafos 94-125.
5. Documento GB.262/205 (marzo-abril de 1995), párrafo 40.
6. El artículo 10.1 de la Constitución dispone que «Las funciones de la Oficina Internacional del Trabajo comprenderán ... la realización de encuestas especiales ordenadas por la Conferencia o el Consejo de Administración». Este artículo fue invocado con motivo del establecimiento del procedimiento de la Comisión de Investigación y de Conciliación en Materia de Libertad Sindical, en 1950, puesto que faculta al Consejo de Administración para llevar a cabo estas encuestas con miras a la promoción (como contrapuesta a la entrada en vigor) de los fines y objetivos de la Organización.
7. Documento GB.264/6 (noviembre de 1995), párrafo 25.
8. Documento GB.265/8/2, párrafos 46-76 (marzo de 1996) y GB.267/9/2, párrafos 15-80 (noviembre de 1996).
9. Documento GB.264/205 (noviembre de 1995), párrafo 11.
10. El punto 4 de la Declaración Ministerial de Singapur dispone lo siguiente: «Renovamos nuestro compromiso de respetar las normas fundamentales del trabajo internacionalmente reconocidas. La Organización Internacional del Trabajo (OIT) es el órgano competente para establecer esas normas y ocuparse de ellas, y afirmamos nuestro apoyo a su labor de promoción de las mismas. Consideramos que el crecimiento y el desarrollo económicos impulsados por el incremento del comercio y la mayor liberalización comercial contribuirán a la promoción de esas normas. Rechazamos la utilización de las normas del trabajo con fines proteccionistas y convenimos en que no debe cuestionarse en absoluto la ventaja comparativa de los países, en particular de los países en desarrollo de bajos salarios...».
11. Documento GB.268/8/2, párrafo 54. Sobre el origen de esta propuesta, véase también el documento GB.268/PV (Rev.).
12. La actividad normativa de la OIT en la era de la mundialización, op. cit., págs. 20-22 y 73.
13. Véase el documento GB.270/3/1 (Add.) para un extracto de las declaraciones ante la 85.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo en el marco de la discusión de la Memoria del Director General por lo que se refiere a la garantía universal de los derechos fundamentales de los trabajadores y la adopción de una eventual declaración solemne.
14. Documento GB.269/205, párrafo 2.
15. Documento GB.270/3/1.
16. Documento GB.271/3/1.
17. Documento GB.270/3/1, párrafos 6-24.
18. Preservar los valores, promover el cambio, páginas 63-64.
19. Libertad sindical: Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87);
Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98);
Trabajo forzoso: Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29); Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso,
1957 (núm. 105);
Discriminación: Convenio sobre igualdad de remuneración, 1951 (núm. 100); Convenio sobre la discriminación (empleo y
ocupación), 1958 (núm. 111);
Edad mínima: Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138).
20. Que la OIT no tenía que proseguir como hasta entonces ha quedado aún más claro tras la Asamblea General y su apoyo al Programa de Acción de Copenhague, que invita a la Organización Internacional del Trabajo por su mandato, estructura tripartita y experiencia práctica a desempeñar un papel especial en el terreno del empleo y a continuar contribuyendo a la aplicación del Programa de Acción (UN Doc. A/RES/50/161, párrafo 38). En términos generales, la Asamblea General propugnó dar la mayor prioridad a las acciones internacionales para el fomento del progreso y de la justicia sociales por medio, entre otras cosas, de unas evaluaciones periódicas de los progresos nacionales y de la movilización de los recursos financieros a nivel internacional (véase G.A. Res. 50/161, párrafos 4, 12 y 14).
21. Memorándum preparado por el Servicio Jurídico de la Secretaría de la ONU, 34 UNESCOR, Sup. (no 8) 15, documento ONU E/CN.4/L.610 (1962).
22. Interesa citar la Memoria presentada a la Conferencia de 1944, en la que se declaraba que, en el ambiente de las políticas en vías de evolución, parecía muy conveniente que la Organización [...] formulase de nuevo los fines y objetivos que se propone para el nuevo período en el que el mundo estaba entrando. «Todo lo que se ha producido desde 1919 no ha hecho más que consolidar las bases de la filosofía internacional proclamada por la Constitución de la Organización [...] pero como el mundo ha seguido adelante, la Organización puede ahora avanzar con él o, si es posible, precederlo un poco. Parece, pues, llegado el momento de adoptar una nueva Declaración de principios generales [...] que constituiría un mandato social que propusiese determinados objetivos a la Organización y que supusiese por parte de los Miembros un compromiso de colaboración para alcanzar estos objetivos. [...] Una Declaración solemne de la Conferencia parece ser el modo más adecuado para esta nueva formulación de fines y objetivos de la Organización [...]. La adopción de esta Declaración serviría para marcar una fase importante de la historia de la Organización por medio de la nueva formulación que daría a sus objetivos en la nueva perspectiva de un mundo transformado».
23. Como se indica en el documento sometido al Consejo de Administración en marzo de 1998 (GB.271/3/1), convendría ir pensando si el artículo 7.1, b) del Reglamento de la Conferencia tiene que ser modificado (entre otros).
Para todo complemento de información, diríjase al Servicio de Relaciones Oficiales (REL OFF), número de teléfono: +41.22.799.7732, número de fax: +41.22.799.8944, e-mail: RELOFF@ilo.org
