GB.276/SDL/1 - Consejo de Administración

1. La Oficina ha terminado estudios sobre las repercusiones sociales de la mundialización en siete países (Bangladesh, Chile, Mauricio, Polonia, la República de Corea, Sudáfrica y Suiza). El objeto de este informe es brindar una síntesis sobre los principales resultados de esa labor, y discutir una serie de cuestiones de análisis y de políticas que resultan pertinentes para los países Miembros de la OIT en general. Este informe final es una versión actualizada del Informe de los progresos realizados que se publicó en marzo de 1999⁽¹⁾ .

2. Aunque el término «mundialización» se está usando mucho, su significado no siempre queda perfectamente claro, de modo que, el informe lo define como un proceso de rápida integración económica entre los países, motivado por la liberalización del comercio, los flujos de inversión y de capital, así como la rápida evolución tecnológica. Por comparación con episodios pasados de la historia económica, la mundialización implica las empresas y los trabajadores de casi todos los países, tanto en el sector de las mercancías como en el de los servicios. Como resultado de ello, la mayor parte de los trabajadores queda directamente afectada; en cambio, antes la competencia internacional solía afectar solamente a los trabajadores industriales. Los flujos del comercio internacional y de la inversión extranjera directa se han intensificado, y la revolución de la tecnología de la información ha facilitado las transacciones económicas. Los flujos de capital a corto plazo han aumentado espectacularmente: como consecuencia (por lo menos parcial) de la integración de los mercados financieros, las transacciones de los mercados extranjeros de divisas tienen un volumen casi 80 veces mayor que el comercio mundial. La mundialización da origen a preocupaciones por parte de los países desarrollados, que temen la competitividad de las economías de bajos salarios, mientras que las empresas de los países desarrollados encuentran difícil competir contra las potentes empresas multinacionales del «Norte».

3. Habida cuenta de la naturaleza polifacética del proceso, no es posible identificar una simple relación entre la mundialización y el progreso social. Como muestran la experiencia histórica y los datos empíricos, la liberalización del comercio y la inversión extranjera directa suelen ser las protagonistas de la elevación del nivel de vida, pero este proceso no es ni instantáneo ni indoloro, porque implica unos costos de ajuste bastante importantes. Además, el informe pone de manifiesto que el comercio se asocia con una mayor rotación del mercado de trabajo, con unas consecuencias particularmente negativas para los trabajadores con escasas competencias transversales. Es perfectamente observable la tendencia a una mayor desigualdad en los ingresos, no sólo en casi todos los países que se están estudiando, sino también en otros países Miembros. Hay pocos datos que confirmen que el comercio es el principal factor directo de esta situación. La adopción de una nueva tecnología como respuesta a las mayores presiones por parte de la competitividad internacional ha tendido a incrementar la demanda de trabajadores capacitados, en perjuicio de los que no tienen capacitaciones. Además, los documentos del estudio señalan una tendencia casi universal hacia una menor imposición de las rentas elevadas, sugiriendo que el sistema fiscal se está haciendo cada vez menos redistributivo. Entre 1986 y 1998, 67 de los 69 países sobre cuyos sistemas fiscales pudo recopilarse información para este informe habían experimentado un descenso de la tasa fiscal máxima sobre las rentas elevadas. En algunos casos, los recortes de los impuestos han sido espectaculares. La imposición de las rentas elevadas había alcanzado niveles excesivos en algunos países y, en consecuencia, quizá habrá de acogerse con agrado su reducción. Sin embargo, este fenómeno también podría ser resultado de la competencia, ya que quienes tienen niveles de renta elevados tienden a disfrutar de una relativa movilidad internacional. De continuar esta tendencia, los gobiernos se verán pronto privados de un importante mecanismo que contribuye a corregir las crecientes desigualdades en materia de ingresos. El hecho de que la mundialización se produzca en un contexto de crecientes desigualdades y percepciones de inseguridad en el empleo da también lugar a preocupaciones en relación con la sustentabilidad social y política de todo el proceso.

4. Además, existe cierta preocupación entre los países en desarrollo por cuanto que la mundialización ha hecho que sus economías sean más vulnerables frente a las crisis internacionales, especialmente cuando su base de exportaciones es muy restringida y, en consecuencia, el riesgo que corren en caso de alteración de los términos de intercambio es elevado. También existe un problema más práctico en lo que atañe a la participación efectiva de estos países en las discusiones multilaterales y en los órganos de solución de conflictos, donde se exige a menudo un elevado nivel de competencia técnica.

5. Existe una creciente preocupación internacional acerca de la volatilidad de los flujos de capital a corto plazo. Especialmente negativos son los efectos de la libre movilidad del capital en los países en que las instituciones financieras internas resultan probablemente demasiado débiles para sostener las grandes oscilaciones de los movimientos de capital a corto plazo. El informe muestra que hay el peligro de que los flujos de capital a corto plazo, lejos de constituir un mero reflejo de los elementos económicos fundamentales, determinen las fluctuaciones de los tipos de cambio y, por consiguiente, del producto y del empleo.

6. Conviene destacar que ninguno de los países que se han estudiado manifiesta el deseo de adoptar soluciones proteccionistas. En cambio, el reto político estriba en mejorar los beneficios de la mundialización al tiempo que se minimizan sus costos. Contrariamente a la opinión común de que las instituciones y las políticas sociales están amenazadas por la mundialización, el informe propugna la acción en los ámbitos de la educación y de la formación, de las redes de seguridad social, de la legislación del trabajo y de las relaciones industriales y de las normas fundamentales del trabajo. La aplicación adecuada de estos cuatro «pilares sociales» puede contribuir mucho a hacer que la mundialización tenga éxito y sea socialmente sostenible. Finalmente, la última sección del informe presenta los ámbitos de las posibles actividades de seguimiento por parte de la OIT.

A. Antecedentes

7. Las preocupaciones sobre los efectos de las normas del trabajo sobre las ventajas competitivas de los exportadores de distintos países no son en modo alguno nuevas (Charnovitz, 1987; Servais, 1989). Sin embargo, el debate sobre este tema ha absorbido una cuestión sin precedentes durante el decenio de 1980, cuando estalló la controversia sobre las propuestas de incluir una cláusula social en los acuerdos negociados durante la Ronda Uruguay de las negociaciones comerciales multilaterales. En aquel momento no se hizo referencia alguna a una cláusula social en el Acta Final que formulaba los resultados de la Ronda Uruguay que había sido firmada en Marrakech, en abril de 1994⁽²⁾ . Dentro de la OIT, el Consejo de Administración decidió en 1994 establecer un grupo de trabajo para discutir «todos los aspectos relevantes de la dimensión social de la liberalización del comercio internacional»⁽³⁾ . En la primera Conferencia Ministerial bienal periódica de la OMC, que se celebró en diciembre de 1996 en Singapur, la competencia de la OIT en relación con las normas internacionales del trabajo quedaba explícitamente reconocida⁽⁴⁾ .

8. Para obtener una mejor comprensión de las principales preocupaciones a que ha dado lugar la mundialización entre los mandantes de la OIT, se pidió a la Oficina que llevase a cabo una encuesta para reunir información sobre los efectos de la mundialización y la liberalización del comercio sobre el logro de los objetivos sociales de la OIT⁽⁵⁾ . Una de las maneras en que las respuestas pensaban que se podría conseguir un mejor entendimiento de los efectos de estos acontecimientos sobre el mercado social y laboral, era a través de una serie de estudios de caso de los países que habían manifestado su interés en esta iniciativa⁽⁶⁾ .

9. Se estableció un grupo de trabajo de la OIT para llevar a cabo esta investigación y se presentó un informe sobre la marcha de las labores a la última reunión del Grupo de Trabajo⁽⁷⁾ . Los siete estudios se han completado, y se han discutido en reuniones tripartitas de ámbito nacional⁽⁸⁾ . Los resúmenes de los estudios figuran en el anexo para información general. Este informe de síntesis se basa sobre todo en los resultados y conclusiones de los estudios realizados, que incluyen países de cuatro regiones (Asia, América Latina, Africa y Europa), con diversos niveles de desarrollo económico y distintas instituciones sociales y políticas. Se basa también en otras investigaciones que incluyen comparaciones internacionales más amplias.

10. La parte B de este informe examina el debate internacional sobre la globalización y propone una definición simple. También se hace un intento por identificar indicadores de la creciente integración de las economías nacionales. A continuación, el informe examina la posible relación entre los distintos aspectos de la mundialización como el comercio, la inversión extranjera directa y los flujos de capital financiero por una parte, y los mercados de trabajo y la distribución de los ingresos por la otra (parte C). Basándose en los resultados de los estudios de caso por países, la parte D examina las funciones sociales y laborales de las políticas a seguir y las reformas legislativas e institucionales para mejorar los beneficios que provienen de la mundialización al tiempo que se reducen los costos sociales y se facilita el ajuste a una economía internacional más competitiva. La parte E propone a la consideración diversos ámbitos de acción futura de la OIT como seguimiento de las actividades de investigación. Las recomendaciones que se hacen en las reuniones tripartitas nacionales en las que se discuten los estudios de caso por países, las observaciones efectuadas por los miembros del grupo de trabajo a lo largo de los años y los resultados de los propios estudios han suministrado indicaciones de la dirección por la que se pueden proseguir las actividades futuras.

B. La mundialización: impresiones, definición y medición

El debate internacional sobre la mundialización

11. La mundialización es ciertamente uno de los términos más ampliamente utilizados en los debates sobre la evolución económica y social en el decenio de 1990. Las apreciaciones de los resultados de la mundialización no pueden ser más diversos: al tiempo que algunos la ven como la principal fuerza motriz hacia una nueva prosperidad en la que los países más pobres pueden subirse al tren de la economía mundial, otros temen que la mundialización tenga efectos negativos sobre los trabajadores, ponga en peligro los derechos sociales y agrave las desigualdades sociales.

12. Aunque la impresión general que se tiene de la mundialización es que resulta inevitable, este fenómeno produce cierta aprensión tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo. Los medios internacionales se muestran más bien escépticos ante los posibles beneficios de la mundialización. Para los países desarrollados, la principal preocupación es la competencia de bienes de importación más baratos desde los países en desarrollo. Los países en desarrollo temen no poder mantener la competencia con los países desarrollados en un entorno liberalizado, quedando así marginados de la economía internacional. Además, los países en desarrollo suelen ver la mundialización como algo que requiere unas reformas económicas que suponen estrecheces para la población, y que no necesariamente han de ser de naturaleza temporal.

13. Parte del malestar que existe en relación con la mundialización procede de una sensación de que las políticas nacionales son cada vez más dictadas por las exigencias internacionales. Es cierto que los desequilibrios macroeconómicos pueden tener unos efectos más negativos en un entorno liberalizado que en un ambiente relativamente más protegido. En ciertos casos, la mundialización se utiliza como justificación de determinadas medidas políticas, por ejemplo de las medidas de austeridad en relación con los planes de protección social. Sin embargo, no tiene base empírica alguna el argumento de que los países con una economía relativamente «abierta» tienen unos sistemas de protección social más restringidos o menos costosos que los que tienen unas economías más «cerradas». En todo caso, se podría decir que los países expuestos a unos niveles más elevados de riesgo exterior tienen más gastos públicos de bienestar social que los países menos expuestos (Rodrik, 1997). Así pues, mientras que la reforma de los sistemas de protección social, para hacerlos más eficaces y eficientes pueden resultar necesaria con o sin la mundialización, el desmantelamiento de los sistemas de protección social no puede justificarse en función de factores limitativos externos (véase la sección D, más adelante). No obstante, es cierto que como el capital es cada vez más móvil, la base fiscal impositiva ha quedado parcialmente erosionada, dificultando así la financiación de las prestaciones sociales.

Una definición sencilla de la mundialización

14. La mundialización tiene dimensiones económicas, políticas y culturales, todas las cuales pueden tener repercusiones sociales. El Grupo de Trabajo restringió su análisis básicamente a los efectos de la mundialización económica.

15. La mundialización económica puede ser definida, de manera un tanto simplificada, como un proceso de integración económica rápida entre los países. Este proceso ha sido inducido por la creciente liberalización del comercio internacional y de la inversión extranjera directa, así como por la mayor libertad de los flujos de capital. El proceso se manifiesta sobre todo por medio de una intensificación de las actividades en los ámbitos siguientes:

el comercio internacional en los bienes y servicios;
los flujos de capital (IED y flujos a corto plazo);
el papel de las empresas multinacionales;
la reorganización de las redes de producción a escala internacional;
la adopción de una nueva tecnología, comprendida la tecnología de la información.

16. Las distintas dimensiones de este proceso están interrelacionadas y se refuerzan mutuamente. Así pues, los flujos internacionales de información que permiten las transacciones en tiempo real no sólo facilitan el comercio y las inversiones sino que también hacen posible que las empresas permanezcan informadas de los precios internacionales de los insumos que necesitan, para obtener unos precios similares de sus proveedores nacionales. Aun en el caso de que no se lleven a efecto las transacciones comerciales, esta información tiene repercusiones importantes en las empresas locales. El flujo internacional de tecnología «blanda» (conocimiento de las prácticas de gestión y de los métodos de organización del trabajo) constituye otra faceta de la mundialización.

Medición de la mundialización

Flujos comerciales

17. El incremento de los flujos comerciales puede comprenderse mejor examinando las tendencias en la cuota de exportación de mercancías y servicios del producto interior bruto (PIB). Ciertos autores han comparado los flujos comerciales contemporáneos con los datos históricos de que disponemos, y han llegado a la conclusión de que la proporción comercio/PIB ha ido aumentando a ritmo rápido durante el siglo XIX y principios del siglo XX. Una tendencia similar puede detectarse entre 1950 y los principios del decenio de 1970. Estos autores dicen que más bien que un proceso único se pueden observar períodos de mayor o menor apertura en el comercio. Algunos de ellos han pretendido incluso que el grado actual de apertura económica es inferior al que imperaba a principios de este siglo.

18. Aunque esta perspectiva histórica resulta esclarecedora, sería una exageración no reconocer que la economía actual está más mundializada de lo que lo estaba a principios de siglo. Como pone de manifiesto el cuadro 1, en la mayoría de los países de los que disponemos de datos, la cuota de las exportaciones en el PIB es más elevada ahora que en ningún momento anterior de la historia.

19. El gráfico 1.A muestra que las exportaciones mundiales (consideradas como una cuota del PIB mundial en precios actualizados) registró un rápido crecimiento desde mediados del decenio de 1960 a mediados del decenio de 1970, y tras un período de estancamiento entre mediados del decenio de 1970 y mediados del decenio de 1980, ha reanudado una clara tendencia al alza. Actualmente, las exportaciones mundiales suponen casi una quinta parte del PIB mundial, que tiene cinco puntos de porcentaje más que el correspondiente a mediados del decenio de 1980. A precios constantes, este incremento es aún más pronunciado, reflejando el hecho de que, como promedio, los precios a la exportación han aumentado a ritmo más lento que los precios de los bienes y servicios a nivel nacional (gráfico 1.B). La reciente alza en la proporción exportación/PIB ha sido mucho más fuerte en los países de ingresos bajos y medios que en los países de altos ingresos (gráfico 2).

20. Una característica importante de la expansión de las exportaciones mundiales es que la exportación de servicios está aumentando más deprisa que la exportación de bienes (gráfico 3). La mejora de las posibilidades de almacenamiento de datos en memoria, así como de su procesamiento y comunicación, están facilitando el comercio internacional en un creciente número de servicios. El caso de la industria de programas informáticos en Bangalore (India), que realiza servicios de desarrollo de programas informáticos (diseño detallado, codificación/programación y operaciones de prueba) para clientes estadounidenses y europeos, no es más que un ejemplo de ello. En la India, se estima que unos 25.000 trabajadores están trabajando en «servicios a distancia», que van desde mecanografiar direcciones telefónicas hasta llevar a cabo investigaciones básicas. Está previsto que la cifra de este tipo de trabajadores pase de un millón en los próximos diez años⁽⁹⁾ .

21. Además, en muchos países, los sectores económicos que solían actuar dentro de los límites de los Estados-nación, se han abierto recientemente a las empresas extranjeras. Los servicios de construcción y telecomunicación, y los proyectos de ingeniería pueden citarse como ejemplos importantes. Sin embargo, no se puede precisar fácilmente la medida en que estos sectores se han mundializado porque en ellos el comercio es escaso.

Flujos de capital

22. La inversión extranjera directa (IED) supone una relación a largo plazo, y refleja un interés y control duraderos por parte de una entidad radicada en una economía hacia una empresa que reside en una economía distinta de la del inversor extranjero⁽¹⁰⁾ . Los datos sobre los flujos mundiales brutos de IED muestran un incremento considerable en los últimos 15 años. Aunque la cuota de estos flujos en el total del PIB estaba por debajo del 1,5 por ciento en 1986, esta cifra ha pasado a cerca de un 2 por ciento en el decenio de 1990. Sin embargo, los datos ponen también de manifiesto la existencia de considerables fluctuaciones, más que un incremento ininterrumpido (gráfico 4.A). Un indicador de mundialización que se le parece (pero que no es idéntico) es el crecimiento de las fusiones y adquisiciones transfronterizas, que se inició en el decenio de 1980⁽¹¹⁾ .

23. Los flujos de capital a corto plazo se han incrementado aún más espectacularmente, en particular en las «economías emergentes de mercado». La cartera neta de inversiones en los países en desarrollo y en transición era poco considerable en los decenios de 1970 y 1980, pero llegó a cifras considerables durante el decenio de 1990 (gráfico 4.B). Sin embargo, estos flujos a corto plazo muestran importantes fluctuaciones de un año para otro y suelen ser más volátiles que los flujos de IED⁽¹²⁾ . Esta volatilidad puede crear un entorno económico inestable, que resulta negativo para el crecimiento económico (para un análisis más detallado véase la sección C).

24. La importancia que han adquirido en la economía internacional las transacciones financieras a corto plazo, queda ilustrada por el hecho de que su volumen es mucho más grande que el volumen del intercambio de bienes y servicios. En todo el mundo, la movilidad diaria de los mercados extranjeros de divisas fue en 1998 por lo menos 78 veces más grande que el volumen diario de exportaciones de bienes y servicios, mientras que en 1989 había sido sólo 56 veces mayor (cuadro 2).

La importancia de las empresas multinacionales y la reorganización
de las redes de producción a escala internacional

25. Las empresas están trabajando cada vez más a escala internacional. La mejora de las tecnologías de la información y de los servicios de transportes (con la consiguiente baja de los costos relativos a la circulación de informaciones y bienes de un país a otro) contribuyen a hacer que el presente proceso de mundialización tenga más contenido que las anteriores experiencias de integración internacional. La creciente función de las empresas multinacionales en la economía internacional puede ser medida por la cuota de producción de las filiales extranjeras en el PIB mundial. Esta cuota ha aumentado, pasando de cerca de un 5 por ciento a principios del decenio de 1980 hasta casi un 7 por ciento en 1996-1997⁽¹³⁾ .

26. Para mejor adaptarse a la creciente competencia internacional, las empresas no sólo introducen más flexibilidad en sus operaciones internas sino que cambian también sus relaciones con las empresas nacionales y extranjeras. Muchas empresas tratan de concentrarse en determinadas actividades fundamentales (que suelen ser aquellas en las que la empresa es única o difícil de imitar, y que brindan una fuente de valor más elevada) y en aquellas que pueden facilitar la entrada en nuevos mercados (Papacuer, 1998). Centrarse en unos ámbitos fundamentales de competencia permite a las empresas no sólo desarrollar unas capacidades superiores a través de la especialización, y encontrar nuevos modos de aprovechar su entorno. Dando al exterior sus actividades no fundamentales, las empresas pueden reducir sus costos fijos, aumentando así su capacidad para transferir recursos rápidamente y aprovechar las nuevas oportunidades que surgen como respuesta a cambios inesperados del entorno.

27. Este aprovisionamiento en el exterior de insumos o servicios, puede tener lugar a nivel nacional o internacional. Los acontecimientos recientes indican que los grandes fabricantes de coches están actualmente aplicando estas estrategias en red a escala mundial, y cuentan con una selección de subcontratistas para llevar a cabo determinados componentes de sus operaciones en todo el mundo (Humphrey, 1998). Las empresas de prendas de vestir europeas y estadounidenses han ido extendiendo progresivamente sus redes de subcontratación en Asia y América Latina, e incluso los fabricantes de prendas de vestir de los países de ingresos medios, como Chile, están aprovechando cada vez más las posibilidades para subcontratar la producción con alto coeficiente de mano de obra a los países asiáticos en desarrollo (Equipo especial de la OIT, 1998).

28. Para el conjunto del sector manufacturero, la amplitud de la subcontratación internacional puede medirse por la creciente cuota de insumos importados dentro del total de los insumos, como está documentado en países como los Estados Unidos, el Reino Unido, Canadá y México⁽¹⁴⁾ .

C. Las repercusiones sociales de la mundialización

29. Es muy difícil evaluar las consecuencias de un fenómeno tan complejo y amplio como la mundialización, en el que intervienen importantes problemas de carácter teórico, metodológico y empírico. Es especialmente difícil aislar empíricamente las repercusiones de cualquiera de las dimensiones de la mundialización de las repercusiones de otros cambios, económicos o políticos.

30. Las consideraciones teóricas y los datos empíricos sugieren que la mundialización tiene posibilidades de incrementar el bienestar de los pueblos. La mayor parte de los estudios que se refieren a diversos países llegan a la conclusión de que el incremento de los flujos comerciales y de inversión extranjera directa están en relación (por lo menos a largo plazo y en la mayoría de los casos) con unas tasas más elevadas de crecimiento económico y de incrementos de productividad en el conjunto de la economía⁽¹⁵⁾ . Las repercusiones de los flujos de capital a corto plazo son mucho más ambiguas, como se demuestra más adelante.

31. Las ventajas potenciales no son automáticas ni instantáneas, sino que dependen de las condiciones iniciales, de los acontecimientos económicos externos y de las políticas que se sigan. Para que los beneficios puedan materializarse, se necesita un cierto ajuste. Este ajuste, casi por definición, supone unos flujos intersectoriales de empleo y los correspondientes costos de ajuste para los trabajadores licenciados. Incluso más allá de estos costos de transición, la mundialización conduce a ajustes en el mercado de trabajo y puede tener repercusiones sociales en el sentido de aumentar las desigualdades sociales. Ciertos individuos o grupos pueden beneficiarse más que otros: por ejemplo, los trabajadores capacitados más que los que no tienen capacitaciones (como en Suiza) o los habitantes de las zonas urbanas más que los de las zonas rurales (como parece ser el caso de Bangladesh). Esto se traduce en desigualdades salariales, desigualdades de empleo, o ambas cosas.

32. Los estudios que ha llevado a cabo el Equipo especial arrojan también nueva luz sobre la vinculación entre la mundialización, por una parte, y la inseguridad económica y del mercado de trabajo, por otra. La mundialización puede ir asociada a un aumento de la incertidumbre. A medida que los mercados se hacen más mundiales, aun los cargos más sólidos de las empresas pueden ser puestos en tela de juicio. Además, ahora es técnicamente posible dar al exterior parte del proceso de producción y ubicarlo en otros países. La ventaja comparativa de los países está cada vez más sometida al cambio, hasta el punto en que ciertos observadores han acuñado el término «ventaja comparativa caleidoscópica» para explicar este fenómeno. Un análisis transfronterizo llevado a cabo por el Equipo especial de la OIT confirma que cuanto más abierta es la economía, más flujos intersectoriales de empleo pueden observarse (véase más adelante). La mundialización se asocia también con la erosión del modelo estándar «fordista» de empleo asalariado. Están apareciendo nuevas formas de empleo. Aunque estas formas no convencionales correspondan, en muchos casos, a las nuevas opciones que han hecho muchos trabajadores, existe sin embargo una justificada preocupación sobre sus consecuencias sociales negativas, en particular en el caso de los trabajadores con escasas capacitaciones.

El costo de la libre circulación de capitales

33. Las ventajas y desventajas de la libre circulación de capitales han sido apasionadamente discutidas en los últimos años, especialmente desde la crisis financiera asiática. La libre circulación de capitales ha sido invocada con frecuencia por las instituciones financieras internacionales y por determinados círculos académicos⁽¹⁶⁾ . La principal justificación de esta propuesta es que unos flujos de capital más libres conducirían a una asignación más eficiente de los ahorros a través de los países. Se consideraba que esto sería especialmente beneficioso para los países en desarrollo, que sufren una escasez crónica de ahorros, de la misma manera que, en el decenio de 1980, la liberalización de los mercados financieros nacionales se consideraba una manera de reducir las restricciones de créditos, al tiempo que se mejoraba también la asignación de recursos. A consecuencia de estas opiniones, muchos países se embarcaron en un proceso de liberalización de sus cuentas de capital.

34. Por ejemplo en Corea, a consecuencia del acceso más amplio de las empresas y bancos a los préstamos extranjeros, la deuda total extranjera se duplicó entre 1993 y 1997, superando los 140.000 millones de dólares de Estados Unidos, que son un 90 por ciento de las exportaciones totales de bienes y servicios de Corea, y que equivalen a 3.000 dólares de los Estados Unidos por cada coreano (Equipo especial de la OIT, 1999c).

35. En Chile, los flujos de capital también han sido bastante liberalizados, pero se han mantenido ciertas restricciones en forma de requisitos no remunerados de reserva. Así pues, a pesar de las dificultades por controlar los flujos de capital a corto plazo (los inversores aprenden rápidamente a zafarse a las medidas de control existentes, y por lo tanto hay que establecer constantemente nuevos mecanismos), el Gobierno de Chile ha conseguido evitar la excesiva volatilidad de los flujos de capital (Equipo especial de la OIT, 1998). Más importante, la cuenta de déficit actual de Chile, que refleja una tasa de inversión nacional elevada, ha sido financiada sobre todo por los flujos de capital a largo plazo. De manera un tanto paradójica, los requisitos de reserva fueron suprimidos por el Banco Central de Chile precisamente en el momento en que existía una creciente controversia pública sobre las ventajas de mantener ciertas restricciones para los flujos de capital a corto plazo. En esta controversia se tenía la sensación de que las disposiciones reglamentarias chilenas eran consideradas como uno de los modelos plausibles de control transparente y bien administrado.

36. Las medidas de liberalización han tenido como resultado la constitución de grandes depósitos de capital financiero, que pueden circular de uno a otro país casi instantáneamente y con reducidos costos de transacción. Como resultado de ello, las economías nacionales son ahora más vulnerables a las impresiones e intereses cambiantes de los inversores internacionales.

37. De manera más fundamental, la economía financiera puede haber adquirido cierta autonomía respecto de los elementos económicos fundamentales, y pueden incluso tener repercusiones negativas sobre ellos. Si examinamos las recientes tendencias financieras y económicas, tal vez se podría decir que existe un peligro real de que los flujos de capital que determinan cada vez más las oscilaciones de los tipos de cambio, influían a su vez en el comercio, y en los niveles de producción y empleo. En cambio, antes la norma era una relación inversa de causa a efecto, que iba de los elementos económicos fundamentales hacia el capital.

38. La labor que se ha llevado a cabo para este informe muestra que esto puede haber ocurrido ya, por lo menos en las siete economías emergentes sobre las que se trabajó (India, Indonesia, República de Corea, México, Filipinas, Sudáfrica y Tailandia)⁽¹⁷⁾ . Como muestra el cuadro 3, en el decenio de 1980 las fluctuaciones del tipo de cambio real en un trimestre concreto solían ser causadas por los acontecimientos que habían influido en la balanza de pagos básica en el trimestre anterior (es decir, el actual equilibrio contable más los flujos netos de la IED). La balanza de pagos básica ejercía una presión cada vez mayor sobre la moneda, y al revés en caso de déficit de la balanza de pagos básica. Tal como se esperaba, los coeficientes de correlación que figuran en el cuadro son relativamente elevados y estadísticamente significativos en cinco de los siete casos. Esta relación causal desaparece casi completamente en el decenio de 1990, con las posibles excepciones de México y Filipinas. Los coeficientes de correlación son ya muy pequeños, casi insignificantes. Al tiempo que la balanza de pagos básica desempeña un menor papel en la determinación del tipo de cambio, los flujos de capital privado han pasado a constituir un importante factor determinante: durante el decenio de 1980 no había un vínculo causal significativo entre los flujos netos de capital privado de un trimestre concreto y las fluctuaciones comerciales reales en el trimestre siguiente, como ocurre en el decenio de 1990 e ilustra el hecho de que los coeficientes de correlación se hayan incrementado y que algunos de ellos resulten estadísticamente significativos.

Mundialización y desigualdades sociales

39. Según la teoría económica corriente, si se cumplen ciertas condiciones el comercio mantiene la promesa de disminuir las desigualdades de los ingresos en los países en desarrollo, pero amenaza con aumentar las desigualdades en los países industrializados. Comparados con los países industrializados, los países en desarrollo tienen una mano de obra abundante y poco capacitada, cuya demanda crecerá probablemente a medida que se intensifiquen los flujos comerciales entre los países en desarrollo y los países industrializados. A su vez, esto aumentará los salarios de los trabajadores menos capacitados en relación con los que poseen capacitaciones, disminuyendo así la desigualdad de los ingresos. En cambio, está previsto que en los países industrializados se produzca el proceso contrario.

40. El estudio del Equipo especial de la OIT en Suiza aporta datos en el sentido de que la penetración de las importaciones se asocia con una reducción de los salarios sobre todo en las industrias que elaboran unos productos relativamente homogéneos, como los textiles. Si bien es cierto que la competencia tiene lugar sobre todo a través de la diferenciación de las exportaciones (como en las industrias mecánicas y de ingeniería), no hay pruebas de que el comercio conduzca a una reducción salarial. En la medida en que las industrias especializadas disponen de un coeficiente más alto de mano de obra capacitada que las que elaboran productos corrientes, el comercio puede contribuir a hacer que las desigualdades de los ingresos sean cada vez mayores (Equipo especial de la OIT, 1999e, gráfico 5).

41. Los datos sobre los países en desarrollo estudiados por el Equipo especial de la OIT muestran que el comercio internacional no siempre conduce a una disminución de las desigualdades de los ingresos (cuadro 4). En Chile y Bangladesh, las desigualdades de los ingresos aumentaron durante el proceso de liberalización del comercio. En Bangladesh, el aumento de la desigualdad de los ingresos ha conducido a un estancamiento de los mismos en los hogares más pobres, a pesar de los incrementos notables de los ingresos medios por hogar (gráfico 6). Esto es motivo de preocupación, puesto que muestra que no todas las personas participan en el proceso de mundialización en pie de igualdad. Ciertamente, el comercio internacional no es el único factor de explicación: una evaluación cuantitativa sugiere que la contribución directa del comercio internacional al incremento de la desigualdad de los ingresos en Chile, entre 1960 y 1996, pudiera situarse en torno a un 10 por ciento (gráfico 7). Sin embargo, en la medida en que el cambio tecnológico está vinculado al comercio internacional y tiende a utilizar una mano de obra capacitada, puede admitirse una contribución indirecta del comercio al aumento de las desigualdades (Equipo especial de la OIT, 1998, 1999a). En Sudáfrica, la desigualdad de los ingresos disminuyó entre 1990 y 1995, probablemente como consecuencia del fin de las discriminaciones del régimen del apartheid. Según la evaluación del Equipo especial, el efecto neto de la liberalización del comercio puede ir en el sentido del aumento de las desigualdades. Al parecer, hasta ahora la liberalización del comercio ha reforzado la especialización internacional de la economía sudafricana en el sentido de un amplio coeficiente de capital y las tasas de desempleo, ya muy elevadas, han aumentado aún más (Equipo especial de la OIT, 1999d). Sin embargo, es interesante que las repercusiones negativas sobre el empleo de la liberalización del comercio no están en relación directa con la competencia a las importaciones, puesto que las pérdidas relativas de empleo entre 1994 y 1997 han sido mayores en los sectores orientados a la exportación que en los que compiten con las importaciones (gráfico 8)⁽¹⁸⁾ . Los estudios sobre otros países en desarrollo de ingresos medios, como México, Colombia y Costa Rica llegan también a la conclusión de que la liberalización del comercio tiende a aumentar la desigualdad de los ingresos (Robbins, 1996; Hanson/Harrison, 1995; Wood, 1997).

42. Sin embargo, estos resultados no pueden verificarse en todos los países. En Mauricio, el crecimiento orientado a la exportación en los últimos 15 años ha ido acompañado por una mejora de la distribución de los ingresos⁽¹⁹⁾ . En la República de Corea la distribución de los ingresos ha mejorado, aunque los resultados del estudio llevan a la conclusión de que el comercio ha reducido la demanda de mano de obra no calificada (gráfico 11). Los cambios en la demanda (que adoptan la forma de una puesta al día de la fuerza de trabajo) han sido suficientes para contrarrestar las repercusiones potencialmente negativas del comercio en la distribución laboral. Así pues, poner al día la fuerza de trabajo por medio de la educación constituye una parte importante de las estrategias encaminadas a evitar las consecuencias negativas de la mundialización en la distribución de los empleos (Equipo especial de la OIT, 1999b, 1999c).

43. Hay dos explicaciones principales para el hecho de que la liberalización del comercio haya incrementado, en muchos países en desarrollo, la demanda relativa de trabajadores capacitados más bien que de aquellos que disponen de escasas calificaciones:

Las nuevas tecnologías que se introducen como respuesta a la presión de la competencia internacional tienden a demandar más trabajadores capacitados, al tiempo que suponen una disminución de mano de obra no capacitada.
Muchos países en desarrollo disponen de abundantes recursos naturales. La liberalización del comercio estimulará probablemente la demanda de bienes con alto coeficiente de recursos naturales. Esto beneficiará a los que disponen de recursos naturales así como los ingresos de los trabajadores capacitados, que tienen más movilidad que la mano de obra no capacitada. En cambio, los ingresos de la mano de obra no capacitada (un factor que es relativamente inmóvil y vinculado a determinados sectores) disminuirá en relación con otros factores. La explotación y elaboración de los productos naturales puede hacer que un país sea más propenso a las desigualdades de los ingresos (Equipo especial de la OIT, 1998).

44. En muchos países en desarrollo la mundialización ha ido asociada con una mayor participación de las mujeres en la fuerza de trabajo. Por ejemplo, la mayoría de los trabajadores de las zonas francas industriales de Mauricio son mujeres: un 81 por ciento en 1983 y un 71 por ciento en 1995 (Equipo especial de la OIT, 1999b). Sin embargo, la mundialización no ha sido capaz, en general, de reducir la discriminación basada en el género de las personas. La segregación profesional no ha cambiado de manera decisiva, y en muchos países las mujeres siguen concentrándose mucho en los empleos con unos salarios relativamente bajos, con una gran inseguridad en el empleo y malas condiciones laborales.

45. Finalmente, se suele decir que la creciente movilidad internacional del capital ha inclinado el equilibrio de poderes que existía entre el capital y el trabajo en favor del capital. Como los trabajadores de un país determinado son, al parecer, relativamente fáciles de reemplazar por trabajadores de otros países, la posición negociadora de los trabajadores puede verse debilitada, y se puede prever que disminuya la participación de los trabajadores a través de los salarios en el PIB. Es un hecho que la cuota salarial en el PIB (aun cuando se corrija para hacer que comprenda el creciente número de trabajadores por cuenta propia) ha disminuido desde el decenio de 1980 en todos los países de la Unión Europea, excepto dos. La cuota salarial media de la Unión Europea se situaba en un 73,2 por ciento durante el período 1981 a 1990, pero en 1998 era ya sólo de un 68,3 por ciento. El Japón ha experimentado también una disminución de la cuota salarial durante el mismo período (que ha pasado de un 75,1 por ciento a un 72,7 por ciento), al tiempo que los Estados Unidos muestra un aumento muy ligero, pasando de un 71,6 por ciento a un 72,4 por ciento (Comisión Europea, 1998).

Mundialización e inseguridad en el empleo

46. Se dice a veces que la mundialización provoca inestabilidad en el mercado laboral. Los trabajadores pueden ser desplazados por la competencia de las importaciones, de la tecnología que ahorra mano de obra y de la IED (por ejemplo, a través de la reubicación de determinadas actividades en el extranjero). La creciente elasticidad de la demanda de trabajadores afecta especialmente a los trabajadores con escasas capacitaciones que tienden a tener poca movilidad y, por lo tanto, tienen más probabilidades de sufrir la inseguridad en el empleo y la precariedad (Rodrik, 1997). La mundialización suele ser considerada como sinónimo de fluctuación de la situación competitiva de las empresas en los mercados mundiales, así como de la situación de los países de que se trate en la división internacional del trabajo. Estos cambios tienen inevitables repercusiones para los trabajadores concretos, puesto que el comercio puede conducir a la creación de empleos en unas industrias con ventajas comparativas, así como a pérdidas de empleo en las industrias que sufren la competencia de las importaciones. Estudios como los de Addison, Fox y Ruhm (1996) sugieren que el riesgo de pérdidas de empleo es relativamente más alto en los sectores expuestos a la competencia de las importaciones.

47. Entre el decenio de 1980 y el decenio de 1990 se observó en la mayor parte de los países de la OCDE una creciente, generalizada y en ciertos casos muy aguda sensación de inseguridad en el empleo en las personas individuales, incluso en aquellas en las que la tasa de desempleo había sido hasta ahora relativamente baja o decreciente, como en el Japón, los Estados Unidos y el Reino Unido⁽²⁰⁾ .

48. Sin embargo, el examen de la permanencia media de los trabajadores en el empleo no conduce a resultados definitivos, porque no han podido encontrarse cambios significativos en los promedios de permanencia ni en los flujos brutos de empleo⁽²¹⁾ . Pero no hay pruebas de que la rotación en los empleos sea mayor en determinados países y en sectores concretos de la población. En Chile, las tasas de creación y desplazamiento de empleos han aumentado mucho desde el principio de la liberalización del comercio, y se han mantenido desde entonces en niveles bastante elevados⁽²²⁾ .

49. Un volumen relativamente escaso de investigación se ha centrado hasta ahora en la naturaleza o volumen de los costos de ajuste asociados a la liberalización del comercio. El presente informe trata de abordar este problema, en base a la hipótesis de que cuanto más grandes sean los costos del ajuste, mayor será también la diferencia entre los requisitos del empleo en las industrias en expansión y las pérdidas de empleos en las que están en recesión. Cuando tanto las industrias en expansión como las que están en recesión pertenecen al mismo sector, suele ser más fácil para los trabajadores licenciados encontrar un nuevo empleo. En cambio, pasar de un empleo a otro en sectores enteramente distintos es probablemente más difícil, especialmente en el caso de los trabajadores que han recibido poca educación, y cuyas capacitaciones y competencias suelen circunscribirse a un sector concreto.

50. Las economías están continuamente expuestas a conmociones, y no hay que olvidar que el comercio es una de ellas, aunque no la única. Sin embargo, el análisis del empleo industrial de 77 países desde 1986 hasta 1995, que se realizó para el presente informe⁽²³⁾ pone de manifiesto que el comercio producirá probablemente más efectos negativos de supresión de empleo que otras conmociones, por la importante rotación intersectorial de trabajadores a que da lugar, de la manera siguiente:

En los países en que la proporción comercio/PIB ha aumentado más deprisa que el promedio internacional, la circulación de trabajadores entre los sectores es casi seis veces más grande que el número neto de empleos generados por el conjunto del sector manufacturero (gráfico 10). Esto supone el doble que en los países en que la proporción comercio/PIB ha aumentado menos que el promedio internacional.
Los flujos intersectoriales de empleo han aumentado en la mayoría de los países. Por ejemplo, en los países que han experimentado un incremento más rápido que la media en su proporción comercio/PIB, la tasa de rotación llegó a un promedio del 4,5 por ciento en el período 1976-1985, comparado con casi 6 por ciento en 1986-1995. Por lo tanto, el proceso de generación de empleos va acompañado por un número significativamente más elevado de cambios de empleo intersectoriales. Las estimaciones econométricas sugieren que existe de hecho una correlación estadística entre los cambios de las tasas de rotación y los cambios de las proporciones comercio/PIB: a medida que las economías se abren al comercio, los flujos intersectoriales de empleo tienden a aumentar.

51. En la mayor parte de los países que se están estudiando, la mundialización ha tenido como consecuencia una transformación del empleo, que ha pasado del sector industrial a los servicios. Una transformación parecida se produjo en los tiempos de la revolución industrial cuando los avances de la productividad en el sector agrícola provocaron la transmigración de los trabajadores agrícolas a la industria. Los estudios por país muestran que el empleo ha crecido en los sectores de exportación, pero que estas ganancias no han compensado las pérdidas registradas en los sectores que compiten con las importaciones. La razón es que los importantes avances de la productividad se han producido en el sector manufacturero tomado en conjunto. Estos avances se han traducido en unos precios industriales relativamente más bajos, que han permitido conceder un mayor margen de bienestar a los consumidores: en otras palabras, los productos industriales son ahora más baratos. No obstante, en vez de comprar más productos los consumidores tienden a demandar más servicios⁽²⁴⁾ .

Mundialización y nuevos modelos de empleo

52. Hasta el decenio de 1970 casi todas las discusiones sobre el empleo asalariado se basaban implícita o explícitamente en el modelo de una relación de empleo «standard», con las siguientes características: la existencia de un solo empleador y de un solo puesto de trabajo; la existencia de un contrato indefinido de trabajo; trabajo a tiempo completo, y la existencia de un cierto grado de protección social y jurídica.

53. Aunque incluso en el decenio de 1970 esta relación standard de empleo estaba muy lejos de ser universal (especialmente en muchos países en desarrollo), las formas de trabajo no convencionales o atípicas están en alza en muchos países.

54. La falta de datos generales, y de diferencia de definiciones en este ámbito hace que las comparaciones entre países resulten bastante difíciles. Los análisis de tendencias entre los países y dentro de los distintos grupos de países son algo más fiables. El trabajo a tiempo parcial se ha incrementado desde mediados de 1970 en la mayor parte de los países para los que se dispone de datos: en los 12 países que ya eran miembros de la Unión Europea en 1987, el trabajo a tiempo parcial como proporción del empleo total ascendió de un 8,9 por ciento en 1987 hasta un 12,2 por ciento en 1990 y a un 12,2 por ciento en 1995 (cuadro 5). El empleo temporal se ha incrementado desde mediados de la década de 1980 en todos los países muestra, a excepción del Japón, donde ha permanecido prácticamente sin cambios y la República de Corea, donde ha disminuido sustancialmente (cuadro 6). En muchos países en desarrollo, el empleo no convencional suele adoptar la forma de un empleo «no protegido», sin contrato escrito de trabajo o sin cobertura de seguridad social jurídicamente establecida. Aunque este tipo de trabajo retribuido «oficioso» no es cosa nueva, los datos de que disponemos para un conjunto de países de América Latina indican que el empleo asalariado no protegido se ha incrementado en todos ellos desde principios del decenio de 1990 (cuadro 7).

55. Es difícil decir si la mundialización constituye el principal factor responsable de ello. Hay razones para pensar que existe una cierta correlación. A medida que la demanda de trabajo se hace más y más volátil, las formas no convencionales de empleo pueden ser utilizadas por las empresas para aumentar la flexibilidad externa (es decir, adaptando la cantidad de trabajadores a la evolución de las necesidades). En determinados países y sectores, hay pruebas que tienden a confirmar la vinculación entre el empleo no convencional y la mundialización. Por ejemplo, ciertas empresas de Sudáfrica han reaccionado a la creciente presión competitiva transformando a los trabajadores dependientes en «subcontratistas independientes»⁽²⁵⁾ . En Chile, más de un 90 por ciento del empleo en las actividades agrícolas orientadas a la exportación tiene carácter temporal, mientras que esta proporción asciende sólo a un 55 por ciento en el caso de las actividades que están en competencia con las importaciones⁽²⁶⁾ . La contratación de grandes cantidades de trabajadores temporeros parece ser una de las estrategias adoptadas por las empresas manufactureras de Marruecos como respuesta a la reforma del comercio en el decenio de 1980 (Currie/Harrison, 1997). Sin embargo, una evaluación más cuantitativa de esta correlación sigue siendo un tema de investigación para el futuro.

56. Además de la mundialización, la evolución de la oferta ha contribuido también a la aparición de ciertas formas de empleo no convencional, como el trabajo a tiempo parcial. Hasta ahora han sido sobre todo las mujeres quienes han optado por este arreglo, que les permite combinar un empleo retribuido con las responsabilidades familiares. Es también cierto que el empleo no convencional suele encontrarse con mayor frecuencia en los sectores económicos no directamente expuestos a la competitividad internacional (por ejemplo, en los servicios no comerciales).

57. El alza del trabajo no convencional no significa necesariamente un mayor grado de precariedad. El trabajo a tiempo parcial o temporal puede ser libremente escogido por determinadas personas. Por ejemplo, en 1997, un 58,5 por ciento de los trabajadores a tiempo parcial de los 15 países de la Unión Europea no deseaba trabajar a tiempo completo, y otro 9,5 por ciento combinaba el trabajo a tiempo parcial con la asistencia a centros de enseñanza u otros tipos de formación. La proporción de trabajadores a tiempo parcial voluntarios era aún mayor entre las mujeres⁽²⁷⁾ .

58. En el caso del trabajo temporal, la proporción de personas que asumen voluntariamente este tipo de empleo es mucho menor. Sin embargo, en ciertas profesiones, como entre los programadores informáticos, los especialistas en medios de comunicación (por ejemplo, Internet) y los consultores, el empleo temporal puede a veces ofrecer mejores oportunidades de aprendizaje y de ascenso que un trabajo permanente con un empleador único. De manera más general, en un entorno de rápida evolución económica y tecnológica a nivel nacional e internacional, las formas no convencionales de empleo pueden, en ciertos casos, contribuir a una inserción eficiente de los trabajadores en actividades con mayor productividad y, por consiguiente, mayores ingresos.

59. En conjunto, parece que mientras los trabajadores altamente capacitados pueden aprovecharse de las formas no convencionales de empleo, en cambio los que tienen pocas capacitaciones suelen ser negativamente aceptados. Las formas de empleo no convencionales pueden en algunos contextos hacer que los trabajadores sean más vulnerables a los efectos de las fluctuaciones económicas. Los derechos jurídicamente establecidos tal vez no sean siempre respetados y la negociación colectiva tal vez no abarque a estos trabajadores.

60. Por lo tanto, es fundamental diseñar unos marcos reglamentarios que den cierta medida de protección social a los trabajadores que tengan unas formas no convencionales de empleo en unos contextos en que esta protección no exista. La ampliación de los mecanismos de seguridad social a estos trabajadores constituye también una cuestión de la mayor importancia.

Comercio y mundialización

61. Como quedó indicado líneas arriba, la mundialización puede favorecer las oportunidades comerciales, incrementando así la producción y los ingresos gubernamentales. Por otra parte, la mundialización también puede repercutir en la base impositiva de distintas maneras. En primer lugar, la aplicación de las reformas comerciales, que producen reducciones significativas de los aranceles, puede imponer graves pérdidas de ingresos para algunos países, en particular para los países en desarrollo. En segundo lugar, en parte como reflejo de la liberalización del capital y del cambio tecnológico, la movilidad del capital financiero y de los negocios, así como de los grupos de ingresos elevados, han aumentado sustancialmente. Como resultado, los gobiernos hacen frente a la presión para reducir los niveles de imposición sobre estos factores de producción variables. Bajo estas circunstancias, los gobiernos bien tendrían que aumentar la imposición en materia de factores de producción inmóviles tales como el trabajo de baja remuneración, bien tendrían que reducir los gastos, inclusive aquellos en materia de protección social y educación. Los países desarrollados puede que estén mejor equipados para hacer frente a esta situación, ya que pueden encontrar otras formas de tratar los impuestos más fácilmente que los países en desarrollo donde los gobiernos tienen dificultades para proporcionar incluso los servicios públicos básicos. El propósito de esta sección es describir las tendencias impositivas en el contexto de la mundialización.

Impuestos sobre el comercio

62. En el cuadro 8 se compara la distribución de los impuestos sobre el comercio en los ingresos gubernamentales actuales totales entre dos períodos (1976-1985 y 1986-1995) en tres grupos de países -- desarrollados, de ingresos medios y de ingresos bajos. Los impuestos sobre el comercio incluyen tanto derechos a la importación como ingresos de los impuestos a la exportación. Como puede observarse en el cuadro, los impuestos sobre el comercio se han reducido entre los dos períodos seleccionados para los tres grupos de países estudiados. Esta reducción se pone particularmente de relieve en el caso de los países en desarrollo.

63. Podría argumentarse que la reducción de los impuestos sobre el comercio, tal vez podría compensarse con ingresos más elevados procedentes de otras fuentes. Esto se debe a que el gobierno puede compensar las pérdidas de ingresos, ya sea aumentando otros tipos de impuestos, ya sea recaudando más ingresos como resultado de una mayor producción que la que presuntamente deriva de la liberalización del comercio. Existen pruebas que apoyan este argumento en el caso de los países de renta media y de los países desarrollados. De hecho, tal como se muestra en el cuadro 8, los ingresos totales del gobierno como porcentaje del PIB han aumentado paralelamente a la reducción de los impuestos sobre el comercio. Sin embargo, en los países en desarrollo puede observarse una tendencia opuesta, que sugiere que la liberalización del comercio puede haber erosionado la base impositiva y perjudicado la capacidad de establecer programas sociales en dichos países.

64. De forma más general, no se puede hacer caso omiso de la compensación a la que los gobiernos deben enfrentarse cuando se ven confrontados por el aumento de la integración económica. Por otra parte, puede argumentarse que los impuestos y aranceles en general pueden introducir desajustes en los modelos de consumo y producción de la economía con concomitantes costos sociales. Por otra parte, la supresión de dichos impuestos implica pérdidas de ingresos para las autoridades, así como una autonomía reducida en la aplicación de las políticas. Como señaló Tanzi (1995), la disminución de los ingresos fiscales puede calificarse de deplorable o acogerse con beneplácito según las preferencias de la sociedad en materia de dimensión del gobierno y grado de intervención del mismo en la economía.

Imposición sobre los ingresos de los individuos y sociedades de rentas elevadas

65. Tanto en los países desarrollados como en los países de renta media, la reducción de los impuestos sobre el comercio ha ido acompañada de ingresos más elevados procedentes de otras fuentes. Por consiguiente, podría argumentarse que la liberalización del comercio no ha afectado a la base impositiva de estos países. No obstante, en este proceso pueden haberse producido importantes efectos distributivos, sobre todo si tenemos en cuenta las pruebas de una reducción casi universal en la imposición sobre los individuos de renta elevada. De hecho, prácticamente todos los países desarrollados han sido testigos de una reducción importante del índice marginal más elevado del impuesto sobre la renta (gráfico 12.A). En el caso de los países en desarrollo y de renta media, la reducción todavía es más espectacular (gráficos 12.B y 12.C).

66. Hasta cierto punto, la reducción experimentada en dichos impuestos ha respondido a un intento deliberado de mejorar los incentivos de trabajo, ahorro e inversión entre los grupos de renta elevada. En este sentido algunos observadores han argumentado que semejante reforma podría ser interesante para todos los individuos tanto ricos como pobres. No existe una simple relación entre las tasas impositivas y los ingresos, de ahí que las tasas impositivas más bajas puedan traducirse en ingresos fiscales superiores o inferiores según toda una gama de factores, tales como el impacto de las reformas fiscales en el crecimiento. No obstante, cabe señalar que los impuestos sobre las rentas medias y bajas, las contribuciones sociales y los impuestos indirectos han tendido a estabilizar o incluso aumentar mientras que la reducción en los impuestos sobre la renta marginales más elevados lógicamente ha tenido un impacto negativo en la distribución de la renta.

El proceso de liberalización comercial multilateral y los países en desarrollo

67. El Acta Final de la Ronda Uruguay de las negociaciones comerciales multilaterales, firmada en abril de 1994, fue acogida como un acontecimiento histórico por múltiples razones. En primer lugar, se trataba de la mayor negociación comercial que jamás había existido (empezó en 1986). En segundo lugar, el elevado índice de participación de los países en desarrollo tuvo mucha importancia en el orden del día y fue un factor determinante en la formulación de las normas del nuevo sistema de comercio. En tercer lugar, las negociaciones hicieron extensivo el sistema de comercio a varias esferas nuevas como el comercio de servicios, los derechos sobre propiedad intelectual y las medidas en materia de inversiones. Además, se introdujo un programa para la liberalización del comercio agropecuario y la total integración del comercio de textiles y vestido en el marco de las normas del GATT. El acuerdo condujo a la creación de la Organización Mundial del Comercio, que es la encargada de reforzar la norma de derecho que rige el comercio internacional y de garantizar su aplicación mediante un efectivo mecanismo de solución de diferencias integrado que está consolidado por normas más severas y transparentes. La OMC ha contribuido a la reducción de los aranceles sobre los productos manufacturados, a la eliminación gradual del Acuerdo Multifibras y a las restricciones voluntarias a la exportación, así como a la reversión de medidas no arancelarias. En este contexto, diversos estudios sumamente influyentes predijeron la llegada de un período de gran crecimiento, que se traduciría en un aumento adicional de la producción mundial y de los niveles de vida que equivaldrían a cientos de billones de dólares.

68. Hoy en día, el proceso de la liberalización del comercio no se pone en entredicho: ninguno de los países estudiados ha pensado en volver a unas prácticas comerciales menos liberales. Incluso así, existe cierta preocupación en materia de los efectos del Acuerdo de la Ronda Uruguay, sobre todo en lo que se refiere a sus consecuencias para los países en desarrollo. Actualmente, los países en desarrollo constituyen tres cuartos de los miembros de la OMC (de un total de 131 miembros), comparados con los dos tercios de 1982. Estos países dan cuenta de una quinta parte de las exportaciones mundiales, en comparación con una décima en 1982 (Banco Mundial y OMC 1998). Sin embargo, existen diversos problemas relativos tanto a su participación en el sistema multilateral como a las consecuencias socioeconómicas de los acuerdos comerciales:

para los pequeños países de bajos ingresos, la participación efectiva en las actividades de la organización continúa siendo un grave problema, sobre todo en vista del aumento de la complejidad y del abanico de asuntos tratados por la OMC. Esto plantea graves problemas de carácter técnico e institucional para estos países;
antes de terminar la Ronda Uruguay, los países en desarrollo tendían a confiar relativamente en elevados obstáculos arancelarios y no arancelarios. Por consiguiente, el acuerdo implica un esfuerzo importante por parte de estos países, aunque se les haya concedido un trato especial y diferenciado (por ejemplo, a estos países se les suele conceder un plazo más largo para aplicar el acuerdo que a los países desarrollados);
la liberalización del comercio tiende a incrementar la especialización de las exportaciones, que en el caso de algunos países en desarrollo podría traducirse en una importante dependencia en una pequeña gama de productos de exportación. Aunque las perspectivas de desarrollo generalmente no dependen del número de productos exportados, una restringida base de exportación puede aumentar la vulnerabilidad de los mercados económico y laboral frente a las perturbaciones comerciales;
los países en desarrollo suelen especializarse en asuntos de mercado para encarnizar las presiones en términos de precio y coste, tales como los textiles y las materias primas. Como resultado, estos países son más vulnerables a las fluctuaciones de los tipos de cambio y a los cambios internacionales repentinos en materia de precios y salarios. Por contraste, los países desarrollados tienden a especializarse en el comercio de productos relativamente distintos, de ahí que la competencia se produzca principalmente en forma de cambios de calidad e innovación. Dicho modelo de especialización contribuye enormemente a amortiguar los choques externos;
la eliminación o reforma de ciertos acuerdo tales como el Acuerdo Multifibras y la Convención de Lomé pueden ser problemáticas para países que solían gozar de un acceso privilegiado a los mercados de los países desarrollados.

69. En este contexto, se han adoptado una serie de iniciativas para contribuir a la integración internacional de los países menos adelantados. Por ejemplo, el Reino Unido apoya, en colaboración con la UNCTAD, diversos proyectos para la formación de funcionarios de los departamentos de comercio y medio ambiente de los países en desarrollo.

70. De forma similar, en 1997 el Commonwealth estableció el Sistema de acceso al comercio y las inversiones, que entre otras funciones, establece la capacidad en el ámbito de la aplicación legal de los Acuerdos de la OMC. En 1998, la Secretaría del Commonwealth instauró un grupo de trabajo conjunto de pequeños Estados con el Banco Mundial, a petición de los Jefes de Estado del Commonwealth en la reunión celebrada en Edimburgo en 1997, con el objetivo de examinar los problemas estratégicos de los pequeños Estados. La primera reunión del grupo de trabajo conjunto tuvo lugar en Washington D.C., el 8 de octubre de 1998. Los principales objetivos del proyecto del grupo de trabajo consistían en analizar las consecuencias que tenían para los pequeños Estados los últimos cambios significativos de la economía mundial y los regímenes que regían el comercio internacional, proponer formas de superar los problemas (en términos de lo que la UE, la OMC y otras organizaciones podrían haber solicitado) y establecer medidas que permitieran a los pequeños Estados aprovecharse de las oportunidades creadas a raíz de estos desarrollos (Secretaría del Commonwealth, Informe final, Mandato, 1998). En el mismo contexto, la Secretaría del Commonwealth publicó su informe final sobre las consecuencias comerciales del cambio de régimen comercial mundial para los pequeños Estados vulnerables en diciembre de 1998. El grupo de trabajo conjunto de la Secretaría del Commonwealth y el Banco Mundial celebró su segunda reunión en Santa Lucía en febrero de 1999 para discutir, entre otros asuntos, el primer borrador del informe sobre «Pequeños Estados: índice compuesto de vulnerabilidad».

71. De forma más general, los acuerdos de la OMC estipulan que los países menos adelantados reconocidos como tal por las Naciones Unidas, solamente tendrán que comprometerse a adoptar concesiones en la medida en que ello es compatible con su desarrollo individual, necesidades financieras y comerciales o capacidades administrativas e institucionales. En la línea del acuerdo que rige la estructura de la OMC, que reconoce que existe una necesidad de esfuerzos positivos destinados a garantizar que los países en desarrollo, y especialmente los países menos adelantados, aseguren una participación en el crecimiento del comercio internacional en armonía con las necesidades de su desarrollo económico, el Consejo General estableció el Comité de Comercio y Desarrollo de la OMC, el 31 de enero de 1995, que a la vez instauró el Subcomité de la OMC del Comercio de los países menos adelantados el 5 de julio de 1995.

72. Por muy importantes que sean, estos esfuerzos no integran totalmente las preocupaciones de los países en desarrollo, en particular desde el punto de vista de las consecuencias socioeconómicas del proceso de liberalización del comercio. Existe el riesgo de que, a falta de un enfoque más activo, se haga especial hincapié en el apoyo social a la liberalización del comercio en los países en desarrollo. Esto iría en detrimento de todas las economías en cualquier fase de desarrollo, y se acentuaría más debido a que los países en desarrollo pueden convertirse en el motor principal de la economía mundial. Esta es la razón por la cual, en la última reunión del grupo de trabajo, el representante del Gobierno de Bangladesh sugirió que se creara un fondo de mundialización. La OIT podría investigar más acerca de esta importante cuestión.

D. La función de las políticas

73. Los resultados antes mencionados sugieren que la mundialización supone nuevas ocasiones de negocios y por consiguiente mejores perspectivas económicas, pero también puede ocasionar costos de ajuste importantes. Más generalmente, preocupa la estabilidad del empleo en el momento en que las empresas hacen ajustes debido a las presiones que surgen del incremento de la competencia internacional. Mientras algunas empresas están en buena posición para salir ganando en este proceso, la situación de otras puede empeorar ya sea en términos relativos o absolutos. Sin embargo, ninguno de los países estudiados ha considerado la posibilidad de tomar medidas proteccionistas en materia de comercio e inversión extranjera directa como una solución a esos problemas. En cambio, el reto consiste en elegir la combinación de medidas adecuada (por los gobiernos y los interlocutores sociales) a fin de aumentar los beneficios de la mundialización y reducir los costos sociales. Los estudios por país muestran que, contrariamente a la opinión según la cual los gobiernos nacionales están desarmados frente a la mundialización, las políticas nacionales pueden tener una fuerte influencia sobre la relación que existe entre la mundialización y el progreso social. Hay reales posibilidades de mejorar la competencia en el plano nacional y, de este modo, aprovechar las oportunidades de negocios que ofrece la mundialización. Lo que es más importante aún, los cuatro «pilares sociales» pueden contribuir significativamente al éxito del proceso de mundialización:

igualdad de oportunidades en materia de educación y formación;
una red efectiva de seguridad en materia social;
reglas laborales que tengan en cuenta la necesidad de combinar la adaptabilidad y la protección;
la observancia de las normas fundamentales del trabajo.

El presente capítulo tiene por objeto explicar la razón por la cual, y sobre todo, en qué reside la importancia de las políticas.

Aumento de las oportunidades empresariales a consecuencia de la mundialización

74. Con demasiada frecuencia, el debate sobre el empleo se centra casi exclusivamente sobre la cuestión de la reforma del mercado de trabajo. Por ejemplo, a veces se afirma que una mayor flexibilidad del mercado de trabajo ayudaría a aumentar el componente de empleo en el crecimiento económico. Dejando de lado la ambigüedad del término «flexibilidad», sorprende la poca atención que se le da a la cuestión relativa a la manera en que las reformas del mercado de productos pueden ayudar a mejorar las perspectivas de empleo. La reflexión política sobre la globalización no es una excepción: a menudo omite el hecho de que, para que se concreten las oportunidades de negocios que resultan de la liberalización del comercio y la inversión extranjera directa, tiene que ser posible innovar y crear nuevas empresas para las cuales es necesario que exista un mercado de productos adecuado.

75. Por ejemplo, la liberalización del comercio aumentará la rentabilidad de los sectores de exportación, lo que permitirá aumentar la producción y el empleo en esos sectores. Esto ofrece oportunidades provechosas para ampliar la capacidad de las empresas existentes, atraer empresas extranjeras o crear actividades económicas totalmente nuevas. La existencia de barreras a la competencia interna tales como los acuerdos de cartel entre grandes empresas contrarrestará esos efectos favorables. Un reciente documento del Departamento de Comercio e Industria de Sudáfrica dice lo siguiente:

La eliminación de las barreras a la inversión y al comercio puede ser una condición necesaria pero no suficiente para lograr que los mercados sean efectivamente competitivos. Lo que ofrece la liberalización, pueden negarlo las prácticas comerciales restrictivas... Ya se ha determinado que la concentración de los sectores industriales de Sudáfrica es uno de los principales frenos a la inversión extranjera directa⁽²⁸⁾ .

76. Como es sabido, la liberalización de la importación afectará a los sectores competidores de la importación cuando los bienes importados compitan con la producción nacional. Asimismo, es evidente que ese proceso también hará bajar los precios de los productos importados y que paralelamente aumentarán los ingresos reales de los consumidores. Habida cuenta de la propensión relativamente alta al consumo de servicios, las ganancias reales obtenidas de esta manera generalmente se gastan en servicios. En otros términos, la liberalización de la importación tiende a aumentar la demanda de servicios nacionales que con frecuencia no se comercializan. Por lo tanto, la creación de un entorno favorable a la competencia en materia de prestación de servicios probablemente sea un factor esencial para mejorar los efectos de la mundialización. En todos los países que forman parte del estudio se está examinando el desarrollo de las pequeñas empresas, que son predominantes en ciertos sectores de servicios.

77. También cumplen una función importante los bancos en tanto que intermediarios financieros. El grado de eficiencia del crédito conformará la respuesta de las empresas a la mundialización. A este respecto, es interesante observar que el Gobierno de Corea y los interlocutores sociales han determinado que los vínculos entre los grandes conglomerados (chaebol) y los bancos son el factor esencial de la reciente crisis financiera. Algunos chaebol han creído durante mucho tiempo que podían ser sacados de apuro por los bancos comerciales y, de ser necesario, por los gobiernos. La mentalidad de esos grupos -- «demasiado grande para fallar» -- aparentemente ha fomentado las inversiones riesgosas que hicieron. El Gobierno, en consulta con los interlocutores sociales, está llevando a cabo importantes reformas en esta materia. Por ejemplo, los chaebol deben presentar en 1999 sus estados financieros consolidados. Del mismo modo, deberán precisarse las responsabilidades de la alta dirección en caso de errores de gestión. A fin de reforzar los derechos de los accionistas minoritarios, un cierto número de empresas tendrán que nombrar directores externos. Asimismo, desde abril de 1998, se han eliminado paulatinamente las garantías de las deudas entre miembros del mismo grupo, con el propósito de reducir los vínculos entre las distintas partes de los conglomerados. En el caso de Bangladesh, el sector financiero está limitado por su reducida capacidad institucional, un marco de control fragmentado e ineficaz y la falta de personal calificado. Los bancos comerciales cargan con activos importantes que no producen rendimientos, lo que indica fallas en su función de intermediarios. No obstante, en este caso existen soluciones, como lo demuestra el gran número de bancos especializados en el crédito a personas de pocos recursos que se han creado en los últimos 15 años. Estos bancos han tenido bastante éxito, y también propiciaron nuevas iniciativas en relación con los grupos desfavorecidos. El ejemplo excepcional del Grameen Bank de Bangladesh y el número sin precedentes de microcréditos que ha otorgado es un caso ejemplar. Con un promedio de préstamos ligeramente superior a 100 dólares, los prestatarios, a menudo mujeres, obtienen un trabajo independiente. El Banco afirma que de esta forma el 54 por ciento de los prestatarios del Grameen han superado la línea de pobreza⁽²⁹⁾ .

78. En resumen, la política orientada hacia la competencia y la reforma del sector financiero pueden desempeñar un papel clave para aumentar los beneficios de la mundialización. Asimismo, esas políticas pueden servir objetivos sociales. Por ejemplo, en Sudáfrica, habida cuenta de la distribución desigual e injusta de los bienes por motivos raciales, la política orientada hacia la competencia tiene un aspecto positivo al controlar la concentración del poder económico (denominado «consideraciones de interés público»)⁽³⁰⁾ . En Suiza existen profesiones de altos ingresos -- tales como la medicina y la abogacía -- que son de acceso limitado. La puesta en práctica por el Gobierno de un amplio programa en el ámbito de la política en materia de competencia, debería progresivamente facilitar el acceso a esas profesiones. De este modo se crearían más puestos de trabajo y se lograría una distribución de los ingresos más justa⁽³¹⁾ .

Fortalecimiento de los cuatro pilares sociales

1. Educación y formación

79. Existe un consenso general según el cual la educación y la formación son una respuesta muy importante a largo plazo a los retos que plantea la mundialización. Las políticas nacionales relativas al desarrollo de los recursos humanos nunca han sido tan importantes. Esto se debe a varias razones económicas y sociales. En primer lugar, la educación y la formación tienen una fuerte influencia sobre la capacidad de innovar, desarrollar nuevas tecnologías, mejorar el mercadeo de los productos, etc. En segundo lugar, como se expone en la sección C, uno de los motores de la mundialización -- el cambio tecnológico -- tiende a aumentar la demanda de mano de obra calificada en detrimento de la mano de obra sin calificaciones. La mala situación de los trabajadores poco calificados en muchos países, como también en los países estudiados por el Equipo especial, es la prueba de este problema. En tercer lugar, como se menciona más arriba, está demostrado que el comercio está relacionado con la rotación en el mercado de trabajo y que los trabajadores cuyas calificaciones corresponden específicamente a un sector o a una empresa (a menudo los trabajadores con pocas calificaciones) son los más perjudicados en comparación con los trabajadores que tienen calificaciones generales que les permiten cambiar de empleo. En un contexto de cambio constante de las condiciones económicas, una economía abierta requiere un alto grado de movilidad profesional. Por último, la cuestión de la igualdad de oportunidades, en particular para acceder a una educación de alta calidad, es fundamental del punto de vista de la equidad social. La movilidad social es sumamente difícil para las personas de bajos recursos cuando no hay igualdad de oportunidades. Existe también una dimensión política de la cuestión de la igualdad de oportunidades: cuando aumentan las desigualdades sociales y crece la sensación de inseguridad, un sector importante de la población puede oponerse a las reformas económicas en general y en particular a la liberalización del comercio, aunque éstas no sean el problema principal. Cuando existen desigualdades en materia de oportunidades de educación, ese riesgo aumenta considerablemente.

80. La República de Corea, que ha convertido la educación en una prioridad nacional desde el principio de su desarrollo económico, constituye un ejemplo interesante. En los años sesenta y a principios de la década del setenta se generalizó el acceso a la educación secundaria. Desde entonces, se han hecho esfuerzos importantes en la educación terciaria. Así es como se observa que la tasa de inscripción en la enseñanza superior prácticamente se duplicó entre 1975 y 1980, y de nuevo se multiplicó más que por dos durante la primer mitad de los años ochenta, y desde entonces sigue creciendo. La tasa de inscripción para la enseñanza superior pasó del 9 por ciento en 1970 a 58 por ciento en 1995; durante el mismo período la proporción de personas que terminaron estudios universitarios en relación con la población total mayor de 25 años aumentó en forma notable pasando de 4,9 por ciento a 19,1 por ciento. Esas tendencias han cambiado la estructura del mercado de trabajo. Desde 1980, la proporción de personas que han terminado una carrera universitaria en el mercado de trabajo ha pasado de 6,7 por ciento a 20,3 por ciento y la proporción de personas que han terminado el bachillerato ha pasado de 21,8 por ciento a 42,9 por ciento. Inversamente, ha disminuido notablemente el número de personas que han terminado el ciclo medio y el de las personas que tienen menos de nueve años de escolaridad; esos trabajadores representan entre la mitad o un poco más del tercio de la totalidad de la fuerza de trabajo. Como consecuencia del esfuerzo dedicado a la educación, el nivel logrado están entre los más altos en el mundo. Según varias mediciones, entre las cuales el número de diplomas de licenciatura, la República de Corea supera a varios países industrializados. Una mejor educación ha ayudado a reducir las desigualdades en el mercado de trabajo que con frecuencia acompañan a la mundialización.

81. En la República de Corea se han hecho progresos importantes en materia educativa en términos cuantitativos así como cualitativos. No obstante, según algunos observadores se han hecho menos esfuerzos para mejorar la formación profesional. En el sistema de formación profesional actual, se exige que los empleadores gasten en formación una determinada proporción de la masa salarial. Dicha proporción, determinada por el Ministerio de Trabajo, varía según los sectores de producción, si bien generalmente representa algo menos del 2 por ciento de la masa salarial. Se impone una tasa de formación a los empleadores que no cumplen con este requisito. Al parecer muchos empleadores prefieren pagar esa tasa en lugar de cumplir con sus obligaciones en materia de formación. Lo que es más importante, es que el sistema es relativamente centralizado puesto que el Ministerio de Trabajo es la autoridad que aprueba los planes de formación si bien tiene que consultar a una comisión «deliberativa».

82. En Suiza la igualdad de acceso a una educación y una formación de alta calidad está garantizada, en parte porque las empresas suizas se han especializado en los mercados de alto valor agregado. Estos mercados se caracterizan por un alto grado de diferenciación de los productos lo que ha ayudado a mantener salarios envidiablemente altos y buenas condiciones de trabajo. Una característica importante del sistema educativo de Suiza es la tasa relativamente baja de estudiantes que abandonan los estudios. Por último, el aprendizaje o sistema mixto que combina los cursos teóricos con la formación práctica y la experiencia en el puesto de trabajo ha demostrado su eficacia pues facilita la transición de la escuela al trabajo.

83. La formación profesional puede contribuir a adaptar las calificaciones en un contexto económico de constante cambio. Asimismo, puede mejorar las competencias lo que permitirá enfrentar los retos del cambio tecnológico. Sin embargo, si bien a menudo se reconoce la importancia de la formación, prácticamente en todos los países que forman parte del estudio se observan obstáculos importantes cuando se trata de la acción concreta. En primer lugar, para que la formación sea útil, debe tener en cuenta los requisitos del mercado de trabajo, lo que no es una tarea fácil. En segundo lugar, siempre existe el riesgo de que, después de haber sido formados en una empresa, los trabajadores sean contratados por otra empresa, es el llamado problema de los beneficiarios sin contrapartida. Esto puede representar una falta de incentivos para la formación en el plano de la empresa, el que generalmente es el más importante.

2. Redes de seguridad en materia social

84. Una red de seguridad en materia social efectiva tiene dos propósitos complementarios:

garantizar la distribución equitativa de las ganancias y los costos relacionados con la mundialización y la reestructuración económica;
reforzar el apoyo de los trabajadores al proceso de reforma: al faltar una red de seguridad en materia social, la oposición de los trabajadores a la reestructuración económica es evidentemente fuerte; las redes de seguridad en materia social pueden comprender prestaciones de desempleo, programas de formación para trabajadores desplazados y planes de asistencia pública.

85. Recientemente, en dos de los países que forman parte del estudio -- Chile y la República de Corea -- se ha reforzado la red de seguridad en materia social. Las características de la inserción de Chile en la economía internacional implican un grado relativamente elevado de inestabilidad en el mercado de trabajo para sectores importantes de la población activa. Sin embargo, en Chile existe relativamente poca protección en materia de desempleo. No hay prácticamente prestaciones de desempleo (y, sobre todo, como se señala más adelante, la legislación en materia de protección del empleo es relativamente flexible). Por lo tanto, dado que hay que pagar muchos servicios tales como la salud y la educación de alta calidad, hasta perder un trabajo ocasional puede tener repercusiones considerables sobre los hogares afectados. Actualmente se examina una propuesta para introducir un sistema de protección para trabajadores cesantes (PROTRAC) basado en cuentas de ahorro individuales y en una contribución conjunta de los empleadores y los trabajadores. En la República de Corea, hasta ahora la función del Estado en tanto que proveedor de prestaciones sociales ha sido modesta (salvo en el caso de los servicios de salud, sistema garantizado por el Estado a todos los individuos). Por ejemplo, el sistema de jubilaciones está esencialmente basado en las empresas. Hasta la reciente creación del Fondo de Garantía de Salarios, las prestaciones de retiro originadas en el sistema de jubilaciones no eran garantizadas por el Estado. En consecuencia, el sistema abarca sólo al 55 por ciento (en abril de 1998) de todos los trabajadores en edad de jubilación. Habida cuenta de su fuerte dependencia de las ganancias de las empresas, la parte del gasto asumido por el Gobierno en materia de seguridad y bienestar social sólo ascendió al 6,1 por ciento en 1996, o sea, menos del 1 por ciento del PIB, lo que es comparativamente bajo en el plano internacional. Desde el principio de la crisis se han tomado medidas importantes con miras a la creación de una red de seguridad en materia social. En particular, se ha reforzado el sistema de prestaciones de desempleo, se ha dispuesto que el Gobierno apoye los esfuerzos en materia de repartición del trabajo para prevenir los despidos masivos, se han reforzado los derechos de las pensiones basadas en la empresa y se ha creado el Fondo de Garantía de Salarios. La adopción de estas medidas ha reducido el costo del ajuste así como la oposición al proceso de reformas en curso.

86. Si bien se reconoce ampliamente su importancia, las redes de seguridad en materia social han debido enfrentar el difícil reto de ayudar a los grupos de bajos ingresos que, según lo que se señala más arriba, son cada vez más numerosos. Además, al parecer las redes de seguridad tradicionales, como la familia, se han debilitado y por lo tanto se pide más apoyo al Gobierno. El caso de Mauricio ilustra concretamente esos problemas emergentes. Mauricio es considerado un Estado providencia en los documentos del Gobierno: tiene educación gratuita, servicios de salud gratuitos y una pensión de vejez para la que no hay que contribuir, gratuita, para todas las personas mayores de 60 años. Asimismo, existen subvenciones para los discapacitados, las viudas, los huérfanos, las familias desfavorecidas con personas a su cargo, los jefes de familia de bajos ingresos desempleados, y los hogares de bajos ingresos; un cuarto de todos los hogares se beneficia de una ayuda para alimentos, y precios subvencionados para el arroz y la harina. Los gastos sociales representan aproximadamente el 40 por ciento de los gastos del Gobierno en los últimos años, 17 por ciento para la educación, 8 por ciento para la salud y 19 por ciento para el bienestar social (incluidas las pensiones para las que no hay contribuciones que representan aproximadamente el 70 por ciento del gasto en materia de bienestar social). Se considera necesario dar esa importancia a la asistencia social, pues la estabilidad política depende mucho de la cohesión social habida cuenta de la diversidad étnica y religiosa así como de la geografía de Mauricio. Como se señala en un reciente documento oficial, es probable que esta preocupación por la asistencia social también haya contribuido al desarrollo económico. A pesar de este cuadro positivo, preocupan los retos sociales con los que se enfrenta el país, como por ejemplo el aumento de los divorcios y suicidios así como también del alcoholismo y la toxicomanía.

87. Otra cuestión delicada es la forma en que se puede ayudar a los grupos de bajos ingresos y al mismo tiempo incentivarlos a participar activamente en el mercado de trabajo. A fin de tratar esta cuestión, el Gobierno de Suiza ha elaborado una serie de programas activos de mercados de trabajo con el propósito de mantener la empleabilidad de los desempleados. En vista del debate internacional sobre las ventajas y las desventajas de los diferentes sistemas de apoyo tales como el impuesto negativo sobre el ingreso y el otorgamiento de un ingreso mínimo, por lo general, los países han optado por métodos más bien pragmáticos que combinan encuestas sobre trabajos disponibles con planes de prestaciones supeditadas a una comprobación de recursos y de prestaciones sociales que por estar ligadas a un trabajo lo hacen atrayente.

88. Por último, a veces se argumenta que en muchos países en desarrollo la base imponible es demasiado pequeña lo que dificulta la creación de redes de seguridad en materia social. Además, como lo demuestran los estudios de Bangladesh y Mauricio, la reducción de las tarifas de importación puede afectar seriamente los ingresos del Gobierno dependiendo de la elasticidad de las importaciones con respecto a los cambios de los precios. Por ejemplo, en Mauricio, mientras que en 1980 los impuestos sobre el comercio internacional representaban aproximadamente el 52 por ciento de los ingresos del Gobierno, en 1996-1997 sólo ascendían al 31 por ciento (gráfico 11). En 1995 los impuestos sobre el comercio internacional representaban aproximadamente el 1 por ciento del PIB en los países desarrollados y Singapur, el 6 por ciento en la República de Corea, del 12 al 16 por ciento en Malasia y Tailandia y el 24 por ciento en los países africanos menos desarrollados. Sin embargo, habida cuenta de los efectos estimulantes de la mundialización, deberían desarrollarse otras fuentes de ingresos. El aumento de los ingresos reales de los hogares más ricos observado en la mayoría de los países que forman parte del estudio debería permitir la mejora de los ingresos provenientes de los impuestos. Desafortunadamente se tiende hacia la creación o el aumento del impuesto sobre el valor agregado, que es considerado regresivo desde el punto de vista de la distribución de los ingresos.

3. Legislación laboral y relaciones laborales

89. A raíz de la mundialización aumentan las oportunidades de negocios en algunos sectores y disminuyen en otros. Por consiguiente, el empleo debe ser suficientemente adaptable para facilitar el ajuste. La adaptabilidad del empleo puede ser «numérica», lo que significa que los niveles de empleo se ajustan a los cambios de la demanda y de la producción. No obstante, también puede ser «funcional», es decir que el empleo se ajusta mediante la reorganización interna y cambios en la organización del trabajo. Al mismo tiempo las instituciones del mercado de trabajo deben garantizar el cumplimiento de los derechos fundamentales de los trabajadores y de las normas laborales. Esto no sólo es importante desde el punto de vista de la protección de los trabajadores, en especial de los más vulnerables, sino también para garantizar una economía eficiente y un cierto grado de estabilidad social. Evidentemente, el equilibrio es difícil entre la adaptabilidad numérica y funcional. No obstante, la experiencia internacional indica que pueden encontrarse soluciones prácticas para cada caso particular y en cada contexto institucional.

90. En dos de los países estudiados que han enfrentado un reto importante de reestructuración -- la República de Corea y Sudáfrica -- la legislación laboral y las reglamentaciones han sido sustancialmente modificadas con miras a permitir mayor amplitud a los ajustes en la materia, pero garantizando una protección adecuada de los trabajadores. En la República de Corea después de las reformas sucesivas de 1997-1998, las condiciones de despido han sido facilitadas. Se autorizan despidos por «motivos urgentes de gestión»: anteriormente, la legislación era muy restrictiva a este respecto. Las fusiones como las adquisiciones y absorciones pueden constituir motivos urgentes de gestión. En todo caso, la legislación prevé que deben hacerse todos los esfuerzos posibles para evitar los despidos. En particular, la dirección debe, en consulta con los representantes de los trabajadores, explorar otros medios como la disminución del horario de trabajo, la reducción de los salarios, el traslado y la reconversión. Se prevé la creación de una comisión sobre horarios de trabajo, a fin de determinar la manera de estabilizar el empleo mediante una reducción de los horarios de trabajo. Además, deben establecerse normas racionales y equitativas para determinar qué trabajadores deben ser despedidos y, en particular, la norma de no-discriminación basada en el género. Los empleadores deben notificar a los sindicatos o a los representantes de los trabajadores, 60 días antes del despido, las formas de evitar el despido y las normas para determinar quién será despedido, así como mantener discusiones francas con ellos. Si las condiciones económicas lo permiten, los empleadores deberían volver a emplear trabajadores despedidos. En Sudáfrica, la ley de relaciones laborales de 1995 permite los despidos por justos motivos, tales como la reestructuración de la empresa, de acuerdo con un procedimiento equitativo.

91. La cuestión de la reglamentación de las formas de empleo atípicas tales como el trabajo móvil (República de Corea), el trabajo en régimen de subcontratación (Chile), el trabajo según convocación inmediata (Suiza), los contratos de tiempo parcial y de duración determinada es un tema polémico. Como se destacó anteriormente, estas nuevas formas de empleo representan una parte importante de los nuevos empleos que se han creado durante los últimos años. En ciertos casos pueden responder a la demanda tanto de las empresas como de las personas interesadas. No obstante, en algunos contextos pueden dar lugar a abusos y fraudes. Ciertos países han tratado de enfrentar esta dificultad de varias maneras:

En Corea, desde julio de 1998, el «trabajo móvil» está parcialmente reglamentado: anteriormente, no existía ninguna legislación específica en esta materia.
Según el Código del Trabajo de Chile, una empresa (la «empresa usuaria») que utiliza trabajadores de otra empresa (el «subcontratista») debe pagar los salarios de los trabajadores y cumplir con otras obligaciones sociales cuando el subcontratista no ha cumplido con estas obligaciones. No obstante, este proceso puede ser largo para los trabajadores víctimas del incumplimiento.
La nueva legislación laboral de Sudáfrica amplía el alcance de la renovación de los contratos de duración determinada en ciertas condiciones.

92. La cuestión conexa que surge en la mayoría de los estudios por país y que es de alcance general, es la de saber si los convenios colectivos deben ampliarse a los que no son parte en el convenio y, de ser así, en qué condiciones. La mundialización exige un cierto grado de consenso y de diálogo social para aplicar soluciones prácticas. La negociación colectiva es un instrumento adecuado para ello. Pero no puede llevarse a cabo en ciertos sectores y pequeñas empresas donde los sindicatos no tienen mucha presencia. Cabe preguntarse si en esos sectores y empresas los salarios y las condiciones de trabajo deben establecerse mediante contratos individuales con normas mínimas fijadas por la legislación nacional o si los convenios colectivos logrados a nivel sectorial deben extenderse a ellos. En Chile y Corea se negocia colectivamente sobre todo en el plano de la empresa; a falta de negociación colectiva, deben aplicarse las normas y los salarios mínimos fijados por el Gobierno. En Sudáfrica, los convenios colectivos pueden ampliarse a los que no son parte en el convenio en ciertas condiciones. No obstante, los que no son parte en el convenio pueden pedir la exención. En Suiza también es posible la ampliación, pero las condiciones son bastante estrictas. Dado que no existe un salario mínimo nacional, hay actualmente un debate para determinar si los mecanismos de ampliación deben reforzarse habida cuenta de los riesgos de presión a la baja sobre los salarios y las condiciones de trabajo de los trabajadores poco calificados. Esto podría ocurrir como consecuencia del reciente acuerdo bilateral sobre el movimiento de trabajadores entre Suiza y la Unión Europea.

4. Normas fundamentales del trabajo

93. Se ha discutido intensamente en el plano internacional la controvertida cuestión de las normas internacionales del trabajo y el comercio internacional. Esto se debe en gran medida a que en ciertos círculos se relaciona el acceso de los países en desarrollo a los mercados de los países industrializados con su observancia de las normas mínimas de trabajo. Muchos ciudadanos y muchos gobiernos de los países industrializados consideran que los países en desarrollo se benefician de una competencia desleal cuando exportan bienes y servicios sin cumplir con las normas laborales mínimas. En el mundo en desarrollo, por otro lado, muchos estiman que vincular el comercio y las normas laborales se hace con fines proteccionistas. No es que en los países desarrollados las personas se opongan a las normas laborales; más bien consideran que establecer un vínculo directo entre las normas laborales y el comercio es simplemente una excusa para restringir la circulación de bienes y servicios entre los países en desarrollo y los países desarrollados. Las discusiones que han tenido lugar en el Consejo de Administración de la OIT revelan estos desacuerdos.

94. La reciente Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento proporciona el marco para progresar en esta materia. Para el éxito de la naturaleza promocional de la Declaración, es importante que los países Miembros entiendan que es de su interés hacer respetar las normas fundamentales del trabajo. En realidad, como se observa en los estudios por país, las fuerzas que impulsan la globalización y la liberalización del comercio han aumentado la importancia de las normas fundamentales. Por ejemplo:

El trabajo infantil es perjudicial para el desarrollo, puesto que significa que la próxima generación de trabajadores carecerá de calificaciones y tendrá un nivel de educación inferior. En la economía de hoy cada vez más mundializada, esto tiene consecuencias particularmente negativas, dado que, como lo destaca el presente informe, una mano de obra calificada y educada es esencial para el desarrollo económico, el aumento de los ingresos y el progreso social.
El derecho a la sindicación y a la negociación colectiva es un elemento esencial para el éxito de la economía mundial. Los sindicatos, la negociación colectiva y el diálogo tripartito son elementos necesarios para crear un entorno que estimule la innovación y una mayor productividad, atraiga inversiones extranjeras directas y permita que la sociedad y la economía se ajusten a las perturbaciones externas tales como las crisis financieras y los desastres naturales.
La discriminación que enfrentan las mujeres y los grupos minoritarios son obstáculos importantes para la eficiencia económica y el desarrollo social. Cuando más de la mitad de la mano obra potencial de un país no se usa eficientemente, es inevitable que la capacidad competitiva internacional sea afectada negativamente.

95. Los estudios por país realizados por el Equipo especial incluyen informaciones y análisis sobre tres de los cuatro derechos fundamentales cubiertos por la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo (sólo el trabajo forzoso u obligatorio no fue estudiado, dado que no es importante en los países que forman parte del estudio). En los países donde la cuestión era pertinente, la situación de las normas fundamentales fue documentada en los estudios, y se realizaron análisis sobre la forma en que la observancia de esos derechos fundamentales ha contribuido al desarrollo y a la competencia internacional.

96. La industria del vestido ofrece en Bangladesh una experiencia interesante en materia de lucha contra el trabajo infantil. A fin de tratar esta situación, la Asociación de Fabricantes y Exportadores de Prendas de Vestir de Bangladesh, concluyó un memorando de acuerdo para la eliminación del trabajo infantil en la industria del vestido. Este es un buen ejemplo de cómo puede eliminarse el trabajo infantil de sectores industriales específicos sin perjudicar a los niños que son desplazados, si bien debe admitirse que los programas destinados a sectores industriales específicos no tratan el problema del trabajo infantil en su totalidad.

97. En todos los estudios por país se ha reunido información sobre las relaciones laborales y las tasas de sindicación. Varios de ellos demuestran el papel constructivo que han desempeñado los interlocutores sociales en la promoción del desarrollo económico, como se observa a continuación.

En la República de Corea, el diálogo tripartito en el plano nacional ha permitido la adopción de una serie de medidas económicas y sociales generales para enfrentar la crisis financiera. Hasta la fecha, esas medidas han permitido garantizar la estabilidad social.
En Sudáfrica, el diálogo social ha desempeñado un papel esencial para asegurar una transición política y económica relativamente suave. Después de varios decenios de apartheid y aislamiento económico, se han establecido exitosamente nuevas instituciones democráticas. Las principales reformas económicas y sociales se han adoptado mediante un proceso de consenso. Para ese fin resultaron muy útiles las discusiones en las instituciones tales como el Consejo Nacional de Desarrollo Económico y de Mano de Obra (NEDLAC) que reúne al Gobierno, los sindicatos, los empleadores y los representantes de la sociedad civil.
La larga tradición de diálogo social entre los interlocutores sociales en Suiza es la base del éxito económico e internacional del país. La paz social es una consideración importante cuando las empresas toman decisiones sobre su ubicación, en particular en el caso de actividades de alto valor agregado que requieren grandes inversiones en materia de investigación y desarrollo y por consiguiente una planificación estable a largo plazo.

98. Varios de los estudios por país analizan el papel importante que las mujeres desempeñan en el desarrollo económico de su país y en el aumento de la competitividad internacional de su país. Por ejemplo, en Mauricio, en los últimos 15 años, las mujeres entraron en el mercado de trabajo tan rápidamente que la parte del empleo total que representan pasó de 22 a 33 por ciento entre 1982 y 1995. Del mismo modo en Bangladesh, son mujeres la inmensa mayoría de los trabajadores empleados en el sector de la vestimenta que se está desarrollando rápidamente. Es importante observar que éstos y otros países necesitan considerar un alto grado de desigualdades entre hombres y mujeres en el mercado de trabajo. Por ejemplo, en Mauricio como en otras partes, las calificaciones laborales de las mujeres aumentan rápidamente (como por ejemplo un mejor nivel de educación y más años de experiencia laboral) lo cual debería llevar a una rápida mejora de la situación de las mujeres en el mercado de trabajo, lo que no siempre ocurre.

E. Seguimiento y acción de la OIT

99. Al completarse el estudio final, el próximo paso será la publicación del informe de síntesis completo, junto con los siete estudios por países.

100. Se han presentado varias ideas para actividades futuras en las reuniones tripartitas nacionales en las que se han presentado los estudios por país. En primer lugar se sugirió que se hiciera un seguimiento sobre las cuestiones de política planteadas en los estudios. Los equipos multidisciplinarios serían los más indicados para realizar actividades en esta materia. En el caso de Bangladesh, se está realizando un seguimiento de ciertas cuestiones de política que se plantearon al proceder al estudio del país, seguimiento que realizan conjuntamente la Oficina de la OIT en Dacca y el Sector del Empleo, con apoyo financiero del PNUD. En segundo lugar, los miembros del Consejo de Administración han instado al Grupo de Trabajo a presentar los principales resultados de ciertos estudios por país en reuniones subregionales a fin de dar a conocer su experiencia sobre los países considerados. En tercer lugar, otras organizaciones internacionales se han mostrado interesadas en los estudios. Por consiguiente, puede ser útil organizar reuniones con estas organizaciones a fin de discutir las metodologías y los resultados de investigaciones similares y explorar vías para llevar a cabo tareas complementarias.

101. Entre los resultados claros de esta labor, cabe señalar la importancia de emprender nuevas investigaciones en varias esferas importantes, que el Grupo de Trabajo tal vez considere oportuno incluir en el programa de trabajo para el próximo bienio, como por ejemplo:

La cuestión general de cómo se traduce la mundialización en progreso social merecería un examen detallado. En consecuencia, podrían celebrarse periódicamente discusiones a este respecto bajo los auspicios del Consejo de Administración. Las discusiones podrían abarcar la ampliación del análisis de política (nacional) realizado en los estudios por país con miras a desarrollar principios de buen gobierno.
Los países en desarrollo tienen dificultades para hacer frente a las consecuencias sociales de la reducción de las barreras comerciales prevista en los acuerdos de la OMC (por ejemplo en el caso de la eliminación del acuerdo multifibras, o cuando la baja de las tarifas de importación plantea problemas presupuestarios difíciles de resolver). Sería interesante elegir un pequeño grupo de esos países, comparar su experiencia y determinar posibles soluciones.
Otra cuestión importante es determinar si la competencia en los mercados de productos contribuye a aumentar los beneficios que reporta la mundialización, y sería útil examinar las respuestas de política de los distintos países.
Merece consideración el análisis comparativo de las políticas que tienen por objeto tratar el aumento de las desigualdades sociales, tales como el impuesto negativo sobre los ingresos, las políticas sociales para grupos determinados, etc.
Podrían realizarse más investigaciones sobre la correlación entre el aumento del empleo no estructurado y la mundialización, así como también sobre las respuestas de política apropiadas a este fenómeno.
La adopción de diferentes modalidades de negociación colectiva para tratar los retos que plantea la mundialización merece ser examinada.
De manera más general, la relación entre las normas fundamentales del trabajo y el desarrollo económico si bien es compleja, debe ser tomada en cuenta a fin de determinar los métodos apropiados para aplicar esas normas.

102. Si bien tanto los estudios por país como el informe de síntesis se centran en las respuestas de política nacionales a los retos que plantea la mundialización, se plantea la cuestión de saber si también han de considerarse medidas en el plano internacional. Por ejemplo, como actualmente se debaten posibles soluciones al problema de la volatilidad de los movimientos de capital a corto plazo, el Consejo de Administración tal vez desee recibir informaciones al respecto y examinar, desde el punto de vista de la OIT, las diferentes propuestas presentadas. Esta es una cuestión importante para la Organización, dado que las corrientes de capitales volátiles pueden tener una influencia importante sobre el empleo y el progreso social en los Estados Miembros. De manera más general, la OIT debería desempeñar un papel más importante para lograr que las dimensiones sociales y el mercado de trabajo sean debidamente tomadas en cuenta en los debates internacionales sobre cuestiones financieras, comerciales y macroeconómicas.

Ginebra, 6 de noviembre de 1999.

1. Documento GB.274/WP/SDL/2.

2. Se adoptó la decisión de establecer una Comisión Preparatoria para la Organización Mundial del Comercio que, entre otras cosas, trataría de las propuestas para incluir puntos adicionales en el orden del día del programa de trabajo de la OMC. El presidente de Comisión de Negociaciones Comerciales, al concluir sus comentarios se refirió también a la importancia que determinadas delegaciones concedían a la relación entre el comercio y las normas del trabajo internacionalmente reconocidos.

3. Consejo de Administración, Actas de la 260.ª reunión (junio de 1994).

4. El texto completo del párrafo correspondiente dice así: «Renovamos nuestro compromiso de respetar las normas fundamentales del trabajo internacionalmente reconocidas. La Organización Internacional del Trabajo (OIT) es el órgano competente para establecer esas normas y ocuparse de ellas, y afirmamos nuestro apoyo a su labor de promoción de las mismas. Consideramos que el crecimiento y el desarrollo económico impulsados por el incremento del comercio y la mayor liberalización comercial contribuirán a la promoción de esas normas. Rechazamos la utilización de las normas del trabajo con fines proteccionistas y convenios en que no debe cuestionarse en absoluto la ventaja comparativa de los países, en particular de los países en desarrollo de bajos salarios. A este respecto, tomamos nota de que las Secretarías de la OMC y la OIT proseguirán su actual colaboración». Declaración Ministerial de Singapur, 1996 (párrafo 4). Véase el documento GB.268/WP/SDL/1/3, Corr. y Add.1, y http://www.wto.org/wto/archives/mc.htm.

5. Documentos GB.267/WP/SDL/1/1 y GB.268/WP/SDL/1/2. En la 268.ª reunión del Consejo de Administración (marzo de 1997) se informaba de que el cuestionario había recibido 180 respuestas, procedentes de 98 países.

6. Documento GB.273/WP/SDL/2.

7. Documento GB.274/WP/SDL/2.

8. Bangladesh, Chile, la República de Corea, Mauricio, Polonia, Sudáfrica y Suiza.

9. Lateef, 1997; The Economist, 16 de enero de 1999.

10. Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), 1998.

11. UNCTAD, varios años.

12. En su último World Investment Report, la UNCTAD (1998:14-16) presenta unos cálculos para el período 1992-1997, que confirman los coeficientes de volatilidad más elevados para las inversiones de cartera, comparadas con la inversión extranjera directa. Los préstamos de los bancos comerciales mostraron ser una fuente aún más volátil de capitales.

13. UNCTAD, 1998.

14. Campa/Goldberg, 1997; Feenstra/Hanson, 1995; Hanson/Harrison, 1995. En contraste, la utilización de insumos de importación disminuyó en Japón entre los decenios de 1970 y de 1990. También es interesante advertir que ciertas empresas que habían subcontratado parte de sus actividades, al parecer han admitido que los resultados económicos de esta decisión no responden a sus expectativas. Por lo tanto, en algunos casos se puede pensar que habrá un proceso de reasunción de funciones anteriormente dadas al exterior.

15. Por ejemplo, Edwards (1998), utilizando datos comparativos entre 93 países y con diversos indicadores de apertura, llega a la conclusión de que los países más abiertos han experimentado más deprisa el crecimiento de la productividad total de los factores, y que este resultado constituye una base firme para la utilización de indicadores de apertura, técnicas de estimación, períodos temporales y formas funcionales. Para la vinculación entre la inversión extranjera directa y el crecimiento económico, véase De Mello (1997) y Borensztein, De Gregorio y Lee (1995).

16. Véase, por ejemplo, De Long (1998) y Altman (1998).

17. Por falta de datos, no ha sido posible ampliar esta investigación a otras economías emergentes.

18. Las estimaciones econométricas confirman la ausencia de vínculo directo alguno entre la creciente penetración de las importaciones en los sectores manufactureros y las pérdidas relativas de empleo (Equipo especial de la OIT, 1999d).

19. Esto pudiera ser porqu