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Informe VI (2)

Trabajo infantil

Sexto punto del orden del día

Oficina Internacional del Trabajo Ginebra 

ISBN 92-2-310660-5
ISSN 0251-3226

INDICE

Introducción

Resumen de las respuestas y comentarios recibidos

Conclusiones propuestas

INTRODUCCION

En su 265.a reunión (marzo de 1996), el Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo decidió incluir en el orden del día de la 86.a reunión (1998) de la Conferencia Internacional del Trabajo la cuestión del trabajo infantil.

Esta cuestión se examinará por el procedimiento de doble discusión. De conformidad con el artículo 39 del Reglamento de la Conferencia, que trata de las etapas preparatorias del procedimiento de doble discusión, la Oficina preparó un informe inicial¹ que sirviera de base a la primera discusión de este asunto. Tras una breve exposición de los antecedentes en que el Consejo de Administración basó su decisión, se procedía en el mismo a un análisis de la legislación y la práctica pertinentes en varios países. Este informe, que iba acompañado de un cuestionario, fue enviado a los Estados Miembros de la OIT, a quienes se rogó que contestaran al cuestionario y que remitieran sus respuestas a la Oficina a más tardar el 30 de junio de 1997.

En el momento de redactarse el presente informe, la Oficina había recibido respuestas de los gobiernos de los 108 Estados Miembros siguientes²: Alemania, Arabia Saudita, Argelia, Argentina, Armenia, Australia, Austria, Bahamas, Bahrein, Bangladesh, Belarús³, Bélgica, Benin, Brasil, Bulgaria⁴, Cabo Verde, Camboya, Camerún, Canadá, Chad, República Checa, Chile, China, Chipre, Colombia⁵, República de Corea, Costa Rica, Croacia, Cuba, Dinamarca, República Dominicana, Egipto, El Salvador⁶, Eritrea, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estados Unidos, Estonia, Etiopía, Fiji, Filipinas, Finlandia, Francia, Gabón, Ghana⁷, Grecia, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Hungría, India, Indonesia, Iraq, Irlanda, Italia, Jamaica, Japón, Jordania, Kazajstán, Kenya, Kuwait, Letonia, Líbano, Lituania, Luxemburgo, Malasia, Malta, Marruecos, Mauricio, México, Mongolia, Myanmar, Namibia⁸, Nepal, Nicaragua, Noruega, Nueva Zelandia, Países Bajos, Pakistán, Panamá, Perú, Polonia, Portugal, Qatar, Reino Unido, Rumania, Federación de Rusia, San Marino, Singapur, Sri Lanka, Sudáfrica, Sudán, Suecia, Suiza, Suriname, Tailandia, República Unida de Tanzanía, Tayikistán, Túnez, Turquía, Ucrania, Uganda, Uruguay, Venezuela⁹, Yemen y Zimbabwe.

Se señaló a la atención de los gobiernos el párrafo 1 del artículo 39 del Reglamento de la Conferencia, en el cual se les pide «que consulten a las organizaciones de empleadores y de trabajadores más representativas antes de completar sus respuestas». Se les pidió que indicaran los nombres de las organizaciones consultadas.

Los gobiernos de los siguientes Estados Miembros indicaron que las organizaciones de empleadores o de trabajadores habían sido consultadas o habían participado en la redacción de las respuestas: Argelia, Australia, Austria, Bahrein, Bangladesh, Brasil, Bulgaria, Cabo Verde, Camboya, Camerún, Canadá, China, Chipre, Colombia, República de Corea, Croacia, Cuba, Dinamarca, República Dominicana, Egipto, Eritrea, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estonia, Fiji, Finlandia, Gabón, Ghana, Guyana, Haití, Hungría, Indonesia, Irlanda, Italia, Jamaica, Japón, Jordania, Kenya, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malasia, Mongolia, Namibia, Nicaragua, Noruega, Países Bajos, Pakistán, Perú, Polonia, Portugal, Rumania, San Marino, Singapur, Sudáfrica, Sudán, Suecia, Suiza, Suriname, República Unida de Tanzanía, Ucrania, Uruguay y Zimbabwe.

Los gobiernos de los siguientes Estados Miembros comunicaron en sus respuestas la opinión de las organizaciones de empleadores o de trabajadores: República de Corea, Dinamarca, Eslovenia, Finlandia, Hungría, Jamaica, Kenya, Malasia, Noruega, Portugal, San Marino y Ucrania.

Los gobiernos de los siguientes Estados Miembros comunicaron por separado las respuestas de las organizaciones de empleadores o de trabajadores (otras respuestas se recibieron directamente en la sede de la Oficina): Alemania, Argelia, Armenia, Australia, Austria, Belarús, Bélgica¹⁰, Benin, Brasil, Cabo Verde, Canadá, República Checa, China, Chipre, Colombia, República Dominicana, Egipto, España, Estados Unidos, Estonia, Fiji, Finlandia, Francia, Gabón, Guatemala, Honduras, Iraq, Irlanda, Italia, Japón, Jordania, Kazajstán, Kenya, Lituania, Mauricio, Mongolia, Namibia, Nueva Zelandia, Omán, Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, Rumania, Sri Lanka, Sudáfrica, Suiza, Suriname, Turquía, Uruguay, Venezuela y Yemen.

En cumplimiento del párrafo 1 del artículo 39 del Reglamento de la Conferencia, en el presente informe se consignan o se mencionan las respuestas de las organizaciones de empleadores y de trabajadores más representativas.

El Comité de los Derechos del Niño, de las Naciones Unidas, formuló comentarios sobre el cuestionario durante su decimocuarto período de sesiones. Estos se resumen en las observaciones generales.

Si la Conferencia estima oportuno adoptar uno o varios instrumentos internacionales sobre el trabajo infantil, la Oficina preparará uno o varios proyectos de instrumento sobre la base de las conclusiones adoptadas por la Conferencia, al objeto de presentarlos a los gobiernos. Entonces corresponderá a la Conferencia pronunciarse definitivamente sobre el particular en una reunión ulterior.

El presente informe se basa en las respuestas recibidas que se reproducen, en lo esencial, en las páginas siguientes¹¹. En los comentarios breves se presentan las principales cuestiones que deben ser examinadas por la Conferencia. Al final del informe figuran las Conclusiones propuestas.

RESUMEN DE LAS RESPUESTAS Y COMENTARIOS RECIBIDOS

A continuación figura lo esencial de las observaciones generales y de las respuestas al cuestionario formuladas por los gobiernos, así como de las respuestas recibidas por separado de las organizaciones de empleadores y de trabajadores.

Tras un examen de las observaciones generales se reproduce el texto de cada pregunta, seguido de una lista de los gobiernos que han contestado a la misma, con indicación de la naturaleza de las respuestas (afirmativas, negativas u otras). Si un gobierno ha formulado observaciones que matizan o explican su respuesta, o se han recibido observaciones de organizaciones de empleadores y de trabajadores, se reproduce después de dicha lista lo esencial de cada observación, por orden alfabético de países. No se resumen las observaciones que equivalen a una respuesta simplemente afirmativa o negativa, salvo si se trata de respuestas de organizaciones de empleadores o de trabajadores que no coinciden con las de sus respectivos gobiernos. Cuando una respuesta se refiere a varias preguntas, la información esencial se presenta bajo una sola de ellas.

Algunos gobiernos dan información sobre la legislación o la práctica nacionales. Estos datos, muy útiles para el trabajo de la Oficina, sólo se reproducen cuando son indispensables para comprender la respuesta correspondiente.

El resumen de las observaciones sobre cada pregunta va seguido de breves comentarios de la Oficina sobre el punto o puntos correspondientes de las Conclusiones propuestas, que figuran al final del informe.

Observaciones generales

Australia. Los nuevos instrumentos no deberían ser demasiado preceptivos y tendrían que ser lo bastante flexibles para evitar las dificultades que se plantean respecto del Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138).

Bélgica. La OIT ya ha adoptado muchos convenios sobre la edad mínima para la admisión al empleo. Por consiguiente, los nuevos instrumentos deberían encaminarse a mejorar las condiciones de trabajo de los niños que se ven obligados a ejercer una actividad profesional sin haber cumplido aún los años prescritos en los convenios existentes porque sus países no han ratificado esos convenios; hacer más flexibles las disposiciones sobre la edad mínima de admisión al empleo, dado que las normas existentes son relativamente rigurosas, y resultan de difícil ratificación por los países en desarrollo, o bien deberían dirigirse a combatir las formas más graves e intolerables de trabajo infantil (como la esclavitud, la prostitución y la servidumbre por deudas). El Gobierno considera que se debería dar prioridad a este último objetivo. Ahora bien, en el cuestionario se incluyen algunos aspectos que se refieren a unas actividades que no pueden considerarse como trabajo en el sentido habitual de los instrumentos de la OIT. Sería más adecuado considerar esos aspectos en un instrumento destinado a combatir todas las formas de explotación infantil.

Consejo Nacional del Trabajo (CNT): El Convenio núm. 138 es un convenio fundamental y de gran importancia para elaborar una estrategia coherente de lucha contra el trabajo infantil, pero algunos Estados Miembros consideran que es demasiado complejo y difícil de aplicar en detalle, lo que hace problemática su ratificación. Por consiguiente, el objetivo del nuevo convenio debería ser consolidar el Convenio núm. 138 sin socavar sus disposiciones, abordando las formas más intolerables de trabajo infantil. Convendría llegar a un equilibrio entre el contenido respectivo del convenio y de la recomendación. Para conseguir una amplia ratificación del convenio, éste debería centrarse en principios fundamentales.

Cabo Verde. Confederación de Sindicatos Libres de Cabo Verde (CCSL): El trabajo infantil ha sido últimamente motivo de mucha controversia y discusión a escala nacional e internacional. Es preciso ocuparse de dos aspectos fundamentales e independientes de este problema: el trabajo infantil, definido como cualquier esfuerzo físico o intelectual hecho por un menor con el objetivo de producir bienes y servicios a cambio de una remuneración específica; y los delitos contra los niños, en que el esfuerzo físico o intelectual hecho por un menor no tiene como objetivo elaborar bienes o servicios. Cabría citar a título de ejemplo delitos tales como la prostitución infantil organizada como «trabajo» y el tráfico de drogas en que se recurre a menores para eludir el sistema judicial dado que no es posible imputar delitos a éstos. Los instrumentos propuestos se proponen proteger principios jurídicos y morales universales. Como los convenios no adquieren fuerza obligatoria hasta que los Estados Miembros los ratifican y los incorporan a su ordenamiento jurídico interno, la OIT debería promover enérgicamente la toma de conciencia por los gobiernos sobre el trabajo infantil; fijar un plazo relativamente corto para que los Estados Miembros ratifiquen el convenio y adapten su legislación nacional, y sugerir mecanismos o instituciones responsables del control que tengan el poder necesario para garantizar la aplicación del convenio.

Canadá. La adopción de nuevos instrumentos internacionales sobre las formas más intolerables de trabajo infantil representaría un mensaje enérgico y claro de que estos tipos de trabajo son inaceptables en todo el mundo. Para ser realmente eficaz, útil y ampliamente ratificado, el nuevo instrumento (o instrumentos) debería ser simple, estar bien enfocado y ser suficientemente general. Tendría que complementar a otros instrumentos de la OIT, en particular el Convenio (núm. 138) y la Recomendación (núm. 146) sobre la edad mínima, 1973, y ser coherente con los instrumentos pertinentes de las Naciones Unidas; ahora bien, sus disposiciones no deberían ser una simple repetición de las de esos instrumentos ni tener las mismas repercusiones sobre las actividades prácticas, en particular los programas de asistencia técnica. Las referencias a la erradicación del trabajo infantil en general deberían limitarse y centrarse en la supresión inmediata de las formas más intolerables de ese trabajo. Se requiere una mayor flexibilidad en lo que se refiere a las preguntas 7, c), y 14 para permitir a las autoridades nacionales determinar cuáles son las actividades peligrosas para los diferentes grupos de edad de niños menores de 18 años.

Dinamarca. Como se indica en la publicación El trabajo infantil: Lo intolerable en el punto de mira, es necesario adoptar medidas a escala internacional sobre las formas más peligrosas y graves de trabajo infantil. En consecuencia, Dinamarca apoya una nueva iniciativa de la OIT sobre la erradicación del trabajo infantil.

Confederación de Empleadores de Dinamarca (DA): Las disposiciones del convenio/recomendación deberían ser más específicas para tomar en consideración la edad de la persona y el tipo de empleo con el fin de no excluir totalmente las tareas ligeras y de que siga resultando posible efectuar actividades que estén relacionadas con los programas de formación teórica y práctica.

Eslovenia. Confederación de Sindicatos'90 de Eslovenia: La Confederación apoya la adopción del convenio; también subraya que deberían efectuarse más inspecciones sobre el trabajo infantil.

Estados Unidos. Si se adoptase, el nuevo convenio sobre el trabajo infantil sería el primer convenio importante sobre derechos humanos adoptado por la OIT en los últimos cuarenta años. Para ser realmente útil, el nuevo instrumento debería ser adoptado en la Conferencia Internacional del Trabajo por abrumadora mayoría, ser prontamente ratificado y aplicarse con eficacia. El nuevo convenio debería constituir una aportación inequívoca y valiosa al cuerpo de leyes internacionales que trata de la explotación infantil. Al igual que los otros convenios fundamentales de la OIT sobre derechos humanos, ha de aplicarse de la misma manera en todos los Estados Miembros, sea cual fuere su nivel de desarrollo. No obstante, un instrumento (o instrumentos) de esta envergadura no tiene que limitarse a reflejar el umbral mínimo común. Este ejercicio no debería conducir simplemente a la revisión del Convenio núm. 138 (que es en gran parte un convenio técnico) ni ser considerado como un rechazo del mismo. El nuevo instrumento (o instrumentos) deben distinguir los tipos de trabajo infantil que resultan inaceptables a causa de su repercusión física, mental o emocional destructiva en la vida actual y futura de los niños. La relación entre el nuevo instrumento (o instrumentos) y el Convenio núm. 138 debería ser perfectamente aclarada para evitar cualquier malentendido sobre sus diferentes funciones en la lucha contra el trabajo infantil. Las formas de trabajo infantil que no figuren en el nuevo convenio no se considerarán, por principio, implícita y plenamente aceptables, sino que seguirán estando reglamentadas por el Convenio núm. 138. En algunos aspectos, habrá un paralelismo entre el nuevo instrumento (o instrumentos) sobre el trabajo infantil y el Convenio núm. 29, que de alguna manera podría servir de orientación en el proceso de redacción. Se deberían considerar varios factores al redactar los nuevos instrumentos sobre el trabajo infantil en condiciones de explotación. Cuanto más simple, mejor será el resultado. El convenio debería limitarse a establecer principios generales, mientras que la recomendación podría explayarse sobre su puesta en ejecución. Si la Conferencia adoptase ambos instrumentos, cada uno de ellos debería gozar de autonomía. La recomendación no tendría que limitarse a complementar el convenio ni a convertirse en un depósito de las ideas que no puedan incluirse en el convenio. El nuevo instrumento (o instrumentos) debería insistir en la adopción de medidas concretas e inmediatas. La mayoría de los países ya han promulgado legislación sobre el trabajo infantil, en particular sobre la edad mínima, pero por diversas razones no se está procediendo a una aplicación adecuada. El nuevo instrumento (o instrumentos) debería tomar en consideración ese hecho y, por consiguiente, centrarse en los mecanismos de aplicación. El nuevo convenio sobre el trabajo infantil debería también prever algún sistema de rendición de cuentas que permitiera garantizar su aplicación en la práctica, en particular algún tipo de requisito en materia de informes que vaya más allá del procedimiento habitual de presentación de memorias previsto en el artículo 22. Si bien en el convenio habría que establecer una edad por debajo de la cual se deben prohibir las formas intolerables de trabajo infantil, las discusiones deberían centrarse en los tipos de trabajo que son intolerables a cualquier edad. En el cuestionario, que está tan estrechamente vinculado al Convenio núm. 138, se proponen varias edades diferentes, por ejemplo los 18 años, los 16 años, la edad en que se termina la escolaridad obligatoria y la edad inferior a los 12 años. El nuevo convenio no debería ser una norma técnica de edades mínimas. Habría que evitar las duplicaciones con otras organizaciones internacionales e instrumentos contractuales que se ocupan de diversos aspectos relacionados con el problema del trabajo infantil. La pregunta 7, c), es la más problemática. Las discusiones sobre esa pregunta no deberían centrarse en una definición universal de la expresión trabajo infantil en condiciones de explotación, que equipare la explotación con el peligro al igual que se hace en el Convenio núm. 138, sino en cómo exigir a los gobiernos, por medio de un nuevo convenio internacional del trabajo, que determinen qué es lo que constituye trabajo infantil en condiciones de explotación y que vigilen la ejecución de los programas de acción llevados a cabo con miras a su eliminación. Así, el nuevo convenio podría exigir que los gobiernos definan las circunstancias del trabajo infantil en condiciones de explotación en el contexto nacional con arreglo a criterios enumerados en el convenio; elaboren a escala nacional programas de acción inmediata destinados a suprimir el trabajo infantil en condiciones de explotación y los supervisen; rehabiliten y reintegren a los niños que han dejado de trabajar e impidan nuevos casos de explotación; establezcan castigos y sanciones apropiados en caso de violación; elaboren informes públicos periódicos sobre los progresos realizados, y compartan experiencias con otros Estados Miembros con el fin de descubrir cuáles son las prácticas más eficaces para eliminar el trabajo infantil en condiciones de explotación y se ayuden entre sí. Con la adopción de un nuevo convenio importante sobre el trabajo infantil en condiciones de explotación, la comunidad internacional se dirigirá a la OIT en busca de orientación. Por consiguiente, el nuevo convenio deberá hacer hincapié en la aplicación y supervisión con el fin de garantizar, después de su adopción, una vigilancia continua y eficaz de su aplicación tanto por medio de la legislación como en la práctica. El convenio estará sujeto a todos los mecanismos de control de la OIT y se beneficiará de las actividades de asistencia técnica de esta Organización, así como de la cooperación internacional, para conseguir el objetivo de eliminar el trabajo infantil en condiciones de explotación. Entre estos mecanismos figuran la persuasión moral por los órganos de control de la OIT; la asistencia técnica de la OIT, no sólo en cuanto a la elaboración de legislación laboral sino también al establecimiento de programas nacionales para erradicar el trabajo infantil en condiciones de explotación; el reconocimiento inmediato de que el convenio es una de las normas del trabajo fundamentales de la OIT, lo cual tiene como resultado la aplicación de los procedimientos de control previstos con el fin de promover la observancia universal de los principios consagrados en esas normas, aun cuando no se hayan ratificado formalmente, y la adopción de medidas por la OIT y por los Estados Miembros para facilitar la aplicación del nuevo convenio por medio de procedimientos que determinen públicamente los éxitos y los fracasos de la política nacional. Además, para asegurar una vigilancia continua y eficaz de la aplicación del nuevo convenio tanto por medio de la legislación como en la práctica, debería pedirse a los Estados Miembros que elaborasen informes públicos periódicos para su examen tanto en el ámbito nacional como internacional sobre los progresos realizados en cuanto al descubrimiento, supresión y eliminación de las formas de trabajo infantil intolerables. El nuevo convenio también debería contener una disposición en virtud de la cual se obligue a los Estados Miembros ratificantes a proporcionar a la OIT cualquier información que obre en su poder sobre el trabajo infantil en condiciones de explotación, dondequiera que exista, e incumbirá a la OIT tomar medidas en respuesta a la información que se le haya podido facilitar.

Francia. La eliminación del trabajo infantil, en particular el relacionado con los niños de corta edad y con las formas de trabajo más graves, no sólo constituye una preocupación humanitaria que guarda relación con los derechos sociales fundamentales, en especial los derechos del niño, sino también una preocupación económica dentro del marco de las dimensiones sociales del comercio internacional. Ahora bien, sería lamentable que el debate sobre los nuevos instrumentos se empantanase en detalles sobre los niños de países con un elevado nivel de vida que trabajan para ganar un poco de dinero para gastos menudos o que están empleados como modelos o artistas, mientras que en algunos países son tratados como esclavos, obligados a realizar tareas arduas y peligrosas o entregados a la prostitución. Por consiguiente, las discusiones sobre los nuevos instrumentos deberían centrarse en cuestiones de fundamental importancia.

Irlanda. Congreso de Sindicatos de Irlanda (ICTU): La supresión de las formas más graves de trabajo infantil debería formar parte de los esfuerzos realizados a escala mundial por eliminar todas las formas de trabajo infantil.

Italia. El problema del trabajo infantil tiene una importancia decisiva para el debate sobre las dimensiones sociales de la mundialización de la economía y sobre el vínculo existente entre los derechos sociales básicos y el comercio internacional. La mundialización podría tener como resultado un aumento de la explotación de los niños. Este problema podría afrontarse vinculando las normas que rigen el comercio internacional con los principios para la protección de los derechos humanos básicos. Deberían adoptarse medidas por intermedio de los organismos internacionales a fin de que el crecimiento y el desarrollo a escala mundial contribuyan al fortalecimiento de los derechos sociales básicos. Si bien la mayoría de los convenios existentes se ocupan de alguno de los aspectos relacionados con el trabajo infantil, tales como la edad mínima, ningún convenio de la OIT trata del trabajo infantil de manera global. El nuevo convenio debería ser ratificado por todos los países, sea cual fuere su nivel de desarrollo. Su objetivo debería ser la erradicación inmediata de las formas más intolerables de trabajo infantil.

Japón. Ya es hora de que la OIT adopte instrumentos internacionales destinados a suprimir con efecto inmediato las formas más graves de trabajo infantil, ya que esos instrumentos facilitarían la realización de esfuerzos a escala nacional para erradicar el trabajo infantil y permitirían aumentar la eficacia del compromiso contraído por las organizaciones internacionales, tales como la OIT, en materia de asistencia técnica. Para garantizar la eficiencia de sus acciones, la OIT debe actuar en coordinación con otras organizaciones internacionales, con el fin de no sobrecargar innecesariamente a ninguno de los Estados Miembros. Los nuevos instrumentos deberían poner de relieve las esferas en que la OIT podría aportar su competencia, centrarse en las normas mínimas fundamentales para facilitar su aplicación y redactarse de manera flexible. La erradicación del trabajo infantil es una de las tareas más importantes a que se ve enfrentada la comunidad mundial.

Confederación de Sindicatos del Japón (JTUC-RENGO): Dado que el trabajo infantil es el problema laboral más grave que existe en el mundo, la OIT debería adoptar nuevos instrumentos internacionales para suprimir inmediatamente sus formas intolerables. Esos instrumentos deberían adoptarse en gran escala y aplicarse eficazmente. También es preciso facilitar la ratificación de los convenios existentes sobre el trabajo infantil. El convenio debería ir complementado por una recomendación.

México. La erradicación de las formas intolerables de trabajo infantil es un noble objetivo. Sin embargo, el proceso para la erradicación, así como su duración, dependen en gran medida de los grados de desarrollo de cada Estado Miembro. La naturaleza ilícita, y por tanto clandestina, de las formas intolerables de trabajo infantil dificulta el conocimiento adecuado de esta problemática. El primer paso, entonces, es determinar dónde y cómo se presenta el problema. El trabajo infantil responde a circunstancias muy diversas y es el resultado de las condiciones culturales, históricas, sociales y económicas de cada Estado y comunidad; por ello, es necesario definir con precisión la población a la que se espera atender. No todo el trabajo infantil es intolerable, por lo que es preciso tomar en consideración la legislación de cada país. Muchas de las actividades y conceptos a que se alude en el cuestionario exceden del ámbito de trabajo y de la esfera de acción de la OIT. Por consiguiente, los instrumentos deberían referirse a los convenios y acuerdos del derecho internacional penal y evitar las discrepancias o la duplicidad de las tareas. Los esfuerzos efectuados deberían centrarse en los niños que se encuentran involucrados en las formas intolerables de trabajo infantil en vez de abarcar a la totalidad de los niños que se encuentran trabajando, cuya gran mayoría están protegidos por la ley, especialmente por cuanto hace a su moral, salud y seguridad. Debería utilizarse la expresión «formas intolerables de trabajo infantil» en vez de «formas más graves de trabajo infantil».

Nueva Zelandia. Véase la pregunta 1.

Portugal. La dimensión alcanzada por la explotación del trabajo infantil justifica la adopción de un convenio específico centrado en sus formas más intolerables y peligrosas, tales como la esclavitud, el trabajo en régimen de servidumbre y el trabajo forzoso, y en la adopción de medidas para erradicar este flagelo. Es preciso también proteger a los niños del trabajo que comprometa su futuro, amenace su seguridad, salud y bienestar, vaya en detrimento de su educación o formación, les prive de la vida propia de la infancia y menoscabe su derecho a la educación y a la posibilidad de desarrollarse plenamente, tanto desde el punto de vista físico como psicológico, consagrado en la Declaración Universal de Derechos Humanos. Deberá prohibirse el trabajo de los niños en todas las actividades en que sea preciso entrar en contacto con productos reconocidos como cancerígenos o neurotóxicos, con metales pesados, con sustancias que irriten la piel o los pulmones, con algunos agentes biológicos y con explosivos. Si bien los nuevos instrumentos no reducirán el valor de los convenios fundamentales, tales como el Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29) y el Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138), las formas más intolerables de trabajo infantil no se limitan al trabajo forzoso tal como se describe en el Convenio núm. 29; pese a la campaña emprendida a favor de la ratificación del Convenio núm. 138, es poco probable que, en un futuro próximo, su número de ratificaciones pueda igualar al obtenido por los otros convenios fundamentales. Un convenio que centrase las obligaciones de los Estados Miembros en la prohibición de las formas intolerables de trabajo infantil sería ratificado probablemente por un gran número de países industrializados y en desarrollo y podría incorporarse en el grupo de los convenios fundamentales de la OIT. Debería adoptarse un convenio breve, complementado por una recomendación, en el que se afirme que no se aplica a determinadas formas de trabajo infantil que no suponen directamente una amenaza para la salud, la moralidad o la educación de los niños. Las ocupaciones prohibidas deberían ser definidas en cada país por las autoridades competentes, en consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores, y ser periódicamente revisadas. El hecho de obligar a los niños a trabajar en condiciones intolerables definidas en el convenio debería castigarse con sanciones, incluso con sanciones penales si fuera preciso. La recomendación debería proporcionar orientaciones sobre las medidas necesarias para alcanzar los objetivos del convenio, en particular para mejorar las condiciones del trabajo infantil; aumentar la toma de conciencia de la opinión pública sobre este asunto; reforzar la inspección del trabajo de los niños mediante la participación en esta tarea de representantes de las comunidades locales, y crear o reforzar mecanismos institucionales que definan las prioridades de la política nacional en materia de trabajo infantil, en colaboración con las organizaciones de empleadores y de trabajadores.

Confederación General de los Trabajadores de Portugal (CGTP-IN): El trabajo infantil es un flagelo que afecta a todos los países del mundo, sea cual fuere su nivel de desarrollo. Su recrudecimiento constituye un motivo de preocupación para todas las organizaciones internacionales, en particular para la OIT. Dado que es imposible en la práctica erradicar de inmediato todas las formas de trabajo infantil, se debería dar prioridad a la supresión de las formas más intolerables. En los albores del siglo XXI, la comunidad mundial no puede seguir tolerando tal explotación infantil, ya sea por medio de acciones o de omisiones. Es preciso romper el silencio respecto de esta situación. Es también imprescindible sensibilizar a la opinión pública mundial y obligar a los gobiernos a tomar medidas. La adopción por la OIT de un nuevo convenio sobre el trabajo infantil debería tener como objetivo eliminar inmediatamente las formas más intolerables y abusivas de trabajo infantil y prohibir y controlar estrictamente las actividades que ponen en peligro la seguridad y la salud física y mental de los niños, perjudicando así su pleno desarrollo; obligar a los Estados Miembros ratificantes a adoptar medidas adecuadas para el logro de esos objetivos, y prever mecanismos de cooperación y asistencia mutuas. En la recomendación deberían preverse medidas específicas, en particular el establecimiento de programas de acción de ámbito nacional destinados a erradicar las formas más abusivas de trabajo infantil con el objetivo último de eliminar progresivamente todas las formas de trabajo infantil. En ambos instrumentos debería hacerse hincapié en la cooperación a escala nacional e internacional.

Singapur. La adopción de instrumentos internacionales permitirá aumentar en todas partes la toma de conciencia sobre el carácter indeseable del trabajo infantil. Ahora bien, tales instrumentos deberían ser promocionales, pero no penales, a fin de no obstaculizar la creación de un entorno propicio para las inversiones, el comercio y el crecimiento económico. La OIT no debería utilizar las normas internacionales del trabajo para restringir el comercio e imponer sanciones a los países so pretexto de eliminar la explotación infantil. Esas acciones tendrían repercusiones negativas en el crecimiento económico de los países en desarrollo. La adopción de convenios internacionales, por sí sola, no permitirá liberar a los niños del trabajo si no va acompañada de medidas de asistencia técnica y financiera para compensar a las familias por su pérdida de ingresos.

Sudáfrica. Organización de Empleadores Sudafricanos (BSA): Para combatir las formas intolerables de trabajo infantil como objetivo a corto plazo y eliminar progresivamente el trabajo infantil como objetivo a largo plazo, es necesario definir las cuatro causas fundamentales del trabajo infantil: la pobreza, la tradición familiar, la falta de instrucción y las consideraciones económicas. La pobreza es tal vez la causa más importante del trabajo infantil. Por necesidad o por tradición se espera con frecuencia que los niños contribuyan a la supervivencia de la familia. Para evitar que las familias de los países con una fuerte incidencia de mano de obra infantil se vean enfrentadas a graves dificultades, debería elaborarse un plan de acción para mitigar las formas más graves de pobreza antes de que resulte posible comenzar a eliminar gradualmente el trabajo infantil. Los instrumentos destinados a combatir el trabajo infantil deberían también interesarse por los padres. Es de crucial importancia que los gobiernos establezcan programas de escolaridad obligatoria para los niños menores de una determinada edad (por lo general hasta los 16 años) y que dispongan de una infraestructura escolar adecuada a fin de que los niños no permanezcan ociosos hasta que empiecen a trabajar. Los empleadores contratan a niños porque pueden pagarles salarios más bajos o tienen mayor habilidad para ciertos tipos de actividades o porque sus padres están dispuestos o se ven obligados a que ejerzan una actividad laboral, a menudo como trabajadores en régimen de servidumbre. Para asegurar el éxito del programa, debería centrarse la atención en los empleadores, así como en los problemas relacionados con la pobreza, la tradición familiar y la escolaridad.

Suecia. Comisión tripartita de Suecia sobre asuntos relacionados con la OIT: La prohibición del trabajo infantil debe combinarse con medidas positivas, en particular con una escolaridad obligatoria y bien fundada, con sistemas de inspección del trabajo más enérgicos, con un aumento de la toma de conciencia y con el suministro de información a los niños acerca del trabajo infantil y de sus derechos. La elaboración de un nuevo instrumento sobre las formas más intolerables de trabajo infantil no haría necesaria la revisión de los convenios sobre la edad mínima adoptados anteriormente.

Suiza. El instrumento propuesto para combatir las formas más detestables de trabajo infantil es indispensable y reforzará en gran medida la imagen de la OIT.

Confederación de Sindicatos Cristianos de Suiza (CNG/CSC): El trabajo infantil constituye un problema grave y complejo. Es necesario adoptar medidas con carácter urgente porque este flagelo sigue propagándose pese al aumento de la toma de conciencia sobre su gravedad y a los esfuerzos desplegados para ponerle fin. La Confederación acepta el enfoque pragmático propuesto por la OIT para erradicar como acción prioritaria las formas más intolerables de explotación de los niños. Ahora bien, esto no debería ir en detrimento de los instrumentos existentes, en particular del Convenio núm. 138 que es el principal instrumento para la puesta en práctica de una estrategia de ámbito nacional para combatir el trabajo infantil. El debate sobre un nuevo instrumento también debería permitir consolidar el procedimiento de control por la OIT de los convenios fundamentales.

Uganda. La naturaleza y la magnitud del trabajo infantil en los últimos años se han ampliado y han sido motivo de preocupación en todo el mundo. Para abordar las diversas facetas que presenta actualmente este problema es imprescindible que la Conferencia Internacional del Trabajo adopte un nuevo instrumento sobre la erradicación del trabajo infantil.

Uruguay. La inclusión de algunas de las disposiciones previstas en el proyecto de recomendación y en el proyecto de convenio permitiría dar más fuerza al convenio.

Comité de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas. El Comité subraya la importancia que tiene seguir colaborando estrechamente con la OIT en el proceso de establecimiento de nuevas normas con el fin de suprimir las formas intolerables de explotación de los niños en tareas y actividades peligrosas. Recuerda que la Convención sobre los Derechos del Niño fue ampliamente ratificada y que en sus principios y disposiciones, en particular en el artículo 32, se pide a los Estados Partes que tengan en cuenta las disposiciones pertinentes de otros instrumentos internacionales, en particular las relacionadas con la edad mínima para trabajar y con la reglamentación de los horarios y condiciones de trabajo. Los miembros del Comité recuerdan, además, que en su cuarto período de sesiones se celebró una discusión general sobre la protección de los niños contra la explotación económica y se formuló una serie de recomendaciones importantes, muchas de las cuales se toman en consideración en el cuestionario de la OIT. Cabe citar como ejemplo el caso de las actividades consideradas como las formas más graves de trabajo infantil. El Comité, al igual que se hace en el cuestionario, pidió la prohibición absoluta de las situaciones de servidumbre, en especial del trabajo forzoso u obligatorio, de la servidumbre por deudas, de la venta y el tráfico de niños y de la utilización de niños con fines punibles y delictivos, en particular la prostitución infantil, la pornografía y el tráfico de drogas (pregunta 7, a) y b)). En su debate general, el Comité también hizo referencia a las actividades que se consideraban peligrosas o perjudiciales para el desarrollo físico, mental y espiritual de los niños o que podían poner en peligro su educación y formación futuras. A ese respecto, se señaló que en las normas de la OIT por lo general se ponía de relieve la importancia de «su salud, su seguridad o su moralidad», cuestiones a las que también se hacía referencia en el artículo 32 de la Convención sobre los Derechos del Niño, pero no se mencionaba la educación, sector que debería tomarse en consideración en el futuro instrumento (pregunta 7, c)). El Comité también sugirió que la cuestión de la reintegración social de las víctimas del trabajo infantil se considerase a la luz del artículo 39 de la Convención y de las recomendaciones pertinentes formuladas por el Comité en su debate general. Se consideró que la vulnerabilidad de los grupos de niños más desfavorecidos, en particular los niños de ambos sexos pertenecientes a grupos minoritarios o indígenas, merecía una atención especial de acuerdo con el espíritu del principio de no discriminación reconocido en el artículo 2 de la Convención sobre los Derechos del Niño. Esta cuestión también debería tomarse en consideración en el proceso de recopilación de datos que, entre otras cosas, tendrían que desglosarse en función del origen étnico y social (preguntas 9, 12, 15 y 23). En su cuarto período de sesiones, el Comité recordó la importancia particular que tenía la elaboración de un procedimiento multidisciplinario de ámbito nacional que abarcase a todas las entidades competentes y que actuase como centro de coordinación, garantizase el acopio de información, coordinase las políticas, vigilase los progresos realizados y elaborase nuevas estrategias para proteger a los niños de la explotación económica. La adopción de programas de acción nacionales para erradicar todas las formas más graves de trabajo infantil constituía un paso importante en esa dirección. Debería prestarse una atención similar a la adopción de programas a escala regional y subregional (preguntas 11, 12 y 17). Por estas diversas razones, el Comité opina que el nuevo instrumento previsto por la OIT debería contener una referencia específica a la Convención sobre los Derechos del Niño y al Comité de los Derechos del Niño y promover un enfoque de conjunto de la cuestión de la protección de los derechos del niño (preguntas 4 y 5). El Comité propuso asimismo que, en sus actividades de investigación, la OIT analizase la cuestión del trabajo infantil dentro del contexto familiar, situación que todavía estaba insuficientemente documentada pero que constituía una fuente de posibles abusos, como se había puesto de manifiesto en algunos informes examinados por el Comité.

El interés que hay por unas nuevas normas sobre el trabajo infantil se pone de manifiesto en la cifra récord de Estados Miembros que han respondido al cuestionario: 108 gobiernos de los Estados Miembros, y un número casi igual de respuestas por parte de las organizaciones de trabajadores y de empleadores. Las observaciones generales reflejan un consenso general en que la persistencia y gravedad del problema del trabajo infantil autorizan una renovada acción internacional, que comprenda nuevos instrumentos específicamente dirigidos a las formas intolerables o más graves de trabajo infantil. Tanto los gobiernos como las organizaciones de empleadores y de trabajadores se refieren en sus respuestas a la apremiante situación de los niños de todo el mundo sometidos a unas condiciones análogas a la esclavitud, sexualmente explotados por la prostitución y la pornografía, y agotándose en un trabajo peligroso, que han de llevar a cabo en condiciones no menos peligrosas. Se nota también una laguna en las normas internacionales. Aunque la Convención sobre los Derechos del Niño, de las Naciones Unidas, y los instrumentos de la OIT, especialmente el Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138) y el Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29), prohíben el trabajo infantil y las prácticas afines a la esclavitud, se piensa que no hay prioridades claras para la acción nacional e internacional dirigida a los niños que están en trabajos peligrosos y otras situaciones intolerables.

Aunque existe un apoyo abrumador a los nuevos instrumentos, hay también divergencia de opiniones sobre las referencias explícitas a las normas existentes y sobre el objetivo general de la erradicación del trabajo infantil, sobre si conviene que el convenio sea más detallado y hasta qué punto, sobre la flexibilidad que corresponde a las autoridades nacionales para determinar las formas más graves de trabajo infantil, establecer sanciones y designar las autoridades competentes, y sobre la rapidez con la que los países estarían obligados a actuar contra las modalidades más graves de trabajo infantil.

Algunos gobiernos y muchas organizaciones de trabajadores insistieron en que el objeto de los nuevos instrumentos debería ser el establecimiento de prioridades dentro del objetivo general de la erradicación total del trabajo infantil; no deberían menoscabar en modo alguno el Convenio núm. 138, que sigue siendo el instrumento fundamental sobre el trabajo infantil. Otros, entre ellos un buen número de organizaciones de empleadores, consideran que las referencias al Convenio núm. 138 no son adecuadas y que pueden conducir a la adopción de unas disposiciones que, como las del Convenio núm. 138, pudiesen ser obstáculo a la ratificación, y también que las referencias al trabajo infantil en general no son apropiadas porque algunas formas de trabajo de los niños son aceptables.

Algunos países pensaban que un nuevo convenio debería atenerse a los principios fundamentales, porque pasaría a formar parte de los convenios fundamentales de la OIT.

Aunque todas estas cuestiones se tratarán en las correspondientes preguntas, tal vez sea útil hacer algunas observaciones generales ya desde el principio.

Tal como se han formulado, las Conclusiones propuestas se aplican a las modalidades más graves de trabajo infantil. No se refieren al trabajo infantil en conjunto, como algunas respuestas proponen que se haga. El término «trabajo infantil» se refiere al trabajo prohibido o regulado por las normas internacionales del trabajo. Se autoriza algún trabajo, según la edad y las circunstancias. Las formas del trabajo infantil que no se contemplan en los nuevos instrumentos siguen estando sujetas a los instrumentos existentes, en particular al Convenio núm. 138, que es el convenio fundamental de la OIT para la abolición del trabajo infantil. Ello no significa que los instrumentos existentes no traten de las modalidades más graves del trabajo infantil. El Convenio núm. 138 lo hace con toda claridad en su artículo 13, refiriéndose al trabajo que pueda resultar peligroso, y el Convenio núm. 29 se aplica a los niños tanto como a los adultos, así como a las diversas formas de explotación económica y sexual de los niños, comprendidos el trabajo obligatorio y la prostitución. La Convención sobre los Derechos del Niño, de las Naciones Unidas, trata también de la explotación económica de los niños en trabajos peligrosos, de la explotación sexual de los niños en la prostitución y la pornografía, así como de la venta y tráfico de niños. Pero los nuevos instrumentos propuestos son distintos porque están enteramente centrados en las formas extremas del trabajo infantil, y porque abarcan todas estas formas en un solo instrumento. Tal como se proponen, no contemplan excepciones en función de la edad, la categoría de trabajo, el sector de actividad o el tipo de empresa. Por lo tanto, la principal razón que impulsa a los nuevos instrumentos es que los ya existentes no tienen como misión propia poner fin inmediatamente a las formas más graves de trabajo infantil. La atención de los nuevos instrumentos se centra en las formas de trabajo infantil que no pueden ser toleradas, cualquiera que sea el nivel de desarrollo de un país determinado.

Las Conclusiones propuestas no crearán obligaciones respecto a los instrumentos existentes para los miembros que no hayan ratificado esos instrumentos. Cuando las disposiciones sean parecidas o idénticas a las de un instrumento ya existente, la jurisprudencia de la Comisión de Expertos acerca de los instrumentos existentes podría inspirar las decisiones sobre las disposiciones de un nuevo instrumento. Cuando los convenios se refieren al mismo tema, la práctica de los organismos de control es examinar la cuestión a la luz del instrumento más reciente o más específico.

Las observaciones generales indican que las cuestiones a que se refieren las preguntas 7 y 8 sobre la definición de las formas más graves de trabajo infantil constituirán probablemente un punto fundamental de los debates. En esta cuestión intervienen también el grado de detalle del convenio y la flexibilidad que se permita a las autoridades nacionales. Algunas respuestas ponen también dificultades a que se incluyan determinadas actividades que normalmente suelen considerarse como delitos, más que como trabajo. Estas cuestiones se tratan más adelante, en relación con las preguntas 7 y 8.

Otra cuestión importante que se plantea en todo el cuestionario es en qué medida la interferencia con la educación debería constituir un criterio para determinar si una forma de trabajo ha de considerarse como muy grave. Las Conclusiones propuestas se centran en las necesidades educativas de los niños en el período de rehabilitación que viene después de haber sido apartados de las modalidades más graves de trabajo infantil, y para evitar que terminen en otro tipo de trabajo o actividad inadecuados. La educación es fundamental en la prevención, pero la supresión de las modalidades más graves de trabajo infantil puede esperar hasta que la educación constituya una solución realmente viable. El Convenio núm. 138 vincula explícitamente la edad mínima para la admisión al empleo con la edad de la terminación de la escolaridad obligatoria. La Recomendación núm. 146 insiste también en la educación, y la Convención sobre los Derechos del Niño, de las Naciones Unidas, hace un llamamiento en favor de una enseñanza primaria abierta a todos, obligatoria y gratuita. De este modo, el vínculo entre la educación y la erradicación del trabajo infantil queda bien establecido en los instrumentos internacionales.

Algunos países mencionan también la pertinencia del trabajo infantil en el debate de las dimensiones sociales de la mundialización del comercio internacional. Otros ponen de relieve que es necesario adoptar medidas positivas, sin ceñirse exclusivamente a un planteamiento penal. Algunos gobiernos piensan que convendría centrarse en la aplicación práctica, que es más problemática que la falta de regulación jurídica. Todos estos comentarios han sido debidamente tenidos en cuenta en la formulación de las Conclusiones propuestas.

I. Forma del instrumento o de los instrumentos internacionales

Número total de respuestas: 108.

Afirmativas: 105. Alemania, Arabia Saudita, Argelia, Argentina, Armenia, Australia, Austria, Bahamas, Bangladesh, Belarús, Bélgica, Benin, Brasil, Bulgaria, Cabo Verde, Camboya, Canadá, Chad, República Checa, Chile, China, Chipre, Colombia, República de Corea, Croacia, Cuba, Dinamarca, República Dominicana, Egipto, El Salvador, Eritrea, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estados Unidos, Estonia, Etiopía, Fiji, Filipinas, Finlandia, Francia, Gabón, Ghana, Grecia, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Hungría, India, Indonesia, Iraq, Irlanda, Italia, Jamaica, Japón, Jordania, Kazajstán, Kenya, Kuwait, Letonia, Líbano, Lituania, Luxemburgo, Malasia, Malta, Marruecos, Mauricio, México, Mongolia, Myanmar, Namibia, Nepal, Nicaragua, Noruega, Nueva Zelandia, Países Bajos, Pakistán, Panamá, Perú, Polonia, Portugal, Qatar, Reino Unido, Rumania, Federación de Rusia, San Marino, Singapur, Sri Lanka, Sudáfrica, Sudán, Suecia, Suiza, Suriname, Tailandia, República Unida de Tanzanía, Tayikistán, Túnez, Turquía, Ucrania, Uganda, Uruguay, Venezuela, Yemen y Zimbabwe.

Negativas: 2. Bahrein y Camerún.

Otras respuestas: 1. Costa Rica.

Alemania. Confederación de Asociaciones de Empleadores de la República Federal de Alemania (BDA): Sí, a condición de que los instrumentos se centren en las formas más intolerables de trabajo infantil.

Argentina. Sí, pero sólo debería adoptarse un único instrumento global y eficaz que abarque toda la problemática relativa a esta materia.

Australia. Sería bueno tener un nuevo instrumento, a condición de que se centre básicamente en eliminar las formas más graves de trabajo infantil o la explotación de los niños. Toda definición de formas de trabajo que se consideren graves o que se asimilen a la explotación de la mano de obra deberían formularse cuidadosamente, a fin de que tales conceptos no engloben modalidades de trabajo cuya ejecución por niños no plantea problemas.

Benin. Sí. Estos instrumentos deberían concentrarse en aquellos aspectos del trabajo infantil que no se han tomado en consideración en el Convenio núm. 138; en particular, se deberían tomar en consideración las dificultades de aplicación que han impedido que muchos países ratifiquen dicho Convenio.

Camerún. No. Camerún apoya la abolición de las formas más intolerables de trabajo infantil, pero no está de acuerdo con referirse en general a la «eliminación del trabajo infantil».

Canadá. Se debería adoptar un nuevo instrumento centrado en la eliminación de las formas más intolerables de trabajo infantil, dado que existe un consenso internacional al respecto. Canadá prefiere el término «formas más intolerables de trabajo infantil» al de «formas más graves de trabajo infantil», de conformidad con la terminología empleada en la resolución sobre la eliminación del trabajo infantil adoptada por la 83.a reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo en 1996 y con la expresión utilizada por el Consejo de Administración al incluir este punto en el orden del día de la 86.a reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo. El Gobierno del Canadá ha dado respuesta a las preguntas y ha propuesto cambios concretos partiendo de la base de que en el eventual convenio se estipulará la supresión de dichas formas más intolerables de trabajo infantil, como las enumeradas en la pregunta 7.

Consejo de Empleadores del Canadá (CEC): Sí, a condición de que en los instrumentos se estipule explícitamente la eliminación de las formas más graves de trabajo infantil. Eliminar toda forma de trabajo infantil no redundaría en beneficio de los niños del mundo, por cuanto algunas formas de trabajo pueden ser útiles y provechosas para las personas menores de 18 años. De adoptarse la eliminación total, algunos Miembros se verían en la incapacidad de ratificar el nuevo convenio.

República Checa. La adopción de un nuevo instrumento serviría para aumentar la protección internacional del mayor número posible de niños expuestos a este riesgo.

República de Corea. Sí. Deberían tomarse en consideración las insuficiencias de determinadas normas internacionales, así como las diferencias entre la legislación y la práctica de los Estados Miembros.

Costa Rica. Es suficiente adoptar un solo instrumento.

Croacia. Es necesario adoptar nuevos instrumentos, habida cuenta de que el artículo primero del Convenio núm. 138 no basta para tratar una materia de tal importancia.

Dinamarca. Confederación de Sindicatos de Dinamarca (LO)/Federación Danesa de Organizaciones de Funcionarios y Empleados (FTF): Sí, pues es necesario reforzar las normas internacionales para poner freno a la creciente utilización de mano de obra infantil. El hecho de que más de 200 millones de niños se levanten cada día para ir al trabajo en vez de asistir a la escuela constituye un problema humano y social.

Egipto. El instrumento que se adopte debería ocuparse de las causas del problema y proponer las mejores soluciones posibles.

Eritrea. Sí, habida cuenta del sufrimiento creciente de los niños.

Eslovaquia. Sí, porque el trabajo infantil va en aumento en muchos países.

España. Sí, pues la magnitud del problema se plantea a escala mundial.

Unión General de Trabajadores (UGT): Sí, pero el objeto de los instrumentos debe ser la supresión de todas las modalidades de trabajo infantil.

Estados Unidos. Sí, a condición de que en el instrumento o instrumentos quede plasmada la voluntad de la comunidad internacional de tomar medidas inmediatas para poner fin a la explotación laboral de los niños.

Consejo de los Estados Unidos para el Comercio Internacional (USCIB): Sí. El Convenio núm. 138 es un instrumento complejo, demasiado técnico y difícil de ratificar, que no ha servido para poner coto a las formas más intolerables de trabajo infantil porque está demasiado centrado en cuestiones de edad. Aunque también se ha recurrido al Convenio núm. 29 para hacer frente a la explotación del trabajo infantil, este instrumento no es lo suficientemente específico como para encarar las diversas formas inaceptables de trabajo infantil. Se necesita un convenio de amplio alcance que comprenda las peores formas de trabajo infantil.

Federación Estadounidense del Trabajo y Congreso de Organizaciones Industriales (AFL/CIO): Sí. El nuevo instrumento no debe sustituir o reducir la edad mínima u otras normas establecidas en el Convenio núm. 138. En el mismo se debería calificar de intolerable todo trabajo que haga imposible o difícil la asistencia de los niños a la escuela durante todo el período de la enseñanza obligatoria. Además, el instrumento debería estipular la eliminación de todas las formas intolerables de trabajo infantil, sean éstas remuneradas o no.

Estonia. Confederación de la Industria y de los Empleadores (CEIE): No.

Etiopía. El actual Convenio (núm. 138) no permite remediar eficazmente las causas del trabajo infantil ni abordar las distintas formas que éste reviste.

Filipinas. Sí. El instrumento debería centrarse no sólo en la condición de los niños, sino también de la familia, y debería abarcar las formas abusivas, peligrosas y graves de trabajo infantil.

Finlandia. Sí. Se trata de un problema de la mayor importancia y que resulta decisivo en materia de derechos humanos fundamentales, por lo que se debería tratar en la forma más eficaz y definitiva posible. En la medida en que se sigue recurriendo al trabajo infantil a pesar de que existen convenios internacionales que lo prohíben, es preciso ocuparse del problema y mejorar las normas existentes. En principio, no hay obstáculos que se opongan a la adopción de un nuevo instrumento internacional. En éste se debería insistir en las medidas encaminadas a poner fin a todas las formas más graves de trabajo infantil, que frenan el normal desarrollo físico y mental de los niños e impiden su escolarización. Se debería prestar especial atención a los medios de puesta en vigor de las normas y al control de su observancia. Asimismo, la OIT debería fomentar la aplicación y el control efectivos de los convenios vigentes que tienen relación con el trabajo infantil, la venta de niños, la prostitución y la pornografía infantiles. Los nuevos instrumentos deberían permitir la definición de prioridades y la intensificación de la lucha contra el trabajo infantil.

Francia. Confederación Francesa de Personal Dirigente (CFE-CGC): El refuerzo de los instrumentos existentes reviste un carácter prioritario, en especial en lo que atañe a la lucha contra las formas más intolerables de explotación de los niños.

Gabón. Sí, habida cuenta de los actuales abusos.

Ghana. Las actuales normas sobre el trabajo infantil abarcan toda la problemática, pero están dispersas en diferentes instrumentos. Podrían fusionarse en un nuevo instrumento.

Grecia. Sí. Hay que proteger a los niños contra la explotación económica y hacer respetar sus derechos fundamentales. Ha llegado, pues, la hora de adoptar instrumentos que prohíban las formas más graves de trabajo infantil.

Haití. El deterioro de la situación económica incita a la gente a utilizar cada vez más mano de obra infantil y obstaculiza la asistencia a la escuela de los niños que trabajan.

Honduras. Cámara de Comercio e Industria de Tegucigalpa (CCIT): Sí, con la salvedad de aquellos casos en que dicha medida pueda causar mayores perjuicios que beneficios, habida cuenta del aporte económico que los menores hacen a sus familias.

Consejo Hondureño de la Empresa Privada (COHEP): Sí. Habría que evitar que en el instrumento que se adopte se estipulen sanciones a aquellos países donde el trabajo infantil tiene causas económicas o sociales arraigadas en la tradición. La aplicación del instrumento debe ser precedida por actividades de toma de conciencia.

Hungría. El Gobierno apoya la adopción de un nuevo instrumento internacional para controlar el trabajo infantil, pero reconoce que diversos instrumentos existentes -- como la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Convención sobre los Derechos del Niño, el Convenio sobre el examen médico de los menores (industria), 1946 (núm. 77), el Convenio sobre el examen médico de los menores (trabajos no industriales), 1946 (núm. 78), la Recomendación sobre el examen médico de aptitud para el empleo de los menores, 1946 (núm. 79) y el Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138) -- contienen normas aceptables, a condición de que los Estados ratificantes se esfuercen por asegurar su aplicación.

Federación Nacional de Sindicatos Autónomos (ASZSZ) y Foro Sindical de Cooperación (SZEF): No. Este problema podría ser adecuadamente tratado por medio de la aplicación efectiva de los instrumentos internacionales ya existentes.

Italia. Confederación General Italiana del Trabajo (CGIL), Confederación Italiana de Sindicatos de Trabajadores (CISL) y Unión Italiana del Trabajo (UIL): Al no haber normas adecuadas ni mecanismos de control, la mundialización de la economía podría acentuar la explotación del trabajo infantil. Por lo tanto, se hace necesario adoptar un instrumento más preciso, centrado en las formas más intolerables de trabajo infantil.

Jamaica. Los instrumentos que se adopten deberían centrarse en las formas más graves de trabajo infantil, que, independientemente de las condiciones económicas de los países, se consideran inaceptables, antisociales y abominables.

Kenya. Organización Central de Sindicatos (COTU): Sí, para terminar con las formas más intolerables de trabajo infantil.

Letonia. Sí. El objetivo principal del instrumento no debería ser el trabajo infantil en general, sino sus formas más graves, las actividades laborales que entrañan peligro para la salud y la integridad moral de los niños.

Marruecos. Sí. De adoptarse un nuevo instrumento, éste debería centrarse en los medios prácticos para orientar a los Estados Miembros en la formulación de estrategias y programas de acción nacionales realistas, con miras a la eliminación gradual de las formas más intolerables de trabajo infantil.

México. Sí. Ahora bien, no todo el trabajo infantil debe ser eliminado, por lo que el instrumento no debería referirse a todo el trabajo infantil sino a aquel que resulte intolerable. En este sentido, debe prestarse atención a las definiciones y regímenes que el trabajo infantil tiene en la legislación de cada Estado.

Noruega. Sí, es urgente adoptar un nuevo instrumento que complemente al Convenio núm. 138.

Nueva Zelandia. Sí. El objeto del nuevo instrumento debería quedar claramente establecido desde el comienzo. Hay que procurar dar la impresión de que todas las formas de trabajo infantil son negativas. Entre las causas que están en la raíz de las formas graves o peligrosas de trabajo infantil hay toda una serie de factores, cuya índole es muy compleja. Comprender bien esos factores puede conducir a unos progresos más importantes que los que se pudieran derivar de la mera prohibición del trabajo infantil. Por ejemplo, habría que tener en cuenta el papel económico fundamental que los niños desempeñan en algunos países, como único sostén financiero de sus familias. Para salvaguardar los intereses de estos niños y de sus familiares tal vez sea mejor adoptar medidas tales como los programas de enseñanza financiados por los empleadores, o esforzarse en mejorar la protección de los menores contra las formas graves y peligrosas de trabajo infantil. En el instrumento que se adopte se debería dar más importancia a los resultados que a los medios, y se debería insistir en la aplicación de métodos flexibles y no preceptivos; más bien, debería definirse un marco general en el que se ajusten las diversas políticas y prácticas nacionales de los Estados Miembros de la OIT. El mejor medio para lograr la ratificación universal de un instrumento de esa importancia consistiría en asegurarse de que sus principios básicos quedasen definidos de tal manera que admitiesen diferentes cauces para darles cumplimiento. La OIT debería aprovechar su acervo de informaciones, comprendidas las que ha obtenido de la consulta a los países que participan en el Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC), para determinar qué medidas podrían incluirse en el instrumento que se proponga a fin de alentar al máximo a los países a resolver los distintos problemas relativos a esa cuestión. Aun cuando Nueva Zelandia se opone a la adopción de una recomendación, se han adjuntado los comentarios que siguen en la eventualidad de que se proponga la adopción de tal instrumento.

Federación de Empleadores de Nueva Zelandia (NZEF): Debería prestarse una atención especial a la asistencia técnica, para que los países donde la explotación de la mano de obra infantil constituye una práctica generalizada puedan alcanzar niveles de crecimiento económico tales que las familias dejen de depender del trabajo de sus miembros más jóvenes y ofrezcan posibilidades de educación a todos los menores. Limitarse a disponer la eliminación de toda forma de trabajo infantil, sin prestar al mismo tiempo asistencia técnica como la descrita, puede desembocar en muchos casos en que los niños se vean obligados a ocuparse en actividades peores, como la prostitución. La erradicación de la explotación de la mano de obra infantil debería ser reconocida como un principio primordial que todos los países, al acceder a la condición de Miembros de la OIT, tendrían que comprometerse a respetar, o a obrar con miras a respetarlo en caso de que no tuviesen la capacidad de proceder a la erradicación total del trabajo infantil.

Consejo de Sindicatos de Nueva Zelandia (NZCTU): Sí. El NZCTU respalda con vigor tanto la eliminación de las formas peligrosas y graves de trabajo infantil como la protección de los jóvenes trabajadores en todas las ocupaciones. Pero es dudoso que sea factible, y aun conveniente, la eliminación completa de todas las formas de trabajo infantil. Los niños de Nueva Zelandia suelen participar, de forma ya tradicional, en determinadas actividades laborales, cuando terminan su jornada escolar o en las vacaciones y fines de semana, recogiendo fruta o repartiendo periódicos o productos lácteos. Ahora bien, es cierto que estas ocupaciones pudieran entrañar riesgos para los niños de corta edad que no tienen una clara conciencia de los peligros potenciales, como la circulación por caminos muy transitados. Tal vez sea conveniente fijar edades mínimas para trabajar en algunas de estas ocupaciones, pero también podría ocurrir que tales medidas fuesen demasiado inflexibles.

Pakistán. Sí. La adopción de un nuevo instrumento permitiría que los Estados Miembros actuasen contra el trabajo infantil de manera más científica.

Perú. Debería formularse un convenio que tenga por objetivo regular el trabajo de los niños y eliminar progresivamente las formas de trabajo que impliquen actividades de riesgo y explotación de los menores.

Portugal. Confederación de la Industria de Portugal (CIP): Sí. La eliminación del trabajo infantil ilegal depende de los medios efectivos de que se disponga para aplicar las normas a nivel nacional.

CGTP-IN: Sí. El Convenio núm. 138 tiene un ámbito de aplicación general y apunta a establecer una edad mínima para la admisión al trabajo; otros instrumentos, como el Convenio núm. 29, se aplican a algunas formas graves de trabajo infantil. La adopción de nuevos instrumentos, específicamente aplicados al trabajo infantil en sus formas más intolerables y abusivas, es una cuestión de urgencia.

Reino Unido. El Gobierno del Reino Unido respalda sin reservas la adopción de un nuevo instrumento internacional que ponga fin a las formas más intolerables de trabajo infantil.

Congreso de Sindicatos Británicos (TUC): Sí. Todos los Estados Miembros de la OIT deberían ratificar y aplicar el Convenio núm. 138. Cabe recordar los compromisos asumidos por todos excepto dos de los Estados Miembros de las Naciones Unidas al ratificar la Convención sobre los Derechos del Niño de esta Organización, en particular lo dispuesto en su artículo 32. Los recursos que la comunidad internacional y los gobiernos nacionales están dispuestos a dedicar a la lucha contra el trabajo infantil son insuficientes para abordar de inmediato todos los aspectos del problema. Es necesario, pues, establecer prioridades. La adopción de un nuevo convenio permitiría concentrar las acciones internacionales y nacionales y galvanizar la voluntad política necesaria para disminuir el gran sufrimiento de los niños que son explotados en las formas más intolerables y peligrosas de trabajo.

Federación de Rusia. Es imperioso adoptar normas en la materia, puesto que las formas graves de trabajo infantil, como la prostitución o el tráfico de drogas, no están comprendidas en el ámbito de los convenios de la OIT.

San Marino. Sí. El instrumento ha de ser específico y completo.

Sudáfrica. Sí. También habría que reforzar los convenios y la legislación vigentes.

BSA: Sí. Sin embargo, es sumamente importante abordar el problema desde una perspectiva de conjunto, y no convertir a los empleadores en el objetivo único o más importante de las medidas que se preconicen.

Suiza. Sí, a fin de complementar los instrumentos internacionales existentes y de dar una respuesta adecuada a las expectativas que la comunidad internacional tiene en materia de trabajo infantil.

Unión de Empleadores de Suiza (UPS): Sí. El problema del trabajo infantil es complejo y requiere la aplicación de métodos a largo plazo. Sin embargo, hay que eliminar inmediatamente sus formas más intolerables.

CNG/CSC: Sí. No obstante, la formulación de la pregunta no parece correcta, por cuanto se refiere en general a la eliminación del trabajo infantil, materia a la que se aplica el Convenio núm. 138.

República Unida de Tanzanía. Sí, a fin de complementar el instrumento existente.

Tayikistán. Es conveniente adoptar nuevos instrumentos sobre el trabajo infantil, a fin de reforzar la acción nacional e internacional así como la autoridad y los mecanismos de control de la OIT.

Turquía. Sí, a condición de que los instrumentos sean ratificables y puedan aplicarse.

Confederación de Asociaciones de Empleadores de Turquía (TISK): No, porque ya existen unos convenios internacionales jurídicamente vinculantes y unas estructuras jurídicas nacionales establecidas que se ocupan del tema. La OIT debería limitarse a ofrecer asistencia en relación con los problemas de aplicación de las normas. Tal actividad podría reforzarse mediante una recomendación.

Ucrania. Sí. Las condiciones sociales y económicas en Europa oriental y en los países de la CEI exigen la modificación de los instrumentos que ya se han adoptado. Se ha registrado un aumento de la utilización de mano de obra infantil en el sector no estructurado de la economía.

Uruguay. Empleadores: Todo el mundo está de acuerdo en que debería ser el último gran convenio del siglo.

Venezuela. Instituto Nacional del Menor (INAM): La OIT debería solicitar a los Estados Miembros que definan lo que entienden por trabajo infantil, con el objeto de constatar cuál es la percepción que cada uno tiene acerca de este término y si el mismo resulta adecuado a las diversidades culturales. Se necesita un instrumento para erradicar la explotación laboral de los menores de edad. Podría disponerse la erradicación del trabajo infantil por debajo de los 12 años de edad y adoptarse medidas y normas para asegurar la protección laboral de los menores entre 12 y 18 años de edad.

Servicio Nacional Autónomo de Atención Integral a la Infancia y a la Familia (SENIFA): En los instrumentos que se adopten se debería tratar en forma diferenciada el trabajo de los niños y el trabajo de los adolescentes, e incluir un apartado especial para el trabajo infantil femenino. Las niñas y las adolescentes realizan labores domésticas dentro de su hogar que no son consideradas trabajo y que muchas veces impiden o dificultan su asistencia a la escuela. Esta situación debería ser regulada en los instrumentos.

Yemen. Sí, a condición de que en los nuevos instrumentos figuren disposiciones distintas de las existentes.

Federación de Sindicatos de Trabajadores: Sí. Se necesitan instrumentos jurídicos vinculantes para orientar la acción de los Estados Miembros. Habría que uniformar los principios y normas fundamentales.

La gran mayoría de las respuestas de los gobiernos, así como de las organizaciones de empleadores y de trabajadores, se muestra favorable a la adopción de uno o varios instrumentos relativos a la eliminación del trabajo infantil. En las respuestas se expresó una gran preocupación por que los nuevos instrumentos se centren claramente en las modalidades más graves de trabajo infantil, por lo que el punto 1 ha sido formulado de acuerdo con ello.

Como se ha dicho en las observaciones generales, muchos gobiernos han hablado de la gravedad del problema y de la laguna que existe en la actual regulación internacional del trabajo infantil. Existe también alguna oposición a nuevos instrumentos. Por ejemplo, un gobierno dijo que la aplicación efectiva de los instrumentos internacionales existentes ya serviría para abordar adecuadamente el problema, de modo que no había necesidad de nuevas normas. Una organización de empleadores se preguntaba si un instrumento podría ser tan flexible y capaz de abarcar las diversas circunstancias nacionales que pudiese aspirar a una amplia ratificación.

Ciertos países deseaban reemplazar la frase «modalidades más graves de trabajo de los niños» por «las formas más intolerables de trabajo infantil», que está en armonía con la invitación que se hace en la Resolución sobre la eliminación del trabajo infantil, adoptada por la Conferencia Internacional del Trabajo en 1996. Sin embargo, hubo muchas objeciones a la referencia a las formas más intolerables de trabajo infantil, para evitar que pudiera interpretarse que algunas de ellas se pueden tolerar. La expresión «más graves» ha sido mantenida en el punto 1 (y a todo lo largo de las Conclusiones propuestas) para referirse a los tipos de trabajo u otras actividades que deberían ser inmediatamente suprimidas. Es una expresión de conveniencia para expresar de manera general los tipos de trabajo que han de prohibirse, y para declarar que las formas más graves de trabajo infantil no pueden ser toleradas. El punto 9 de las Conclusiones propuestas declara qué es lo que se entiende con la expresión «formas extremas de trabajo infantil».

 

P. 2	En caso afirmativo, ¿considera que el instrumento o los instrumentos deberían adoptar la forma de:
	un convenio únicamente; una recomendación únicamente; un convenio complementado por una recomendación?

Número total de respuestas: 107.

Apartado a):

Un convenio únicamente: 5. Argentina, Cabo Verde, Mongolia, Nueva Zelandia y Zimbabwe.

Apartado b):

Una recomendación únicamente: 10. Bahrein, Bangladesh, Egipto, El Salvador, Guyana, Indonesia, Marruecos, México, Nicaragua y Pakistán.

Apartado c):

Un convenio complementado por una recomendación: 92. Alemania, Arabia Saudita, Argelia, Armenia, Australia, Austria, Bahamas, Belarús, Bélgica, Benin, Brasil, Bulgaria, Camboya, Camerún, Canadá, Chad, República Checa, Chile, China, Chipre, Colombia, República de Corea, Costa Rica, Croacia, Cuba, Dinamarca, República Dominicana, Eritrea, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estados Unidos, Estonia, Etiopía, Fiji, Filipinas, Finlandia, Francia, Gabón, Grecia, Guatemala, Haití, Honduras, Hungría, India, Iraq, Irlanda, Italia, Jamaica, Japón, Jordania, Kazajstán, Kenya, Kuwait, Letonia, Líbano, Lituania, Luxemburgo, Malasia, Malta, Mauricio, Myanmar, Namibia, Nepal, Noruega, Países Bajos, Panamá, Perú, Polonia, Portugal, Qatar, Reino Unido, Rumania, Federación de Rusia, San Marino, Singapur, Sri Lanka, Sudáfrica, Sudán, Suecia, Suiza, Suriname, Tailandia, República Unida de Tanzanía, Tayikistán, Túnez, Turquía, Ucrania, Uganda, Uruguay, Venezuela y Yemen.

Alemania. BDA: El convenio que se adopte debería limitarse a un pequeño número de disposiciones básicas.

Sindicato de Empleados de Alemania (DAG): Un convenio únicamente.

Argelia. Unión Nacional de Empresarios Públicos (UNEP) y Confederación General de Operadores Económicos de Argelia (CGOEA): Un convenio complementado por una recomendación.

Australia. El convenio que se adopte debería establecer los propósitos y objetivos generales con miras a la eliminación de la explotación de la mano de obra infantil, utilizando una terminología no preceptiva. Los pormenores acerca de los métodos adecuados para lograr tales propósitos y objetivos deberían figurar en una recomendación, en la que también resultaría útil incluir las definiciones correspondientes.

Bélgica. CNT: Habida cuenta de la necesidad de poner fin de inmediato a las formas más abominables de trabajo infantil y de que existe un consenso internacional en cuanto a la adopción de un nuevo instrumento sobre la materia, el CNT es partidario de adoptar un convenio complementado por una recomendación.

Brasil. Además de un convenio, debería adoptarse una recomendación con orientaciones para los países que no puedan ratificar el convenio.

Confederación Nacional de la Industria (CNI): Una recomendación únicamente.

Confederación Nacional del Comercio (CNC): Una recomendación únicamente, a fin de permitir una mayor flexibilidad en la aplicación del instrumento.

Cabo Verde. Asociación Comercial de Sotavento (ACS): Un convenio complementado por una recomendación.

Camerún. Un convenio complementado por una recomendación, pues aunque los países no lleguen a ratificar el convenio de inmediato podrán buscar orientaciones en la recomendación que se adopte.

Canadá. Habría que adoptar un convenio jurídicamente vinculante, que venga a sumarse a las normas del trabajo fundamentales. A fin de favorecer su ratificación universal, el instrumento debería ser simple, conciso y centrado en cuestiones de principio. Podría ir complementado por una recomendación en la que figuren orientaciones más detalladas sobre políticas, programas y planes nacionales de acción.

Confederación de Sindicatos Nacionales (CNTU): Un convenio únicamente.

Chad. Un convenio complementado por una recomendación, habida cuenta de la importancia del tema y de que algunos Estados Miembros no están todavía en condiciones de aplicar íntegramente un convenio.

República Checa. Un convenio internacional complementado por una recomendación, puesto que sólo un convenio crea obligaciones jurídicas internacionales.

Croacia. Un convenio complementado por una recomendación. El convenio debería ser claro y conciso a fin de facilitar una amplia ratificación. Por lo tanto, la recomendación que se adopte debería incluir instrucciones más detalladas para que los Estados Miembros tomen medidas de aplicación del convenio.

Dinamarca. La adopción de un convenio complementado por una recomendación debería permitir la consolidación del Convenio núm. 138 y no restaría importancia a este instrumento.

República Dominicana. Un convenio complementado por una recomendación. En el convenio deberían figurar tan sólo las medidas que resulten indispensables para eliminar el trabajo infantil.

Egipto. Unicamente una recomendación. Esta debería permitir que los países en desarrollo mejorasen las condiciones de empleo y ofreciesen servicios de educación y servicios sociales. Más adelante, podría adoptarse un convenio.

El Salvador. Una recomendación únicamente, ya que este tipo de instrumento permite un enfoque más práctico, en función del desarrollo económico de los países pobres y, por lo tanto, de su capacidad para ponerlo en práctica.

Eslovenia. Un convenio y una recomendación, por ser ambos instrumentos necesarios para eliminar eficazmente el trabajo infantil.

España. Es necesario adoptar un convenio, por su rango normativo y su carácter vinculante, complementado por una recomendación.

Estados Unidos. El Gobierno es partidario de la adopción de un convenio simple y conciso, en el que se establezcan los principios generales sobre la cuestión, complementado por una recomendación pormenorizada en la que figuren medios de aplicación. Si bien complementarios, ambos instrumentos deberían ser autónomos. En particular, la recomendación no debería convertirse únicamente o fundamentalmente en receptáculo de las ideas que no se incluyan en el convenio. En el instrumento o instrumentos deberían tratarse las formas de explotación de la mano de obra infantil.

USCIB: Debería adoptarse un convenio conciso y de carácter general que cubra las formas de explotación del trabajo infantil que no han quedado incluidas en el ámbito del Convenio núm. 138. En el nuevo instrumento no deberían repetirse en forma innecesaria las disposiciones del Convenio núm. 138, el que seguirá regulando las cuestiones de edad relativas al trabajo infantil. El convenio debería ser complementado por una recomendación más pormenorizada, con orientaciones acerca de la eliminación de las formas de explotación del trabajo infantil.

Etiopía. Un convenio complementado por una recomendación. En el convenio se tratarían las cuestiones políticas más importantes, y en la recomendación se brindarían orientaciones e información más detallada para uso de los Estados Miembros.

Fiji. Un convenio complementado por una recomendación. Disponer de ambos instrumentos debería servir para que los Estados Miembros eliminen progresivamente el trabajo infantil.

Federación de Empleadores de Fiji (FEF): Un convenio únicamente.

Filipinas. Un convenio complementado por una recomendación, lo que permitiría que los gobiernos no sólo queden vinculados por la ratificación del convenio, sino que puedan ajustar su legislación y su práctica a las orientaciones que figuren en la recomendación.

Finlandia. Un convenio complementado por una recomendación. En el primero figurarían las disposiciones necesarias para alcanzar un nivel mínimo y satisfactorio de protección. Los objetivos a más largo plazo se dejarían para la recomendación.

Francia. Un convenio complementado por una recomendación. En el convenio se estipularían los principios generales, y en la recomendación los medios concretos para su puesta en práctica.

Ghana. Un convenio complementado por una recomendación. Esta permitiría que los Estados que tengan dificultades en ratificar el convenio pero estén dispuestos a resolver el problema del trabajo infantil acomoden su legislación a las disposiciones de la recomendación.

Grecia. Un convenio complementado por una recomendación, pues ello sería la mejor manera de colmar los vacíos de otros instrumentos internacionales que tratan de los derechos del niño.

Guatemala. Un convenio complementado por una recomendación, para que los Estados Miembros desarrollen reformas y acciones positivas con miras a lograr la erradicación del trabajo infantil que se efectúe en condiciones de alto riesgo.

Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras (CACIF): Una recomendación únicamente.

Honduras. Tanto un convenio como una recomendación, para complementar las disposiciones actuales que regulan y controlan el trabajo infantil.

CCIT: Unicamente una recomendación.

COHEP: Un convenio complementado por una recomendación sería una solución más amplia y útil, ya que la obligación de cumplimiento podría estar sometida a regulaciones paulatinas.

Hungría. Asociación Nacional de Empresas Industriales (IPOSZ) y Federación Nacional de Comités Laborales (MTOSZ): Un convenio únicamente.

Indonesia. Una recomendación únicamente. En la medida en que el Convenio núm. 138 ha recibido muy pocas ratificaciones, es necesario adoptar una recomendación que lo complemente.

Irlanda. ICTU: Un convenio complementado por una recomendación permitiría enfocar esta compleja cuestión en una perspectiva global.

Italia. Se necesita un convenio vinculante, complementado por una recomendación en la que se indiquen en detalle las medidas a adoptar. La recomendación permitiría también promover la ratificación y asegurar una aplicación efectiva. Los convenios y las recomendaciones, así como el control de su cumplimiento, son los medios esenciales de que dispone la OIT para mejorar la legislación y la práctica laborales de sus Estados Miembros. El convenio que se adopte deberá ser ratificado por un amplio número de Estados Miembros y exigirá la puesta en práctica de medidas y de mecanismos de control efectivos. En particular, será necesario impulsar programas de sensibilización pública y campañas de educación. Será necesario poner en práctica programas innovadores que impulsen los cambios y ofrezcan alternativas a los niños interesados, y especialmente a las niñas. Ello supone la plena participación de todos los sectores de la comunidad, inclusive de los niños. Véanse también los alcances al respecto en las observaciones generales.

Jordania. Federación de Cámaras de Comercio de Jordania: Un convenio únicamente, por tener más peso jurídico y eficacia.

Kenya. COTU: Tanto un convenio como una recomendación, pues las condiciones económicas, sociales y culturales difieren mucho entre países.

Líbano. Un convenio en el que figuren las directrices generales, y una recomendación en que éstas se aclaren y detallen.

Lituania. Federación de Trabajadores de Lituania (LLF): Un convenio únicamente.

Malasia. Federación de Empleadores Malasios (MEF): Una recomendación únicamente.

Marruecos. El instrumento que se proponga debería revestir la forma de una recomendación en la que figuren directivas que puedan plasmarse en leyes y políticas nacionales de los respectivos Estados Miembros. Tal recomendación debería tener la autoridad necesaria para asegurar su puesta en práctica efectiva, para lo cual debería conferirse a la recomendación un rango normativo independiente de un convenio, con procedimientos más estrictos de control periódico de su aplicación, en el marco de los dispositivos de supervisión previstos en la Constitución de la OIT.

Mauricio. Un convenio complementado por una recomendación. El convenio debería ser lo suficientemente flexible como para que los Estados Miembros puedan avanzar paulatinamente hasta su plena observancia.

Federación de Sindicatos de Ramo Civil de la Administración Pública (FSCC): Un convenio complementado por una recomendación que haga posible la puesta en práctica de las disposiciones del convenio.

México. Sería conveniente que únicamente se adoptara una recomendación, con el solo objeto de permitir que los Estados Miembros cuenten con normas para guiar sus acciones.

Mongolia. Asociación de Empleadores de Mongolia: Unicamente una recomendación.

Namibia. Ambos instrumentos son necesarios a fin de que se complementen, y para demostrar la seriedad de los Estados Miembros.

Nueva Zelandia. Un convenio únicamente, que debería ser claro y flexible para mejor adaptarse a toda la variedad de leyes y prácticas nacionales. En este instrumento no deberían incluirse disposiciones sobre las medidas de carácter prescriptivo que habitualmente figuran en las recomendaciones, y no debería ser demasiado rígido. Es muy comprensible el interés que puede revestir una recomendación, pero también hay que tener en cuenta que el exceso de medidas preceptivas inhibe la iniciativa y la búsqueda de soluciones nacionales conformes con la legislación y la práctica de cada país. Existen otros mecanismos que pueden sustituir a las recomendaciones, en particular las actividades de difusión de informaciones.

NZEF: Ni el uno ni la otra. La adopción de un nuevo instrumento no permitirá conseguir los resultados que se buscan, y es incierto que algún instrumento pueda ser, en el largo plazo, lo suficientemente flexible como para adaptarse a la gran variedad de circunstancias nacionales que existen en la actualidad, en cuyo caso lo más probable es que no sea ratificado por aquellos países en que predominan formas de explotación de la mano de obra infantil. Aun cuando esta Federación continúa oponiéndose a la adopción de nuevos instrumentos en la materia, dará la oportuna respuesta a las preguntas que se plantean en el cuestionario.

NZCTU: Un convenio complementado por una recomendación. Este último instrumento es un mecanismo muy útil para respaldar la puesta en práctica de los convenios y asegurar que sus disposiciones sean tomadas en serio por los Estados Miembros, pero hay el peligro de que -- si las medidas que contempla la recomendación son demasiado preceptivas -- ésta será muy rígida. En la recomendación debería buscarse un equilibrio entre las normas, las prácticas y las políticas más justas de los Estados.

Omán. Cámara de Comercio e Industria de Omán: Un convenio complementado por una recomendación.

Pakistán. Unicamente una recomendación, que debería bastar para orientar a los Estados Miembros en la formulación de estrategias con miras a la eliminación del trabajo infantil.

Portugal. CIP: Una recomendación únicamente.

CGTP-IN: Las normas fundamentales sobre trabajo infantil deberían tener un carácter vinculante absoluto y por lo tanto deberían figurar en un convenio. Habida cuenta de la importancia y del carácter particularmente delicado de la cuestión, habría que adoptar una recomendación. En ésta deberían figurar disposiciones más avanzadas o más detalladas cuya aplicación inmediata resulte demasiado difícil, pero que pudieran servir de texto de referencia cuando los Estados Miembros adopten leyes en lo sucesivo.

Reino Unido. Un convenio complementado por una recomendación. En esta última deberían figurar directrices complementarias no obligatorias, así como sugerencias sobre prácticas idóneas que ayuden a los Estados Miembros a avanzar en la aplicación de las normas.

TUC: Se necesita un convenio claro y eficaz, que sea a la vez un instrumento básico sobre derechos humanos y un compendio de prioridades y criterios. Tal instrumento debería ser ratificable por un amplio número de Estados Miembros y no debería menoscabar la importancia de las normas existentes, como el Convenio núm. 29. El convenio debería ser complementado por una recomendación, en la que se plasme la complejidad de todas las medidas prácticas necesarias para emprender programas que permitan apartar a los niños de las formas peligrosas de trabajo e impedir que se siga contratando mano de obra infantil.

Federación de Rusia. La adopción de un convenio complementado por una recomendación permitiría abarcar en forma más completa todos los graves problemas que entrañan las formas graves de trabajo infantil, y asimismo disponer de un mecanismo de aplicación del convenio.

Sudán. La adopción de un convenio y de una recomendación que lo complemente permitiría formular disposiciones más detalladas.

Suecia. Deberían adoptarse un convenio, en el que figuren disposiciones claras y de cumplimiento obligatorio, y una recomendación que lo complemente, en la que deberían incluirse orientaciones y otras medidas.

Suiza. UPS: En vista de la gravedad y urgencia de esta cuestión, debería adoptarse un convenio complementado por una recomendación. A fin de favorecer su ratificación por la mayor parte de los Estados Miembros, el convenio debería centrarse en las formas más intolerables de explotación de los niños, es decir, aquellas que son objeto de la más severa condena internacional. Los demás aspectos del problema, en particular el hecho de que las familias pobres necesitan hacer trabajar a sus niños, deberían ser tratados en una recomendación. Optar por la solución fácil de ordenar la salida de los niños del mundo del trabajo sin que al mismo tiempo puedan contar con recursos financieros para su subsistencia sólo terminaría por empeorar la situación.

CNG/CSC: Se deberían adoptar ambos instrumentos, habida cuenta de la necesidad de abolir todas las formas de explotación infantil tan pronto como sea posible. Es importante contar con una recomendación a fin de orientar mejor la legislación de cada país y facilitar la cooperación internacional.

Túnez. Un convenio complementado por una recomendación. El convenio debería limitarse a estipular principios básicos; en cambio, la recomendación debería contener medidas concretas y detalladas así como las diversas formas de asistencia necesarias para eliminar el trabajo infantil.

Turquía. TISK: Una recomendación únicamente.

Ucrania. Ambos instrumentos, a fin de que los gobiernos puedan aplicar algunas disposiciones de la recomendación sin esperar a ratificar el convenio.

Venezuela. SENIFA: Un convenio complementado por una recomendación es una combinación muy útil para los gobiernos, sindicatos, empresarios y organizaciones no gubernamentales que se ocupan del niño, ya que la recomendación posibilita un marco mayor de interpretación del convenio, permitiendo sugerir a través del mismo líneas de acción y políticas.

Yemen. Un convenio complementado por una recomendación. En ésta deberían figurar medidas y normas detalladas que orienten a los Miembros en la aplicación del convenio.

Federación de Sindicatos de Trabajadores: En principio, un convenio únicamente, habida cuenta de la extensión del problema; sin embargo, la Federación no ve inconveniente en la adopción de una recomendación que lo complemente.

La mayoría de las respuestas estaban en favor de un convenio complementado por una recomendación, aunque unas pocas de ellas optaban por un convenio únicamente o una recomendación únicamente. Los que estaban en favor de ambos instrumentos ponían de relieve que, a la vista de la gravedad del problema, era necesario que hubiese un convenio vinculante y una recomendación complementaria que pudiese facilitar la ejecución del convenio y brindar orientaciones más detalladas en relación con las actividades prácticas. Algunos gobiernos insistían en que el nuevo convenio debería formar parte de los convenio fundamentales de la OIT, por lo que debería ser un instrumento conciso que se limitase a los principios fundamentales más amplios para que pudiese ser ratificado y aplicado por un gran número de países, cualquiera que sea su nivel de desarrollo.

Algunos gobiernos consideraban que lo mejor sería una recomendación, necesaria en el caso de los países que no pudiesen ratificar inmediatamente el convenio. Otros decían que el valor de una recomendación estriba precisamente en que puede incorporar unas disposiciones que tengan en cuenta las diversas condiciones sociales, culturales y económicas en los países en que se da el trabajo infantil. Un gobierno argüía que la recomendación debería ser capaz de mantenerse por sí misma, y no ser un depósito de las disposiciones cuya inclusión en el convenio se haya desestimado.

Algunos gobiernos, organizaciones de empleadores y organizaciones de trabajadores consideraban que el instrumento debería adoptar la forma de un convenio únicamente. Un país pensaba que aunque los objetivos de una recomendación fuesen muy apreciables, el exceso de prescripción de medidas que puede darse en el caso de una recomendación cohibiría las iniciativas locales para encontrar soluciones nacionales de conformidad con la legislación y la práctica nacionales. Otra opinión iba en el sentido de que el tema de las formas extremas de trabajo infantil revestía una gravedad tal que requería un instrumento fuerte con obligaciones claras. Los que estaban en favor de una recomendación únicamente creían que se necesitaba más tiempo para mejorar los servicios de empleo, educación y demás servicios sociales antes de que las modalidades más graves del trabajo de los niños pudiesen ser eliminadas o que se pensase que una recomendación podría brindar orientaciones suficientes.

Habida cuenta del apoyo generalizado en favor de un convenio complementado por una recomendación, las Conclusiones propuestas han sido formuladas en forma de un convenio complementado por una recomendación (punto 2).

II. Preámbulo del instrumento o de los instrumentos

Número total de respuestas: 108.

Afirmativas: 100. Alemania, Arabia Saudita, Argelia, Argentina, Armenia, Australia, Austria, Bahamas, Bangladesh, Belarús, Bélgica, Benin, Brasil, Bulgaria, Cabo Verde, Camboya, Camerún, Chad, República Checa, Chile, China, Chipre, Colombia, República de Corea, Costa Rica, Croacia, Cuba, Dinamarca, República Dominicana, Egipto, El Salvador, Eritrea, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estados Unidos, Estonia, Etiopía, Fiji, Finlandia, Francia, Gabón, Ghana, Grecia, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Hungría, Indonesia, Iraq, Irlanda, Italia, Jamaica, Japón, Jordania, Kazajstán, Kenya, Kuwait, Letonia, Líbano, Lituania, Luxemburgo, Malasia, Malta, Marruecos, Mauricio, Mongolia, Myanmar, Namibia, Nepal, Nicaragua, Noruega, Países Bajos, Pakistán, Panamá, Perú, Polonia, Qatar, Reino Unido, Rumania, Federación de Rusia, San Marino, Singapur, Sri Lanka, Sudáfrica, Sudán, Suecia, Suiza, Suriname, Tailandia, República Unida de Tanzanía, Tayikistán, Túnez, Turquía, Ucrania, Uganda, Venezuela, Yemen y Zimbabwe.

Negativas: 5. Bahrein, Canadá, India, Nueva Zelandia y Uruguay.

Otras respuestas: 3. Filipinas, México y Portugal.

Argentina. Sí, ya que al especificarse la necesidad de la supresión inmediata, obligará a tomar medidas rigurosas y drásticas.

Australia. Sí; no obstante, el Preámbulo sólo debería exponer por qué se considera necesario elaborar un instrumento y cuáles son sus objetivos. La adopción de un nuevo instrumento no debería considerarse simplemente como una etapa en la consecución del objetivo de abolir efectivamente todas las modalidades de trabajo infantil, que es el tema del Convenio núm. 138 con sus limitadas excepciones.

Consejo Australiano de Sindicatos (ACTU): Sí. Estos instrumentos deberían subrayar que la supresión inmediata de las modalidades más graves de trabajo infantil debería formar parte de los esfuerzos globales encaminados a eliminar todo el trabajo infantil.

Camerún. Los instrumentos previstos permitirían a los países en desarrollo distinguir entre las tentativas de integrar a los niños en la sociedad y las formas más graves de explotación.

Canadá. El Preámbulo no debería centrarse en la abolición del trabajo infantil, sino que más bien debería resumir los objetivos del convenio e indicar en qué medida éste complementa a los Convenios núms. 29 y 138.

CEC: Sí, ya que el objetivo de un nuevo convenio es diferente del Convenio núm. 138, que es más general. El interés debería centrarse en eliminar inmediatamente ciertas modalidades graves de trabajo infantil.

República Checa. Asociación Checo-Morava de Sindicatos (CMK OS): Sí, la supresión de las modalidades más graves de trabajo infantil debería formar parte de una estrategia global encaminada a eliminar todo tipo de trabajo infantil.

Colombia. Ministerio de Trabajo y Seguridad Social: El Preámbulo debería referirse a la abolición efectiva del trabajo infantil como un propósito a alcanzar en relación con los menores de 12 años y a la protección laboral de aquellos menores que trabajan entre los 13 y los 17 años; sin embargo, debería prescindirse de utilizar la noción de «abolición efectiva», que, además de ser contradictoria con la parte final del apartado en mención que reza «la supresión inmediata de las modalidades más graves de trabajo de los niños», resulta insustentable en relación con las verdaderas posibilidades económico-estructurales y de capacidad coercitivo-administrativa de los Estados latinoamericanos.

Dinamarca. La adopción de un nuevo convenio y una nueva recomendación no debería disminuir el valor de los instrumentos existentes. Los instrumentos de la OIT y la Directiva de la Unión Europea relativa a la protección de los jóvenes en el trabajo ofrecen una protección graduada del trabajo infantil, mientras que las normas nacionales danesas permiten que los jóvenes mayores de 13 años realicen trabajos ligeros que no constituyen un riesgo para su seguridad y salud. Importa enumerar las prioridades incluidas en el cuestionario.

LO/FTF: La expresión «formas más intolerables» de trabajo infantil utilizada en los documentos de base podría implicar que existen formas tolerables. Debería quedar absolutamente claro que no existen formas tolerables de trabajo infantil.

Eslovaquia. La Conferencia debería adoptar nuevos instrumentos sobre la abolición del trabajo infantil ya que el Convenio núm. 138 ha quedado obsoleto.

Estados Unidos. Sí. No obstante, hay que tener cuidado de no propugnar la eliminación de todas las formas de trabajo infantil. A pesar de que la estipulación de una edad mínima de admisión al empleo facilita la eliminación del trabajo infantil abusivo, los Estados Unidos se verían en la incapacidad de ratificar un instrumento que establezca una edad mínima de admisión al empleo contraria a las leyes estadounidenses. El Preámbulo debería resumir el objetivo del nuevo convenio, es decir, que, además de lo estipulado en el Convenio núm. 138, el instrumento se propone eliminar la explotación laboral de los niños. También debería aclararse que las formas de trabajo infantil que no se incluyan en el instrumento es porque, implícitamente, no se consideran apropiadas. El Preámbulo podría referirse al Convenio núm. 29, otro convenio importante de la OIT que tiene relación con la explotación laboral de los niños. El Preámbulo también debería disponer que los Estados Miembros reconocen que todos los niños deberían alcanzar su mayoría de edad con el nivel de educación y salud que necesiten para poder contribuir plenamente en sus sociedades, sus países y en la comunidad internacional, y que ellos, los Estados Miembros, se esforzarán para que así sea.

USCIB: Sí, pero no debería incluir implícitamente el Convenio núm. 138, que podría representar una barrera a la rápida ratificación del convenio propuesto, ya que se ha comprobado que la ratificación del Convenio núm. 138 plantea problemas.

AFL-CIO: La inmediata eliminación de las modalidades más graves de trabajo infantil debería formar parte de la estrategia para eliminar el trabajo infantil.

Estonia. CEIE: No.

Filipinas. A pesar de que la supresión inmediata de las modalidades más graves de trabajo infantil es muy encomiable, no es factible a corto plazo. Mientras haya pobreza, los niños seguirán trabajando. Un nuevo instrumento internacional no eliminará el trabajo infantil. Erradicar la pobreza en el mundo, y finalmente el trabajo infantil, debería ser una prioridad no sólo para los Estados Miembros sino para todos los organismos internacionales. El Preámbulo debería fijarse como meta la eliminación progresiva del trabajo infantil.

Finlandia. Sí. No obstante, debería tenerse en cuenta que no todos los Estados Miembros han ratificado todos los instrumentos en cuestión. El nuevo convenio debería considerarse como un complemento de los instrumentos existentes, y no como su sustituto. En el texto del convenio también debería hacerse hincapié en esta cuestión.

Organización Central de Sindicatos Finlandeses (SAK), Confederación Finlandesa de Empleados (STTK), Confederación de Sindicatos para las Profesiones Universitarias (AKAVA): el Preámbulo también debería hacer hincapié en que la eliminación de las modalidades más graves de trabajo infantil debería formar parte de los esfuerzos desplegados por eliminar el trabajo infantil en general.

Francia. Confederación Francesa Democrática del Trabajo (CFDT): La inmediata supresión de las modalidades más graves de trabajo infantil debería formar parte de una política destinada a eliminar todas las formas de trabajo infantil.

Gabón. El objetivo consiste en apoyar las disposiciones del Convenio núm. 138.

Grecia. La adopción de nuevos instrumentos completaría y facilitaría el cumplimiento de los objetivos del Convenio núm. 138. Habida cuenta de que la OIT considera que su ratificación continuará planteando problemas a muchos países, la adopción de nuevos instrumentos sobre el trabajo infantil es necesaria.

Guatemala. Sí, enmarcados en la política de protección integral de los niños y adolescentes, tratándolos como sujetos de derechos y no como objetos de manipuleo.

Confederación de Unidad Sindical de Guatemala (CUSG): Sí, porque las normas existentes no se refieren a la supresión inmediata del trabajo infantil realizado en condiciones graves.

Federación Sindical de Empleados Bancarios y de Seguros (FESEBS): Sí, abre el análisis a un fundamento de derecho sustantivo internacional.

Hungría. (Preguntas 3 a 5). Es importante señalar las razones que justifican la adopción de nuevos instrumentos y hacer hincapié en que éstos están en armonía con otros acuerdos multilaterales sobre el tema y con las actividades de otros organismos que trabajan para detectar y prevenir crímenes contra los niños.

Iraq. Federación General de Sindicatos: Se debería añadir una referencia que explique cuál es la razón práctica de los nuevos instrumentos.

Italia. El objetivo del nuevo convenio no debería ser reemplazar al Convenio núm. 138. La inmediata supresión de las modalidades más graves del trabajo infantil es una cuestión de suma prioridad que debe tratarse en los nuevos instrumentos.

Jamaica. Confederación de Sindicatos de Jamaica (JCTU): Debería hacerse hincapié en la elaboración de un programa sobre la abolición efectiva de las formas más intolerables de trabajo infantil.

Kenya. COTU: Sí. El Convenio núm. 138 es un punto de partida útil.

Kuwait. Los nuevos instrumentos deberían complementar los instrumentos anteriores y subsanar sus posibles deficiencias.

Líbano. En vista de la flexibilidad de las disposiciones del Convenio núm. 138, un nuevo instrumento que hiciese hincapié en la inmediata supresión de las formas más graves de trabajo infantil podría ser factible y contribuir a los objetivos del Convenio núm. 138.

Marruecos. El Preámbulo debería indicar que el trabajo infantil es un fenómeno socioeconómico complejo que puede eliminarse gradualmente, y subrayar que la adopción de un nuevo instrumento internacional que trate de las formas intolerables de trabajo infantil podría contribuir a su eliminación efectiva.

Mauricio. El trabajo infantil, en especial sus formas más graves, es una cuestión de gran importancia que debería abordarse a nivel internacional.

México. El Preámbulo podría indicar que los Estados debieran procurar suprimir inmediatamente las formas intolerables de trabajo infantil, y la mejor forma de avanzar en su supresión es mediante la elevación de las condiciones económicas y sociales de las comunidades, teniendo en cuenta las condiciones particulares de los Estados Miembros, y en especial de los que están en vías de desarrollo. La simple adopción de nuevos instrumentos internacionales no resultará en beneficios inmediatos directos para los niños.

Mongolia. Asociación de Empleadores de Mongolia: Debería hacerse referencia a estas cuestiones en el Preámbulo de la recomendación.

Nicaragua. Se debe hacer hincapié en la eliminación de las formas más intolerables, suprimir las formas más graves de trabajo infantil.

Noruega. Este instrumento debería subrayar que la inmediata supresión de las formas más graves de trabajo infantil debería formar parte de un esfuerzo global por eliminar todas las formas de trabajo infantil, tema que se aborda en el Convenio núm. 138.

Nueva Zelandia. Eliminar todas las formas de trabajo infantil no es viable ni realista. El empleo de niños en algunos trabajos, por ejemplo el trabajo a tiempo parcial o durante las vacaciones como repartidores de periódicos o recogiendo fruta, no es peligroso y puede ser conveniente desde el punto de vista social. Una edad mínima reglamentaria para todos no es la mejor manera de prevenir las formas más peligrosas de trabajo infantil y la explotación de los niños, como por ejemplo la prostitución infantil o el trabajo infantil en régimen de servidumbre. Por lo tanto, no debería hacerse referencia al Convenio núm. 138 ni a la Recomendación núm. 146. Una edad mínima reglamentaria también implica que cualquier tipo de trabajo realizado por personas menores de esa edad es una forma de explotación. En algunos países, cumplir con la edad mínima significa dejar sin sustento a algunos jóvenes.

NZEF: Está de acuerdo con el Gobierno en que no todas las formas de trabajo infantil tienen carácter de explotación. No resulta adecuado utilizar la palabra «trabajo» (labour), puesto que se le da un sentido peyorativo; sería preferible insistir en el carácter de «explotación» que suele tener el trabajo infantil.

NZCTU: Sí. El Convenio núm. 138, en especial el artículo 7, no es necesari