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Conferencia Internacional del Trabajo |
86.a reunión |
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Informe de la Comisión de Aplicación de Normas |
Discusión en plenaria |
PRIMERA PARTE
INFORME GENERAL
A. Introducción
1. De conformidad con el artículo 7 de su Reglamento, la Conferencia estableció una Comisión para considerar e informar en relación con el punto III de su orden del día: «Informaciones y memorias sobre la aplicación de convenios y recomendaciones». Integraron la Comisión 214 miembros: 105 miembros gubernamentales, 26 miembros empleadores y 83 miembros trabajadores. También formaron parte de la Comisión 22 miembros gubernamentales adjuntos, 39 miembros empleadores adjuntos y 92 miembros trabajadores adjuntos(1). Además, 48 organizaciones internacionales no gubernamentales fueron representadas por observadores.
2. La Comisión eligió la siguiente Mesa:
Presidente: Sr. P. van der Heijden (miembro gubernamental, Países Bajos).
Vicepresidentes: Sr. A. Wisskirchen (miembro empleador, Alemania) y Sr. W. Peirens (miembro trabajador, Bélgica).
Ponente: Sra. C. Aguessy (miembro gubernamental, Benin).
3. La Comisión celebró 19 sesiones.
4. En el marco de su mandato, definido en el artículo 7 del Reglamento de la Conferencia, la Comisión procedió al examen de los siguientes asuntos: i) informaciones sobre la sumisión a las autoridades competentes de los convenios y de las recomendaciones adoptados por la Conferencia, presentadas en virtud del artículo 19 de la Constitución; ii) memorias sobre la aplicación de los convenios ratificados, comunicadas de conformidad con los artículos 22 y 35 de la Constitución; y iii) memorias solicitadas por el Consejo de Administración en virtud del artículo 19 de la Constitución sobre el Convenio sobre la readaptación profesional y el empleo (personas inválidas), 1983 (núm. 159) y la Recomendación sobre la readaptación profesional y el empleo (personas inválidas), 1983 (núm. 168)(2). Por decisión del Consejo de Administración y de la Conferencia, la Comisión también debía examinar el informe de la cuarta reunión extraordinaria (septiembre de 1997) del Comité Mixto OIT/UNESCO de Expertos sobre la aplicación de la Recomendación relativa a la situación del personal docente.
5. Conforme a la práctica habitual, la Comisión inició su labor con una discusión general sobre la aplicación de los convenios (en particular de los convenios ratificados) y de las recomendaciones, así como sobre la manera en que los Estados Miembros cumplen con las obligaciones derivadas de la Constitución de la OIT. Luego se discutió el informe del Comité Mixto OIT/UNESCO de Expertos. La parte final de la discusión general versó sobre el Estudio general de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones relativo a la rehabilitación profesional y el empleo de las personas con discapacidad. Por último, la Comisión examinó un cierto número de casos individuales relativos a la aplicación de los convenios ratificados o al cumplimiento de las obligaciones de enviar memorias y de someter los convenios y las recomendaciones a las autoridades nacionales competentes.
6. El examen de los casos individuales, que constituyó lo esencial de los trabajos de la Comisión, se basó principalmente en las observaciones contenidas en el informe de la Comisión de Expertos y en las explicaciones escritas u orales facilitadas por los gobiernos concernidos. La Comisión se basó además en las discusiones celebradas en años anteriores, en los comentarios recibidos de las organizaciones de empleadores y de trabajadores, así como también, llegado el caso, en los informes de los demás órganos de control de la OIT y de otras organizaciones internacionales. En razón del tiempo limitado de que se disponía, la Comisión se vio obligada a hacer una selección entre las observaciones de la Comisión de Expertos limitándose en consecuencia a discutir un número limitado de casos. La Comisión confía, por lo tanto, en que los gobiernos interesados darán una atención particular a los comentarios de la Comisión de Expertos y que no dejarán de tomar las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de las obligaciones que han asumido. La segunda parte del presente informe contiene un resumen de las informaciones proporcionadas por los gobiernos, de las discusiones celebradas y de las conclusiones adoptadas por la Comisión.
7. Los miembros empleadores señalaron que la Comisión venía utilizando los métodos de trabajo desde hacía mucho tiempo y debería seguir trabajando de la misma manera, ya que en el pasado dichos métodos habían dado sus pruebas. La lista de casos individuales que se debía discutir hacía también parte de los métodos de trabajo de la Comisión, aunque nunca era enteramente satisfactoria o justa en todos los aspectos y, por consiguiente, planteaba un dilema a los miembros empleadores. Sin embargo, no se podía incluir en esa lista, que debía limitarse a un número de alrededor de 20 países, a todos los países mencionados en el informe de la Comisión de Expertos. Durante la discusión sobre esa lista se había hecho referencia al equilibrio regional. La lista no tiene en cuenta tal equilibrio. No obstante, cabe preguntarse cuál es la necesidad de elaborar esa lista basándose en un criterio geográfico, puesto que lo que realmente se exige es examinar la manera en que los Estados Miembros dan cumplimiento a sus obligaciones en virtud de los convenios ratificados. Por consiguiente, los miembros empleadores estimaron que la lista debía aprobarse tal y como estaba redactada.
8. Los miembros trabajadores indicaron que el Grupo de los Trabajadores aprobó el proyecto de lista después de discusiones detenidas y difíciles. Los miembros trabajadores recuerdan que la aprobación de las listas y la elección de los casos prioritarios para su discusión son siempre ejercicios difíciles debido, por una parte, a las limitaciones del tiempo y, por otra, a los graves problemas inherentes a su aplicación. La reducción de la duración de la Conferencia tiene consecuencias importantes para la Comisión de la Conferencia. Antes de que se haya introducido los arreglos sobre la duración de la Conferencia, la lista enumeraba más de 30 países para más de 50 convenios. Desde la reducción de la duración, el número de casos oscila alrededor de 27 países para una treintena de convenios. Además, este año la lista propuesta se había limitado a señalar sólo un convenio por país. Para la elección de los casos individuales, los miembros trabajadores recuerdan los criterios utilizados: la naturaleza de las observaciones de la Comisión de Expertos; las notas de pie de página donde se solicita que se proporcionen informaciones en la Conferencia; el alcance y la calidad de las respuestas por parte de los gobiernos enumeradas en el informe; las discusiones y conclusiones de las reuniones de los años precedentes; los comentarios recibidos de las organizaciones de empleadores y de trabajadores; los informes de otros órganos de control de la OIT y de otras organizaciones internacionales; los últimos avances alcanzados en el terreno; las declaraciones del Grupo de los Trabajadores durante la adopción de la lista del año pasado; y, este año, el 50.º aniversario del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87).
9. Los miembros trabajadores sostuvieron igualmente la búsqueda de un equilibrio entre las regiones y los convenios, y recuerdan que las discusiones no se refieren únicamente a los convenios fundamentales, sino también a los problemas inherentes a su aplicación así como a los nuevos cambios y la evolución relativos a los convenios llamados técnicos. Pese a que los miembros trabajadores aprueban el proyecto de lista, se formulan ciertos comentarios dirigidos a la Comisión de Expertos y a la OIT, a los gobiernos interesados, así como a la Comisión. Por una parte, el hecho de no figurar en la lista, aunque la Comisión de Expertos haya formulado observaciones en la parte II de su informe, no significa que los países interesados deben esperar o posponer en el tiempo para poner sus legislaciones y prácticas de conformidad con un Convenio. Los miembros trabajadores señalan que existen casos que podrían ser objeto de discusión el año próximo, siempre que no se obtenga un progreso evidente. Por ello insisten en que en el próximo informe de la Comisión de Expertos se incluyan comentarios sobre los siguientes países y convenios. En primer lugar, Irán: Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111). Los miembros trabajadores recuerdan que la Comisión mantuvo una discusión detenida al respecto el año pasado. La Comisión formuló las conclusiones en un párrafo especial en vista de la gravedad de las violaciones, la persistencia de éstas y sobre todo el rechazo del Gobierno a tomar una decisión en la Conferencia y de aceptar una misión de contactos directos. La misión de contactos directos hubiese permitido a la Comisión de Expertos disponer de informaciones completas y verídicas sobre la situación real en materia de discriminación y permitido formular recomendaciones precisas y fáciles de llevar a la práctica al respecto. La Comisión de Expertos insiste igualmente en su informe sobre la importancia de aceptar una misión de contactos directos. Los miembros trabajadores insisten contundentemente para que el Gobierno acepte una misión de contactos directos antes de la próxima reunión de la Comisión de Expertos en noviembre de 1998. Esta misión permitirá a la Comisión de Expertos analizar la situación real y completar las memorias del Gobierno. Esta misión permitiría a la Comisión discutir las bases de las informaciones verificadas y analizadas por una instancia neutra e independiente. La aceptación de una misión de contactos directos sería la prueba concreta del compromiso real del Gobierno de la República Islámica del Irán respecto de las normas internacionales, como así lo declaró el representante gubernamental durante la sesión de la Comisión el año pasado. Los miembros trabajadores subrayan que un nuevo rechazo para la aprobación de una misión de contactos directos tendrá consecuencias inevitables sobre el tipo de conclusiones que el Grupo de los Trabajadores presentará ante la Comisión de la Conferencia el próximo año. En segundo lugar, Guatemala: Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), debido al deterioro de la situación en la práctica a pesar de la firma del Acuerdo de Paz. En tercer lugar, Costa Rica: Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), debido a la persistencia de los sindicatos amarillos y solidaristas, a la injerencia de los empleadores en los asuntos internos de los sindicatos y a la persistencia de discriminaciones antisindicales. En cuarto lugar, Pakistán: Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29), debido a las enérgicas conclusiones de la Comisión durante la sesión del año pasado. Los miembros trabajadores insisten para que estas observaciones sean tomadas en cuenta en el informe de la Comisión y la Conferencia, como así se hizo en el párrafo 7 de su informe de 1997.
10. Los miembros empleadores observaron que las discusiones de los casos individuales este año han sido muy largas. Es fundamental el derecho de poder intervenir en la Comisión. Sin embargo, el Grupo de los Empleadores tiene una tradición, en la mayoría de los casos, de formular una única declaración que refleja la opinión de los miembros empleadores. De esta manera, se ahorra mucho tiempo. Los miembros empleadores van a considerar en el futuro si el número de casos individuales que se debía examinar no debería estar limitado a 20 casos, debido a la falta de tiempo.
11. Los miembros trabajadores compartieron la preocupación de los miembros empleadores sobre la duración de ciertas discusiones de casos individuales. No querían negar el derecho a tomar la palabra a ningún miembro de la Comisión. Los miembros trabajadores formulan un llamamiento a los miembros de la Comisión a que eviten repetir declaraciones.
B. Cuestiones generales relativas a las normas
internacionales del trabajo
Introducción: Aspectos generales de los procedimientos de control
12. La Comisión dio la bienvenida a Sir William Douglas, Presidente de la Comisión de Expertos. Sir Douglas agradeció a la Comisión, en nombre de la Comisión de Expertos, el haber renovado la invitación para participar en la reunión en calidad de observador. Sir Douglas llamó la atención sobre varios asuntos que han sido abordados en el informe de la Comisión. El 50.° aniversario de la adopción del Convenio núm. 87, en primer lugar, había dado lugar a una reflexión sobre el hecho de que el Convenio no había sido ratificado por países que representaban más de la mitad de los trabajadores del mundo -- por lo cual la Comisión de Expertos había hecho un llamamiento para que los gobiernos lo ratifiquen. También se habían alcanzado progresos gracias al efecto combinado de la labor de la Comisión de Expertos, del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración y de la Comisión de la Conferencia. En segundo lugar, el informe de la Comisión de Expertos nuevamente subraya la importancia de la inspección del trabajo, incluyendo su relación con el trabajo forzoso y el trabajo infantil; y la del Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122): la Comisión de Expertos es consciente de las dificultades crecientes que tienen individualmente los gobiernos para aplicar el Convenio núm. 122 en períodos de mundialización de la economía y puso en evidencia las relaciones entre las políticas del empleo y las políticas macroeconómicas nacionales. En tercer lugar, la Comisión ha tenido un mayor insumo proveniente de las organizaciones de empleadores y de trabajadores en temas tales como el trabajo penitenciario, el cual se había tratado en relación con el Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29), lo que invariablemente había sido útil para aclarar la posición de hecho y legal en cada país. En cuarto lugar, las faltas de los gobiernos de cumplir con las obligaciones de enviar memorias planteaba un serio problema, lo que la Oficina trataba de paliar mediante los servicios de los especialistas de normas, en aquellos lugares donde existen, en los equipos técnicos multidisciplinarios (ETM) y mediante la asistencia que organizaba el Departamento de Normas Internacionales del Trabajo. Es importante que se asegure que haya suficientes especialistas calificados en el terreno, de manera de que los equipos puedan jugar su papel y se mantenga la capacidad operativa de la sede. En quinto lugar, la Comisión de Expertos había examinado en su Estudio general el Convenio núm. 159 y la Recomendación núm. 168 sobre la readaptación profesional y el empleo (personas inválidas), 1983. El Estudio general había advertido que había en la actualidad 59 ratificaciones del Convenio y espera que intervengan nuevas ratificaciones, dada la naturaleza promocional y flexible de sus disposiciones y el papel particular de determinadas organizaciones de personas con discapacidad y que obran en su favor, así como de las organizaciones de empleadores y de trabajadores. Sir Douglas informará a la Comisión de Expertos de los debates en la Comisión de la Conferencia y confiaba en que continúe el diálogo y haya también una cooperación más estrecha, en particular sobre los asuntos mencionados.
13. La Comisión tomó nota de la introducción presentada por el representante del Secretario General sobre los distintos asuntos que se debían tratar y los acontecimientos acaecidos en la Organización. Si bien había una progresión continua en cantidad de nuevas ratificaciones -- en particular de los siete Convenios sobre los derechos fundamentales (núms. 29 y 105 sobre trabajo forzoso; núms. 87 y 98 sobre libertad sindical; núms. 100 y 111 sobre igualdad de oportunidades y discriminación en el empleo; y núm. 138 sobre trabajo infantil) --, la Oficina estaba preocupada por proseguir con sus actividades de asistencia a los gobiernos para que cumplan con sus obligaciones relativas al envío de memorias y dar la correspondiente asistencia a las organizaciones de empleadores y de trabajadores. Los casos de progreso en la aplicación de los convenios ratificados continuaban aumentando, lo que queda probado por la eficacia de los órganos de control y de las labores de la Comisión de la Conferencia en particular. La tarea del Departamento de Normas Internacionales del Trabajo estuvo concentrada también durante el año pasado en las actividades relativas al 50.° aniversario del Convenio núm. 87 y de la Declaración Universal sobre Derechos Humanos, incluyendo la campaña para alcanzar la ratificación y aplicación de los siete Convenios sobre derechos humanos fundamentales en el trabajo. Asimismo, ocuparon al Departamento los debates del Consejo de Administración sobre el repertorio de propuestas para nuevas normas y la posible revisión de las normas existentes. Cumpliendo con la solicitud recibida, una sesión informal de información para delegados sobre los métodos de trabajo de la Comisión de la Conferencia tuvo lugar inmediatamente después de concluida la primera reunión.
14. Un miembro gubernamental de Francia, Presidente del Grupo de Trabajo sobre política de revisión de normas de la Comisión de Cuestiones Jurídicas y Normas Internacionales del Trabajo del Consejo de Administración, informó a la Comisión de los progresos realizados por el Grupo de Trabajo y el intenso trabajo que se pudo completar con la asistencia de la Oficina. El objetivo es el de modernizar el sistema normativo sin que resulte, de manera alguna, debilitado. Gracias a un enfoque constructivo, se lograron consensos en muchos problemas complejos. El Grupo de Trabajo considerará próximamente las recomendaciones, los instrumentos marítimos y la metodología de la revisión.
15. Los miembros trabajadores dieron las gracias al Presidente de la Comisión de Expertos por haber aceptado de nuevo la invitación de asistir como observador a las labores de la Comisión. El diálogo entre las dos comisiones se ha intensificado a lo largo de los últimos años, como atestigua la mención por parte de la Comisión de Expertos, en el párrafo 152 de su informe, del convencimiento constante por parte de los miembros empleadores y trabajadores del cumplimiento de la obligación de enviar memorias. Se debe también felicitar a la Comisión de Expertos por reflejar en sus observaciones relativas a determinados países algunos de los elementos relevantes mencionados durante las discusiones y conclusiones de la Comisión de la Conferencia. Además formuló observaciones sobre aquellos casos en los cuales los miembros trabajadores habían declarado, durante la reunión previa a la Conferencia, su intención de volver a examinarlos, en la hipótesis de que ningún progreso real se hubiese alcanzado entretanto. La complementariedad de las dos comisiones es la razón del éxito del sistema de control y la base sobre la cual debe mantenerse e incluso mejorarse, al ser éste un elemento esencial para el fortalecimiento de dicho sistema.
16. Los miembros empleadores, luego de haber saludado la presencia del Presidente de la Comisión de Expertos, observaron que su asistencia aumentaba la comprensión mutua entre los dos órganos importantes del mecanismo de control. La tarea de la Comisión de la Conferencia era idéntica desde hacía décadas, y consistía en verificar junto con los delegados gubernamentales la manera y el alcance con el cual los Estados Miembros habían cumplido con sus obligaciones derivadas de la Constitución de la OIT y de los convenios ratificados. Sin embargo, pese a que la tarea seguía siendo la misma, los temas tratados habían sido distintos debido a las circunstancias cambiantes. Para evitar un intercambio de opiniones infructuoso, era necesario poner una especial atención a los cambios que ocurrían en todas partes, tanto en la economía como en el mundo del trabajo, y desarrollar la requerida sensibilidad para que se tome en cuenta ese fenómeno de manera apropiada. Durante muchos años, la Comisión de Expertos se había referido en su informe al concepto de mundialización, muchas veces de manera controvertida. Los miembros empleadores desean subrayar que la mundialización es un fenómeno concreto. Si acaso la mundialización podía ser aceptada, criticada o simplemente analizada, no podía en cambio negarse su existencia. Muchos fenómenos importantes estaban relacionados con la mundialización, tales como la descentralización, la individualización y el desarrollo del sector terciario. Lo anterior acarrea muchas veces una pérdida de solidaridad, lo que preocupa tanto al Grupo de los Empleadores como al Grupo de los Trabajadores en la Comisión, así como a la OIT en su totalidad. Las consecuencias de la mundialización debían ser tomadas en cuenta y no ser ignoradas. Los miembros empleadores tenían la impresión de que la mundialización era considerada como el motivo de todos los acontecimientos negativos o bien como la solución para resolver todos los problemas. En realidad, los efectos de la mundialización son distintos en diversas áreas. La mundialización acarrea oportunidades y riesgos. La mundialización no es el principal problema en todos los sectores. En el sector creciente de los servicios, la mundialización tenía sólo un interés limitado. En el sector industrial, la influencia de la mundialización es muy diferente. En la importante industria farmacéutica, la mundialización tenía un papel diferente en las áreas de investigación, producción, mercadeo y distribución. De todas las áreas anteriores, únicamente la investigación podía ser mundializada, dado que los otros aspectos son regionales o nacionales debido, entre otros motivos, a las disposiciones de los sistemas nacionales de seguridad social. La mundialización podía ser un desarrollo en un sistema de mercado abierto que se regula mediante la competencia, lo que provoca efectos positivos para todas las economías. Sin embargo, es necesario crear un marco legal. Sin un marco de esa índole, no es posible que exista la competencia leal ni que se preserve la seguridad social. El Director General de la UNCTAD había considerado que se estimula mediante la competencia y los instrumentos de la economía de mercado a los programas de desarrollo de los países en desarrollo.
17. Al responder a las declaraciones de ciertos miembros trabajadores en lo que se refiere a la relación «complementaria» entre la Comisión de Expertos y la Comisión de la Conferencia, los miembros empleadores recordaron que en 1990 la Comisión de Expertos había considerado que sus opiniones son obligatorias en caso de que no hayan sido contradichas por la Corte Internacional de Justicia. Sin embargo, en 1991, luego de las duras críticas de la Comisión de la Conferencia, la Comisión de Expertos había revisado dicha opinión, reconociendo a la Comisión de la Conferencia un papel autónomo en el sistema de control. Desde entonces, nada nuevo había sucedido. Las funciones de la Comisión de la Conferencia están claramente descritas en el artículo 7 del Reglamento de la Conferencia, aunque algunos miembros hayan pretendido reducir la importancia de la Comisión de Expertos mediante el recurso a subterfugios lingüísticos. Considerando el informe de la Comisión de Expertos, es obvio que se utiliza correctamente la expresión «observaciones», lo que difiere de crear jurisprudencia. El mandato de la Comisión de Expertos no se había modificado desde 1926 y lo que fundamentalmente se le solicita es recopilar datos legales importantes. De conformidad con la Constitución de la OIT, únicamente la Corte Internacional de Justicia tiene la capacidad de dictar interpretaciones definitivas. Observando la ironía del Informe de 1991 de la Comisión de Expertos, en donde se había «reservado» el derecho de los miembros empleadores de apartarse de ese punto de vista, los miembros empleadores indicaron que los miembros trabajadores habían algunas veces criticado las opiniones individuales de la Comisión de Expertos. Pero es un hecho que la Comisión de la Conferencia comparte a menudo la opinión de la Comisión de Expertos, lo que no se debe a una supremacía de la Comisión de Expertos, sino que es una prueba de la calidad de sus comentarios. No es correcto utilizar la expresión «casuística» al referirse a las observaciones de la Comisión de Expertos, dado que parecería que se les acuerda una naturaleza obligatoria, lo que no resulta jurídicamente justificado. La creación de jurisprudencia perjudicaría a aquellos Estados que no han ratificado ciertos convenios, dado que pueden temer encontrarse con obligaciones que no conocen en el momento de ratificar. Por tal motivo, no es necesario y parecía inclusive tedioso continuar con este aspecto de la discusión. La OIT tenía una gran necesidad de ser creíble y un prerrequisito para alcanzar credibilidad es que la Organización acate sus propias obligaciones.
18. El miembro empleador de los Estados Unidos declaró que la Comisión de Expertos había buscado ampliar su papel y sus interpretaciones provocaban un interrogante básico sobre su alcance y rol. Pese a que hacía mucho trabajo bueno, parecía que en ciertas ocasiones actuaba como un abogado de parte. Por ejemplo, en lo que concierne al Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111), la Comisión de Expertos había optado por una de las partes en la controversia en lo que se refería a la carga de la prueba en casos de discriminación y favoreciendo siempre a que se invierta dicha carga. También había adoptado una posición estrecha y unilateral en relación con el Convenio núm. 87 al considerar que un 30 por ciento de representatividad tiene una naturaleza restrictiva del derecho de sindicación. Asimismo, la Comisión de Expertos había encontrado una relación clara entre las libertades civiles y los derechos sindicales, proclamando también que la libertad de expresión y de asociación son esenciales para un progreso sostenido. La Comisión de Expertos no se había referido a las críticas de los empleadores y de otros al respecto. El miembro empleador de los Estados Unidos dio su apoyo a la observación del representante empleador, quien se felicitó del cambio de orientación de los expertos en relación con algunas cuestiones tales como las sanciones e instó a la Comisión de Expertos a que evalúe su papel y sus comentarios de manera de asegurar una mayor consistencia y un mejor enfoque de su papel técnico e imparcial.
19. Varios miembros gubernamentales expresaron su apoyo al trabajo de la Comisión de Expertos. Los miembros gubernamentales de Cuba e Italia recordaron la importancia de los principios de independencia, objetividad e imparcialidad. El miembro gubernamental del Japón expresó que es importante que el sistema de control de la OIT para la aplicación de las normas sea objetivo, imparcial, consistente y claro. Los miembros gubernamentales de Portugal y Rumania se refirieron a la calidad y coherencia del informe, así como a la riqueza de sus informaciones. El miembro gubernamental de Bélgica también subrayó la utilidad de publicaciones sobre temas relacionados con las normas, incluso para abogados y magistrados. El miembro gubernamental de Islandia (en nombre de los Países nórdicos) y el miembro gubernamental de Arabia Saudita consideraron que la Comisión de Expertos es la piedra angular de la OIT. La miembro gubernamental de los Estados Unidos atribuyó el éxito del sistema al espíritu de diálogo que se ha inculcado. El miembro gubernamental de Alemania observó que el volumen de trabajo de los órganos de supervisión había aumentado de manera significativa y la cantidad correspondiente del personal de la Oficina involucrado debería ser aumentado y no disminuido.
20. El representante del Secretario General informó a la Comisión de la Conferencia que los especialistas en normas en las distintas regiones habían participado en seminarios para magistrados. El Departamento de Normas había publicado en 1997 una guía para los magistrados del trabajo sobre cuestiones relacionadas con la igualdad de trato.
21. Los miembros trabajadores expresaron que la discusión general de este año había sido rica e interesante. Los miembros trabajadores tenían la sincera esperanza de que la actitud constructiva demostrada por varios gobiernos conllevaría a una mejora de la aplicación de las normas y de que se renueven los esfuerzos para la sumisión y el envío de memorias. Los miembros trabajadores, al igual que la Comisión de Expertos, se felicitaron del espíritu de respeto mutuo, colaboración y responsabilidad que siempre han caracterizado las relaciones entre la Comisión de la Conferencia y la Comisión de Expertos. La naturaleza complementaria de los órganos de control no impide la posibilidad de que se expresen acuerdos con la Comisión de Expertos sobre ciertos puntos importantes.
Política respecto de las normas y principios de la OIT
22. Los miembros trabajadores abordaron el tema de la evolución de las normas y su aplicación fundándose en los puntos de referencia tratados por la Comisión de Expertos. La acción normativa se beneficia de un apoyo constante, tanto en el marco de la OIT como en el exterior. Un proyecto de una Declaración de Principios relativa a los derechos fundamentales y del mecanismo de seguimiento apropiado ha sido discutido por otra Comisión de la Conferencia. Los miembros trabajadores opinan que, bajo ciertas condiciones, una declaración de este tipo y su sistema de seguimiento deberían favorecer la aplicación de las normas fundamentales, incluso en aquellos países que no han ratificado los convenios pertinentes. Numerosos estudios han confirmado que el respeto de las normas no impide el desarrollo económico, sino todo lo contrario. Los trabajos de la Comisión de la Conferencia realizados durante los últimos años, testimonian de la existencia de un consenso sobre la importancia de una aplicación efectiva de las normas fundamentales, las cuales constituyen un marco necesario para el desarrollo económico y social. La cooperación entre la OIT, la Organización Mundial del Comercio (OMC) y el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI) deberá fortalecerse para promover esta aplicación.
23. Los miembros trabajadores observaron que, según las últimas informaciones, se han registrado 80 ratificaciones de los convenios fundamentales desde el lanzamiento de la campaña del Director General y las perspectivas de nuevas ratificaciones son alentadoras. Los dos tercios de los Estados Miembros han ratificado entre cinco y siete de estos convenios, 35 han ratificado los siete convenios, mientras que 17 han ratificado entre uno y dos, y seis ninguno. La ratificación y la aplicación universales de esos convenios siguen considerándose una prioridad absoluta. Los motivos invocados para no ratificar estos convenios, tales como la incompatibilidad con la legislación nacional o la situación económica o política, o aun su pretendida rigidez, no hacen más que enmascarar una ausencia de voluntad política que es necesario condenar. En cuanto a la adopción de una Declaración de principios, ésta no tendría más consecuencias que reducir el esfuerzo para la ratificación de los convenios fundamentales. Por ello, es necesario que la OIT no disminuya su interés a este respecto y fortalezca su apoyo técnico en el desarrollo de esta campaña. La adopción posible de una declaración con un mecanismo de seguimiento no debe tener como consecuencia la de debilitar las obligaciones derivadas de los convenios fundamentales o de las obligaciones relativas a las memorias.
24. Los miembros trabajadores son conscientes de las oportunidades positivas que ofrece la internacionalización del comercio y de las economías. Los miembros trabajadores tampoco pueden dejar de observar que la legislación y práctica del trabajo no han mantenido el mismo ritmo, lo que ha dejado a los trabajadores sin protección social y oportunidades de empleo. La legislación se seguía caracterizando por un enfoque antisindical y se desatendían los problemas sociales. Lo anterior quedaba ilustrado por las prácticas en las zonas francas de exportación y por la subcontratación. Los obstáculos a la libertad sindical se debían muchas veces a la política de obtener beneficios a corto plazo en contra de un desarrollo económico sostenido. Estas tendencias requerían que se refuercen las reglas sociales internacionales y se garanticen recursos fiscales a los Estados.
25. Los miembros trabajadores habían siempre considerado que la ratificación de los convenios fundamentales no es más que un primer paso para el desarrollo de una política social más amplia, que conlleva igualmente la ratificación de otros convenios prioritarios, tales como el Convenio núm. 81 sobre inspección del trabajo, el Convenio núm. 122 sobre política del empleo y el Convenio núm. 144 sobre consultas tripartitas, así como aquellos otros convenios que el Consejo de Administración, basándose en las recomendaciones del Grupo de Trabajo sobre Política de Revisión de Normas, había decidido promover de manera prioritaria. Los miembros trabajadores coincidían con el Presidente del Grupo de Trabajo en que se debía esperar que se continuaría con sus labores de manera constructiva y en un espíritu consensual.
26. Los miembros empleadores advirtieron que no se podía sacar demasiadas conclusiones de las estadísticas. Si bien la cantidad de nuevas ratificaciones de los convenios era comparable, aunque un poco menor durante los últimos años; el número de denuncias de convenios es significativo. Se felicitaban claramente de los casos en que las denuncias ocurrían como consecuencia de la ratificación de convenios revisados. Sin embargo, se requería un proceso de revisión y de reemplazo de los convenios desactualizados. Muchos convenios habían sido adoptados hacía 50, 60, 70 o más años y se encontraban desactualizados. El proceso de revisión de dichos convenios había comenzado de manera bastante lenta. El mantenimiento de instrumentos desactualizados no mejoraría la situación de los trabajadores. Si acaso se eliminan totalmente aquellos instrumentos que están desactualizados, se lograría ahorrar recursos y evitar ciertos casos de denuncias que no se acompañan de la ratificación de nuevos convenios. Unicamente en aquellos casos en que los convenios desactualizados hubiesen sido revisados hay una alternativa a la denuncia. Sin embargo, no tenía que haber culpa por denunciar un convenio sin una nueva ratificación, dado que se trata de actos que dependen de la libre voluntad de los Estados. Las obligaciones que se derivan de la ratificación pueden ser aceptadas únicamente voluntariamente. Esta libertad da la posibilidad de decidir entre dos alternativas, pese a que era preferible que se tome una decisión de acuerdo con una orientación particular.
27. Los miembros empleadores observaron que, en relación con el 50.º aniversario de la Declaración Universal de Derechos Humanos, la Comisión de Expertos hizo especial hincapié en los convenios de la OIT, clasificados por la Organización como instrumentos fundamentales de derechos humanos que aplican los principios de la Declaración Universal. Además, los miembros empleadores desearon enfatizar los derechos fundamentales a la libertad de expresión e información, establecidos en el artículo 19 de la Declaración Universal. Dicha libertad revestía una importancia equivalente para la OIT porque si no existiera ese derecho básico, tampoco podría existir ninguna sociedad que se fundara en el principio de la libertad. No obstante, expresaron que es necesario recordar que la observancia de numerosos derechos humanos plantea problemas considerables. Empero, hay una teoría generalizada de que tales derechos son inherentes a los seres humanos. Sin embargo, tanto la legislación como la práctica son necesarias para su aplicación. También debería señalarse al respecto que la primera disposición de esa índole fue la Carta de Derechos de Virginia de 1776.
28. Los miembros empleadores, refiriéndose a las funciones de la OIT en relación con otros instrumentos internacionales de carácter universal y regional, observaron que dichos instrumentos se consideran como concernientes, hasta un cierto punto, a los derechos humanos. Por consiguiente, se puede considerar que, a escala mundial y regional, se está estableciendo una red de prescripciones y medidas encaminadas al logro de un orden humano justo. No obstante, no basta con consagrar los derechos humanos y un orden social justo en una multiplicidad de instrumentos, sino que es necesario llevar a cabo una acción coordinada entre las organizaciones con responsabilidades en materia de los distintos instrumentos.
29. Los miembros empleadores creían que los esfuerzos intensivos realizados para estimular a los Estados Miembros a ratificar los siete convenios de la OIT que establecen los derechos humanos fundamentales habían tenido un cierto éxito. Sin embargo, es necesario hacer mucho más para alcanzar una ratificación generalizada. La no observancia de los derechos humanos no siempre es deliberada, ya que para realizar los avances necesarios se necesitan recursos humanos y materiales que no siempre están disponibles. Entre los obstáculos a la aplicación de esos derechos también puede mencionarse la adopción de políticas equivocadas, en particular en el ámbito económico y social. Durante muchos años se había examinado la posibilidad de crear una mayor conciencia entre los Estados Miembros y alentar el pleno cumplimiento de los instrumentos de derechos humanos de la OIT mediante la elaboración de una Declaración de principios. En la Conferencia se estableció una comisión especial para examinar esta posibilidad con todas las dificultades que conlleva y para analizar todos los aspectos esenciales de esta materia vasta y de gran importancia. Si bien no ha sido necesario celebrar una discusión paralela, es indudable que la Comisión de Aplicación de Normas tendrá que abordar la cuestión en algún momento.
30. Varios miembros gubernamentales (El Salvador, Islandia (en nombre de los países nórdicos), India, Italia, Países Bajos) apoyaron la campaña para alcanzar la ratificación universal y aplicación de los siete convenios sobre derechos humanos fundamentales, que había iniciado en mayo de 1995 el Director General. Otros observaron que la ratificación no era un fin en sí mismo (Egipto) y que debía seguirse mediante su aplicación (Estados Unidos) y todas las obligaciones referidas al envío de informaciones (Alemania). La miembro gubernamental de Italia describió un proyecto de su Gobierno destinado a crear una red mundial mediante Internet de organizaciones interesadas en los convenios fundamentales de la OIT.
31. El miembro trabajador de Finlandia (en nombre de los miembros trabajadores de los países nórdicos) observó que, pese al notable éxito de la campaña de ratificación, muchos países han ratificado muy pocos de los convenios fundamentales: solamente 35 habían ratificado la totalidad de los siete convenios. El miembro trabajador de los Países Bajos expresó su esperanza de que una campaña similar sea iniciada en relación con las obligaciones de enviar informaciones.
32. Los miembros gubernamentales de Cuba y Venezuela recordaron que muchos convenios de la OIT reflejan los derechos contenidos en la Declaración Universal. El miembro gubernamental del Brasil vinculó el 50.° aniversario de la Declaración Universal con la campaña para ratificar los siete convenios fundamentales de la OIT y describió las medidas que su país realiza para promoverlos y aplicarlos en cooperación con organizaciones no gubernamentales. En lo que se refiere a las actividades de la OIT en este campo, el miembro gubernamental de Arabia Saudita hizo un llamamiento para una cooperación más estrecha con la UNESCO y el PNUD; y la miembro gubernamental de Italia se refirió al Banco Mundial y a la OMC al respecto. El miembro gubernamental de Sri Lanka urgió para que la OIT investigue los efectos de los acuerdos comerciales mundiales sobre los derechos de los trabajadores.
33. El miembro gubernamental de China expresó que su Gobierno entendía que los principios fundamentales que contenían los Convenios núms. 87, 29 y 105 eran importantes y debían ser internacionalmente reconocidos. Su Gobierno había estado realizando estudios detallados y completos sobre cuestiones tales como la ratificación de los convenios fundamentales laborales y la legislación de China que se les relaciona. Los resultados muestran que, como país desarrollado económica y socialmente, las condiciones estaban madurando progresivamente para aplicar los convenios laborales concernidos en el marco de su legislación nacional. En congruencia con las prioridades y demandas nacionales, el Gobierno seguirá impulsando el proceso de ratificación de las normas laborales básicas. Se recordó que se había ratificado, en 1997, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y en un futuro cercano se consideraría la posibilidad de firmar el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Lo anterior tendría un papel activo para promocionar la ratificación de los convenios básicos de la OIT.
34. El miembro trabajador de Zimbabwe urgió para que la OIT colabore con otras organizaciones internacionales, incluyendo a la OMC, sobre cuestiones relativas a los derechos humanos. El miembro trabajador de Egipto se pronunció en contra de la cooperación con la OMC. El miembro trabajador de los Países Bajos expresó su deseo de que la Comisión de Expertos examine de manera más atenta la atención que los órganos de supervisión de las Naciones Unidas dan a la rica labor de la OIT en este campo, dado que teme que dichos órganos le otorguen muy poca atención.
35. Muchos miembros gubernamentales expresaron su apoyo a la adopción de una Declaración de principios de la OIT que se discutía en otra Comisión. Los miembros gubernamentales de Kenya y Líbano subrayaron que no debía existir ningún vínculo con los temas comerciales. El miembro gubernamental de Egipto expresó que no debería haber un nuevo mecanismo de control y la miembro gubernamental del Líbano indicó que el mecanismo presente del artículo 19 de la Constitución ya tenía éxito. La miembro gubernamental de Cuba también opinó que no debía haber un doble control y que se debían ratificar los convenios particulares.
36. El miembro gubernamental de Bélgica expresó que era necesario asegurar que la adopción de la Declaración de Principios no tenga como efecto el de debilitar el mecanismo de control, sino que lo pueda reforzar.
37. El miembro trabajador de la India se opuso a cualquier relación que se quiera establecer en una declaración entre los derechos fundamentales de los trabajadores y el comercio internacional, dado que conllevaría un mayor desempleo en los países en desarrollo.
38. El miembro empleador de los Estados Unidos expresó que los empleadores de su país no apoyarían que la Comisión de Expertos se vea involucrada en el mecanismo de seguimiento de una declaración de esa índole.
39. Los miembros trabajadores observaron que varios miembros gubernamentales habían mostrado una actitud constructiva respecto del sistema normativo, tanto en cuestiones generales como en aspectos particulares. Algunos habían anunciado ratificaciones recientes, o habían descrito el establecimiento de procedimientos internos destinados a acelerar el proceso de ratificación. Otros habían suministrado informaciones interesantes sobre las nuevas medidas adoptadas con el fin de asegurar una mejor aplicación de las normas nacionales e internacionales. Lo anterior ponía en evidencia la colaboración constructiva entre los grupos de la Comisión de la Conferencia y la manera en que los debates eran más objetivos.
40. La Comisión tomó nota con interés de las informaciones comunicadas por los miembros gubernamentales de los países siguientes en relación con las ratificaciones: Alemania (el Parlamento federal aprobó recientemente la ratificación del Convenio sobre seguridad y salud en las minas, 1995 (núm. 176)); Bélgica (se discutía la ratificación de varios convenios marítimos); Canadá (se había concluido el proceso de consultas para la ratificación, que se esperaba en un futuro cercano, del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29)); China (el procedimiento formal para la ratificación del Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138) se está terminando); República Dominicana (se transmitiría próximamente el Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138) al Congreso Nacional para su ratificación; el Congreso Nacional ya había aprobado la ratificación del Convenio sobre la administración del trabajo, 1978 (núm. 150); del Convenio sobre seguridad y salud en la construcción, 1988 (núm. 167) y del Convenio sobre las condiciones de trabajo (hoteles y restaurantes), 1991 (núm. 172)); Egipto (el Gobierno había solicitado al Parlamento que examine la ratificación del Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138)); Eslovaquia (se había depositado el instrumento de ratificación durante la Conferencia ante el Director General del Convenio sobre seguridad y salud en las minas, 1995 (núm. 176); la ratificación del Convenio sobre la protección de los créditos laborales en caso de insolvencia del empleador, 1992 (núm. 173) la estaba tratando el Parlamento); Estados Unidos (se había transmitido al Senado, para obtener su consentimiento en vistas de la ratificación, el Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111)); India (el Gabinete aprobó recientemente la ratificación del Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122); se terminaban las formalidades para ratificar el Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (núm. 105)); Indonesia (ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87)); Italia (se encontraban reunidas las condiciones para ratificar el Convenio sobre la readaptación profesional y el empleo (personas inválidas), 1983 (núm. 159)); Namibia (se estaba por promulgar una ley sobre medidas positivas en el empleo, lo que acercaría a Namibia a ratificar el Convenio sobre igualdad de remuneración, 1951 (núm. 100) y el Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111); los Convenios sobre trabajo forzoso y trabajo infantil gozaban de la misma prioridad en la agenda de las ratificaciones); Países Bajos (el Gobierno estudiaba el Convenio sobre el trabajo a tiempo parcial, 1994 (núm. 175) y el Convenio sobre el trabajo a domicilio, 1996 (núm. 177); la ratificación del Convenio sobre el asbesto, 1986 (núm. 162) y del Convenio sobre el fomento del empleo y la protección contra el desempleo, 1988 (núm. 168) se consideraban como una prioridad); Sri Lanka (se había iniciado el proceso de ratificación del Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111)); Turquía (la Asamblea Nacional había aprobado la ratificación del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29) y del Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138); los instrumentos de ratificación serían comunicados a la brevedad a la Oficina; también se había puesto en la agenda de la Asamblea Nacional, para su aprobación, la ratificación del Convenio sobre la readaptación profesional y el empleo (personas inválidas), 1983 (núm. 159)); Venezuela (el Gobierno había decidido transmitir al Congreso Nacional, para su ratificación, el Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169)).
Cumplimiento de las obligaciones relacionadas con las normas
41. Los miembros trabajadores advirtieron que en lo que se refiere al sistema de control, su buen funcionamiento depende en gran parte del envío, dentro del plazo, de las memorias solicitadas, así como de las respuestas a los comentarios de los órganos de control. Pero, pese a los ajustes realizados, los datos sobre el número de memorias recibidas no son alentadores. En cuanto al contenido de las memorias, la Comisión de Expertos comprueba que es en bastantes casos incompleto, lo cual no permite una evaluación acerca del respeto debido del Convenio. La Comisión enumera 57 países que no han respondido a los comentarios o de los cuales no se han recibido la mayoría de las memorias. Los comentarios individuales demuestran que, bastante a menudo, el gobierno interesado no responde o únicamente repite el contenido de las memorias precedentes. Debe señalarse de nuevo que la ausencia de colaboración con los órganos de control es un motivo de inscripción en las listas de casos individuales a discutir por la Comisión de la Conferencia y que es tenido en cuenta en las conclusiones, y se lo menciona en un párrafo especial.
42. Los miembros trabajadores habían pedido que las causas de la disminución de la calidad de las memorias fuese objeto de un análisis profundo por parte de la Comisión de Expertos y de la OIT, con el fin de revisar si es necesario los procedimientos al respecto. Los miembros trabajadores felicitan a la Comisión de Expertos por haber realizado este análisis. Recuerdan la posición constante de los miembros trabajadores y de los miembros empleadores en cuanto a la importancia que conceden al respeto de la obligación de elaborar las memorias. La Comisión de Expertos, la cual recuerda igualmente que los ajustes en los procedimientos tienden a aligerar la tarea de las administraciones, comprueba que, en la mayoría de los casos, la dificultad se origina no tanto en la ausencia de la voluntad política, sino en los impedimentos presupuestarios de las administraciones competentes. No obstante, los miembros trabajadores consideran que en la mayoría de los casos la reducción de los medios puestos a disposición de las administraciones sociales son el resultado de una decisión política deliberada. Los gobiernos deberían por el contrario fortalecer sus administraciones de trabajo, como así lo establece el Convenio sobre la administración del trabajo, 1978 (núm. 150). La Comisión de Expertos subraya correctamente el apoyo incomparable que ofrece la asistencia técnica y en particular la de los equipos multidisciplinarios. Su petición para que la OIT consagre todos los medios necesarios para asegurar un mayor respeto de la obligación de enviar memorias durante los tres últimos años de prueba del nuevo sistema, y para que éste pueda ser evaluado necesitará del apoyo de todos.
43. Los miembros trabajadores declararon que la Comisión de Expertos continúa recibiendo un número elevado de observaciones de las organizaciones de trabajadores y, en menor medida, de las de empleadores. Para apreciar plenamente la manera en que se implican esas organizaciones en la aplicación de las normas, es necesario tener en cuenta los reclamos presentados de conformidad con los artículos 24 y 26 de la Constitución, así como las quejas presentadas ante el Comité de Libertad Sindical. Los miembros trabajadores apoyan las consideraciones de la Comisión de Expertos sobre la importancia del tripartismo para la promoción y aplicación de las normas, tanto a nivel nacional como internacional. A través de sus actividades de promoción y de formación, la OIT ha contribuido a obtener un conocimiento más profundo de las normas y del sistema de control: el Manual sobre procedimientos en materia de convenios y recomendaciones internacionales del trabajo y el acceso mediante Internet se deben mencionar en este sentido. También es cierto que algunos convenios y procedimientos son más conocidos que otros. Por ejemplo, se recurre pocas veces a la posibilidad de hacer comentarios a las memorias que se envían de conformidad con el artículo 19 para los estudios generales o especiales. Las publicaciones de la OIT deberían reflejar mejor las relaciones entre los diferentes procedimientos; la Comisión de Expertos, por su parte, podría publicar en su informe un breve resumen del ciclo de los estudios generales y de los informes especiales que se planean. Esto favorecerá el nuevo equilibrio entre los comentarios formulados en virtud de los artículos 19 y 22 y las reclamaciones, teniendo en cuenta el examen de la cuestión de una eventual revisión del procedimiento de reclamaciones.
44. Los miembros trabajadores indicaron que la mención de casos de progreso ilustra bien la incidencia directa de las labores de la OIT y de su sistema de control en la vida cotidiana de los trabajadores, aunque las adaptaciones requeridas por los comentarios tardan en llegar. El sistema de control debería poder alcanzar resultados más rápidos. Las propuestas de los miembros trabajadores para que dicho sistema sea favorecido a través de una colaboración más estrecha entre la OIT, la OMC, el Banco Mundial y el FMI, se inscriben dentro de este contexto.
45. Los miembros empleadores declararon que las estadísticas facilitadas por la Comisión de Expertos sobre la observancia por los Estados Miembros de su obligación de enviar memorias muestran un panorama variado. Es inaceptable que más de un tercio de las memorias debidas no lleguen antes de que finalice la reunión de la Comisión de Expertos. Además, la experiencia de la Comisión de la Conferencia indica que muchos gobiernos tienden a limitarse a hacer una declaración de carácter puramente formal. Varios gobiernos presentan sus memorias en el período que transcurre entre el final de la reunión de la Comisión de Expertos y el comienzo de la Conferencia. Si esta práctica fuera sistemática, debería ser inaceptable y podría tener como consecuencia la de socavar el sostenimiento del sistema de control. En el pasado los miembros empleadores propusieron que se indicara el nombre de los países involucrados para detectar la reiteración sistemática de esta práctica. Por consiguiente, solicitaron a la Secretaría que indique si existen razones fundadas para no adoptar esta propuesta.
46. Al igual que la Comisión de Expertos, los miembros empleadores expresaron su satisfacción por los casos de progreso en la aplicación de los convenios ratificados. Es un fenómeno positivo el aumento del número de memorias que contienen informaciones sobre la aplicación de los convenios ratificados, dado que son un elemento indispensable para controlar el cumplimiento.
47. Los miembros empleadores observaron que el informe de la Comisión de Expertos ponía el acento en el número creciente de reclamaciones presentadas en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT. Este mecanismo, que había sido formalmente considerado como de carácter extraordinario, se estaba transformando en un procedimiento normal, conllevando una mayor carga de trabajo. Los miembros empleadores se preguntaban si tal evolución implicaba una crítica o una sospecha relativa al mecanismo de control regular, lo que incluía a la Comisión de la Conferencia. Los casos de las reclamaciones debían ser cubiertos normalmente mediante los mecanismos regulares de envío de memorias, en virtud de los cuales las organizaciones de empleadores y de trabajadores pueden formular sus observaciones. Si acaso es necesario, se podía tratar en el plenario de la Conferencia, el órgano supremo de la Organización. Además, el mayor número de reclamaciones de conformidad con el artículo 24 tiene un paralelismo con el flujo de casos que se siguen presentando ante el Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración. Se debería analizar si acaso se podría detener tal flujo. Por estos motivos, los miembros empleadores se felicitaban de que la Comisión de Cuestiones Jurídicas y Normas Internacionales del Trabajo del Consejo de Administración considere la revisión de los procedimientos relativos al artículo 24.
48. En respuesta a las preocupaciones y solicitudes de los miembros trabajadores y los miembros empleadores, el representante del Secretario General indicó que había estadísticas que tomaban en cuenta las memorias de los gobiernos recibidas únicamente después de la reunión de la Comisión de Expertos, las cuales serían comunicadas a la Comisión. Un primer análisis de los datos no permite concluir que en la práctica haya una actitud sistemática de ciertos Estados Miembros, ni que tampoco concierna a ciertos convenios. La Secretaría queda a la total disposición de la Comisión para darle todas las informaciones que solicite para asegurar la transparencia de sus trabajos. Además, desde la publicación de las últimas informaciones, se han recibido 72 memorias. También se debe subrayar que 552 memorias fueron recibidas a las fechas solicitadas, lo cual representa el número más elevado de toda la historia de la Comisión de Expertos. Lo anterior se refleja en el tamaño del volumen del informe de la Comisión de Expertos. En este sentido, también convenía advertir que desde que se aplica la decisión del Consejo de Administración de noviembre de 1993, en cuanto a adelantar la fecha de publicación, no se escuchaban quejas de que el informe de la Comisión de Expertos había sido recibido tarde o que ni siquiera se había recibido. Por otra parte, si acaso continúa el deterioro del envío de memorias, el Consejo de Administración podría desear reintroducir los ciclos anteriores de envío de memorias.
49. El miembro gubernamental de Islandia (en nombre de los países nórdicos) convino en que se debían utilizar cautamente las reclamaciones en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT y se felicitó de la próxima discusión sobre dicho procedimiento en el Consejo de Administración. Al mismo tiempo, expresó su beneplácito por el recurso que se había hecho por primera vez este año a los estudios especiales, relativos al trabajo forzoso, en virtud del mecanismo previsto en el artículo 19.
50. La miembro gubernamental de Italia expresó que la eficacia del mecanismo de control de las normas internacionales del trabajo, inclusive en ausencia de sanciones, se debía a la contribución de las organizaciones de empleadores y de trabajadores. El miembro gubernamental de Bélgica indicó que la preparación de las memorias para la OIT y la consulta de los copartícipes sociales que tal proceso involucra puede ser un valioso instrumento de política laboral. El miembro trabajador de Islandia (en nombre de los miembros trabajadores de los países nórdicos) expresó que también su experiencia es que la consulta tripartita mejora la calidad del envío de memorias.
Cooperación técnica en materia de normas
51. Los miembros trabajadores consideraron que las actividades de cooperación técnica de la OIT destinadas a mejorar la aplicación de normas debían ser apoyadas. Las organizaciones nacionales e internacionales de trabajadores contribuyen a ello, en colaboración con la OIT, en la promoción de un mejor conocimiento de las normas y procedimientos. Es lamentable, a este respecto, que ocho de los 14 puestos de especialistas en normas de los ETM no hayan sido cubiertos. Los miembros trabajadores han sostenido siempre la creación de estos equipos e insisten en que los puestos evocados se cubran urgentemente. Además, la colaboración con otras organizaciones e instituciones internacionales debería tener por objetivo reforzar la complementariedad y la interdependencia de las diferentes normas internacionales sobre los derechos humanos. Los miembros trabajadores se dijeron convencidos de la importancia de la asistencia técnica tanto para promover la ratificación de las normas como para reforzar el mecanismo de control mediante el cumplimiento de las obligaciones de enviar memorias.
52. En materia de asistencia técnica de la OIT en la esfera de difusión y aplicación de normas, los miembros empleadores acogían con beneplácito las labores de la OIT y de sus equipos técnicos multidisciplinarios, con inclusión de la realización de seminarios y el incremento de la presencia de la OIT en Internet. En el mundo moderno de las comunicaciones, es menester emplear todas esas medidas para sensibilizar más aún a la opinión pública sobre el trabajo de la OIT. Los miembros empleadores valoran positivamente la participación de las organizaciones de empleadores y de trabajadores en esas actividades. Además, observan con satisfacción que desde 1982 se ha duplicado el número de ratificaciones al Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144).
53. Varios miembros gubernamentales (Arabia Saudita, Bangladesh, China, República Dominicana, Eslovaquia, Georgia, Japón, Kuwait, Rumania) recordaron las ventajas de la asistencia técnica que ofrece la Oficina, en particular sobre normas internacionales del trabajo. El miembro gubernamental de Kenya consideró que la OIT tenía la obligación de evaluar la naturaleza de las dificultades que se encontraban para transmitir memorias, las cuales se debían con frecuencia a la escasez de personal, y que seminarios, formación, becas para estudio y los servicios de los especialistas de los ETM son vitales en esta materia. La miembro gubernamental de Cuba indicó que su Gobierno había recibido una considerable asistencia del especialista de normas del ETM de San José. Los miembros gubernamentales de Islandia (en nombre de los países nórdicos) y de Egipto expresaron su esperanza de que el Director General daría prioridad a que se aumente el número de especialistas de normas en los equipos. Los miembros gubernamentales de Bélgica, India e Italia llamaron la atención sobre la necesidad de disponer de recursos presupuestarios adecuados para la cooperación técnica.
54. El miembro trabajador de los Países Bajos dudó de que la obligación de enviar memorias sea una carga tan pesada para los gobiernos y observó que muchos de los gobiernos que tienen malos antecedentes nunca habían solicitado la ayuda de la OIT. En su opinión, la verdadera dificultad es la falta de voluntad política. Se interrogó sobre qué resultados tendría una obligación anual de enviar una memoria sobre convenios no ratificados en el marco del mecanismo de seguimiento de la Declaración de principios que podría surgir de la Conferencia de este año, dado que también en los casos de convenios ratificados se recibían solamente 62,8 por ciento de las memorias debidas. La OIT debería poner quizás el mismo empeño en el respeto de las obligaciones de enviar memorias que el que se ha puesto para la campaña de ratificación de los convenios fundamentales.
55. El representante del Secretario General informó a la Comisión que, desde el 1.o de abril de 1998, se había ocupado el puesto en el equipo técnico multidisciplinario de Beirut; el de Moscú lo será a partir del 1.o de julio próximo y el de Harare a partir del 15 de agosto de 1998. El equipo de Manila tendrá un especialista contratado a título temporario, durante ocho meses, a partir del 1.o de julio. En lo que concierne a los puestos en Budapest, El Cairo y Yaoundé, se debía recordar que no se había previsto en el presupuesto actualmente en curso la designación de especialistas. Se espera encontrar una solución en el próximo presupuesto, cuyo examen comenzará en ocasión de la reunión del Consejo de Administración de noviembre próximo.
Sumisión a las autoridades competentes
56. Los miembros trabajadores expresaron que compartían la preocupación de la Comisión de Expertos en lo que se refería a los persistentes problemas en varios países en lo que respecta a la sumisión a las autoridades competentes de los instrumentos adoptados por la Conferencia Internacional del Trabajo, de conformidad con el artículo 19 de la Constitución. Los miembros trabajadores van a pedir a las organizaciones de trabajadores de los diez países que no han sometido los instrumentos, desde al menos las últimas siete reuniones de la Conferencia, que interroguen a sus propios gobiernos sobre el problema.
57. La miembro gubernamental del Líbano se refirió a un anexo sobre la sumisión que figura al final del informe de la Comisión de Expertos y señaló que el Líbano ya había sometido un total de 25 instrumentos.
Sanciones en derecho nacional
58. En relación a la cuestión de una sanción eficaz en derecho nacional, los miembros trabajadores observaron que la Comisión de Expertos había tomado nota de las discusiones que tuvieron lugar en la Comisión de la Conferencia y plantearon su análisis en un contexto más amplio de la obligación constitucional de tomar las medidas necesarias para dar efecto a las disposiciones de un convenio ratificado. La Comisión de la Conferencia ha insistido siempre en que los convenios reciban en la práctica una aplicación efectiva, incluso cuando las modalidades varían a nivel nacional. Los consejos, la formación, la inspección del trabajo, querellas civiles o penales pertenecen a estas modalidades. Es obvio que la colaboración entre organizaciones de empleadores y de trabajadores no puede más que fortalecer la eficacia de estas medidas. Algunos convenios contienen disposiciones expresas que garantizan el respeto de las reglas fundamentales y, cuando algunas acciones son consideradas, como el caso del trabajo forzoso, éstas deben ser eficaces y fiables. Esto supone que las acciones pecuniarias se ajusten en función a la inflación. Los miembros trabajadores hicieron un llamamiento a los gobiernos con el fin de que éstos evalúen y adapten si es necesario sus sistemas de sanciones; su simple existencia puede tener un efecto disuasivo y preventivo. El llamamiento de la Comisión de Expertos para un seguimiento sistemático a nivel nacional, así como la comunicación de las informaciones requeridas a este respecto, debía ser apoyado. Se debía continuar con el diálogo para desarrollar los medios más apropiados para un mecanismo verdadero de control sistemático. Las opiniones expresadas por la Comisión de Expertos en el párrafo 186 de su informe son un buen punto de partida para ello.
59. Los miembros empleadores observaron con interés especial que, a consecuencia de sus comentarios formulados en años anteriores, por primera vez la Comisión de Expertos ha expresado sus opiniones en la materia de manera diferente. El artículo 19, 5), d) de la Constitución de la OIT establece la obligación de los Estados Miembros de adoptar «las medidas necesarias para hacer efectivas las disposiciones de dicho convenio». Sin embargo, el artículo 19 no requiere la adopción de medidas concretas o la aplicación de sanciones. La Comisión de Expertos observó la amplia variedad de medidas adoptadas por los gobiernos para promover la observancia de los convenios ratificados y establecer sanciones en caso de su violación. Los miembros empleadores se vienen refiriendo a esta variedad de medidas desde hace muchos años. Esta situación no fue objeto de críticas por parte de la Comisión de Expertos. De hecho, en la actualidad, la Comisión reconoce que corresponde a los Estados Miembros determinar cuáles serán las medidas necesarias para asegurar la observancia de los convenios. Si los convenios incluyen disposiciones expresas por las que se establecen sanciones, es necesario realizar el control de su cumplimiento. No obstante, sólo determinados convenios incluyen ese tipo de disposiciones.
60. A este respecto, los miembros empleadores opinaron que puede afirmarse la legitimidad de la declaración de la Comisión de Expertos de que si los Estados Miembros establecen sanciones pecuniarias, éstas deberán ser de la cuantía apropiada y ajustadas a fin de tener en cuenta la inflación. Los miembros empleadores no se oponían a que la Comisión de Expertos haya instado a los gobiernos a considerar el establecimiento de esas sanciones cuando éstas no se determinan expresamente en el Convenio. La Comisión de Expertos había también solicitado a los gobiernos a que informen sobre las medidas tomadas al respecto. Sin embargo, la Comisión de Expertos en la actualidad ya no exigía a los gobiernos que estableciera sanciones disuasivas y en especial sanciones penales para la aplicación de los convenios en todos los casos. Este nuevo criterio es el resultado de un diálogo fructífero entre dos órganos independientes del sistema de control, a saber, la Comisión de Expertos y la Comisión de la Conferencia. Los miembros empleadores esperaban con sumo interés proseguir los trabajos de la Comisión en un espíritu de diálogo con la finalidad de alcanzar resultados positivos.
61. El miembro gubernamental de Alemania continuaba pensando que no era apropiado imponer sanciones. Sin embargo, tomó nota de la opinión de la Comisión de Expertos de que en el plano nacional las sanciones penales no son más que una posibilidad entre las eventuales medidas que se pueden imponer con miras a asegurar la aplicación de los convenios. Un miembro trabajador de Alemania expresó que se debía dialogar sobre este asunto en lugar de buscar conclusiones rápidas: los trabajadores están particularmente atentos a la aplicación práctica de las normas y supone que en el futuro la Comisión de Expertos continuará solicitando que se apliquen aquellas sanciones que sean necesarias para dar efecto en la práctica a los convenios.
Zonas francas de exportación
62. Los miembros trabajadores indicaron que se debe apoyar a la Comisión de Expertos para que siga de cerca la aplicación de los convenios en las zonas francas de exportación y que sea reforzada su aplicación en la práctica por el Programa especial de acción. Algunas organizaciones hicieron propuestas concretas para el respeto de los instrumentos sobre derechos sindicales, la protección de la maternidad, la igualdad de tratamiento y la inspección del trabajo. Algunas han hecho propuestas concretas para que se cumplan estas normas, pero éstas no han sido seguidas por los gobiernos, debido a la presión de los inversores internacionales. Las condiciones de trabajo en estas zonas recuerdan en algunos casos el trabajo forzoso y se extienden por grandes áreas, como parece ser el caso en Panamá y Honduras.
63. Los miembros empleadores observaron que la Comisión de Expertos no había suministrado nuevas informaciones. La Oficina estaba realizando un programa especial de acción sobre las cuestiones laborales y sociales relacionadas con las zonas francas industriales y convenía aguardar a conocer los resultados del mencionado programa de acción.
64. El miembro gubernamental de la República Dominicana señaló que las zonas especiales podían ser fuente de trabajo para muchos trabajadores, como es el caso en su país, donde se aplica y asegura la efectividad de la legislación nacional. Sin embargo, el miembro trabajador de Zimbabwe expresó que en su país dichas zonas se encontraban explícitamente excluidas del alcance de las leyes laborales nacionales. El miembro trabajador de Costa Rica indicó que las condiciones de trabajo en estas zonas francas pueden ser lamentables, con jornadas de trabajo excesivas, el incumplimiento de los salarios mínimos, sin seguridad social, sin la protección de los demás beneficios económicos colaterales previstos en la legislación: en algunos casos las empresas inesperadamente se trasladan de una zona especial a otra sin previo aviso, para sorpresa de los trabajadores que acuden a trabajar y se encuentran desprotegidos, de modo que la promoción de las zonas francas de exportación promueve la miseria.
65. La cuestión de los derechos sindicales en las zonas francas de exportación se trata más adelante en relación con el 50.° aniversario del Convenio núm. 87.
Temas regionales
66. El miembro gubernamental de Bélgica expresó que se debe reconocer la supremacía de las normas de la OIT, no solamente sobre el derecho interno, sino igualmente sobre las normas internacionales regionales. Debe asimismo velarse para que el derecho internacional del comercio no debilite dichas normas. El miembro gubernamental de Islandia (en nombre de los países nórdicos) recordó los efectos complementarios entre los acuerdos internacionales y los acuerdos regionales: por una parte, algunas disposiciones de la Carta Social Europea de 1961 se fundan en los Convenios de la OIT, y, por la otra, la Carta también influyó sobre el contenido de los instrumentos de la OIT. Los países nórdicos atribuyen gran importancia a la interpretación comparada de disposiciones análogas en tales acuerdos, así como a la participación de funcionarios de la OIT en las actividades regionales de control. Temas que se encuentran en la versión revisada de la Carta, tales como la protección en contra de la pobreza y la exclusión social, debían ser discutidos en la OIT. El miembro gubernamental de Eslovaquia indicó que su país había ratificado recientemente la Carta Social Europea y algunos protocolos.
67. Un miembro trabajador de Alemania expresó su esperanza de que se refuerce la participación de la OIT en el control de la Carta Social Europea, en particular cuando entre en vigencia el nuevo mecanismo de la Carta sobre las organizaciones representativas. Otro miembro trabajador de Alemania señaló la experiencia positiva de muchos miembros de la Unión Europea como resultado de la consulta sistemática con los interlocutores sociales sobre asuntos laborales, sociales y económicos. Un miembro trabajador de los Países Bajos instó a que se le dé mayor atención, en particular entre los Estados miembros de la Unión Europea, a los Convenios de la OIT sobre seguridad y salud en el trabajo.
Cincuenta aniversario del Convenio sobre la libertad sindica
y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87)
68. Los miembros trabajadores se unieron a la Comisión de Expertos para conceder una importancia particular al 50.º aniversario del Convenio núm. 87 y a la Declaración Universal de Derechos Humanos. En las conclusiones del Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, de 1994, la Comisión de la Conferencia había hecho un llamamiento solemne para la ratificación de este Convenio fundamental, «cuyos principios están enunciados en el mandato de la OIT y cuyo respeto constituye una condición indispensable para la defensa de los intereses de los trabajadores y empleadores de todo el mundo, y en particular en un contexto internacional caracterizado por cambios muy rápidos y por la mundialización acelerada de la economía». Como en 1948, los nuevos desafíos requieren la aplicación eficaz y universal del Convenio y de los principios de la libertad sindical. En este contexto deben inscribirse los llamamientos a la ratificación universal y al fortalecimiento de los mecanismos de control. Es justamente por eso que la Comisión de Expertos evoca en su informe la mundialización de la economía y los cambios políticos y sociales surgidos desde la adopción del Convenio. El alcance universal de sus normas y principios está confirmado, como así testimonia el eco de los valores democráticos y participativos que en él se consagran, los cuales han inspirado y motivado a miles de trabajadores en la lucha contra las dictaduras que violan los derechos fundamentales en todo el mundo. Las evoluciones y perspectivas a este respecto deben considerarse principalmente bajo los cinco aspectos mencionados a continuación.
69. El primer asunto que preocupa a los miembros trabajadores es la ratificación. El número de ratificaciones pasó de 109 a 122 desde el último Estudio general; 52 Estados Miembros no han ratificado el Convenio. Entre los Estados que no han ratificado el Convenio, se encuentran algunos de los países más poblados y poderosos -- Brasil, China, Estados Unidos, India -- que, tomados en su conjunto, comprenden alrededor de la mitad de los trabajadores y empleadores del mundo. Además, 37 de los países que no se encuentran obligados por el Convenio, son Miembros de la OIT desde hace más de 20 años. No obstante, durante la discusión del Estudio general de 1994, una gran mayoría de los gobiernos había acordado considerar que el Estudio general contenía los indicadores útiles para superar los obstáculos a la ratificación. Se debe insistir aún más para que todos los países respondan afirmativamente al llamamiento para ratificar el Convenio núm. 87 efectuado por el Director General y la Comisión de la Conferencia.
70. El segundo aspecto de preocupación para los miembros trabajadores es el relativo a los progresos obtenidos por la legislación y la práctica desde el establecimiento del Comité de Libertad Sindical. La posibilidad de recurrir al Comité incluso cuando no se ha ratificado el Convenio, la solidez de su jurisprudencia, su composición tripartita que le ha permitido apartarse de los juegos diplomáticos que tienen lugar con frecuencia en otros foros, además de su complementariedad con otros órganos de control, han contribuido en gran medida a su éxito. La extensión del derecho de sindicación a otras categorías de trabajadores tales como los funcionarios públicos, el personal docente, el personal de enfermería o los trabajadores migrantes se debe también a la aplicación rigurosa de los principios de la libertad sindical por los órganos de control. Asimismo ocurre con la abolición del monopolio sindical impuesto por la ley, con el levantamiento de las restricciones al derecho de las organizaciones a que elaboren sus propios estatutos y programas, a organizar la elección de sus dirigentes o a afiliarse a las federaciones nacionales o internacionales.
71. Un tercer aspecto mencionado por los miembros trabajadores está relacionado con problemas graves tales como aquellos que persisten a pesar de los avances importantes. Las recomendaciones y las conclusiones del Comité de Libertad Sindical, así como los informes de la Comisión de Expertos y de la Comisión de la Conferencia muestran la magnitud del problema. Sólo mediante una actitud firme y constante se puede contribuir a corto plazo a que aumenten los casos de progreso. Algunos gobiernos invocan circunstancias económicas o culturales propias a sus países o incluso pretenden que la interpretación de los órganos de control sea errónea. Pese a que éstos deben tener en cuenta los hechos y circunstancias en cada caso, no por ello deben revisarse las posiciones de principios establecidas y asumidas desde hace muchos años.
72. Los miembros trabajadores se mostraron preocupados, como cuarto aspecto, en relación con el derecho de huelga. El Comité de Libertad Sindical y la Comisión de Expertos acuerdan desde hace muchos años considerarlo como corolario fundamental del derecho de sindicación. Desde 1952, el Comité de Libertad Sindical había indicado que la huelga era un medio legítimo y esencial de promoción y defensa de los intereses de los trabajadores. Durante las conclusiones del Estudio general de 1994, los miembros trabajadores y una gran mayoría de los miembros gubernamentales habían apoyado dicho Estudio general en su totalidad, mientras que los miembros empleadores indicaron que se adherían a la mayoría de las opiniones de la Comisión de Expertos. La Comisión de la Conferencia debería igualmente continuar desempeñando su papel complementario en lo que se refiere a este tema.
73. En quinto lugar, los miembros trabajadores expresaron su convicción sobre la significación de la libertad sindical en el contexto de la mundialización, como así se hizo en el informe de la Oficina, El trabajo en el mundo 1997-1998: Relaciones profesionales, democracia y cohesión social. La mundialización se caracteriza por su impacto en las políticas y equilibrios económicos y sociales a través de los cambios tecnológicos y estructurales que ella provoca, además por las situaciones competitivas que ella modifica. En este sentido, los obstáculos a la libertad sindical se basan más bien en la preocupación por obtener una ventaja competitiva, como se refleja en los casos de las zonas francas de exportación. Los sindicatos, que son irreemplazables en el desempeño de sus funciones, demuestran por su parte la capacidad de adaptación. Los sindicatos tienen tres importantes funciones en un medio cada vez más mundializado: en términos económicos, de contribución a la repartición de los frutos del crecimiento; promueven la democracia mediante la participación de los trabajadores; y en lo social, como factor de estabilidad al luchar contra la exclusión en favor de la integración. Las organizaciones sindicales deberían tomar conciencia de ello para organizarse mejor a nivel internacional. Los acuerdos concluidos a nivel de la Unión Europea sobre los permisos parentales, el trabajo a tiempo parcial o el comité de empresa europeo muestran la vía a seguir al respecto. Otras regiones del mundo que han iniciado procesos de integración regional pueden tomar iniciativas parciales para promover la libertad sindical y la negociación colectiva a nivel supranacional.
74. Los miembros trabajadores consideran que la libertad sindical no es únicamente una cuestión de derecho del trabajo. La libertad sindical es un factor subyacente para la democracia y la única manera de lograr el desarrollo. La libertad sindical es un derecho humano fundamental establecido en la Declaración Universal. No es suficiente con tolerar sindicatos. Las autoridades públicas deben crear las condiciones para que los sindicatos puedan desarrollar sus actividades. Los Estados pueden solicitar la cooperación técnica de la OIT para identificar y resolver los problemas relativos a la libertad sindical, pero el requisito previo es que se tenga la voluntad política de promoverla.
75. Los miembros empleadores consideraron que el homenaje relativamente breve que contenía el informe de la Comisión de Expertos en ocasión del 50.º aniversario del Convenio núm. 87 se justifica debido a que, pese al lugar central que ocupa el Convenio en las labores de la OIT, los problemas relacionados con su aplicación han sido analizados regularmente por estudios generales. Pese a haber alcanzado 120 ratificaciones, el nivel de ratificaciones para un convenio tan importante es relativamente bajo; no había sido ratificado por 54 Estados Miembros, lo que comprende alrededor de la mitad de los empleadores y de los trabajadores del mundo. Los miembros empleadores dieron su apoyo al llamamiento urgente formulado por la Comisión de Expertos para que se alcance un mayor número de ratificaciones del Convenio. Sin embargo, el aspecto más importante de la situación no había sido abordado en los comentarios de la Comisión de Expertos, especialmente los motivos debidos a los cuales un número tan elevado de Estados Miembros se había abstenido de ratificar el Convenio. Si acaso se identificaban los motivos sin prejuicios, se podría también encontrar fácilmente una solución.
76. Los miembros empleadores estaban completamente de acuerdo con la declaración de que la ratificación del Convenio es solamente el primer paso para su aplicación. La parte más importante del proceso es el respeto en la práctica y que resulte en cumplimiento de todas sus disposiciones. En este sentido, las estadísticas pueden confundir, dado que no cubren aquellos países en los cuales, sin haber ratificado el Convenio núm. 87, se aplicaba su espíritu y su letra.
77. Algunas de los motivos más importantes por los cuales se había logrado progresar en esta materia durante los últimos años, había sido la evolución generalizada de la democracia y del estado de derecho, así como el desarrollo económico y social que la acompaña. Los miembros empleadores se felicitan de dicha evolución con idéntico sentimiento de satisfacción que el de la Comisión de Expertos, y consideran que se trataba de una consecuencia de la libertad alcanzada por los seres humanos.
78. Tal como lo habían hecho en el pasado, los miembros empleadores apoyaron sin reserva alguna los comentarios de la Comisión de Expertos sobre el tema de la supresión del monopolio sindical impuesto por la ley, tal como se expresa en el párrafo 44 de su informe. Indudablemente, se debería poder observar progresos en este campo, y el principio que había formulado la Comisión de Expertos se encuentra en los términos del Convenio. Los sindicatos impuestos por la ley no son conformes con la libertad de elección ni con la intención del Convenio, que deja en claro que los empleadores y los trabajadores tienen derecho a constituir las organizaciones que estimen convenientes. Nadie puede tener dudas de que el Convenio núm. 87 se aplica a todos los trabajadores. Sin embargo, se comprende que surjan dificultades con la definición del término «trabajadores» en aquellos Estados que adoptaron una legislación especial del trabajo hace alrededor de 150 años.
79. A este respecto, los miembros empleadores observaron que la Comisión de Expertos se refirió nuevamente al derecho de huelga, aunque en términos más matizados que en el pasado. En esta ocasión, la Comisión de Expertos limita sus críticas a las situaciones en las que no existe el derecho de huelga, o donde se imponen condiciones tan restrictivas que hacen que las huelgas sean imposibles de realizar en la práctica. Al respecto, los miembros empleadores expresaron que el derecho a llevar a cabo acciones directas -- para los trabajadores el derecho de huelga y para los empleadores el derecho al cierre patronal -- podría posiblemente reconocerse como parte integrante del derecho internacional consuetudinario. En tales circunstancias, debería rechazarse la prohibición completa de ese derecho o que sea autorizada sólo bajo determinadas condiciones excesivamente restrictivas. El Convenio núm. 87 no contiene disposiciones específicas sobre el derecho de huelga. De ser necesario, los miembros empleadores están dispuestos a reiterar sus opiniones bien conocidas en la materia de manera más pormenorizada.
80. Los miembros empleadores observaron que los comentarios de la Comisión de Expertos sobre la significación de la libertad sindical, en una economía mundializada, dejan la impresión de que la mundialización es un factor negativo. En cambio, los miembros empleadores subrayaron que ese fenómeno es un factor social irreversible, del mismo modo que la mayoría de los avances técnicos o científicos. Es mejor examinar las indiscutibles oportunidades que ofrece el proceso de mundialización en lo que respecta al incremento del comercio internacional y a la posibilidad de que la producción se lleve a cabo en las mejores condiciones, actitud que favorece a todos los sectores involucrados. Pareciera hacerse realidad el sueño de un mundo uniforme.
81. Los miembros gubernamentales de Canadá, Egipto, Islandia (en nombre de los países nórdicos) hicieron un llamamiento para que el Convenio núm. 87 sea ratificado por todos los restantes Estados Miembros. En particular, los miembros gubernamentales de Alemania, Honduras, Islandia, Italia y Japón expresaron su apoyo a los comentarios de la Comisión de Expertos sobre el 50.° aniversario. El miembro gubernamental de Honduras señaló el papel importante que tienen las organizaciones libres de empleadores y de trabajadores para el diálogo social, el cual forma parte del proceso decisional y de desarrollo. Los miembros gubernamentales de Cuba, Islandia (en nombre de los países nórdicos) y Namibia tomaron nota, en particular, de los comentarios sobre la mundialización y la aplicación del Convenio a las zonas francas de exportación; el miembro gubernamental de Namibia reconoció la posible incompatibilidad entre la ley modificatoria, de 1996, sobre las zonas francas de exportación y el Convenio núm. 87, pero su Gobierno rectificaría la situación.
82. La miembro gubernamental de Cuba observó que la Comisión de Expertos había advertido que todavía falta mucho por hacer en el campo de la libertad sindical, por ejemplo, en relación con el sector del servicio público, de la agricultura y marítimo. En Cuba, las transformaciones económicas y la apertura a las inversiones extranjeras han provocado la expansión de las zonas francas y parques industriales, pero a todas las entidades con participación de capital extranjero se les aplica la legislación laboral vigente, incluyendo el derecho de afiliarse a sindicatos, y rige el convenio colectivo de trabajo como instrumento para las adecuaciones específicas en cada entidad. La Comisión de Expertos destaca en el párrafo 48 de su informe que «el derecho de los empleadores y de los trabajadores de constituir las organizaciones de su elección y de afiliarse a ellas no ha sido jamás concebido de manera de imponer la elección de la unicidad o del pluralismo sindical». Es evidente que, si la legislación impone un monopolio sindical, ello es tan nocivo para el ejercicio de la libertad sindical como aquellos casos en que la legislación impone el pluralismo sindical. Sin embargo, se percibe la tendencia a reconocer como concepción única y válida de libertad sindical al pluralismo. No se pueden desconocer las tradiciones de unidad y las circunstancias en que las propias organizaciones han decidido sin imposición legislativa adoptar un sistema unitario, y si el sistema de relaciones laborales facilita y propicia una real participación de sus genuinos representantes en las decisiones que interesan a todos.
83. Muchos miembros trabajadores (Colombia, Finlandia (en nombre de los países nórdicos), Paraguay, Senegal, Swazilandia) se refirieron a los acosos que se producen en muchos países contra sindicalistas, en violación del Convenio núm. 87. Tales abusos tenían la forma de asesinatos, arrestos, despidos o multas, creación de asociaciones solidaristas (movimientos no sindicales apoyados por los empleadores) y varias restricciones a las actividades sindicales que habían sido bien documentadas por la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) y los órganos de control de la OIT. Los miembros trabajadores de Alemania y Pakistán subrayaron la necesidad de eliminar las prohibiciones al derecho de huelga. El miembro trabajador del Brasil recordó que, cuando el monopolio sindical es impuesto por la ley, ello era contrario al Convenio. Algunos miembros trabajadores (Alemania, Italia, Jordania) consideraron que la mundialización económica deteriora la aplicación del Convenio, y el miembro trabajador de Ghana mencionó también la presión de las instituciones de Bretton Woods. Las restricciones impuestas a las actividades sindicales en las zonas francas de exportación fue mencionada por los miembros trabajadores de Costa Rica, Ghana, Pakistán, Uruguay y Zimbabwe, las cuales se incrementaban debido a las presiones de la mundialización. Había también necesidad de asegurar la libertad de negociación colectiva, de conformidad con el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).
84. Varios miembros trabajadores (República Islámica del Irán, Japón, Jordania, Pakistán) se hicieron eco del llamamiento formulado por el Vicepresidente trabajador para avanzar en el sendero de la ratificación del Convenio núm. 87. Un miembro trabajador de Alemania recordó el impacto fundamental que tuvo la labor de la OIT en el campo de la libertad sindical en casos tales como los de Polonia, Sudáfrica, y ahora Indonesia, y espera que se produzcan otros nuevos casos. El miembro trabajador de Finlandia (en nombre de los miembros trabajadores de los países nórdicos) apercibió que un quinto del informe de la Comisión de Expertos concernía la libertad sindical, lo que implicaba un deber para la OIT de promover la ratificación del Convenio.
85. El miembro trabajador de los Países Bajos observó que varios oradores lamentaron que debido a problemas de tiempo, la Comisión de la Conferencia no haya podido dedicar una sesión especial para celebrar el 50.° aniversario del Convenio núm. 87. La próxima sesión de la Conferencia coincidiría con el 50.° aniversario del Convenio núm. 98 y confiaba en que la Comisión tendría en tal oportunidad el tiempo suficiente para conmemorar dicho aniversario de manera apropiada.
86. El miembro empleador de los Estados Unidos señaló que hubo un aumento importante de las actividades y del poder de las organizaciones sindicales. Los sindicatos tienen una voz influyente en determinados ámbitos de impacto nacional e internacional tales como el comercio, la inversión, los impuestos, así como en otros asuntos de política nacional. Los sindicatos han realizado acciones internacionales para apoyar sus objetivos. Además, muchas de sus contribuciones han sido reconocidas. Para poder codificar los enfoques nacionales, multinacionales e internacionales de los sindicatos, éstos deberían ser recogidos por códigos voluntarios de conducta y de comportamiento ético universalmente reconocidos.
87. El miembro empleador de la India se refirió a los comentarios de la Comisión de Expertos sobre el tema de la huelga, y expresó que los derechos de los ciudadanos sufren a menudo en caso de huelgas en los servicios esenciales, de modo que los gobiernos debían intervenir para imponer una mediación o prohibir la huelga. Los derechos humanos de todos los ciudadanos no se deben subsumir a los derechos de los trabajadores. Se debe limitar el derecho de huelga y no debe degenerar en abusos, lo cual implica que se deben permitir, en ciertas circunstancias, restricciones legales. También sugirió que los Convenios núms. 87 y 98 sean revisados de manera que los gobiernos puedan salvaguardar los derechos de toda la ciudadanía. El miembro empleador de Lesotho indicó que la libertad sindical y el derecho de sindicación son un arma fundamental tanto para los empleadores como para los trabajadores de todo el mundo. Gracias al Convenio núm. 87, los empleadores y los trabajadores, por intermedio de sus representantes, pueden expresarse con una sola voz.
88. Los miembros trabajadores se complacieron en notar que una gran mayoría de oradores, y los miembros empleadores, habían subrayado la importancia del 50.° aniversario del Convenio núm. 87. Algunos mostraron con ejemplos la naturaleza fundamental del Convenio: el miembro gubernamental de los Países Bajos se refirió a la liberación del Presidente del Sindicato Serikat Burhut Sejahtera Indonesia (SBSI), Muchtar Pakpahan, quien estuvo presente en la Conferencia. Los miembros gubernamentales de ciertos países que no han ratificado todavía el Convenio están en favor de su ratificación pese a ciertos problemas que no habían permitido hacerlo antes. La mejor manera de celebrar el aniversario será de cumplir con la promesa de ratificar el Convenio. Sin embargo, tal como lo habían mostrado los informes de los miembros trabajadores de Colombia, Costa Rica, Guatemala, Paraguay y Swazilandia, persistían todavía violaciones a los derechos sindicales. La ratificación era un paso, pero lo que realmente importaba era la aplicación.
Acciones dirigidas a la eliminación del trabajo forzoso
Memorias especiales solicitadas en virtud del artículo 19 de
la Constitución sobre el Convenio sobre el trabajo forzoso,
1930 (núm. 29) y el Convenio sobre la abolición del trabajo
forzoso, 1957 (núm. 105) de los países que no los ratificaron89.
89. Los miembros trabajadores observaron que las memorias especiales apuntan a promover la ratificación y aplicación de los convenios fundamentales identificando los obstáculos, las perspectivas de ratificación y las dificultades surgidas por la falta de ratificación o aquellos hechos recientes tales como el trabajo penitenciario en las prisiones administradas por el sector privado. La relación entre estas memorias especiales y el mecanismo de seguimiento de la Declaración de Principios debe ser aclarado. Los Convenios núms. 29 y 105 figuran entre los instrumentos que han recibido más ratificaciones. Estos Convenios deben ser universalmente ratificados, pues no hay lugar en un contexto mundializado para el mantenimiento de formas antiguas o nuevas de esclavitud. Muchos grandes países como Canadá, China y los Estados Unidos aún no han ratificado el Convenio núm. 29; tampoco China ha ratificado el Convenio núm. 105. Es necesario que estos países y otros ratifiquen y apliquen los Convenios, aunque esto suponga cambios en sus legislaciones y mentalidades.
90. Los miembros trabajadores expresaron que la Comisión de Expertos advierte sobre el peligro que representan los programas de empleo obligatorio para desempleados o que se otorguen prestaciones por desempleo en condiciones que en la práctica pueden favorecer el trabajo forzoso. La Comisión de Expertos recuerda claramente que el trabajo forzoso u obligatorio no puede ser un instrumento del desarrollo. La Comisión de Expertos reafirma su posición respecto de aquellos comportamientos políticos o culturales que pretenden justificar una interpretación relativa de los derechos fundamentales. Malasia y Singapur no pueden imponer trabajo forzoso a los opositores a sus regímenes. El trabajo penitenciario en las prisiones administradas por empresas privadas, o por el sector privado en las prisiones públicas, plantea cada vez más problemas en términos de derechos fundamentales así como en términos de competencia desleal, sin olvidar los talleres protegidos para el empleo de personas con discapacidades. La posición expresada a este respecto por la Comisión de Expertos es demasiado prudente, ya que deben tomarse medidas enérgicas sin demora para acercar las condiciones de trabajo de los prisioneros que trabajan directa o indirectamente para el sector privado a aquellas que corresponden al conjunto de los trabajadores.
91. Los miembros empleadores observaron que, pese a que los Convenios núms. 29 y 105 se encuentran entre los Convenios de la OIT más ratificados, el número de países que aún no los han ratificado sigue siendo una causa de preocupación. La Comisión de Expertos declaró que las organizaciones de empleadores y de trabajadores habían suministrado escasa información al respecto y las alentaba a desempeñar un papel más activo en el futuro. Sin embargo, en los países en los que no se habían ratificado esos convenios fundamentales, por lo general, las organizaciones de empleadores y de trabajadores son a menudo débiles. Además, no es sorprendente que los gobiernos que todavía no han ratificado los Convenios en cuestión no puedan suministrar información sobre los obstáculos que se oponen a la ratificación.
92. Los miembros empleadores advirtieron que el informe facilita información sobre varios obstáculos a la ratificación mencionados por los gobiernos y sobre circunstancias que podrían constituir violaciones del Convenio núm. 29. Por ejemplo, en determinados países se exige realizar un trabajo para poder recibir las prestaciones por desempleo. Esto plantea la cuestión de saber si en un sistema mixto, la exigencia de llevar a cabo un trabajo a cambio de una asignación puede constituir trabajo forzoso. Las disposiciones del Convenio fueron concebidas para tratar los principios generales y los casos más típicos, pero no pueden abarcar todos los detalles. Esto significa que pueden presentarse determinados casos que planteen dificultades en cuanto a su consideración como violaciones. No corresponde a las funciones de la Comisión de Expertos aplicar dichas normas generales a los casos particulares, de otro modo se correría el riesgo de elaborar normas, en lugar de aplicarlas. La elaboración de normas no es una función del sistema de control.
93. Los miembros empleadores observaron que en relación con el trabajo llevado a cabo por los reclusos para empresas privadas en las prisiones públicas, que afecta la aplicación del artículo 2, párrafo 2), apartado c) del Convenio, podría considerarse que ese trabajo se realiza en conformidad con el Convenio cuando se lleva a cabo con el consentimiento del recluso. En tales casos, se aplica el derecho laboral ordinario. Pueden existir razones valederas para autorizar el trabajo de los reclusos, pero el trabajo penitenciario sólo tiene sentido cuando supone un trabajo productivo en el contexto del mercado. Ese trabajo productivo sólo puede ejecutarse con la asistencia de las empresas privadas. No obstante, resulta muy difícil convencerlas de que empleen reclusos debido a los elevados riesgos y a la escasa productividad. En tales circunstancias, debería acogerse positivamente el trabajo penitenciario, ya que puede tener efectos terapéuticos, una función para mantener las calificaciones y ofrecer un ingreso mínimo a los reclusos o permitirles la indemnización a las víctimas de sus delitos.
94. El miembro gubernamental de Arabia Saudita llamó la atención sobre la relación entre el trabajo forzoso y la pobreza. Otros miembros gubernamentales también se expresaron sobre el trabajo penitenciario. El miembro gubernamental de Islandia (en nombre de los países nórdicos) subrayó la necesidad de salvaguardias mencionadas por la Comisión de Expertos cuando los prisioneros trabajan para empleadores privados. La miembro gubernamental de Cuba expresó su gran preocupación respecto de que los prisioneros trabajen para empresas privadas. La miembro gubernamental de Portugal subrayó la importancia del consentimiento formal de los prisioneros que trabajan en tales condiciones. El miembro gubernamental del Canadá expresó que su país había examinado con cuidado los comentarios de la Comisión de Expertos sobre las condiciones para percibir los beneficios del trabajo y los requerimientos tales como las horas de trabajo extraordinarias que se aplican a los trabajadores en general. La miembro gubernamental de los Estados Unidos expresó que la revisión legal tripartita del Convenio núm. 29 estaba en curso en su país, concentrándose en la cuestión de la privatización de las operaciones carcelarias y del empleo de los prisioneros por el sector privado. El estudio de estas cuestiones continuará, contando para ello con la asistencia técnica de la OIT a fin de determinar si la ratificación del Convenio núm. 29 es, desde un punto de vista legal, factible, ya que existe la voluntad política de ratificarlo.
95. Los miembros trabajadores de Alemania, Estados Unidos, Grecia, Italia y Namibia expresaron su preocupación respecto del problema del trabajo penitenciario en las cárceles privadas o cuando se los ponía a disposición de empresas privadas. Un miembro trabajador de Alemania expresó que se trataba de un asunto importante en su país, dado que la Corte Constitucional debía tomar en cuenta el Convenio núm. 29 y los comentarios de la Comisión de Expertos. El miembro trabajador de los Estados Unidos indicó que en su país parecía que los requerimientos para que se acepte el trabajo de los prisioneros debían ser voluntarios y no había garantías de que las condiciones se aproximaban a las del libre empleo. Los miembros trabajadores de Italia y de Grecia observaron que el problema se planteaba en la era de la mundialización: no eran convincentes los progresos en relación con la aplicación del Convenio núm. 29, se explota a prisioneros sin su libre consentimiento y se crea una competencia desleal en relación con empleadores y países que respetan tales requerimientos. El miembro trabajador de Namibia subrayó que se debía preservar la salud y seguridad de las personas mediante la aplicación de las condiciones de trabajo básicas que contienen los convenios de la OIT.
96. Otro miembro trabajador de Alemania sostuvo que la obligación para los desocupados de realizar trabajos bajo la amenaza de perder las prestaciones por desempleo se asemejaba al trabajo forzoso. Además, lamentó que dos países del Sudeste asiático hayan denunciado el Convenio núm. 105. El miembro trabajador de la República de Corea solicitó que la Comisión de Expertos controle las violaciones del Convenio núm. 105 que habían ocurrido durante períodos de guerras, en particular el problema de las «mujeres de recreo» expresando su esperanza de que la Comisión de la Conferencia vuelva a examinar aquella y otras violaciones del Convenio.
97. El miembro empleador de Lesotho consideró que el trabajo penitenciario tenía la misma naturaleza que el trabajo forzoso. En algunos países, los prisioneros eran obligados a trabajar durante la noche para evitar la inspección del trabajo. La Comisión de Expertos debía examinar seriamente el problema.
98. El miembro empleador de los Estados Unidos señaló respecto al trabajo forzoso que la Comisión de Expertos no aprecia la diferencia que existe entre el trabajo forzoso tal como lo concibieron los redactores del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29), y las prácticas modernas de movilización de los individuos desde el bienestar al trabajo y desarrollar aptitudes de los presos para el trabajo en las prisiones. La interpretación del Convenio núm. 29 no parecía realista si se parte del supuesto que el trabajo forzoso es incorrecto cuando implica el «pago» obligatorio de un salario mínimo a criminales prisioneros por la realización de un trabajo destinado a la rehabilitación de éstos, ya sea que este trabajo se realice para el gobierno o con fines comerciales. La experiencia ha confirmado que similares desarrollos y formaciones han producido mejores resultados a largo plazo cuando éstos están unidos a «situaciones reales de trabajo». Por ejemplo, el trabajo con ordenadores o en servicios médicos o de mantenimiento contribuye al desarrollo de las aptitudes laborales y asegura un puesto de trabajo una vez fuera de la prisión o concluida la transición desde el bienestar al trabajo. Los gobiernos continúan buscando vías de control de los programas de gastos sociales. En Estados Unidos, la privatización de la gestión de las prisiones y la implicación del sector privado en las prisiones están de hecho recogidas en varios acuerdos. Sin embargo, la Comisión de Expertos interpreta el Convenio núm. 29 incluyendo la participación del sector público en la supervisión de dichos acuerdos, especialmente los relativos a las situaciones laborales. Esto puede dar lugar a mayores obstáculos teniendo en cuenta la realidad del mundo actual.
99. Los miembros trabajadores tomaron nota, en particular, de la declaración del miembro gubernamental del Canadá sobre la posible ratificación del Convenio núm. 29. La Comisión de la Conferencia y la Comisión de Expertos deberían continuar prestando atención al problema del trabajo penitenciario y tampoco deben subestimar los riesgos de explotación y competencia desleal que el trabajo penitenciario puede significar para el sector privado. A este respecto, sorprendían las declaraciones del miembro empleador de los Estados Unidos. Los miembros trabajadores no desdeñan la función que desempeña la rehabilitación por el trabajo pero tampoco ignoran los riesgos del trabajo forzoso. El propio Tratado que establece la OMC permite a los Estados prohibir la importación de los productos obtenidos con el trabajo forzoso, y los Estados Unidos han recurrido a dicha disposición.
Otras cuestiones relativas a la aplicación de ciertos convenios
Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122)
100. Los miembros trabajadores dan una importancia particular a los comentarios de la Comisión de Expertos sobre la aplicación del Convenio núm. 122, tanto aquellas que aparecen en su informe general como en sus observaciones individuales. Este año recuerda que el objetivo del pleno empleo debe estar en el centro del conjunto de las políticas económicas y sociales, y no únicamente de la política de mercado de trabajo. La aplicación efectiva de este principio no es obvia para los países que se enfrentan a los obstáculos del ajuste estructural, de la deuda o de la transición, lo que confirma la necesidad de una cooperación internacional creciente y de la toma en consideración de la dimensión social por las organizaciones financieras internacionales. Aunque la política económica de los Estados miembros de la Unión Europea está principalmente gobernada por imperativos monetarios, el Tratado de la Unión Europea se ha completado con un capítulo consagrado al empleo. El Consejo Europeo de Luxemburgo en noviembre de 1997 adoptó principios de la política de empleo. Sin embargo, las políticas actuales no parecen haber sido tomadas en cuenta en las orientaciones de las políticas económicas que la Comisión Europea ha propuesto en junio de 1998 al Consejo de Ministros de Finanzas. Por ende, la Comisión de Expertos debería seguir atentamente los objetivos en materia de empleo de los Estados Miembros y de las autoridades financieras de la Unión Europea.
101. Los miembros trabajadores indicaron que las consecuencias económicas y sociales de la crisis que atraviesa Asia deben ser también abordadas en el marco del Convenio núm. 122 y de los demás instrumentos. La OIT ha llamado la atención sobre los riesgos que dicha crisis representa para el empleo y sobre las consecuencias eventuales en materia de exclusión social y pobreza. Las conclusiones de la Reunión tripartita organizada por la OIT en Bangkok en abril de 1998 han subrayado la importancia de los principios de base del Convenio núm. 122. Dichas conclusiones también han mencionado la necesidad, dentro de este marco, de las consultas tripartitas lo que hace suponer que la democracia avanza en varios de estos países. Además, han subrayado la necesidad de una red de protección social respecto de las normas fundamentales. Estas conclusiones deben ponerse rápidamente en práctica por los gobiernos y las instituciones internacionales en colaboración con la OIT. La Comisión de Expertos deberá seguir atentamente la incidencia de la crisis en aplicación del Convenio núm. 122 y de los demás instrumentos.
102. Los miembros trabajadores observaron que la Comisión de Expertos evoca además los efectos eventualmente negativos de ciertas medidas en la lucha contra el desempleo, por ejemplo, cuando los jóvenes desempleados de larga duración incluidos los programas especiales ven alejarse sus posibilidades de encontrar un trabajo productivo en el mercado regular de trabajo. Es a los organismos de empleadores y de trabajadores así como a los gobiernos a los que corresponde velar para que estos programas de formación para el mercado de trabajo fortalezcan las posibilidades de reintegración. De todos modos, se puede recordar que, como consecuencia de las reestructuraciones y de una preocupación insuficiente para conseguir empleo, numerosos trabajadores no tienen ninguna posibilidad de encontrarlo cuando faltan programas específicos que los apoyen. Las medidas que desalientan a ciertas categorías de trabajadores para presentarse al mercado de trabajo pueden reorientarse, como por ejemplo lo muestran los servicios parentales abiertos tanto a los hombres como a las mujeres, lo que puede mejorar las posibilidades de empleo de las mujeres: un primer convenio colectivo europeo se ha concluido al respecto entre los copartícipes sociales de la Unión Europea en diciembre de 1995. En cuanto a la jubilación anticipada, tales medidas son el medio para atenuar las consecuencias sociales de las reestructuraciones; la jubilación anticipada puede también considerarse como un medio de reducción del tiempo de trabajo sobre la totalidad de la vida profesional. Los miembros trabajadores se adhieren plenamente a la posición de la Comisión de Expertos según la cual el pleno empleo, productivo y libremente elegido es una dimensión esencial del interés general, del que todo gobierno democrático debe ser responsable.
103. Los miembros empleadores expresaron que los comentarios de la Comisión de Expertos eran más breves que los realizados en años anteriores, no por ello eran menos interesantes. En particular, la Comisión de Expertos observó que «el éxito de una política de empleo que esté de conformidad con el Convenio, depende, en gran parte, de la adaptación a las circunstancias en constante transformación». Los miembros empleadores apoyan plenamente esta declaración y subrayan que, como toda otra política, la política de empleo no es estática o aislada, sino que se vincula con las demás políticas. En efecto, el artículo 1 del Convenio insta a adoptar una política activa que tenga debidamente en cuenta las relaciones recíprocas entre los objetivos del empleo y los otros objetivos económicos y sociales. Además, el artículo 2 exige que dicha política se decida y examine periódicamente en el marco de una política económica y social coordinada. Sin embargo, los comentarios de la Comisión de Expertos con respecto a la mundialización son demasiado pesimistas. Los miembros empleadores subrayaron que en términos generales el número de empleos no disminuía y que el empleo a escala mundial registra un aumento. La situación favorable de la economía mundial es el resultado del aumento del comercio transfronterizo, la mundialización de los mercados financieros y la dinámica de las inversiones internacionales directas, factores todos que impulsan el desarrollo de las economías nacionales. Por consiguiente, los miembros empleadores expresan su optimismo con respecto a la evolución de la situación del empleo. Sin embargo, manifestaron que es necesario realizar una reestructuración económica y social. Si la intensificación del proceso de mundialización se asocia con una adaptación adecuada habrá mayores oportunidades de que aumente la competencia y el empleo. Las distinciones entre países en desarrollo, países industrializados y países en transición serían menos importantes cuando la mundialización se realice. Los países cuyos costos, contribuciones y burocracia constituyan una carga demasiado pesada no tendrían éxito. Las sociedades que defiendan conceptos anacrónicos tropezarán con obstáculos para hacer frente a los desafíos. A este respecto, los miembros empleadores recuerdan que la experiencia de las economías planificadas había demostrado que no se podía crear empleos simplemente mediante una legislación que consagre un derecho al trabajo. La única forma de crear empleos es que las empresas produzcan bienes o servicios para los que haya una demanda.
104. Los miembros empleadores acogieron con beneplácito la advertencia de proceder con cautela en lo que respecta a los mercados de trabajo «secundarios», formulada por primera vez por la Comisión de Expertos. El Convenio insta expresamente al empleo productivo, que sólo puede lograrse por conducto del mercado regular de trabajo. No obstante, la Comisión de Expertos no explica cuál es la conexión entre las condiciones menos favorables y el establecimiento de un mercado de trabajo «secundario» diferente. A juicio de los miembros empleadores, la Comisión se refiere a las bajas calificaciones de las personas empleadas, a la deterioración del empleo regular y a los altos costos derivados del desaprovechamiento de los recursos económicos. El objetivo de una política de empleo moderna debería ser el mantenimiento y la promoción de la capacidad de empleo de los desempleados para poderlos integrar al mercado de trabajo.
105. Los miembros empleadores expresaron reservas importantes en relación con los comentarios formulados por la Comisión de Expertos sobre la aparición de nuevos puestos de trabajo en el sector de los servicios personales. Habida cuenta de la escasez de empleos y de la falta de cualificaciones de los desempleados, ya no es posible excluir los puestos de trabajo que exigen escasas calificaciones. Tales puestos están disponibles en los sectores de los servicios personales y domésticos, del trabajo manual, del comercio y de la agricultura. Es necesario aprovechar el potencial de empleo de estos sectores. Si bien en ellos las remuneraciones son bajas debido al escaso nivel de productividad, se pueden evitar las difíciles consecuencias sociales mediante sistemas complementarios de transferencia.
106. El miembro gubernamental de Alemania indicó que el Convenio núm. 122 se refería al pleno empleo que sea igualmente productivo y libremente elegido. La miembro gubernamental del Líbano observó que para alcanzar los objetivos del Convenio se debía asegurar un desarrollo económico sostenido, el cual podía ser obstaculizado por distintas variables, en particular por el resultado de la mundialización de la economía. Había necesidad de una formación profesional continuada a todos los niveles, creación de empleo, estudios periódicos sobre el mercado de trabajo, orientación profesional y disponibilidad de aquellos recursos necesarios. En todos estos aspectos, la OIT tiene que desempeñar un papel dando la asistencia técnica necesaria. En este contexto, la miembro gubernamental de Portugal observó que el Convenio núm. 122 refleja el derecho humano al trabajo. El tema de la formación y el desarrollo de recursos humanos se había previsto en el orden del día de la Conferencia para el año 2000 para una discusión general. El Convenio sobre desarrollo de los recursos humanos, 1975 (núm. 142) había sido clasificado por el Consejo de Administración entre los instrumentos cuya ratificación debe ser promovida.
107. El miembro trabajador del Brasil expresó que el mercado del trabajo de su país era uno de las más flexibles del mundo. Sin embargo, todavía hay un alto desempleo, inestabilidad y deterioro social como resultado de las políticas de ajuste estructural. El miembro trabajador de Pakistán convino con los daños provocados por las políticas de ajuste estructural. La OIT debía tratar de disminuir sus efectos y llevar a la práctica el derecho básico al trabajo que se establecía en el Convenio núm. 122. El miembro trabajador de Colombia expresó que si no se ejecutaban políticas de pleno empleo, el sector informal crecería todavía más. El miembro trabajador de la India consideró que la desregularización a la que se tendía en el contexto de la mundialización disminuía las normas laborales sin creación de empleos. Los órganos de control de la OIT debían jugar un papel importante para orientar las políticas de empleo, y la Organización debería brindar su asistencia técnica. El miembro trabajador de China se felicitó de que su país ratifique el Convenio núm. 122, el desempleo es un obstáculo para garantizar en general los derechos de los trabajadores. Los sindicatos de China son responsables de administrar cientos de servicios de empleo.
108. El miembro trabajador de Alemania solicitó a la Comisión de Expertos que, en el contexto de la mundialización, se ponga en relieve los aspectos internacionales de los principios del Convenio. La crisis en el sudeste asiático mostraba la necesidad de que se apliquen las reglas sociales que contienen los convenios y las recomendaciones de la OIT. La experiencia en la Unión Europea muestra el papel positivo de las organizaciones de empleadores y de trabajadores para formular y llevar a cabo la política del empleo. Los países que han tenido más éxito en aplicar el Convenio han practicado el diálogo social y coordinado las políticas del empleo, por ejemplo, con las políticas fiscales disponiendo de los mayores niveles de manufacturas y medidas sólidas orientadas hacia el mercado del trabajo. La Comisión de Expertos debía considerar más los indicadores de una aplicación exitosa del Convenio núm. 122 y sus relaciones con otros convenios. El miembro trabajador de los Países Bajos consideró que la Unión Europea podía beneficiarse del trabajo de control de la OIT en relación con la política del empleo al desarrollar sus propias políticas del empleo.
109. El miembro empleador de la India expresó que debían proceder conjuntamente el desarrollo social y el desarrollo económico. Se debía dar oportunidades de ahorrar a las personas que se encuentran por debajo de la línea de pobreza. Una mayor flexibilidad de las leyes del trabajo daría a los empleadores una mayor libertad para generar recursos y por ende generaría oportunidades de empleo. El miembro empleador de Sudáfrica se refirió al papel del Convenio núm. 122 para aumentar la justicia social y las oportunidades para todos. Sin embargo, la política del empleo debe estar vinculada con la política macroeconómica general y no debe limitarse a estrechar las medidas activas orientadas al mercado del trabajo. La Oficina debería tomar medidas para colaborar con el FMI, el Banco Mundial y la OMC.
110. Los miembros empleadores convinieron en que resultaba peligroso continuar los programas de empleo juvenil durante períodos demasiado largos dado que se contribuía a crear un mercado de trabajo «secundario», considerado como artificial. Los miembros empleadores subrayan nuevamente que la creación de empleo depende de la demanda de productos en el mercado. A este respecto indicaron que los gobiernos no son la contraparte ideal.
111. Los miembros trabajadores observaron las indicaciones positivas que se habían recibido este año sobre el Convenio núm. 122. El miembro gubernamental de la India había anunciado que se encuentra en trámite su ratificación. Los miembros trabajadores de Alemania y de los Países Bajos pusieron en evidencia la importancia particular del instrumento, inclusive para los países industrializados y, en particular, en el contexto de la reciente evolución sobre las políticas de empleo de los Estados miembros de la Unión Europea.
Inspección del trabajo
112. Los miembros trabajadores expresaron que los comentarios de la Comisión de Expertos sobre la importancia de la inspección del trabajo en el respeto de los derechos fundamentales debe ser apoyada, pues la existencia de un sistema de inspección eficaz, accesible, dotado de funcionarios bien capacitados e independientes es indispensable para la protección de los colectivos de trabajadores más débiles, como los trabajadores migrantes, los empleados domésticos, los menores que trabajan y los trabajadores clandestinos. Las inspecciones deben ayudar eficazmente a los trabajadores y, por ejemplo, no es aceptable que se pueda penalizar a los trabajadores ilegales sin que también se tomen medidas en relación con sus empleadores.
113. Los miembros empleadores convinieron en que una inspección del trabajo eficaz podía contribuir a que mejorase la aplicación de los derechos humanos. La inspección del trabajo es particularmente adecuada para mejorar las condiciones de vida y de trabajo a través de una acertada determinación de las situaciones de hecho y de la identificación de las medidas destinadas a mejorarlas.
114. Los miembros gubernamentales de Kenya y Portugal convinieron en que el papel más importante de la inspección del trabajo es el de asegurar la aplicación de los derechos básicos. Los miembros trabajadores de Ghana y Japón también estuvieron de acuerdo pero observaron que se verifica un debilitamiento generalizado de las administraciones del trabajo debido a la crisis económica, la inspección del trabajo podía ser eficaz solamente cuando se le asignan suficientes recursos.
Trabajo infantil
115. Los miembros trabajadores compartieron la preocupación de la Comisión de Expertos en cuanto a la falta de informaciones precisas y fiables sobre la existencia y el alcance del trabajo infantil y de las acciones para su control. Durante las reuniones anteriores, la Comisión de la Conferencia pudo comprobar que las memorias de los gobiernos, en contradicción total con las informaciones dimanantes de la OIT, de las Naciones Unidas, de los sindicatos
