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Conferencia Internacional del Trabajo |
86.a reunión |
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Informe de la Comisión de la Declaración de Principios |
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Indice
1. La Comisión de la Declaración de Principios fue constituida por la Conferencia en su primera sesión, el 2 de junio de 1998, con el fin de considerar el séptimo punto del orden del día: Examen de una eventual Declaración de principios de la Organización Internacional del Trabajo relativa a los derechos fundamentales, y del mecanismo de seguimiento apropiado.
2. La Comisión estuvo integrada en su primera sesión por 189 miembros: 96 miembros gubernamentales, 34 miembros empleadores y 56 miembros trabajadores. Para garantizar la igualdad de votos se atribuyeron 119 votos a cada miembro gubernamental con derecho a voto, 336 votos a cada miembro empleador y 204 votos a cada miembro trabajador. En el transcurso de la reunión se modificó siete veces la composición de la Comisión, de modo que varió también en consecuencia el número de votos atribuidos a cada miembro(1) .
3. La Comisión celebró 21 sesiones.
4. La Comisión eligió para formar su Mesa a las personas siguientes:
Presidente ponente: Sr. M. Moher (miembro gubernamental del Canadá);
Vicepresidentes: Sr. E. Potter (miembro empleador de los Estados Unidos) y Sr. B. Brett (miembro trabajador del Reino Unido).
5. Después de la elección de la Mesa, el miembro gubernamental del Japón, en nombre del grupo gubernamental de Asia y el Pacífico, señaló que la composición de la misma no reflejaba la distribución geográfica ni los diferentes niveles de desarrollo económico de los países representados en la Comisión. Ahora bien, su grupo no cuestionaba la Mesa elegida y reconocía que los grupos no gubernamentales eran autónomos. Su grupo apoyaría la labor de la Comisión y esperaba que ésta no escatimase esfuerzos para atender sus aspiraciones e incorporar sus puntos de vista, con miras a lograr el consenso necesario. El Presidente le aseguró que se había tomado nota cuidadosamente de su preocupación.
I. Discusión general
6. El representante del Director General recordó a la Comisión que la posibilidad de hacer una Declaración se había tratado ya desde antes de su discusión en la 85.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, en junio de 1997. Se había abordado después en debates informales y en varias reuniones del Consejo de Administración y, por último, en las consultas tripartitas oficiosas de abril de 1998. Estos debates habían servido para aclarar varias cuestiones y despejar algunas dudas y recelos. En opinión de la Oficina, el texto presentado a la Comisión era más manejable que el anterior con miras a facilitar las deliberaciones y las enmiendas, y conseguir alcanzar el consenso más amplio posible.
7. El Presidente manifestó que la Comisión tenía encomendada la tarea de responder a la pregunta esencial de si la Conferencia estaría en condiciones de adoptar una Declaración significativa y un mecanismo de seguimiento eficaz, que sirvieran para llevar adelante el mandato asignado a la OIT de promover los derechos fundamentales. El texto que se había presentado a la Comisión era fruto de un año de debates intensos con la participación de todos los sectores. El objetivo era alcanzar el consenso más amplio posible, para lo cual el trabajo de la Comisión se haría de forma progresiva y dialogando todo lo que fuera necesario y factible. Por último, el Presidente pidió que, en la medida de lo posible, los oradores se concentraran durante la primera parte de la discusión general en el texto de la Declaración, aun cuando comprendía que hubiera alusiones cruzadas al texto del mecanismo de seguimiento.
8. Al definir el marco general de su postura, los miembros empleadores, se refirieron a lo que calificaron como los tres acontecimientos decisivos en la historia de la OIT. Se trataba de la propia fundación de ésta después de la Primera Guerra Mundial y de la necesidad de fijar unas normas mínimas del trabajo; de la Declaración adoptada en Filadelfia en 1944, después de la gran depresión y de la Segunda Guerra Mundial, en una época en que la legitimidad y la vigencia de la OIT se cuestionaban profundamente, como ocurre hoy en día; y de la integración de la economía mundial que viene avanzando durante los últimos diez años. El mundo estaba cada vez más interrelacionado a medida que caían las barreras comerciales. Tras la conclusión, en 1994, de la Ronda Uruguay del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), había habido muchas presiones para vincular las normas fundamentales del trabajo con sanciones comerciales, idea a la que se oponía absolutamente el Grupo de los Empleadores de la OIT. Recordaron que el Grupo de los Empleadores había estado en cabeza de la propuesta de elaborar una nueva Declaración relativa a los principios fundamentales y que la validez de tales principios había sido confirmada por la Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio (OMC) celebrada en Singapur en 1996. En esta reunión se había reconocido que la OIT era el organismo al que incumbían las normas laborales.
9. Para que la OIT conservase su papel esencial en materia de derechos fundamentales, emanante de los principios establecidos en la Constitución, la Conferencia tenía que adoptar una Declaración de principios promocional y de altas miras, junto con un mecanismo de seguimiento coherente. Ello también debería considerarse justo por parte de los países que no habían ratificado los convenios fundamentales y por todos los que se esforzaban por lograr el desarrollo económico y elevar su nivel de vida. Recordaron a la Comisión que no sólo se encontraba frente a un reto, sino, sobre todo, ante su oportunidad histórica: adoptar una Declaración sustantiva con un procedimiento de aplicación creíble. Si lo lograba, la OIT se vería confirmada como la primera organización multilateral en materia social del siglo XXI; de lo contrario, quedaría postergada, mientras que otras, que no tenían ni su historia ni su pericia, ocupaban su puesto.
10. El planteamiento de los miembros empleadores en lo referente a la Declaración y su seguimiento estaba basado en los seis criterios siguientes:
i) la Declaración debía contener los principios y valores fundamentales de la OIT que eran inherentes al hecho de pertenecer a la Organización. No debía establecer nuevas obligaciones jurídicas para los Miembros, sino reflejar las obligaciones políticas asumidas por éstos al adherirse a la OIT;
ii) la Declaración no debía ir más allá del texto presente de la Constitución de la OIT en cuanto al mecanismo de seguimiento. No debía imponer nuevas obligaciones en materia de informes a los Estados Miembros;
iii) la Declaración no debía imponer a los Estados Miembros obligaciones concretas emanantes de convenios que no hubieran ratificado libremente, ni debía imponer los mecanismos de supervisión de los convenios ratificados a los países que no hubieren ratificado los convenios fundamentales;
iv) para comprobar la aplicación de los principios de la Declaración no había que entrar en consideraciones técnicas y jurídicas, sino centrarse simplemente en hacer una evaluación política general de si los Estados Miembros estaban alcanzando las metas y objetivos de los valores y principios fundamentales de la OIT;
v) la Declaración no debía prever el establecimiento de nuevos órganos a los que presentar quejas, tales como el Comité de Libertad Sindical;
vi) no tenía que vincularse todo este asunto con el comercio internacional. El mecanismo de seguimiento debía quedar circunscrito a la OIT.
11. Los miembros empleadores estimaban que el título del proyecto de Declaración tenía un alcance demasiado reducido. Preferían un título tal como: «Declaración de principios y valores de la Organización Internacional del Trabajo para el siglo XXI».
12. Apoyaban el lenguaje directo usado en el proyecto de Declaración y consideraban que los cuatro principios enunciados en los puntos 3.1 a 3.4 exponían sucintamente los principios y valores supremos de la OIT que eran imprescindibles para la justicia social. Ahora bien, en su opinión había que modificar el párrafo 3 para dejar claro que se refería a los principios fundamentales de la Constitución de la OIT y no a obligaciones jurídicas establecidas en los convenios principales de la OIT. La interpretación más amplia que podía darse de la Constitución era que todo Estado Miembro, en virtud de esta condición e independientemente de que hubiera ratificado o no los convenios fundamentales, debía esforzarse por llevar a la práctica los principios enumerados en los puntos 3.1 a 3.4.
13. Los miembros empleadores consideraban que el párrafo 6 era el escollo mayor de la Declaración; tal vez no encajaba muy bien en el contexto de una exposición de los valores y principios de la OIT que debían promoverse. No existía ningún vínculo entre las normas laborales y el comercio, y la OIT no tenía atribuciones en materia comercial. Por su parte, la OMC no tenía tampoco prevista la posibilidad de hacer condenas colectivas en materia comercial. Se había pedido insistentemente a la OIT que incluyera un párrafo de este tipo en la Declaración, porque era una cuestión conflictiva entre los bloques comerciales. Así se incluyó el párrafo 6, que se había tomado textualmente de la Conferencia Ministerial de la OMC de Singapur. Los empleadores recordaban que estaban absolutamente en contra de todo vínculo entre las normas laborales y las comerciales. La tesis proteccionista de utilizar sanciones comerciales para intervenir en los asuntos internos de los países constituía una amenaza contra el sistema mundial de comercio e inversiones libres. Quienes defendían el párrafo 6 podían evitar esta posibilidad adoptando la Declaración y un sistema de seguimiento coherente.
14. Los miembros empleadores observaron que las medidas de seguimiento representaban un todo continuo de las obligaciones de los Estados Miembros de la Organización en virtud de la Constitución, incluida la fijada en el artículo 19, párrafo 5, apartado e), es decir, la de informar acerca de las medidas adoptadas para adaptar la legislación nacional a las disposiciones de los convenios. El examen anual relativo a los convenios no ratificados supondría sencillamente la sumisión de las memorias previstas en dicho artículo «con la frecuencia que fije el Consejo de Administración». El conjunto de obligaciones a las que la Constitución somete a sus Miembros se vería completado por el informe global, lo cual, según los miembros empleadores, ya era el caso con los informes generales y especiales realizados en virtud de los artículos 19 y 22 de la Constitución. El mecanismo de seguimiento propuesto únicamente supondría un nuevo modo de compilar la información. Respecto de los Estados que habían ratificado los convenios, la información provendría de las memorias exigidas en virtud del artículo 22, y en el caso de los Estados que no los habían ratificado, de las memorias presentadas en virtud del artículo 19. La obtención de esas informaciones era capital para la OIT, puesto que permitía evaluar y discutir la medida en que sus Miembros cumplían con los objetivos de la Organización. A pesar de lo que se había podido aducir en torno a la duplicación de procedimientos, esto es todo cuanto el informe global pretendía abarcar.
15. Habida cuenta de que ambos informes, el anual y el global, tenían por objetivo evaluar la medida en que los Miembros observaban los valores y principios fundamentales de la OIT, no resultaba evidente por qué deberían ajustarse a dos mecanismos de seguimiento diferentes. Aunque el Grupo de los Empleadores no tenía ninguna objeción a la división del sistema de seguimiento propuesto en dos procedimientos, pensaba que debería considerarse seriamente la necesidad de unificarlo en ciertos aspectos. A lo que sí se oponían era a que la Comisión de Expertos desempeñara un papel primordial en el seguimiento de la Declaración. El examen de conformidad de las obligaciones jurídicas derivadas de convenios ratificados nada tenía que ver con el examen de la actitud de los Miembros para con los principios fundamentales contenidos en la Declaración. El fundamento del examen en virtud del mecanismo de seguimiento no deberían ser reglas jurídicas, como ocurre respecto de los países que han ratificado un convenio fundamental. De lo que se trataba era de determinar si había habido deficiencias políticas de tal gravedad que las circunstancias nacionales se hubiesen deteriorado hasta un nivel límite por debajo del cual ningún país civilizado debía encontrarse, independientemente de que hubiera ratificado o no los convenios fundamentales.
16. A modo de conclusión, los miembros empleadores destacaron que la propuesta de reafirmar los valores y principios fundamentales de la OIT mediante una Declaración y mecanismo para su seguimiento constituía sin ninguna duda la tarea más importante en que cualquiera de los miembros de la Comisión se había visto embarcado hasta ahora. La última vez en que se había presentado una ocasión similar se remontaba a cincuenta años atrás. El éxito de esta empresa indicaría al mundo la vitalidad de la OIT y su capacidad de jugar un papel importante en la escena mundial.
17. El Vicepresidente trabajador, en nombre de los miembros trabajadores, confirmó que se atendría al deseo de brevedad expresado por el Presidente respecto de esta parte del debate. Los miembros trabajadores consideraban que la adopción, por la Comisión, de una Declaración dotada de sentido, sólo se vería coronada de éxito si ésta contaba con la voluntad política necesaria. A pesar del apoyo de principio generalizado en favor de la Declaración, muchos tendían a matizar sus declaraciones de apoyo con una serie de observaciones negativas. Cabía recordar a la Comisión el hito que representó la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, celebrada en Copenhague en 1995, por la que se había encomendado a la OIT la promoción de los derechos fundamentales en el ámbito laboral, así como la propuesta previa, presentada ya en 1994 por el Grupo de los Trabajadores, consistente en la institución de un mecanismo de seguimiento similar al del Comité de Libertad Sindical para los demás derechos fundamentales del trabajo.
18. Los miembros trabajadores se habían mostrado escépticos acerca de la necesidad de una Declaración, y coincidieron con los miembros empleadores y con el informe de la Oficina en que la Declaración no era indispensable para que funcionara el mecanismo de seguimiento propuesto. Los derechos fundamentales ya existían, y no iban a adquirir la calidad de fundamentales por el hecho de que la Declaración los calificara como tales. De lo que se trataba era de contraer un compromiso político destinado a aplicar esos derechos y a fortalecer el sistema de control de la OIT, de tal manera que se velara por que los países cumplieran con sus obligaciones de promover y respetar dichos derechos. A este respecto, los miembros trabajadores tenían una objeción al punto 3, cuya redacción parecía sugerir que los derechos sólo adquirían tal calidad cuando se ratificaban los convenios pertinentes. Confiaban en que esto se aclararía.
19. Los miembros trabajadores estaban preocupados por el punto 6. Varios gobiernos habían dejado patente que no deberían vincularse las normas laborales con el comercio. Por ello, consideraban cuestionable la insistencia en incluir en la Declaración una materia respecto de la cual la OIT no había recibido mandato alguno.
20. Los miembros trabajadores estaban en desacuerdo con los miembros empleadores acerca de la implicación de la Comisión de Expertos en el mecanismo de seguimiento. La Comisión había venido examinando hasta ahora las memorias presentadas en virtud del artículo 19 y era, por ello, el canal adecuado para el mecanismo de seguimiento de la Declaración.
21. El miembro gubernamental del Japón, en nombre del grupo de Asia y el Pacífico, recordó que el punto de vista de los miembros de su grupo había sido expresado con claridad en varias ocasiones. Su grupo daba mucha importancia a la promoción de las normas fundamentales del trabajo y había hecho esfuerzos considerables para ayudar a la Oficina con propuestas concretas. Aunque se felicitaba al ver que la Oficina se había esforzado en incorporar sus preocupaciones, todavía quedaban diez aspectos claves que deberían reflejarse en el proyecto de texto de la Declaración:
i) la Declaración debería reafirmar que la OIT era la única organización internacional competente para establecer normas del trabajo y ocuparse de las mismas;
ii) la Declaración y su mecanismo de seguimiento deberían ser de carácter promocional y no estar basados en mecanismos de queja;
iii) todo mecanismo de seguimiento de la Declaración debería abstenerse de identificar específicamente determinados países o de servir de tribuna para criticar situaciones particulares de los Miembros;
iv) la asistencia técnica y los servicios de asesoría deberían ser los elementos claves de la Declaración y de los procedimientos para su seguimiento;
v) la Declaración debería incluir una referencia específica a la creación de empleo, la formación, la educación y la información, así como a la erradicación de la pobreza;
vi) con el fin de evitar que las mismas situaciones fueran objeto de un doble examen, no deberían establecerse nuevos mecanismos de control;
vii) la Declaración y el mecanismo de seguimiento no deberían justificar el uso de normas laborales a efectos proteccionistas o para la adopción de medidas comerciales de carácter unilateral o multilateral;
viii) la Declaración debería hacer explícitamente referencia a las diferencias económicas, sociales y culturales de los países;
ix) la Declaración y el mecanismo de seguimiento deberían debatirse de modo exhaustivo y ser adoptados por consenso, como requisito para garantizar su peso político y moral;
x) la Declaración debería concentrarse en los principios y no en los derechos.
22. La representante gubernamental del Canadá, en nombre de los Países Industrializados con Economía de Mercado (IMEC), señaló que el Informe VII constituía una base excelente para las labores de la Comisión, en la medida en que se habían clarificado los conceptos y la redacción, y que el texto tomaba en cuenta en forma equilibrada la diversidad de puntos de vista manifestados; en él figuraban ahora todos los elementos necesarios. A su parecer, dichos elementos clave eran:
i) la Declaración debería constituir un nuevo compromiso para con los valores y principios de la Constitución de la OIT y la Declaración de Filadelfia, que todos los Estados Miembros se habían obligado a observar al adherir a la Organización;
ii) debería fundamentarse en principios contenidos en la Constitución y plasmados en los convenios, pero no en disposiciones concretas de los mismos;
iii) debería promover el respeto universal por estos principios, así como un compromiso en el sentido de desplegar esfuerzos para ratificar los convenios fundamentales. La Oficina debería comprometerse a ayudar a los Estados Miembros en sus actividades con tal fin.
El mecanismo de seguimiento, elemento esencial de la Declaración, debería permitir que la OIT recibiera en forma más sistemática información acerca de la situación de los países que no hubiesen ratificado los convenios fundamentales con respecto a los objetivos de la Declaración. También serviría para pasar revista a las tendencias y progresos en materia de derechos fundamentales, tanto a escala nacional como mundial, y constituiría un medio tangible para que a la OIT obre en consonancia con el papel que la comunidad internacional le ha conferido en lo que atañe a reforzar el ejercicio de los derechos fundamentales en el mundo del trabajo. Afirmó una vez más la opinión del grupo IMEC en el sentido de que la Declaración y su mecanismo de seguimiento constituían un instrumento promocional y de comunicación, que no debía duplicar las funciones de los mecanismos de control existentes o socavar su eficacia. Por último, debería servir de base para establecer un programa de trabajo efectivo de asistencia a los Estados Miembros.
23. El miembro gubernamental de Etiopía dijo que su delegación había apoyado la Declaración y el mecanismo de seguimiento en anexo. Además recordó que él mismo había participado activamente en las discusiones anteriores y en las consultas oficiosas de mayo de 1998, y se felicitó de que algunas de sus sugerencias se hubieran incorporado al texto. Pero añadió que debía afinarse más para que fuese aceptable por el conjunto de su grupo. Este era del parecer que el principal objetivo de la Declaración y del seguimiento era reafirmar la competencia de la OIT en conseguir el cumplimiento de las normas laborales esenciales, basándose para ello en la asistencia técnica y los servicios de asesoramiento. La Declaración se había concebido como un instrumento de promoción, no con el fin de establecer ninguna obligación jurídicamente vinculante ni como una excusa para adoptar medidas punitivas. Por lo tanto, era conveniente situar el párrafo 6 en la parte dispositiva del texto y confirmar el compromiso de aliviar la pobreza y paliar sus efectos. En cuanto al mecanismo de seguimiento, sólo quería decir, por el momento, que debía plasmarse suficientemente en el texto el propósito de promoción, de manera que se asegurase que: i) el objetivo de las memorias de los países no fuera solamente examinar el grado de cumplimiento de cada país, sino evaluar su situación para prestarle asistencia; ii) el objetivo principal del informe global no sería juzgar ni criticar a los Estados, sino analizar las novedades pertinentes con el fin de definir un plan de acción. Por otra parte, señaló que su Gobierno había ratificado tres de los siete convenios fundamentales y había sometido otros al Parlamento. Para concluir, dijo que la credibilidad de la Organización no quedaría cuestionada por el éxito o el fracaso de esta tarea, aunque fuese importante, sino que dependería de la repercusión e idoneidad del conjunto de las actividades que le incumbían con arreglo a su mandato.
24. El miembro gubernamental de Barbados, en nombre de los Estados del Caribe, manifestó que no tenía objeción al proyecto de Declaración en su conjunto, aunque convenía afinar algunos aspectos del mecanismo de seguimiento. Destacó también la importancia que revestían los derechos fundamentales y el apego de los constituyentes de su región a la OIT desde la época de la Declaración de Filadelfia. Comprendía que el alcance de las obligaciones que se iban a asumir con la Declaración estaban en consonancia con los principios y valores de la Constitución y con la Declaración de Filadelfia. Los Estados del Caribe estaban también de acuerdo con este planteamiento.
25. El miembro gubernamental de Noruega dijo que suscribía la declaración de los países del grupo IMEC, y felicitó a la Oficina por el nuevo proyecto de texto que, en su opinión, era mejor, más corto y más sencillo. No haría falta hacer prácticamente ninguna enmienda, pero le extrañaba la última frase del punto dispositivo 2.1, según la cual la realización de los derechos humanos fundamentales dependía de las posibilidades de los países; por ejemplo, la libertad sindical y la abolición de la esclavitud sólo dependían de la voluntad política. El nuevo título mejoraba mucho el anterior.
26. La miembro gubernamental del Líbano tomó nota de que la Declaración no sería un instrumento jurídicamente vinculante, sino de índole promocional. Destacó que no debían establecerse vínculos entre el contenido de la Declaración y la liberalización comercial. La Declaración no debía dar derecho a ningún Estado a tomar medidas proteccionistas ni acciones en perjuicio de la ventaja comparativa de otros países. El texto aludía a los convenios fundamentales de la OIT, referentes a cuatro categorías de principios. Preguntó a este respecto si los principios de la Declaración abarcarían después -- en la OIT o en otros foros -- los convenios que adoptase más adelante la Conferencia Internacional del Trabajo, tales como el relativo al trabajo infantil que estaba en discusión.
27. El miembro gubernamental del Sudán reafirmó el compromiso de su Gobierno con los derechos humanos fundamentales de los trabajadores enunciados en la Constitución de la OIT y en la Declaración de Filadelfia, que estaban plasmados en los convenios fundamentales. La nueva Declaración debía decir expresamente que no entrañaba ninguna responsabilidad nueva y que no podría tomarse como pretexto para adoptar medidas proteccionistas contra ciertos países en el comercio mundial. Debía ser un indicador del progreso económico y social, sobre todo para dar a los países en desarrollo una ocasión de medir el grado de progreso social en materia de promoción del empleo, erradicación del trabajo infantil, atenuación de la pobreza y fomento de la formación profesional que permitiese crear puestos de trabajo. El orador destacó que la Declaración debía manifestar claramente que los países desarrollados, especialmente los donantes, tendrían la responsabilidad de facilitar a los países en desarrollo los recursos necesarios para realizar programas eficaces de progreso social y para llevar a la práctica las normas fundamentales del trabajo. Por último, expresó la idea de su Gobierno, que convendría estudiar posteriormente, de que el mecanismo de seguimiento debía basarse en lo dispuesto en el artículo 19 de la Constitución.
28. El miembro gubernamental de Hungría expuso que su Gobierno daba mucha importancia a la adopción de la Declaración y que, al elaborar el texto, la Oficina había tenido razón en tomar en cuenta los debates exhaustivos celebrados en Ginebra y en las grandes capitales. Todavía subsistían una serie de dificultades, puestas de manifiesto en los corchetes que figuraban en el texto, pero esperaba que las distintas delegaciones contribuyeran con sus intervenciones a reducir dichas dificultades. Puso de relieve que el hecho de no llegar a un acuerdo mandaría una señal negativa a la comunidad internacional, en el sentido de que la OIT no era siquiera capaz de ponerse de acuerdo en un mínimo denominador común. Creía que dicha señal podría acarrear una serie de consecuencias, como la adopción de medidas comerciales indeseables.
29. El miembro gubernamental de Uganda reafirmó el compromiso de su Gobierno con las normas de la OIT en general y con los derechos fundamentales en particular. Recordó que Uganda había ratificado tres de los convenios fundamentales (sobre el trabajo forzoso y la negociación colectiva) y había instituido una comisión tripartita encargada de pasar revista a la legislación laboral, con el fin de incorporar a la misma los principios de los otros cuatro convenios fundamentales. Aunque subrayó que apoyaba la Declaración en su conjunto, matizó algunos puntos: i) la Declaración propuesta debía enmarcarse en la Constitución de la OIT vigente y, a este respecto, pidió que se aclarase qué relación tendría la Declaración con los convenios de la OIT; ii) no podían imponerse nuevas obligaciones jurídicas; iii) la Declaración debía preconizar una movilización dinámica de recursos y de asistencia técnica; iv) debían incluirse estipulaciones contra toda posible utilización abusiva destinada a lograr ventajas indebidas en el comercio internacional.
30. El miembro gubernamental del Brasil se manifestó en favor de la Declaración y del mecanismo de seguimiento. Dijo que el punto 6 aparecía en el texto porque la lógica y las posibilidades prácticas no siempre iban juntas, y pidió a los miembros de la Comisión que procuraran ser moderados cuando se debatiera ese párrafo.
31. La miembro gubernamental de Chipre entendía que la Declaración era una manera de reafirmar los principios existentes en la Constitución de la OIT. La Conferencia debía adoptarla para enviar la señal adecuada a los constituyentes de la OIT y a otros foros. En su opinión, el texto de la Declaración era bastante ecuánime, pero quedaba margen para mejorarlo. Aunque no fuera fácil para todos los Estados Miembros aplicar los derechos proclamados en los convenios fundamentales, lo importante era que se comprometieran a avanzar en ese sentido, y el compromiso de la Organización es el de ayudarles a hacerlo.
32. El miembro gubernamental de Egipto dijo que le hubiera gustado que la composición de la Mesa reflejase el equilibrio necesario entre países industrializados y en desarrollo, aunque estaba convencido de que la Comisión trabajaría con la debida objetividad y que el propósito de equilibrio se plasmaría en la elección del Ponente. Señaló que el Gobierno egipcio había participado de buena fe en las consultas sobre la Declaración y el mecanismo de seguimiento celebradas en la Oficina, en las reuniones precedentes de la Conferencia y en las labores del Consejo de Administración. Se preguntó si la Declaración daría resultados provechosos, mejorando los compromisos y llevando a efecto las normas de los siete convenios, sin desbaratar el equilibrio necesario de intereses y prioridades entre los distintos interlocutores, ya fueran gobiernos, empleadores y trabajadores o países ricos e industrializados, por una parte, y pobres y en desarrollo, por otra.
33. Tras destacar que la Declaración debía promover las normas de trabajo e impulsar su respeto y aplicación, corroboró el compromiso de Egipto con dichas normas. Prueba de ello es que había ratificado seis de los siete convenios fundamentales y se habían tomado medidas en el Parlamento para ratificar el séptimo. Los esfuerzos del Gobierno egipcio iban más allá del plano legislativo, pues estaban destinados a plasmar las leyes en la realidad. Por lo tanto, Egipto, en su opinión, estaba en un estado más avanzado que el de algunos países industrializados en cuanto al cumplimiento de las normas internacionales del trabajo y al apoyo que les daba.
34. El miembro gubernamental de Egipto añadió que toda declaración debía apuntar a un avance progresivo de las normas internacionales del trabajo, sin ejercer presiones específicas en países particulares. Insistió en que la Declaración no debía crearse en el vacío, sino que convenía que se basara en la realidad económica y social existente en cada sociedad, tal como confirmaba la Parte V de la Declaración de Filadelfia. En su opinión, la Declaración debía tener en cuenta los desniveles que existían entre las sociedades de los distintos países en materia de economía, grado de desarrollo comercial, estructura cultural y lucha contra la pobreza, sobre todo en el ámbito de los esfuerzos por erradicar la pobreza.
35. Manifestó que algunas opiniones de los gobiernos de los grupos de Asia y Africa y de otros países en desarrollo no se habían tenido plenamente en cuenta en todos los documentos presentados por la Oficina a la Conferencia, incluido el Informe VII, a pesar de que existían criterios y modalidades claros de discusión y negociación. El Gobierno de Egipto no iba a someterse a los dictados de los intereses de determinados gobiernos o de los grupos de trabajadores o de empleadores de ciertos países industrializados. A su parecer, toda declaración debía reflejar también la postura, los intereses y las preocupaciones de los países en desarrollo. Para que la Declaración fuera de carácter promocional tenía que movilizar los recursos necesarios y adoptar los planteamientos idóneos. De lo contrario, se convertiría en un medio de discordia, en lugar de devenir un instrumento eficaz de diálogo y cooperación. Por consiguiente, era preciso hacer modificaciones y enmiendas en el proyecto de Declaración para satisfacer las grandes expectativas que se habían creado y para despejar las citadas preocupaciones. Destacó, en particular, que el mecanismo de seguimiento tenía que incluir programas de ayuda y de cooperación técnica destinados a atender las necesidades de los países en desarrollo y conseguir recursos para promover el desarrollo social, con arreglo al Programa de Acción de la Cumbre Social, en el que se mencionaban varios ámbitos de competencia de la OIT, entre ellos el trabajo, la educación y la enseñanza técnica y profesional, que eran particularmente importantes para los países en desarrollo. El texto debería hacer hincapié en el cometido de la OIT, sobre todo con el fin de poner de relieve que, en los albores del nuevo siglo, la Organización tiene un mandato exclusivo en su esfera de competencia, a saber, las normas internacionales del trabajo.
36. El miembro gubernamental de Egipto agregó que era necesaria la ecuanimidad en todo documento de esta clase, por lo que la ausencia de discriminación debía abarcar la lucha contra la discriminación por motivos de raza, religión, sexo, opinión política u origen nacional. Destacó que la Declaración debía mencionar la situación de los trabajadores emigrantes, que constituía una de las principales violaciones de los derechos humanos en el mundo. Además, toda Declaración debería contener estipulaciones contra su utilización o uso indebido, es decir, para aplicar medidas proteccionistas o comerciales o toda otra medida, inclusive las que pongan en entredicho las ventajas comparativas de cualquier país; pero el texto, tal como estaba, no era suficiente a este respecto. Ninguna Declaración debería imponer nuevas obligaciones a los Estados Miembros; sin embargo, el actual proyecto de Declaración implicaba que los siete convenios creaban obligaciones, incluso para los países que no los hubieran ratificado.
37. En lo que referente al mecanismo de seguimiento, el miembro gubernamental de Egipto afirmó que los principios y valores de la Declaración deberían derivarse de la Constitución de la OIT. A su parecer, no era necesario crear nuevas medidas de seguimiento y expresó dudas acerca de la utilidad del informe anual. Si éste se refería a países concretos, constituiría un doble control, en particular respecto de los países que hubieran ratificado los convenios. Por consiguiente, estaba más bien a favor de limitar el seguimiento a lo dispuesto en el artículo 19 para los países que no hubieran ratificado los convenios fundamentales. En resumen, destacó que la Declaración debería ser un texto equilibrado, equitativo y de carácter promocional, destinada a la búsqueda de la justicia y la paz social en todos los países, con arreglo a sus diferentes niveles de desarrollo social y económico. Para lograrlo, resultaba indispensable actuar con transparencia y respeto recíproco entre todos los interlocutores.
38. El miembro gubernamental de la República Arabe Siria dijo que, en interés de los trabajadores, esperaba que la Comisión llegara a resultados satisfactorios. En cuanto a la relación conflictiva entre comercio y normas laborales, el texto actual presentaba algunas mejoras, puesto que se oponía a toda vinculación posible entre ambos. Todo debate a este respecto debería realizarse en la OMC y teniendo en cuenta las necesidades de los países en vías de desarrollo. En cuanto al mecanismo de seguimiento, puesto que el artículo 22 ya estaba bien rodado, no era necesario volver a examinarlo. Tras declarar que su Gobierno había ratificado seis de los siete convenios fundamentales, se mostró en favor del uso de memorias en virtud del artículo 19 como fundamento para el seguimiento de la Declaración.
39. El miembro gubernamental de la India se mostró de acuerdo con la declaración formulada por el representante del Gobierno del Japón en nombre del grupo de Asia y el Pacífico. En lo tocante al punto 1.5 del texto, pensaba que había que mejorar su redacción a fin de reafirmar de manera expresa y clara que la OIT era la única organización competente para establecer normas del trabajo y ocuparse de la mismas. También se pronunció en favor del carácter promocional de la Declaración y su mecanismo de seguimiento y en contra de un sistema basado en quejas. La Declaración y su seguimiento no deberían servir de pretexto a la utilización de las normas laborales con fines proteccionistas y esta idea debería plasmarse en la parte dispositiva del texto. Asimismo convenía incluir un postulado por el que se declarara que las normas laborales, como hito de todo proceso de desarrollo, deberían depender de los distintos niveles de desarrollo y peculiaridades culturales. La Declaración debería al mismo tiempo contener una referencia a la creación de empleo, la formación, la educación y la erradicación de la pobreza, tal vez en el preámbulo. Al tratarse de una nueva afirmación jurídicamente no vinculante de un compromiso moral y político, la Declaración debería concentrarse en principios y no en derechos. Por último, la Declaración y el mecanismo de seguimiento deberían ser adoptados por consenso.
40. La representante gubernamental de China, si bien compartía lo expresado en nombre del grupo de Asia y el Pacífico, deseaba añadir una serie de comentarios de índole general. Consideraba que cualquier tentativa en pro del proteccionismo sería contraria a las tendencias del contexto actual de la mundialización. La Conferencia Ministerial de la OMC había afirmado que la OIT era la organización competente para establecer normas laborales. La Declaración y su mecanismo de seguimiento debían pues promover los derechos de los trabajadores, eliminando al mismo tiempo todo elemento proteccionista. Se mostró conforme a lo expresado por el miembro gubernamental de Egipto en el sentido de que el texto propuesto no reflejaba todas las preocupaciones del grupo de Asia y el Pacífico y de otros países en vías de desarrollo, y de que el nuevo título, con connotaciones políticas, no se correspondía con el convenido mayoritariamente en la reunión del Consejo de Administración de noviembre de 1997. Algunas personas temían la idea de la «cláusula social» y que la Declaración pudiera considerarse como un vínculo indirecto entre normas laborales y comercio, y que este vínculo se esgrimiera como excusa para adoptar medidas comerciales. Añadió que la asistencia y consejos técnicos eran esenciales para promover los derechos fundamentales, pero no para aplicar normas concretas. Por último, se opuso a todo nuevo procedimiento de control o a un control por partida doble de las mismas situaciones.
41. El miembro gubernamental de Botswana solicitó una aclaración acerca de las implicaciones del punto 3: ¿se pretendía con su redacción someter a los Estados a más obligaciones que aquellas a que ya están sujetos en virtud de la Constitución? Aunque podía reconocer las objeciones relativas a la inclusión de cuestiones relacionadas con el comercio en aquéllas tratadas por la OIT, subrayó que el asunto debía ser examinado en el contexto en el que había surgido la dialéctica entre normas laborales y comercio.
42. El miembro gubernamental de México, refiriéndose a la posición de su país, ya puesta de manifiesto en reuniones precedentes del Consejo de Administración, se mostró favorable a la adopción de una Declaración de carácter promocional de los principios relativos a los derechos fundamentales y consideró que los procedimientos de control existentes podían servir de base a efectos de su seguimiento. Era importante poner de relieve la competencia exclusiva de la OIT en los asuntos laborales y el hecho de que no cabía establecer un vínculo entre la Declaración y la adopción de medidas comerciales. A este respecto, consideró que ni la redacción del punto 6 ni su separación después de los asteriscos ofrecían una garantía suficiente contra dicha vinculación. Se refirió también a la postura de México, del grupo Américas y de otros países, en virtud de la cual ni la Declaración ni su seguimiento deberían crear nuevas obligaciones jurídicas ni ser jurídicamente vinculantes ni fundamentarse en un procedimiento de queja ni apreciar la conformidad de las legislaciones nacionales con las disposiciones específicas de los convenios pertinentes. La Declaración y su seguimiento no deberán suplantar ni duplicar los procedimientos existentes. Estos criterios deben prevalecer en la elaboración y el lenguaje de los textos definitivos. Para concluir, se asoció al punto de vista de los empleadores en lo relativo a la necesidad de reconsiderar el título propuesto para la Declaración.
43. El miembro gubernamental de Myanmar aseveró la postura del grupo de Asia y el Pacífico y, por el momento, sólo hizo una observación general. Quiso dejar patente que, si se quería que la Declaración saliera adelante y que no se llegara a la adopción de un texto que fuese letra muerta, sería necesaria la colaboración en pie de igualdad de todos los miembros de la Comisión.
44. Desde el punto de vista del miembro gubernamental de Chile, el objetivo de la Declaración era reafirmar los principios y objetivos de la OIT en el contexto de los desafíos a los que ésta tenía que hacer frente en este final de siglo. La Declaración representaba una oportunidad para que la OIT marcara su territorio y la Organización no podía quedar al margen de este momento histórico. Para que la Declaración contara con el peso político y moral necesario, su adopción debería efectuarse por consenso. Por último, destacó que la Declaración no debería servir de excusa a medidas proteccionistas, que debería ser de carácter promocional y contar con un mecanismo de seguimiento eficaz.
45. El miembro gubernamental de Bahrein manifestó su aprecio por el Informe VII, en el que se procuraban integrar todos los distintos pareceres expuestos en las deliberaciones celebradas hasta la fecha. El resumen histórico daba cuenta de todos los puntos de vista manifestados durante las deliberaciones anteriores; pero le preocupaba, sin embargo, que el texto de Declaración propuesto dejara fuera varios principios mencionados en esa parte del informe. Por ejemplo, el párrafo 2.1 no decía que los Estados Miembros se comprometerían a cumplir gradualmente los objetivos de la Organización, es decir, por fases, progresivamente, con el fin de alcanzar su propio desarrollo económico y social con arreglo a la situación particular de cada país. Abogó por que la Declaración mencionara este punto importante: que el progreso social debía discurrir a tenor de los niveles de desarrollo y las características históricas y culturales de cada país, sin imponer nada que se pareciera a un nivel único y uniforme de protección. Afirmó que el proyecto de Declaración debía tener en cuenta el grado de desarrollo y las posibilidades materiales de los Estados Miembros. Recordó que el artículo 19.3 de la Constitución establecía que debían tenerse en cuenta las circunstancias y condiciones de los Estados Miembros al elaborar los convenios de la OIT. Muchos oradores habían preconizado que la Declaración dijera claramente que no imponía ninguna obligación suplementaria, más allá de las fijadas en la Constitución, a los Estados Miembros que no habían ratificado los convenios principales.
46. El miembro gubernamental de Bahrein añadió que, si bien el informe decía que la Declaración no tendría el propósito de obligar a los Estados Miembros a cumplir las obligaciones fijadas en los convenios que no habían ratificado, el texto propuesto no decía de manera explícita que no iban a imponerse nuevas obligaciones a los Estados, ni que éstos eran plenamente libres en materia de ratificación de convenios. Destacó que era necesario especificar la forma y los objetivos de la asistencia que debería prestar la OIT a los Estados Miembros para ayudarlos a ratificar los convenios fundamentales. Por último, declaró que el texto de la Declaración no debía modificar el sistema establecido en materia de libertad sindical y que el mecanismo de seguimiento tampoco debería tener ninguna relación con el procedimiento de quejas.
47. El miembro gubernamental del Canadá señaló la importancia de reafirmar el empeño universal en favor de los derechos fundamentales. Era importante centrarse en el objetivo concreto de la Comisión, que consistía en adoptar la Declaración y un mecanismo de seguimiento adecuado, con el fin de promover los principios fundamentales que todos los demás Miembros se habían comprometido a sostener. Ello no restaba importancia de ninguna manera a los otros problemas económicos y sociales, pero éstos estaban tratándose con denuedo en otros foros en los que la OIT debía desempeñar también un papel esencial. Reconocía que la OIT tenía mucho que decir en materia de desarrollo económico y social, pero estimaba que quedaba fuera del cometido de la Comisión tratar de mencionar en el documento toda la amplia gama de actividades de la OIT. Opinaba que había consenso general respecto de los principios y derechos fundamentales; por principios «fundamentales» entendía aquellos que debían contar con el sostén de todos los Miembros de la OIT por ser universales, no relativos; absolutos, no condicionales, y para ahora, no para el futuro. Comprendía que muchos Estados Miembros que estaban empeñados en una lucha decisiva en pos del desarrollo necesitaban más asistencia, pero el desarrollo debía ser soportable y mejorar la situación de todas las personas que trabajaban duramente para conseguirlo; debía hacerse sin discriminación, sin restricciones a la libertad sindical, sin trabajo forzoso y protegiendo a los niños contra la explotación. Estaba convencido de que los autores de la Declaración de Filadelfia tenían en mente que los principios fundamentales que estaban redactando eran para aquel tiempo y aquel lugar, no para otra época u otras circunstancias. No debían pasarse por alto, sin embargo, las necesidades de los países con condiciones económicas y sociales difíciles. El mecanismo de seguimiento era un medio para determinar tales dificultades y movilizar todos los recursos necesarios a fin de vencer las dificultades que tuvieran los Estados Miembros para aplicar dichas normas. El texto presentado era bueno, pero convenía modificar algunos pasajes. Debía plasmar la idea de que el fomento de los derechos humanos fundamentales era un objetivo universal, independientemente de las condiciones económicas, sociales y culturales reinantes en los Estados Miembros; en cuanto al trabajo infantil, debía reflejar la meta fijada en la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño de erradicar todas las formas de trabajo infantil en condiciones de explotación, y el compromiso de erradicar el trabajo infantil por ser perjudicial para el bienestar, el desarrollo y la educación del niño.
48. El miembro gubernamental de Italia apoyó la declaración efectuada por los países del grupo IMEC y señaló que el texto que estaba estudiándose era bueno, pues tenía en cuenta todos los puntos de vista. El propósito consistía en promover los principios proclamados ya en la Declaración de Filadelfia, y en renovar el compromiso de adoptar políticas orientadas por los principios de la OIT, no en hacer un documento de obligaciones. Respecto a las numerosas preocupaciones expresadas por los países en desarrollo en la discusión general, dijo que el preámbulo las trataba sucintamente. No obstante, consideraba que el punto 6 del texto podía figurar en el Preámbulo, lo que era importante, y estar redactado en consonancia con el párrafo 4 de la Declaración adoptada en la Conferencia Ministerial de Singapur. En cuanto al seguimiento propuesto, no se contemplaban mecanismos ni obligaciones nuevos. El informe global anual serviría básicamente para trazar un panorama de la situación general de los derechos fundamentales y tal vez ello condujese a un aumento de las ratificaciones; pondría al día al Consejo de Administración y a la Conferencia del estado de cosas y sentaría las bases para incrementar la asistencia técnica a los Estados Miembros.
49. El miembro gubernamental de Eslovaquia dijo que su país había ratificado los siete convenios fundamentales y manifestó su apoyo a la Declaración. El miembro gubernamental de Argelia reiteró la postura que su país había adoptado al respecto desde el principio. Esta postura reposaba en dos principios intangibles; por una parte, la Declaración debería reafirmar la preeminencia de la OIT en materia de normas internacionales del trabajo y, por otra parte, la Declaración no debería utilizarse con fines proteccionistas o comerciales.
50. El miembro gubernamental de Sudáfrica indicó que la integración mundial debía ir a la par con la adhesión a las normas internacionales del trabajo. Ahora bien, no debía menoscabarse la ventaja comparativa de ningún país. Tras recordar el Acuerdo de Copenhague de fomentar las normas de la OIT, dijo que el problema estribaba en traducir este empeño en la práctica. Sabía que, para algunos, la discusión sobre la Declaración era una manera de debatir de otro modo acerca de la «cláusula social». No podía negarse que el comercio y las normas laborales estaban relacionados, pero lo importante era que la Declaración propuesta no pudiera utilizarse para vincular un asunto con el otro, porque la búsqueda de intereses comerciales o proteccionistas sería contraproductivo para las aspiraciones comunes de la Comisión. Destacó que se habían acercado notablemente las posiciones de unos y otros sobre la Declaración desde la 85.ª reunión de la Conferencia, y manifestó su esperanza de que se alcanzara pronto un consenso amplio y que las posiciones extremas de uno u otro lado no perjudicaran el objetivo de la Comisión. Respecto del mecanismo de seguimiento declaró que su función básica era evaluar la situación y subsanar los fallos que surgiesen en la consecución de los derechos fundamentales.
51. El miembro gubernamental de Namibia se mostró satisfecho con el proyecto de Declaración presentado como base para las deliberaciones y declaró que era menester prestar más atención a las cuestiones siguientes: i) la asistencia técnica con miras a fomentar los derechos fundamentales; ii) la creación de empleos, que era una tarea íntimamente relacionada con las normas laborales, tal como se analizó en Copenhague; iii) un mecanismo de seguimiento creíble, y iv) garantizar que la Declaración no se utilizaría contra ningún país en particular. Opinaba que el informe global mencionado en el sistema de seguimiento serviría para poner de manifiesto los asuntos más relevantes en materia de derechos fundamentales y contribuiría a orientar a la Organización hacia nuevos horizontes.
52. El miembro gubernamental de Filipinas manifestó su apoyo al principio de aprobar una Declaración, si bien hacía falta alcanzar un punto de equilibrio para que la promoción de las normas laborales esenciales no entrañara una injerencia en el derecho de soberanía de los Estados Miembros. En el proyecto de preámbulo se exponían las razones que aconsejaban reafirmar tales principios y hacerlo urgentemente. En su opinión, era conveniente sumarse a los principios fundamentales enunciados en la Declaración, con independencia del grado de desarrollo alcanzado por cada país.
53. El miembro gubernamental de Polonia dijo que su país estaba entre los 35 Estados Miembros que habían ratificado los siete convenios fundamentales y quisiera que la misma protección se hiciera extensiva a otros países, fuese cual fuese su nivel relativo de desarrollo. El Informe VII era aceptable en general, aunque abogó por que quedasen claros tres asuntos: i) que la Declaración era de carácter promocional; ii) que no duplicaría los procedimientos de control existentes ni crearía otros nuevos; iii) que rechazaría la posibilidad de que se invocase como fundamento para adoptar medidas económicas contra los países que no aplicasen los principios esenciales. La posición expuesta por los gobiernos del grupo IMEC podía servir para conseguir llegar a un planteamiento equilibrado y alcanzar el consenso de la Comisión.
54. El miembro gubernamental de Mauricio dijo que el proyecto de Declaración era un documento promocional, derivado de los principios que los Estados Miembros habían suscrito ya al entrar en la OIT. Las obligaciones que establecería se encontraban en la propia Constitución, pese a lo cual era necesario calmar la preocupación legítima de los países en desarrollo. Se preguntó si el párrafo 6 era el medio mejor para lograrlo, pues era de alcance limitado y tenía un carácter más económico que laboral, por lo cual se salía del ámbito esencial de cometidos de la OIT. Quizá fuera mejor tratar ese asunto en la introducción o preámbulo. El orador apoyó la idea de que se proporcionara asistencia técnica a los Estados Miembros para asegurar que el progreso y el desarrollo sociales fueran a la par del crecimiento económico, de manera que este crecimiento fuese viable y duradero.
55. El miembro gubernamental de Suiza dijo que su Gobierno atribuía mucha importancia a la Declaración, porque este documento propiciaría una reorientación de las actividades de la OIT en materia de fomento y aplicación de las normas constitucionales. A su modo de ver, el proyecto de Declaración constituía una respuesta concreta y positiva a los retos sociales de la mundialización, que constituían la tarea principal de la OIT en el momento presente. Apoyaba lo dicho por el representante del grupo IMEC y quería añadir algunos comentarios: i) la Declaración sólo tendría sentido verdadero si se garantizaba su cumplimiento por medio de un mecanismo de seguimiento creíble que no impusiera nuevas obligaciones a los Estados Miembros; ii) el espíritu de la Declaración debía inspirarse en la idea de que los principios que se reafirmaban en ella debían ser respetados por todos los Estados Miembros en razón de su pertenencia a la OIT, independientemente de su situación cultural y económica, y iii) la Declaración y el seguimiento debían ser de aplicación para todos los Miembros, como lo exigía la equidad entre los constituyentes de la OIT.
56. El miembro gubernamental de Arabia Saudita, en nombre del Consejo de Cooperación del Golfo (Arabia Saudita, Bahrein, Emiratos Arabes Unidos, Kuwait, Omán y Qatar), apoyó la declaración efectuada por el Japón en nombre del grupo de Asia y el Pacífico, así como las intervenciones de Egipto, República Arabe Siria y Bahrein. Los seis miembros del Consejo de Cooperación del Golfo querían que se tuvieran en cuenta los puntos siguientes; i) la OIT era la única organización competente para establecer normas y principios en esta esfera; ii) la Declaración no debía imponer compromisos nuevos a los países y no hacía falta un mecanismo de seguimiento doble que se añadiera a los mecanismos ya existentes, idea que no se plasmaba debidamente en el texto; iii) la Declaración debía centrarse en la consecución de sus objetivos sin pasar por alto la diversidad cultural ni las necesidades y condiciones peculiares de los Estados Miembros; iv) la Declaración y el seguimiento no debían utilizarse con ningún fin comercial ni para criticar ninguna situación específica en los Estados Miembros, y v) la Declaración y el seguimiento tenían que ser de naturaleza promocional y no debían basarse en un sistema de quejas.
57. El miembro gubernamental de Arabia Saudita añadió que había notado que en el último texto de la Declaración se había modificado la exposición de los principios y quedaban algunos puntos ambiguos. Señaló, por ejemplo: i) la diferencia entre el título propuesto en el Informe VII y el que decidió el Consejo de Administración en noviembre de 1997; ii) el orden de los derechos enumerados en los puntos 1.4 y 3 era diferente del que figuraba en la Constitución, en la Declaración de Filadelfia y en la Declaración de la Cumbre Social de Copenhague; iii) no estaba claro el significado de «organizaciones competentes multilaterales» en el punto 4.3; iv) en el texto árabe, no tenía mucho sentido lo estipulado en el párrafo 5 de que el seguimiento comprendía el estudio por parte del Consejo de Administración de las memorias anuales presentadas conforme al artículo 19, párrafo 5, apartado e) de la Constitución, en períodos convenientes; v) el proyecto de Declaración debía tener en cuenta las diferencias de nivel de desarrollo económico y social, como lo preveía la Declaración de Filadelfia, así como las tradiciones y situaciones particulares de cada país, así como su cultura y creencias, lo cual constituía una oportunidad de fomentar sus sistemas e instituciones nacionales con arreglo a su grado de desarrollo social y económico. Expresó su satisfacción por la declaración del Director General de que el proyecto de Declaración no imponía ningún compromiso nuevo a los Estados Miembros y que preservaba la libertad plena de los Estados de ratificar o no los convenios. Añadió que le hubiera gustado ver una estipulación con ese fin en el proyecto de Declaración.
58. La representante gubernamental del Reino Unido, si bien apoyaba plenamente la Declaración, observó que su finalidad no era abarcar todos los aspectos sociales y económicos del mandato de la OIT. Constató que, en sí, la idea de la Declaración contaba con amplios apoyos y que, de no adoptarse, la credibilidad de la Organización se vería perjudicada. Debía, sin embargo, quedar claro que nada en la Declaración pretendía menoscabar la ventaja comparativa de los países en vías de desarrollo. En cuanto al seguimiento, su finalidad era, en realidad, identificar los problemas con que tropezara la consecución de los derechos fundamentales, y movilizar los medios y la asistencia necesarios para contribuir a la realización de dichos derechos.
59. El miembro gubernamental del Pakistán manifestó su aval y plena cooperación a las negociaciones por venir, e indicó que era indispensable que éstas fueran lo más amplias y transparentes posibles, para así evitar que, so pretexto de haber quedado al margen, algunos países pudieran rehusar su adhesión. Recordó las razones argüidas en favor de la Declaración, entre las que cabía citar: i) consistiría en una reafirmación de los principios enunciados en la Constitución de la OIT y de las obligaciones libremente aceptadas por sus Miembros; ii) privaría a algunos Miembros de la inmunidad de la que gozaban frente a los mecanismos de control por el hecho de no haber ratificado los convenios; iii) sería el corolario a los compromisos adquiridos en la Cumbre Social de Copenhague, y iv) la Declaración y su mecanismo de seguimiento serían de carácter promocional y no estarían basados en mecanismos de queja. Tras poner de manifiesto que no había necesidad de reafirmar los principios constitucionales, declaró que la preocupación de su Gobierno era que no se alterasen las obligaciones que contrajo con la Organización al aceptar su Constitución. A su parecer, y también de otros países en vías de desarrollo, el valor añadido de este ejercicio residía en la confirmación de la competencia exclusiva de la OIT para establecer normas internacionales del trabajo y tratar de las mismas, y en la garantía de que la Declaración y su mecanismo de seguimiento no servirían de base a la adopción de medidas unilaterales por las que se cuestionase la ventaja comparativa de los países, sobre todo de los países en vías de desarrollo con mano de obra barata. No creía que el texto actual reflejara este valor añadido. Defendió, en particular, una redacción que garantizara que el texto constituía el corolario de la Declaración de la Cumbre Social de Copenhague, sobre todo respecto del concepto del empleo. Más en detalle: i) estaba de acuerdo con los miembros empleadores en que era necesario modificar el título; ii) los puntos 1.5 y 6 le parecían los más importantes; iii) los puntos 3 y 4 requerían cambios sustanciales; iv) algunos puntos del preámbulo y de la parte dispositiva parecían tener poca pertinencia, eran incorrectos o procedían de postulados erróneos, y v) consideraba necesario añadir una referencia al empleo, la creación de puestos de trabajo, la lucha contra la pobreza y el desarrollo de los recursos humanos. Aunque puso de relieve que se esforzaría por presentar enmiendas sólo acerca de los aspectos que resultaban primordiales para su país, le preocupaba que la Declaración pudiera elevarse al rango de sucesora o consorte de la Declaración de Filadelfia. Ello contradecía lo prometido durante el Consejo de Administración del mes de noviembre de 1997: que la finalidad de la Declaración era simplemente la de reafirmar los principios enunciados en la Constitución. Concluyó sus observaciones diciendo que su delegación disentía de aquellas que creían que el destino de la OIT dependía de la Declaración. Estaba de acuerdo con el miembro gubernamental de Etiopía, según el cual la OIT había venido realizando un trabajo provechoso y seguiría teniendo un papel válido en tanto en cuanto siguiera habiendo gente que trabajaba para vivir.
60. El miembro gubernamental de Colombia manifestó su acuerdo con la propuesta de promover y reafirmar los principios contenidos en la Constitución y en la Declaración de Filadelfia. En lo concerniente al seguimiento, éste había de ser de carácter promocional y fundamentar sus medios de acción en la cooperación internacional. Se felicitó al observar que el objetivo del informe global era establecer un plan de acción. Respecto del punto 6 de la Declaración, consideraba que debía mantenerse en la parte principal del texto y que debería subrayarse que la Declaración no habría de usarse con el fin de menoscabar la ventaja comparativa de ciertos países, ni por parte de Estados ni de otras organizaciones internacionales.
61. El miembro gubernamental de Nigeria reafirmó el apoyo y cooperación del grupo gubernamental africano para con la Declaración y su mecanismo de seguimiento. Reiterando los puntos más destacados de la reciente reunión de la OUA en Pretoria, expuso que: i) debería dejarse claro que la Declaración no incluiría disposiciones que permitieran la adopción de medidas proteccionistas; ii) la Declaración no debería imponer nuevas obligaciones, por ser ello contrario al derecho internacional; iii) la OIT debería apoyarla valiéndose de sus programas de cooperación técnica para promover los principios contenidos en la Declaración.
62. El miembro gubernamental del Japón constató que la OIT no había escatimado esfuerzos por reflejar los distintos puntos de vista manifestados en las discusiones sobre la Declaración celebradas en los últimos meses con miras a un acercamiento a posiciones de consenso. El texto actual no era perfecto, pero habría ocasiones para mejorarlo. Pensaba que la credibilidad de la OIT dependía de la adopción de la Declaración y que ésta no podía permitirse un fracaso. No obstante, deseó destacar que no bastaría con ratificar los siete convenios fundamentales, sino que sería necesario conseguir el respeto de los principios que en ellos se enuncian. El papel clave de la OIT era promover esos principios y debería empeñarse en esta tarea de un modo equilibrado. Se debería así prestar atención a las diferencias de situación de cada país y no deberían imponerse nuevas obligaciones a los Estados Miembros. También consideraba fundamental que la Declaración y el mecanismo de seguimiento sirvieran para proporcionar una asistencia técnica adecuada encaminada a secundar a los Estados Miembros a alcanzar los objetivos contenidos en la Declaración.
63. El miembro gubernamental de Venezuela dijo que la Declaración debería dejar claro que las normas internacionales del trabajo eran de la competencia exclusiva de la OIT, dentro del mandato que le confería la Constitución. También pensaba que era necesario adoptar un texto que tomara en cuenta los distintos niveles de desarrollo económico y social de los países. La Declaración tenía que ser de carácter político, no crear nuevas obligaciones y excluir toda connotación de carácter jurídico. Por último, le parecía importante contar con una cláusula específica mediante la que se estipulara que la Declaración no conllevaría ningún vínculo con medidas de carácter comercial.
64. El miembro gubernamental de la República Arabe Siria apoyó los comentarios formulados por el miembro gubernamental de Arabia Saudita. Apuntó: i) que era primordial que no se impusieran nuevas obligaciones a los gobiernos de los Estados Miembros; ii) que también era fundamental que no hubiera vínculo alguno entre normas internacionales del trabajo y comercio; iii) que debería preverse la prestación de asistencia técnica a los Estados Miembros; y iv) que no debía instituirse un nuevo mecanismo de seguimiento.
65. En opinión de la representante gubernamental de Cuba, la OIT era el único foro competente en materia sociolaboral y era importante no establecer vínculos con medidas comerciales. En lo tocante al mecanismo de seguimiento, opinó que había una cierta contradicción entre el artículo 19 de la Constitución y el mecanismo propuesto, ya que el primero no permitía crear nuevos procedimientos. Le preocupaba la diferencia entre el título original de la Declaración, tal y como figuraba en la portada del informe, y el ahora propuesto.
66. El miembro gubernamental de la República de Corea dijo que apoyaría sin reservas la Declaración siempre y cuando ésta tomara en cuenta las distintas condiciones sociales y económicas existentes en cada país. La Declaración debería estar acompañada con medidas de asistencia técnica que permitieran a los Estados ratificar los convenios fundamentales, sin por ello instituir nuevos órganos de control, ya que el marco constitucional ya proporcionaba medidas de seguimiento apropiadas.
67. El miembro gubernamental de Alemania destacó que el mundo tenía puestos los ojos en la OIT; tanto la Cumbre de Desarrollo Social de Copenhague como la Conferencia Ministerial de Singapur habían confirmado a la Organización el mandato de promover los derechos fundamentales. Puesto que era evidente que había deficiencias en las garantías de esos derechos, una declaración que apuntalase los principios contenidos en la Constitución y en la Declaración de Filadelfia resultaba apropiada y digna de ser apoyada. No obstante, la Declaración carecería de sentido sin un seguimiento. Si bien consideraba que no debían imponerse nuevas obligaciones jurídicas, desde su punto de vista, el hecho de tener que presentar más memorias no constituía una obligación jurídica y proporcionaría, en cambio, una visión general de la situación. Por otra parte, no debería vincularse la Declaración con medidas comerciales de índole proteccionista o cuestionar la ventaja comparativa de otros países. Opinó que el punto 6 no figuraba en el lugar apropiado y se mostró de acuerdo con el miembro gubernamental de Mauricio en que éste podría ser el Preámbulo.
68. La representante gubernamental de Indonesia, sumándose a la primera declaración formulada por el representante del grupo de Asia y el Pacífico, consideraba que había que modificar el título de la Declaración, así como los puntos 3 y 4, y que el punto 6 debía figurar en la parte dispositiva de la misma. Enfatizó la necesidad de no vincular comercio y normas del trabajo.
69. El miembro gubernamental de Kenya apuntó al hecho de que, desde su adhesión a la Organización en 1964, su país siempre había respetado los principios de la OIT. Prueba de ello eran los 46 convenios que había ratificado, incluidos cuatro de los siete fundamentales. Estimaba que la Declaración reafirmaría el compromiso de los Miembros de conformarse a los principios básicos de la Organización. La Declaración no debería ser jurídicamente vinculante sino de carácter promocional, con el fin de alentar a los Estados Miembros a realizar voluntariamente esfuerzos destinados al pleno respeto de los derechos fundamentales. La Declaración debería adoptarse por consenso y confirmar la preeminencia de la Organización en la esfera de los normas internacionales del trabajo. No debería mermar la ventaja comparativa de los países en vías de desarrollo con bajos niveles salariales y debería tener en cuenta las condiciones económicas y sociales reinantes en esos países. Tampoco debería establecerse un vínculo entre las normas del trabajo y el comercio internacional; de hecho, durante los debates de la Ronda Uruguay se había rechazado sin equívocos la idea de la «cláusula social».
70. El miembro gubernamental de la República Islámica del Irán compartía los puntos de vista expresados por previos oradores en el sentido de que la Declaración no debía ser vinculante. Además, consideraba que no sólo no debería haber relación alguna entre las normas laborales y medidas comerciales de carácter proteccionista, sino que no deberían introducirse ningún tipo de medidas comerciales o de condicionalidad que utilicen las normas del trabajo como pretexto.
71. El Consejero Jurídico facilitó varias aclaraciones en respuesta a las interrogantes formuladas. La primera se refería al título propuesto en el proyecto de Declaración, puesto que algunos Miembros lo habían considerado contradictorio respecto del que figuraba en la portada del informe. A este respecto, cabía hacer dos precisiones: en primer lugar, el título originario era el del punto que el Consejo de Administración había decidido inscribir en el orden del día de la Conferencia, que definía el marco general de las labores de la Comisión. El segundo título era simplemente una propuesta, por lo que podía ser objeto de modificaciones, aunque dentro de dos límites: en primer lugar, el título debería reflejar el contenido de la Declaración y, en segundo lugar, la Comisión debía ocuparse de los derechos fundamentales y no, por ejemplo, de los fines y objetivos de la OIT.
72. En respuesta a una pregunta planteada por la miembro gubernamental del Líbano, indicó que el hecho de que el proyecto de Declaración no contuviera una lista de los convenios fundamentales correspondientes a las cuatro categorías de derechos y principios (lista que, dicho sea de paso, sí figuraba en el informe) era deliberado, con el fin de no fijarlos para siempre. A este respecto, una de las preguntas que cabía hacerse era saber si el futuro convenio sobre las formas extremas de trabajo infantil quedaría cubierto por la Declaración. Esta pregunta tenía, sin embargo, una importancia relativa, puesto que la Declaración no tenía por objetivo poner en aplicación las disposiciones específicas de algunos convenios, sino los principios de esos convenios. La erradicación efectiva del trabajo infantil ya figuraba en el proyecto de Declaración y este derecho fundamental también abarcaba las formas extremas del trabajo infantil. La única pregunta que podría en su caso plantearse desde un punto de vista práctico era saber si, llegado el momento, el Consejo de Administración podría, en el marco de las futuras memorias solicitadas en virtud del artículo 19, referirse específicamente en el cuestionario a los cambios acaecidos sobre el tema de las formas extremas de trabajo infantil.
73. A continuación abordó una cuestión terminológica planteada en repetidas ocasiones acerca de la distinción entre valores, principios y derechos. Estos términos ya habían sido utilizados en otros textos internacionales con acepciones diferentes. Al incorporarlos en el texto de la Declaración, también se habían acarreado los problemas que podía plantear su uso. En realidad, lo importante era utilizarlos de modo coherente, al menos dentro del texto de la Declaración. Por «valores» se pretendía designar conceptos de orden moral ampliamente compartidos y de los que pueden hallarse tres ejemplos en la Constitución y en la Declaración de Filadelfia: la libertad, la igualdad y la solidaridad. Los principios son la traducción de esos valores en el ámbito de los actos y en un contexto concreto: así por ejemplo, la libertad sindical era la traducción concreta de la libertad. Por último, la noción de derechos correspondía al reconocimiento en el plano jurídico de los principios de acción. Sin embargo, era cierto que la distinción entre principios y derechos no siempre era obvia y, por ello, para evitar escollos, se habían utilizado conjuntamente ambos términos en los textos anteriores.
74. El Consejero Jurídico respondió, para terminar, a la pregunta planteada por el miembro gubernamental de Botswana acerca de si el punto 3 del proyecto de Declaración extendía las obligaciones constitucionales adquiridas por los Miembros. Destacó que mediante la expresión «derechos fundamentales» no se estaban designando disposiciones específicas de los convenios en cuestión, sino los principios encarnados en los mismos. Admitió no obstante que existía un cierto matiz entre las versiones inglesa y francesa del punto 3. El texto en inglés podía dar a entender que los derechos eran los contenidos en las disposiciones de los convenios, mientras que la versión francesa hacía claramente referencia a los principios de los que dichos convenios trataban. El Consejero Jurídico, volviendo sobre este asunto en respuesta a una pregunta posterior del miembro gubernamental de Suecia, indicó que, llegado el momento, al tratar de las enmiendas o de la redacción final, sería posible establecer una mayor coherencia entre las dos versiones.
75. Los miembros trabajadores agradecieron la explicación del Consejero Jurídico acerca de los términos «valores», «principios» y «derechos», aunque ello les causara cierta perplejidad. Dejaron claro que, una persona sometida, por ejemplo, a trabajo forzoso tenía todos los derechos de los trabajadores y no los tenía por el hecho de que se hubiera ratificado el convenio pertinente. Muchos Estados Miembros parecían haber aceptado que había una serie de principios básicos, pero algunos gobiernos consideraban que sólo existían si se ratificaban los convenios. Los miembros trabajadores esperaban que la Declaración constituyese un reconocimiento general de los derechos de los trabajadores.
76. Los miembros empleadores consideraron muy útiles las aclaraciones del Consejero Jurídico. Creían que las versiones francesa e inglesa del proyecto de Declaración presentaban diferencias, como por ejemplo la frase del punto 3 citada por el Consejero Jurídico. Según la versión inglesa, los Estados Miembros debían obrar de buena fe y en toda la medida de sus posibilidades para hacer efectivos los «derechos fundamentales que éstos contienen» (traducción), lo cual podría dar la impresión de que estos derechos eran de hecho las obligaciones contenidas en los convenios. La versión francesa seguramente daba una impresión más acertada en el sentido de que esos derechos eran equivalentes a objetivos. También se refirieron a la traducción al español del término «freedom of association» (libertad sindical), diferente de la que figuraba en la Declaración de Filadelfia (libertad de asociación) y que no era coherente con el texto inglés del proyecto de Declaración. Les confortaba comprobar que había un amplio consenso en favor de la Declaración. A su parecer, no creían que hubiera un problema de doble control o duplicaciones respecto del mecanismo de seguimiento, y el punto 5 podría tal vez tratar de este aspecto. En cuanto al título pensaban que podría debatirse del asunto al final de la reunión.
77. Dado que la mayoría de los miembros de la Comisión que tomaron la palabra en la discusión general coincidieron en que la Declaración y su seguimiento eran asuntos íntimamente relacionados, por lo que era imposible decidir varios puntos conflictivos de la Declaración sin saber cómo se iba a realizar su seguimiento, se decidió tratar primero el texto de éste y luego el de la propia Declaración. Los miembros trabajadores se sumaron a la idea de que el título se debatiera posteriormente.
II. Discusión general acerca del seguimiento propuesto
78. El Consejero Jurídico hizo una serie de observaciones preliminares sobre el mecanismo de seguimiento al comienzo del debate general sobre la cuestión. Con su primera observación, puso de relieve que el objeto del mecanismo sería de carácter promocional, ya que la supervisión sólo podría ejercerse mediante los procedimientos consagrados de la Organización, que abarcaban únicamente los convenios ratificados. A partir de este marco, cabía hacer los siguientes comentarios sobre los dos aspectos del seguimiento.
79. En lo relativo al primer aspecto, el del seguimiento anual, se trataba de repasar cada año la situación de los países respecto de los convenios referentes a las cuatro categorías de derechos fundamentales que no hubieran ratificado. El hecho de haber considerado necesario incluir en este seguimiento la libertad sindical, confirmaba indirectamente el carácter promocional del seguimiento. La libertad sindical ya es objeto de un procedimiento especial de supervisión, pero éste sólo se refiere a casos «patológicos» de vulneración de los principios constitucionales, mientras que el examen anual propuesto tendría por objeto proporcionar una descripción general respecto de la situación de los países interesados. Además, el carácter promocional del examen anual quedaba de manifiesto por el hecho de inscribirse dentro del marco general del artículo 19.5 e) de la Constitución, en virtud del cual, si no se obtuviere el consentimiento de la autoridad competente para ratificar el convenio, «no recaerá sobre dicho Miembro ninguna otra obligación, a excepción de la de informar al Director General ...» (añadida la cursiva). Cabía asimismo destacar que este mecanismo promocional no era nuevo, puesto que el Consejo de Administración ya había puesto en práctica el artículo 19.5, e) para promover de manera sistemática las cuatro categorías de derechos fundamentales: en 1995, sin que ello hubiera suscitado controversias, el Consejo decidió solicitar memorias cada cuatro años, de manera sucesiva, sobre cada uno de los cuatro grupos de derechos fundamentales. El examen anual contemplado no se diferenciaba del establecido en 1995 en el ámbito de los principios, sino sólo desde el punto de vista de la manera de llevarlo a cabo, ya que éste se realizaría todos los años y sería mucho más sucinto. Por último, convenía subrayar que el examen anual no sería redundante con los existentes, en la medida en que sustituiría los informes cuatrienales introducidos en 1995 para cada una de las cuatro categorías de derechos fundamentales.
80. En cuanto al segundo aspecto del seguimiento, es decir, el informe global, éste procedía de una idea muy sencilla: el hecho de no haber ratificado un convenio fundamental no significaba necesariamente que la situación del país al respecto fuera mala, y, a la inversa, la ratificación de un convenio fundamental no constituía una garantía absoluta acerca de la situación relativa a dicho derecho fundamental en el país. Desde esta perspectiva, el informe global tendría por meta ofrecer cada cuatro años una visión de conjunto de cada una de la categorías de derechos fundamentales y constatar la evolución de cada país sobre el particular. En función de esa evolución, la Organización dispondría de más elementos de juicio para fijar las prioridades de su labor de asistencia y de promoción. El informe global no supondría una carga administrativa adicional, puesto que se redactaría esencialmente a partir de elementos compilados ya en las memorias sometidas en virtud de los artículos 19 y 22. Tampoco conllevaría un doble examen, porque no podría volver a considerar situaciones individuales de cada país. En la medida en que tales situaciones ya hubiesen sido estudiadas según los procedimientos constitucionales, podrían considerarse como cosa juzgada. Sin ser pues un juicio sobre la actitud de los Estados, el informe global estaría encaminado más bien a apreciar la eficacia de la acción de la OIT en materia de derechos fundamentales, y permitiría llevar a la práctica la obligación «concomitante» que la Declaración impone a la Organización, paralelamente al compromiso de los Estados de promover los derechos fundamentales, de proporcionarles toda su asistencia al respecto.
81. Los miembros empleadores reiteraron que el examen anual y el informe global estaban íntimamente ligados. Consideraban que debería añadirse un párrafo de introducción al mecanismo con el siguiente tenor:
«El objetivo general del mecanismo de seguimiento debería ser examinar, con la mayor frecuencia posible, los esfuerzos realizados por los Miembros para aplicar los derechos, principios y valores fundamentales enunciados en la Constitución de la OIT y en la Declaración de Filadelfia. Los dos aspectos del mecanismo de seguimiento son complementarios, se refuerzan mutuamente y están totalmente interrelacionados.»
82. Los miembros empleadores expusieron una serie de comentarios generales acerca del seguimiento. Pensaban que el adjetivo inglés «core» en los puntos 1 y 1.1.1 debería sustituirse por «fundamental» con el fin de poner la redacción en consonancia con la del texto de la Declaración. Sugirieron la siguiente redacción para el punto 1.1.2:
«El examen abarcará los cuatro principios relativos a los derechos fundamentales especificados en la Declaración. Los procedimientos existentes en materia de libertad sindical y el sistema de control existente en virtud de la Constitución no se verán afectados por este examen anual, el cual no reincidirá sobre aspectos ya tratados en el marco de dichos procedimientos.»
83. Se refirieron también a las distintas opciones que figuraban en el punto 1.2.3. Consideraban que la Comisión de Expertos no era el órgano apropiado al efecto. Los estudios generales realizados en virtud del artículo 19 no se habían pronunciado nunca acerca de si la legislación y prácticas nacionales se atenían a un convenio en particular, se habían limitado a dar orientaciones de carácter político. La Oficina podría contar con la ayuda de un grupo de expertos nombrados por el Consejo de Administración. También sugirieron que el punto 1.2.3 antecediera al 1.2.2 y que rezara así:
«Con el fin de presentar una introducción al informe y llamar la atención sobre los aspectos que podrían requerir una discusión más detallada, la Oficina podrá recibir la asistencia de un grupo de expertos designados con este fin por el Consejo de Administración.»
84. Los miembros empleadores creían que el seguimiento no debería precisar en el punto 2.1.1 la periodicidad del informe global, ya que la situación podía cambiar con el tiempo. Creían asimismo que la palabra «each» que figuraba en la versión inglesa del punto 2.1.2 debería sustituirse por la palabra «one», con el fin de disipar posibles dudas al respecto. Propusieron también un nuevo punto 2.1.3, con la siguiente redacción:
«Con el fin de presentar una introducción al informe y llamar la atención sobre los aspectos que podrían requerir una discusión más detallada, la Oficina podrá recibir la asistencia de un grupo de expertos designados con este fin por el Consejo de Administración. Los procedimientos existentes en materia de libertad sindical y el sistema de control regular existente en virtud de la Constitución no se verán afectados por este informe global, el cual no reincidirá sobre aspectos ya tratados en el marco de dichos procedimientos.»
85. Les preocupaba asimismo la frase entre corchetes que figuraba en el punto 2.2.1. Se preguntaban lo que se entendía por «otras fuentes internacionales fiables». Creían que el punto 2.2.2 podía prejuzgar lo que el Consejo de Administración pudiera ulteriormente decidir y, por ello, sugirieron sustituirlo por el texto siguiente:
«Este informe se someterá a una discusión tripartita en el seno del Consejo de Administración, y podrá ser sometido a la Conferencia de la OIT del modo que el Consejo de Administración estime más oportuno, por ejemplo como parte del informe del Presidente del Consejo de Administración, en una sesión especial o en una comisión especial.»
86. Los miembros trabajadores destacaron la necesidad de que el seguimiento fuera significativo, eficaz y creíble. Para lograrlo, la Comisión debía establecer con la suficiente claridad el marco general del mecanismo, y dejar que el Consejo de Administración determinara luego los detalles del procedimiento. Estaban de acuerdo con dos comentarios formulados por los miembros empleadores: el término fundamental era preferible a «core» en inglés para calificar a los convenios e, igualmente en inglés, el término «one» era preferible a «each» en el punto 2.1.2. El mecanismo de seguimiento debería constar de dos elementos, la memoria anual y el informe global. Respecto del primer elemento, la cuestión residía en saber quién iba a examinar las memorias presentadas en virtud del artículo 19 de la Constitución. Tenían dudas acerca de la postura de los miembros empleadores según la cual ambos elementos del mecanismo deberían tratarse conjuntamente por el Consejo de Administración y un grupo de expertos. Si la Oficina quería disipar las dudas de algunos gobiernos, el examen debería encomendarse a un órgano íntegro e imparcial que inspirase confianza. El Consejo de Administración, debido a su composición, expresaba más bien puntos de vista políticos y, por ello, los miembros trabajadores preferían que el examen se encomendase a la Comisión de Expertos o, al menos, a otro grupo de expertos independientes cuya labor no estuviera sometida a análisis político. El resultado de esta labor sí que podría remitirse al Consejo de Administración para darle la ocasión de hacer observaciones sobre una serie de casos seleccionados. Ello garantizaría un mecanismo eficaz sin desbordar el marco constitucional. En lo referente al informe global, los miembros trabajadores acogieron con agrado la propuesta de contar con un examen general. Estaban en desacuerdo con la propuesta de los empleadores de suprimir la referencia a la posibilidad de utilizar información compilada a partir de otras fuentes fiables. Después de todo, era práctica habitual que los organismos internacionales intercambiaran informaciones o trabajaran en estrecha colaboración respecto de asuntos específicos, y la OIT contaba con la pericia suficiente para discernir lo que era fiable de lo que no lo era. En cualquier caso, la piedra angular del debate residía en la idea de que el informe global diera lugar a deliberaciones significativas que permitieran a los Estados Miembros alcanzar los objetivos enunciados en la Declaración. El mecanismo de seguimiento debería complementar los procedimientos de control existentes y no debilitarlos. Los miembros trabajadores estaban abiertos a toda propuesta siempre que ésta garantizara una discusión cabal destinada a obtener resultados concretos. A su parecer, ello era posible mediante una sesión especial de la Conferencia; podría tratarse de un punto permanente del orden del día de esta última y los resultados de esas discusiones se remitirían al Consejo de Administración para que éste determinara la manera más adecuada de prestar la asistencia necesaria para alcanzar los objetivos de la Declaración.
87. El miembro gubernamental de Mauricio consideraba que el dispositivo propuesto era una buena base para las discusiones y que la Declaración carecería de sentido si no estaba acompañada de un seguimiento realmente eficaz, coherente y creíble. Pero su eficacia sólo podría evaluarse con el tiempo. El examen anual no debería ser demasiado elaborado o técnico, ya que ello sólo contribuiría a oscurecer el procedimiento. Por ello sugirió que se añadiera la palabra «simple» en el punto 5 de la Declaración, de modo que el mecanismo quedara definido como «significativo, simple y eficaz».
88. La miembro gubernamental del Canadá, en nombre de los gobiernos del grupo IMEC manifestó que el seguimiento formaba parte de la Declaración y debía ser eficaz, de carácter promocional y no duplicar ni debilitar el sistema de control regular existente. También convenía prever la formulación de un programa de acción efectivo destinado a apoyar a los Estados Miembros en sus esfuerzos en pro de los objetivos de la Declaración. Su grupo apoyaba el sistema en dos partes esbozado en el anexo. La primera parte, asentada en el artículo 19, debería ser examinada por el Consejo de Administración, dando la posibilidad de participar a los Estados no representados en el mismo, tal y como se exponía en el punto 1.2.4. No era necesaria una comisión distinta, pues la finalidad de este examen anual era diferente a la del mecanismo de control regular; por ello, los gobiernos del grupo IMEC estaban a favor de que la tarea se encomendase a un grupo de expertos designados al efecto, los cuales no deberían ser miembros del Consejo. También apoyaban sin reservas el segundo elemento del mecanismo, es decir, el informe global. El objetivo expuesto en el punto 2.1, era evaluar tendencias y avances tanto en el ámbito mundial como en el nacional; comunicar a la comunidad internacional las medidas tomadas por la OIT para promover los derechos fundamentales, y producir un programa de trabajo eficaz para prestar asistencia a los Estados Miembros. El informe debía utilizar toda la información disponible y la frase entre corchetes del punto 2.2.1 debía, por consiguiente, mantenerse. Los gobiernos del grupo IMEC estimaban que el informe global debería constituir un punto recurrente del orden del día de la Conferencia y que su discusión habría de llevarse a cabo en una sesión especial de la misma. Les resultaba asimismo esencial que el Consejo de Administración estuviera implicado a posteriori, para así definir las grandes líneas del programa de acción que la Oficina tendría que llevar a cabo con el fin de apoyar a los Estados Miembros.
89. El miembro gubernamental de Etiopía no veía en el punto 1.1.1 del mecanismo propuesto el carácter promocional deseado. Por ello propuso que se añadiera, tras la expresión «examinar cada año», la frase «y proporcionar a los Miembros la asistencia necesaria para obviar los obstáculos con que pueden encontrarse al aplicar los principios de la Constitución y de la Declaración de Filadelfia». También sugirió que se sustituyera el encabezamiento «base jurídica y modalidades del examen» por «métodos y procedimientos del examen». Indicó que en el 1.2.1 figuraba una referencia al artículo 23 de la Constitución, pero que en éste no se hacía referencia alguna a observaciones de las organizaciones de empleadores o de trabajadores. Su Gobierno prefería que las memorias fuesen examinadas por la Comisión de Expertos. En lo referente al informe global, creía que las explicaciones contenidas en el Informe VII eran más explícitas que el propio anexo. El informe global no tenía por objetivo concentrarse en casos o países específicos, y el punto 2.1.1 debería redactarse en armonía con la explicación que figura en el Informe VII. Sugirió que se suprimiera la frase que figuraba entre corchetes en el punto 2.2.1 y que el informe se presentase a la Conferencia en forma de anexo a la Memoria del Director General. Dijo también que el Consejo de Administración debería poder examinar y decidir acerca del plan de acción.
90. El miembro gubernamental del Japón tomó la palabra en nombre del grupo de Asia y el Pacífico. Expuso que el mecanismo de seguimiento había de conformarse a una serie de criterios esenciales que el grupo ya había tenido ocasión de poner de manifiesto. Su carácter debía ser promocional y estar fundado en la cooperación y la asistencia. No debía corresponder a un sistema de quejas, ni duplicar los sistemas de control ni apuntar a casos nacionales específicos. Su adopción, como la de la Declaración, habría de ser por consenso. Su grupo había hecho una serie de propuestas por las que el mecanismo podría reposar en los procedimientos existentes, como, por ejemplo, modificar los cuestionarios para las memorias solicitadas en virtud del artículo 19 y la frecuencia de las mismas, abundar en el procedimiento de los estudios generales y recurrir a los órganos existentes para examinar las memorias. Estimaba, asimismo, que el título del mecanismo debería ponerse en consonancia con el de la Declaración, por ejemplo con el siguiente tenor: «Seguimiento de la Declaración por la que se reafirman los principios fundamentales de la Constitución de la OIT». Además, el anexo debería especificar en su introducción lo siguiente: «El propósito del presente seguimiento será identificar las áreas en que se requiera cooperación y asistencia técnicas y de otro tipo, y no podrá utilizarse como fundamento para la presentación de quejas o para criticar situaciones de determinados países». En lo relativo al punto 1.1.2 relativo al examen anual, consideró que el término «derechos» debería sustituirse por «principios». En el punto 1.1.1, más que el término «hacer efectivos», preferían la redacción siguiente: «proporcionar la asistencia necesaria para permitir a los Estados hacer efectivos los principios y valores fundamentales plasmados en la Constitución y en la Declaración de Filadelfia». También consideraba que las memorias deberían brindar una oportunidad a los gobiernos para manifestar sus necesidades y prioridades en materia de cooperación técnica. Debían suprimirse las últimas líneas del punto 1.2.1, desde la expresión «completado con» hasta el final, y ser reemplazadas por el texto siguiente: «tomando debidamente en cuenta las disposiciones del artículo 23 de la Constitución». Por cuanto respecta al examen de las memorias anuales contemplado en el punto 1.2.2, éste debería rezar: «Estas memorias serán examinadas desde una perspectiva promocional por la Comisión de Expertos y serán sometidas a la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia mediante un estudio general, de conformidad con el artículo 7 del Reglamento de la Conferencia Internacional del Trabajo». Sugirió igualmente la supresión del punto 1.2.3, porque parecía estar destinado a singularizar a países determinados. Respecto del informe global, los miembros del grupo de Asia y el Pacífico temían que entrañara un sistema de doble control. Debería evitarse que un asunto tratado en el Consejo de Administración pudiera ser examinado en otras instancias y era importante que el informe no contuviera críticas sobre la situación de países concretos, sino que se centrase en las necesidades en materia de asistencia técnica. Creían que sería más apropiado llamar al informe «panorama de conjunto» o «estudio global», y que debería someterse a la Conferencia sin dar lugar a decisiones. La expresión «acontecimientos más importantes» que figuraba en el punto 2.1.1 estaba en contradicción con la idea de tendencias generales y con el carácter promocional del seguimiento. En cuanto al punto 2.1.2, estaba de acuerdo en sustituir el término «each» por «one», en la versión inglesa, y «derechos» por «principios». Refiriéndose al punto 2.2.1, el grupo pensaba que el Director General debería elaborar el informe global sobre la base de las memorias presentadas en virtud del artículo 19.5, e) respecto de los convenios no ratificados, y de las presentadas en virtud del artículo 22 de la Constitución respecto de los convenios ratificados. En conjunto, el mecanismo tenía que responder al carácter promocional de la Declaración y no centrarse en países determinados. Reiteró la esperanza de su grupo de que estas observaciones se tomasen debidamente en cuenta.
91. El miembro gubernamental de Arabia Saudita, en nombre del Consejo de Cooperación del Golfo, se sumó a la declaración del miembro gubernamental del Japón. Consideraba que el mecanismo de seguimiento constituiría de hecho un nuevo procedimiento para examinar las memorias de los países que no hubieran ratificado los convenios fundamentales. Este mecanismo del informe global y de los informes anuales se sumaría a los exámenes de los convenios que realiza la Comisión de Expertos, lo cual tendría varias consecuencias. Los Estados que no habían ratificado algún convenio serían mencionados en el informe anual y en el informe global, de forma que serían examinados dos veces en la Conferencia por el mismo asunto. La Comisión de Expertos tal vez recibiría las memorias de los Estados no ratificantes a la vez que el informe anual y el informe global, es decir, tres informes sobre el mismo asunto. Según el punto 1.2.4, los 139 Estados que no habían ratificado todos los convenios fundamentales tendrían el derecho de hacerse oír en el Consejo de Administración, lo que llevaría muchísimo tiempo. Pese a todo lo que se dijera, el mecanismo sería algo muy parecido a un sistema de quejas. Y pedir la intervención de los miembros de la Comisión de Expertos o de otro grupo de especialistas entrañaría más trabajo y, por ende, gastos suplementarios considerables que estarían mejor utilizados si se destinaban a la cooperación técnica.
92. El miembro gubernamental de la República Arabe Siria coincidió con las declaraciones efectuadas por los dos oradores anteriores. Pensaba que cualquier mecanismo nuevo complicaría aún más las cosas y que los mecanismos existentes en virtud de los artículos 19 y 22 de la Constitución debían preservarse. Los artículos 23 a 34 de la Constitución ya ofrecían un sistema de quejas adecuado. El anexo a la Declaración crearía nuevos procedimientos con costos adicionales que más valía dedicar a la cooperación técnica. Su Gobierno quería evitar toda duplicación o creación de procedimientos y prefería atenerse al sistema existente basado en la Constitución de la OIT.
93. El miembro gubernamental del Pakistán se sumó a la declaración hecha en nombre del grupo de Asia y el Pacífico por el miembro gubernamental del Japón. Aunque el examen anual no le planteaba grandes dificultades, quiso hacer tres comentarios. En primer lugar, la Comisión de Expertos parecía estar en condiciones de examinar las memorias presentadas en virtud del artículo 19.5, e) de la Constitución, lo cual evitaría la creación de nuevos órganos de control. En segundo lugar, la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia debería ocuparse de este examen a modo de estudios generales. En tercer lugar, no estaba de acuerdo con la propuesta del Grupo de los Empleadores de instituir un grupo de expertos encargado de un control preliminar. El informe global le planteaba serias reservas. La posibilidad de recurrir a dicho informe no había sido evocada al inicio de las discusiones sobre la Declaración y le preocupaba que pudiera utilizarse para defender intereses proteccionistas, ya que podría convertirse en un amplio instrumento de etiquetado social. Por otra parte, mientras algunos gobiernos veían en el informe global un instrumento de promoción, otros lo consideraban, en realidad, como un compendio de situaciones nacionales. Le preocupaba que algunos pudieran considerar este informe como las armas de las que, en opinión de otros, la OIT estaba desprovista, lo cual situaría las normas laborales en un ámbito que muchos gobiernos querían evitar. Si su finalidad era canalizar la cooperación técnica con fines promocionales, la OIT ya disponía de otros medios al efecto, como la Comisión de Cooperación Técnica del Consejo de Administración o los equipos multidisciplinarios. Por tanto, quería que se abandonara la idea del informe global, que de hecho constituiría una violación del derecho de todo país a no ser enjuiciado dos veces por los mismos hechos.
94. El miembro gubernamental del Japón, tomando la palabra en nombre de su Gobierno, expuso que el mecanismo de seguimiento debería ajustarse a los objetivos de la Declaración. Debería ser de carácter promocional y evitar el examen de casos particulares. Su Gobierno aceptaba el sistema dual propuesto siempre y cuando no acabara por convertirse en un sistema de quejas. Debería añadirse una referencia a la necesidad de que se diera a los países interesados la oportunidad de dar a conocer sus pareceres. También estimaba que deberían examinarse las situaciones de los países con más dificultades y que el procedimiento debería desembocar en la prestación de la asistencia técnica adecuada.
95. El miembro gubernamental del Canadá tomó la palabra en nombre de su Gobierno para propugnar que el mecanismo fuese creíble y eficaz. El mecanismo debía ser una oportunidad para dar a conocer a los Estados Miembros y a la comunidad internacional la situación de los países que no habían ratificado los convenios fundamentales. Refiriéndose a la utilización en la versión francesa del título de la Declaración y del anexo de la expresión «droits de l'homme» («derechos del hombre»), estimó que debería sustituirse por otra más respetuosa con la mujer como derechos humanos («droits humains») o derechos de la persona («droits de la personne»). El mecanismo de seguimiento debería permitir evaluar las tendencias en la aplicación de los principios y objetivos constitucionales enunciados en los convenios fundamentales, tanto a nivel general como nacional. Esta información permitiría a la Oficina centrar con más tino la utilización de sus medios constitucionales y prácticos para así alcanzar los objetivos de la Declaración y, en su opinión, el texto propuesto reflejaba esta idea. En cuanto al examen anual, creía que era preferible su análisis por un grupo de expertos independientes y consagrados en la materia. Las discusiones en el seno del Consejo de Administración deberían centrarse en los avances -- o ausencia de avance -- más significativos constatados en cada uno de los ámbitos de que se trata, mientras que el informe global debería proporcionar información, tanto desde un punto de vista general como de manera más detallada respecto de determinados países, acerca de los progresos, o la falta de los mismos, en la tarea de fomentar los objetivos de la Declaración. Coincidía con previos oradores en que las personas responsables de elaborar el informe deberían de poder contar con más informaciones que las obtenidas de modo tripartito. En cuanto a la manera en que mejor convendría debatir del informe global, preconizó que se llevase a cabo a un alto nivel y que el plenario de la Conferencia le dedicase el tiempo que resultare necesario.
96. La representante gubernamental del Líbano subrayó que el artículo 19 de la Declaración ya ofrecía un esquema de mecanismo de seguimiento y que todo procedimiento subsiguiente a la Declaración debería fundamentarse en dicho artículo. El órgano encargado de examinar las memorias podría ser un grupo de expertos juristas, cuya misión consistiría en tomar en cuenta los esfuerzos desplegados por los países al aplicar los principios de la Constitución y la Declaración de Filadelfia e identificar la asistencia que podrían requerir para mejorar las posibilidades de hacerlo. A su parecer, el examen anual resultaba superfluo porque no era probable que cada año se modificase la legislación, y además, podría ser contradictorio con las memorias previstas en el artículo 19 de la Constitución. En cuanto a la vocación promocional y de asistencia técnica del informe global, se preguntó lo que ocurriría si un país no era capaz de ratificar un convenio determinado.
97. El miembro gubernamental de Finlandia se sumó al punto de vista del grupo IMEC formulado por la representante gubernamental del Canadá. Si bien destacó la necesidad de contar con un mecanismo de seguimiento creíble, añadió que deberían disiparse los temores de que pudiera convertirse en un control jurídico.
98. La representante gubernamental del Reino Unido abogó por que la Declaración contara con un mecanismo de seguimiento creíble y eficaz, ya que, de otro modo, no pasaría de ser una declaración de buenas intenciones. Su finalidad debía ser la promoción de la aplicación de la Declaración y el fortalecimiento de los mecanismos de control de la OIT, y el texto propuesto por la Oficina respondía a estos criterios. Si bien el procedimiento propuesto a tenor del artículo 19.5, e) de la Constitución no era nuevo, el objetivo era una mejor utilización del mismo. Más en detalle, su Gobierno prefería respecto de las distintas opciones del punto 1.2.3 la propuesta del grupo IMEC, es decir, que la discusión del examen anual en el seno del Consejo de Administración estuviera precedida por un análisis por parte de un grupo de expertos independientes. Aunque este grupo podría recurrir en su composición a miembros de la Comisión de Expertos, no le parecía necesario que los expertos lo fueran en temas jurídicos. Al referirse la Declaración de Filadelfia al concepto de desarrollo, los expertos podrían serlo, por ejemplo, en asuntos de desarrollo. El Reino Unido también consideraba de suma importancia el informe global, puesto que constituiría una oportunidad de generar recursos y concentrarse en los campos en que la cooperación técnica resultaba más necesaria. En lo referente a los temores de que el mecanismo impusiera una especie de doble control de las mismas situaciones, dijo que el informe debería tomar en cuenta los esfuerzos desplegados por los Miembros para cumplir con sus obligaciones y así identificar las dificultades con las que se topaban; sólo así podría la OIT enfocar mejor sus medios de asistencia. Creía que el informe debería discutirse al más alto nivel posible en la Conferencia anual de la OIT, de preferencia en el curso de una sesión especial, para luego remitirse a la sesión del Consejo de Administración del mes de noviembre con el fin de que las conclusiones de los debates de la Conferencia se tradujeran en ajustes dentro del programa y presupuesto de la Organización.
99. El miembro gubernamental de Egipto pensaba que el mecanismo de seguimiento no debería utilizarse con fines acusatorios, sino como un medio de identificar caminos para proporcionar asistencia. El término «mecanismo» en el título debería suprimirse para evitar dar la impresión de que se trataba de un mecanismo de control; además, convenía armonizar su título con el de la Declaración. Refiriéndose al punto 1.1.1, consideraba que debería mencionarse explícitamente la idea de «proporcionar la asistencia necesaria que permita a los Estados Miembros hacer efectivos los principios plasmados en la Constitución». En cuanto al punto 1.2.1, la referencia al artículo 23 debería limitarse a su mención. Convino con varios oradores anteriores en que los informes los examinase la Comisión de Expertos, desde una perspectiva promocional, a efectos de su sumisión a la Conferencia, y adujo que los puntos 1.2.3 y 1.2.4 resultarían entonces superfluos y deberían eliminarse. Los objetivos del informe global estarían mejor definidos si éste llevara por título «visión de conjunto» o «panorama». El punto 2.1.1 debería
