GB.274/3 |
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TERCER PUNTO DEL ORDEN DEL DIA
Fecha, lugar y orden del día de la 89.ª reunión (2001)
de la Conferencia Internacional del Trabajo
Indice
a) Registro y notificación de los accidentes del trabajo y de las enfermedades profesionales;
b) Posible revisión de la lista de enfermedades profesionales, cuadro I del Convenio sobre las prestaciones en
caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, 1964 (núm. 121)
1. De conformidad con las disposiciones adoptadas por el Consejo de Administración en su 254.ª reunión (noviembre de 1992)(1) , se propone que la 89.ª reunión (2001) de la Conferencia Internacional del Trabajo se inaugure el martes 5 de junio de 2001.
2. Se propone que la reunión se celebre en Ginebra.
3. La Conferencia tendrá ante sí los siguientes puntos inscritos de oficio:
4. El orden del día de la 88.ª reunión (2000) de la Conferencia, establecido por el Consejo de Administración en su 271.ª reunión (marzo de 1998), comprende los cuatro puntos siguientes:
5. Las propuestas de Programa y Presupuesto para el bienio 2000-2001, a efectos presupuestarios y sin que ello prejuzgue la decisión del Consejo de Administración, prevén que puedan inscribirse en el orden del día de la reunión del año 2001 de la Conferencia, un total de tres puntos técnicos. Como en el año 2001 tiene que celebrarse una segunda discusión sobre seguridad y salud en la agricultura, en la presente reunión el Consejo de Administración sólo tendrá que escoger dos puntos técnicos para completar el orden del día de la 89.ª reunión (2001) de la Conferencia.
6. En su 273.ª reunión (noviembre de 1998), el Consejo de Administración procedió al examen de un repertorio de propuestas con vistas a la primera discusión para la fijación del orden del día de la reunión correspondiente al año 2001 de la Conferencia(2) . El Consejo seleccionó una lista de puntos para una discusión más detallada en la presente reunión, y decidió solicitar informes sobre la legislación y la práctica o unas propuestas más detalladas sobre nueve cuestiones:
a) Registro y notificación de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales (elaboración de
normas);
b) Posible revisión de la lista de enfermedades profesionales, cuadro I del Convenio sobre las prestaciones en
caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, 1964 (núm. 121) (elaboración de normas).
7. Como se recordará, los puntos 2, 3, 4, 5, 6, a) y b) y 8 fueron objeto de anteriores propuestas, que se presentaron al Consejo de Administración en su 271.ª reunión (marzo de 1998)(3) . Estas aportaciones han sido puestas al día, y con estas modificaciones se incluyen en el presente documento.
8. De acuerdo con varias preguntas que se plantearon en las discusiones del Consejo de Administración, la lista de puntos anteriormente mencionada no predetermina el tipo de acción que pueda adoptarse sobre ellos en la reunión del 2001 de la Conferencia. Sin embargo, como ya se ha indicado, los puntos 1, 4, 6, a) y b) y 7 se presentan con vistas a la elaboración de normas, y los puntos 2, 3, 5, 8 y 9 se presentan para discusión general.
9. Nuevas investigaciones. Durante el examen del repertorio en la 273.ª reunión (noviembre de 1998), algunos miembros del Consejo de Administración expresaron el deseo de que la Oficina acelerase su labor de investigación en relación con algunos de los temas del repertorio de propuestas, en particular en relación con la aportación de la OIT a las operaciones de consolidación de la paz, el sector no estructurado, las condiciones de trabajo y de empleo de los trabajadores de edad y una mejor colaboración y coordinación con las organizaciones de las Naciones Unidas en el ámbito de la vida laboral. Cabe recordar que la Oficina ha sido requerida a inscribir en el orden del día de la Conferencia la posible adopción de instrumentos internacionales para la protección de los trabajadores en las situaciones identificadas por la Comisión del Trabajo en Subcontratación no más tarde de cuatro años a partir de 1998, es decir en la reunión del año 2002 de la Conferencia Internacional del Trabajo(4) . Además, en relación con la prevención del acoso sexual en el lugar de trabajo, la Oficina seguirá estudiando esta cuestión, incluida la posibilidad de tener en cuenta otras formas de acoso, como se propuso durante las discusiones de la reunión de noviembre del Consejo de Administración. Si el Consejo de Administración así lo desea, la Oficina presentará unas propuestas más detalladas sobre estos temas en noviembre de 1999.
10. Clasificación de los puntos propuestos para su inscripción en el orden del día de la Conferencia. La presentación de los puntos propuestos para su inscripción en el orden del día de la Conferencia se basa en la clasificación de las normas internacionales del trabajo, tal como han sido aprobadas por el Consejo de Administración. Durante las discusiones sobre el repertorio de propuestas, algunos miembros del Consejo de Administración propusieron clasificar temáticamente las propuestas, reflejando así los objetivos estratégicos que subyacen en las propuestas de Programa y Presupuesto para 2000-2001. Si el Consejo de Administración así lo desea, el repertorio de propuestas para el orden del día de la Conferencia que ha de ser examinado por el Consejo de Administración en su 276.ª reunión (noviembre de 1999) podría reestructurarse en consecuencia.
11. Modificación del calendario de las decisiones con vistas a inscribir puntos para discusión general en el orden del día de la Conferencia. En su 273.ª reunión (noviembre de 1998) se planteó en el Consejo de Administración la cuestión de si los puntos para discusión general podrían inscribirse en el orden del día de la Conferencia de manera más próxima en el tiempo a la celebración real de la discusión, con vistas a permitir una selección más actual de los temas. De conformidad con el artículo 11ter del Reglamento de la Conferencia, uno de los requisitos del procedimiento de preparación de cuestiones para que sean incluidas entre los puntos del orden del día para discusión general es que la Oficina elabore un informe sobre la cuestión que ha de pasar a discusión general, con tiempo suficiente para que llegue a poder de los gobiernos por lo menos dos meses antes de la apertura de la reunión de la Conferencia en que haya de discutirse la cuestión. En relación con los puntos para elaboración de normas, de conformidad con el párrafo 1 del artículo 39 del Reglamento, el oportuno informe sobre la legislación y la práctica y el cuestionario han de llegar a los Estados Miembros por lo menos 18 meses antes de la apertura de la reunión de la Conferencia en que ha de discutirse la cuestión. En este último caso, la Oficina tiene que disponer también de tiempo suficiente para preparar el informe completo sobre la legislación y la práctica y el cuestionario. Actualmente, las decisiones para inscribir en el orden del día estos dos tipos de puntos (destinados a la elaboración de normas o a la discusión general) se adoptan en las reuniones de marzo del Consejo de Administración, es decir, 26 meses antes de la discusión en la Conferencia. Por lo tanto, no hay obstáculos de procedimiento que impidan adoptar decisiones con vistas a inscribir puntos para la discusión general en el orden del día de la Conferencia con más proximidad en el tiempo a la celebración de la discusión real. Dicho esto, cualquier reconsideración de los procedimientos actuales plantea otras muchas cuestiones -- muy complejas -- que suponen consideraciones políticas, jurídicas y logísticas. Una de estas cuestiones se relaciona con las consecuencias que de ello pudiesen derivarse para la inscripción en el orden del día de la Conferencia de un punto para discusión preliminar sobre un posible tema destinado a la elaboración de normas. Otra cuestión es si, y en qué medida, la modificación del calendario restringiría la selección de posibles puntos por parte del Consejo de Administración. Cabe recordar que en su 276.ª reunión (noviembre de 1999), el Consejo de Administración examinará la cuestión de cómo facultar a la Conferencia para integrar efectivamente las decisiones de revisión de los convenios que se deriven, entre otras cosas, de la labor del Grupo de Trabajo sobre Política de Revisión de Normas. En este contexto, se invita al Consejo de Administración a volver sobre esta cuestión más adelante.
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1. Nuevas disposiciones relativas a la discriminación
en el empleo y la ocupación
Resumen En su Estudio especial de 1996 sobre el Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111), la Comisión de Expertos comprobó que cierto número de criterios por los cuales se prohíbe la discriminación en otras normas de la OIT o en otras normas internacionales, y sobre todo en la legislación nacional, no se contemplan en este Convenio. Como el Convenio núm. 111 constituye el principal instrumento de la OIT contra la discriminación, la Comisión de Expertos recomendó que el Consejo de Administración considerase la adopción de un protocolo, que no revisaría el Convenio como tal, pero que permitiría a los países ratificantes aceptar formalmente unos criterios adicionales por los que se prohíbe la discriminación. Esto consolidaría la protección de la OIT contra la discriminación, y pondría a la OIT en más estrecha armonía con los instrumentos recientemente adoptados por otras organizaciones sobre los derechos humanos y con la evolución de la práctica nacional. |
Introducción
12. En su Estudio especial realizado en 1996 respecto del Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111), la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones recomendaba que se considerase la adopción de un protocolo al Convenio, que ofreciese criterios adicionales de prohibición de la discriminación en virtud del Convenio, teniendo en cuenta los cambios que se han producido en este terreno y que se han reflejado en la legislación nacional, e incorporando otros motivos de discriminación prohibidos que ya están previstos en otros convenios de la OIT(5) .
13. La Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones no propuso que se revisara el Convenio, sino que más bien sugirió que se añadiera un protocolo que pudiese ser ratificado como complemento al Convenio, bien por los países que ya lo hubieran ratificado o bien en el momento de la ratificación del Convenio. Así, el Convenio núm. 111, uno de los convenios fundamentales de la OIT, permanecería inalterado. Parece ser que en general se está de acuerdo en que el enfoque de consolidar y ampliar los criterios en virtud de los cuales debería prohibirse la discriminación en el empleo y la ocupación debería preferirse si hubiera que tratar esta cuestión.
Situación de la legislación y la práctica nacionales
14. El Convenio núm. 111 exige a los Estados que lo ratifiquen que adopten medidas contra la discriminación en el empleo y la ocupación basada en motivos de raza, color, sexo, religión, opinión política, ascendencia nacional u origen social. No obstante, la Comisión consideró que existían suficientes indicios, ya fuera en las legislaciones nacionales sobre discriminación, ya en otros convenios de la OIT, que justificaban la adopción de un protocolo que permitiera a los Estados asumir obligaciones adicionales respecto de alguno o de todos los criterios que a continuación se enumeran (por orden alfabético): afiliación sindical, condición matrimonial, edad, estado de salud, idioma, inclinaciones sexuales, invalidez, nacionalidad, posición económica y responsabilidades familiares. A continuación se indica cómo se tratan estos criterios en la legislación y la práctica nacionales.
Edad
15. La edad es un criterio que se menciona con mucha frecuencia en las legislaciones nacionales recientes. Por ejemplo, se menciona en Nueva Zelandia en el artículo 21 de la ley sobre derechos humanos, del 1.º de febrero de 1994; en Croacia, se contempla en el artículo 2 de la ley sobre el trabajo de 1995; el artículo 23, 3) de la nueva Constitución de la República del Ecuador adoptada el 5 de junio de 1998 establece la igualdad de derechos y oportunidades, así como las libertades reconocidas a todos los individuos sin discriminación, especialmente en base a su edad; este criterio se contempla también en el artículo 5 del Código de Trabajo de Níger de junio de 1996, en el artículo 26 de la ley orgánica sobre el trabajo, de 1997, de Venezuela, en el artículo 4 del Código de Trabajo de Côte d'Ivoire y en el artículo 246 del Código de Trabajo del Chad. En Francia, en virtud del artículo L.12214-11 del Código de Trabajo, son nulas y sin efecto alguno las disposiciones de los convenios o los acuerdos colectivos de trabajo y las cláusulas de los contratos de trabajo que estipulen la ruptura de pleno derecho del contrato de trabajo cuando el asalariado haya llegado a una determinada edad o tenga derecho a cobrar pensión de jubilación. Parecida situación es la que existe en los Estados Unidos en virtud de las decisiones de los tribunales, más tarde codificadas en forma de ley. Australia, según las memorias del Gobierno en relación con la aplicación del Convenio núm. 111, estudia actualmente la posibilidad de prevenir toda discriminación basada en la edad.
Estado de salud
16. El estado de salud no debería constituir motivo aceptable de denegación de empleo o de despido, a menos que haya una relación muy estrecha entre el estado de salud presente en el trabajador y las exigencias profesionales normales requeridas para el ejercicio de un determinado empleo. Según los países, se han adoptado a ese respecto diversas medidas:
a) En lo que respecta al estado de salud en general, en Francia, el artículo L.1216 del Código de Trabajo establece la índole de la información que puede solicitarse a los candidatos a un empleo y a los propios trabajadores, y que estará sujeta a dos condiciones: por un lado, esta información debe recabarse únicamente con la finalidad de saber si la persona tiene la capacidad necesaria para ocupar el empleo propuesto y evaluar sus aptitudes profesionales, y por otro, esta información debe tener un vínculo directo y necesario con el empleo propuesto o con la evaluación de las aptitudes profesionales. El artículo L.122-45 del Código de Trabajo tiene por objeto ampliar el alcance de la protección que depara este artículo a todas las personas que puedan ser excluidas de un procedimiento de contratación con motivo de su estado de salud, a menos que el médico del trabajo haya certificado su ineptitud, de conformidad con la ley. En Finlandia, al igual que en otras legislaciones nacionales, la reforma del Código Penal tiende a tipificar como acto delictivo justiciable la discriminación por parte de un empleador de un candidato a un empleo o de un trabajador con motivo de su estado de salud. El artículo 23, 3) de la nueva Constitución del Ecuador, adoptada el 5 de junio de 1998, establece la igualdad de derechos y oportunidades, así como las libertades reconocidas a todos los individuos, refiriéndose expresamente a la discriminación en base al estado de salud.
b) Uno de los problemas actuales relacionados con el estado de salud es la discriminación de que pueden ser objeto los trabajadores seropositivos, es decir, infectados por el virus de la inmunosuficiencia humana (VIH), o que tienen el síndrome de la inmunodeficiencia adquirida (SIDA). Los países que han reglamentado esta cuestión estiman que la definición de las discriminaciones ilícitas derivadas de la condición de la persona infectada por el VIH debería ser lo más amplia posible y de carácter universal. En una definición de esta índole deberían estar comprendidas las discriminaciones que se ejercen contra las personas que están infectadas por el VIH (ya presenten o no los síntomas diacríticos) y las discriminaciones que se fundan en la mera sospecha de que una persona podría estar infectada por el VIH por pertenecer a su pertenencia a un grupo que supuestamente presenta riesgos de contaminación o por las relaciones que mantiene con una persona infectada por el VIH. En el Canadá, la categoría de las personas que están infectadas por el VIH está comprendida en el campo de aplicación de la prohibición de ejercer discriminaciones fundadas en una discapacidad. En Costa Rica, una ley general se promulgó en mayo de 1998 sobre el VIH-SIDA, cuyo artículo 4 estipula que todo portador del VIH-SIDA tiene derecho a la no interferencia en sus actividades... en materia de trabajo, profesión, educación..., y cuyo artículo 10 prohíbe toda discriminación en materia de trabajo contra todo trabajador infectado por el VIH-SIDA. En Francia, el Código de Trabajo protege también a los trabajadores infectados por el VIH de las discriminaciones de que puedan ser objeto en el trabajo. En los casos en que no se conozca la situación de un trabajador respecto al VIH, y cuando el mismo se niegue a someterse a una prueba de detección, algunas legislaciones nacionales establecen que el empleador no puede obligar al trabajador a hacerlo. La Recomendación núm. R (89) 14 del Comité de Ministros del Consejo de Europa sobre las consecuencias éticas de la infección del VIH en los ámbitos sanitario y social, pide a los Estados miembros que adopten medidas con vistas a proteger a los trabajadores de toda discriminación fundada en este motivo. En el Canadá, se aplica una política de no discriminación en el caso de los empleados de la función pública.
Discapacidad
17. Muchos países han adoptado medidas encaminadas a proteger a las personas con discapacidad y a promover la igualdad de oportunidades entre estos últimos y los demás trabajadores. El Código de Trabajo del Gabón, que entró en vigor en enero de 1995, contiene por ejemplo en su capítulo 5 toda una serie de disposiciones sobre la protección de los trabajadores discapacitados. En determinadas legislaciones nacionales se contemplan medidas específicas de protección de los derechos de los trabajadores discapacitados. En Nueva Zelandia, se adoptan medidas para la protección del empleo de las personas discapacitadas en la ley sobre las personas discapacitadas de 1960 y de 1975. En Polonia, cabe citar la ley de 9 de mayo de 1991 sobre el empleo y la readaptación profesional de los discapacitados. Varios países prevén una legislación que prohíbe hacer discriminación en materia de empleo y de profesión en razón de la discapacidad, entre ellos Ecuador, España, Kuwait, Níger y Suecia.
Inclinaciones sexuales
18. Se observa que los Estados Miembros se dotan cada vez más de disposiciones legislativas que protegen específicamente a los trabajadores susceptibles de ser discriminados por sus inclinaciones sexuales. Algunos países y Estados se han dotado de constituciones que prohíben explícitamente la discriminación fundada en las inclinaciones sexuales. Este tipo de prohibiciones se pueden observar en la Constitución provisional de Sudáfrica, en la Constitución de Alemania, así como en las leyes fundamentales de los Länder de Brandeburgo y Turingia. El artículo 23, 3), de la nueva Constitución del Ecuador, adoptada el 5 de junio de 1998 establece la igualdad de derechos y oportunidades así como las libertades reconocidas a todos los individuos, sin discriminación, contemplando concretamente el caso de las inclinaciones sexuales. Este tipo de legislación, por el que se prohíbe explícitamente la discriminación fundada en las inclinaciones sexuales, existe en Dinamarca, Francia y Nueva Zelandia. En los Países Bajos, la ley refuerza las sanciones penales por las que se castigan, en especial, los actos públicos de aversión o de discriminación motivados por las inclinaciones sexuales. En Australia, la ley sobre el trabajo cita expresamente la necesidad de prevenir y eliminar toda discriminación fundada en las inclinaciones sexuales.
Otras normas y su ámbito de aplicación
19. La Comisión de Expertos también dedicó una atención considerable en su Estudio especial a los criterios adicionales de discriminación recogidos en otras normas de la OIT. Aun cuando el Convenio núm. 111 es el principal instrumento de la OIT en materia de prevención de la discriminación, no abarca muchas de las áreas en que las normas de la OIT ofrecen la mayor (y a menudo, la única) protección en la legislación internacional. Esto comprende la edad(6) , nacionalidad(7) , afiliación sindical(8) , discapacidad(9) y responsabilidades familiares(10) . La adopción de un protocolo apropiado permitiría consolidar la protección y añadiría coherencia a los esfuerzos de asesoramiento y control de la OIT en este tema. Este puede ser un punto especialmente importante en lo que respecta a la labor de la OIT de revisar su cuerpo de normas y hacerlas más coherentes.
20. Por ejemplo, el Convenio sobre la terminación de la relación de trabajo, 1982 (núm. 158), adoptado después del Convenio núm. 11, prohíbe la terminación de la relación de trabajo por iniciativa del empleador por razón, entre otras cosas, de raza, color, sexo, estado civil, responsabilidades familiares, embarazo, religión, opiniones políticas, ascendencia nacional, origen social o ausencia del trabajo durante la licencia de maternidad. El Convenio sobre los trabajadores con responsabilidades familiares, 1981 (núm. 156) aboga por que la personas con responsabilidades familiares sean protegidas de la discriminación, tal como se define en el Convenio núm. 111.
21. Finalmente, las normas sobre derechos humanos adoptadas por otras organizaciones internacionales desde la adopción del Convenio núm. 111 de 1958, han ampliado la protección en materia de discriminación que ofrece la legislación internacional, sin que todos estos criterios se contemplen en los convenios más importantes de la OIT sobre este tema(11) . La Comisión de Expertos consideraba que, «con el objetivo de guardar coherencia con la legislación internacional sobre derechos humanos, sería conveniente tomarla en cuenta al efectuar el examen del Convenio núm. 111». La Comisión se refiere al respecto al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, adoptados ambos en 1966, actualmente ampliamente ratificados y que contienen ambos el siguiente párrafo:
Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a garantizar el ejercicio de los derechos que en él se enuncian, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.
A nivel regional, la Comisión de Expertos advierte también que la Convención Europea de Derechos Humanos, adoptada en 1950, prohíbe en su artículo 14 toda discriminación basada en «el sexo, la raza, la religión, la opinión política o toda otra opinión, el origen nacional social, la asociación con una minoría nacional, la posición económica, el nacimiento o cualquiera otra condición social»(12) .
Conclusiones
22. Por lo tanto, se invita al Consejo de Administración a que considere de nuevo la propuesta de la Comisión de Expertos, en el sentido de examinar un protocolo al Convenio núm. 111 sobre posibles criterios adicionales de discriminación. La Comisión recomendó que el Consejo de Administración y la Conferencia considerasen dos soluciones alternativas a este respecto. La primera sería la de permitir a los Estados ratificar el protocolo y escoger cuál o cuáles de los criterios adicionales enumerados en él estarían dispuestos a aceptar como obligaciones adicionales en virtud del Convenio (véase la lista indicativa antes mencionada). La segunda posibilidad sería la de adoptar unos criterios considerados «fundamentales», que tendrían que ser aceptados al ratificar el protocolo, y permitir a los Estados Miembros decidir si aceptan o no los demás criterios enumerados, solución que ha sido preferida por la mayor parte de los que se han referido a ella en las consultas anteriores. La Comisión considera que esto debería hacerse sin modificar el actual instrumento, sino simplemente por medio de la adopción de un protocolo que podría ser ratificado voluntariamente.
23. Asimismo, la Comisión de Expertos señaló que ya existe una disposición en el Convenio núm. 111 que permite a los gobiernos asumir obligaciones en relación con criterios distintos de los que se detallan en el Convenio. El apartado b) del párrafo 1 del artículo 1 establece que puede modificarse la definición de discriminación a fin de incluir cualquier otra distinción, exclusión o preferencia que pueda ser especificada por el gobierno del país ratificante previa consulta con las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores. Aunque algunos hubieran preferido en la discusión anterior que se siguiese este camino, la Comisión de Expertos sugirió que el protocolo era una forma mejor de permitir a los Estados que ampliasen los criterios que abarca el Convenio. Asimismo, cabe destacar que las sugerencias realizadas por la Comisión de Expertos a los gobiernos, en el sentido de que recurran al apartado b) del párrafo 1 del artículo 1 todavía no han recibido respuesta positiva.
24. Es de suponer que este protocolo presentaría varias diferencias importantes respecto del apartado b) del párrafo 1 del artículo 1. Debe señalarse que el texto del Convenio no ofrece una indicación clara en cuanto a la manera en que debería tomarse tal decisión o comunicarse a la Comisión de Expertos, a diferencia de lo que ocurre con un protocolo, que está claramente abierto a una ratificación explícita. Una vez adoptado, un protocolo tendría que someterse a las autoridades competentes de todos los Estados Miembros, del mismo modo que ocurre con los convenios y recomendaciones y, por lo tanto, los gobiernos habrían de examinarlo formalmente. Los gobiernos que han ratificado el Convenio no tienen obligación de emprender ninguna consulta formal sobre los criterios de discriminación en virtud del Convenio núm. 111, y de hecho no parece que estén llevando a cabo consultas a este respecto.
25. La ratificación del protocolo supondría una obligación internacional además de un compromiso público respecto de los criterios especificados por el gobierno que lo ratifique, facilitando un punto de convergencia para la acción relativa a la prevención de la discriminación en el empleo y la ocupación. Según el sistema jurídico nacional de que se tratara, incorporaría los criterios seleccionados a la legislación nacional y a los compromisos internacionales de un modo que no se lograría con una declaración voluntaria en virtud del artículo 1 del Convenio. Por último, no existe contradicción entre el enfoque de la ratificación de un protocolo adicional y el de formular declaraciones adicionales en virtud del artículo 1 del Convenio; serían compatibles y podrían complementarse si los gobiernos comenzaran a utilizar el procedimiento de declaración previsto en el Convenio.
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2. Las inversiones y el empleo
Resumen La mundialización ha fortalecido la importancia de las inversiones privadas a nivel nacional. Globalmente, la inversión extranjera directa (IED), que las empresas realizan sólo en un número limitado de países, ha reemplazado ampliamente las inversiones públicas, del tipo de la ayuda al desarrollo. Su cuota en la cartera de inversiones ha ido en aumento. Esas tendencias tienen considerables repercusiones en el nivel y estructura del crecimiento económico, del empleo y de la distribución de los ingresos. Como quedó perfectamente claro en las conclusiones del informe que se presentó a la Conferencia Internacional del Trabajo en 1996 sobre «políticas de empleo en una economía mundializada», las inversiones constituyen un elemento fundamental en el proceso de generación de empleo y de crecimiento del producto. Desde entonces, no ha hecho más que aumentar la preocupación sobre cómo los mercados de trabajo (que siguen siendo locales) quedan afectados por los mercados de capitales, que son cada vez más mundiales. Los gobiernos, los sindicatos y las organizaciones de empleadores disponen de varios medios para fomentar las inversiones en general, especialmente las que tienen efectos positivos en el empleo, aunque la función del Estado como inversor y suministrador de finanzas para inversiones ha disminuido de manera radical. Los cambios en la composición, ubicación y fuentes de financiación para las inversiones han afectado la selección de los medios disponibles para influir en las decisiones de inversión, que ahora se adoptan primariamente en las empresas. La discusión sobre las inversiones y el empleo tiene su origen en la cuestión subyacente de cómo pueden mejorar los empleos en cantidad y calidad a partir de la inversión en el contexto cambiante de la adopción de decisiones, especialmente en los sectores en que son más necesarios: los países menos desarrollados, las regiones menos desarrolladas de cada país y las empresas más pequeñas. |
La función del Estado como inversor y aportador de inversiones
Ambitos de preocupación
26. Se está produciendo una tendencia mundial de transferencia de la propiedad del Estado a la propiedad privada y del monopolio a la libre competencia. En casi todas las partes del mundo se ha producido una privatización a gran escala de las propiedades del Estado. Por consiguiente, la función del Estado como propietario de instalaciones de producción ha ido a la baja y su función como inversor ha evolucionado.
27. Hasta mediados del decenio de 1980, la inversión pública y privada tendían a evolucionar conjuntamente. Desde entonces, ha ido en aumento el nivel de las inversiones privadas. A medida que las industrias han sido transferidas al sector privado, la desreglamentación y la estabilización económica han ido aumentando las oportunidades de crecimiento, y nuevos sectores como los relacionados con la infraestructura se han abierto a las inversiones privadas.
28. La función inversora del Estado se centra cada vez más en los servicios sociales y especialmente en los recursos humanos. El desarrollo de los recursos humanos brinda excelentes oportunidades de inversión, en el sentido de su contribución a un crecimiento económico sostenible. Existe una asociación muy estrecha, por ejemplo, entre la matrícula escolar y las tasas medias de crecimiento. Una población que haya recibido educación resulta fundamental tanto para el crecimiento a largo plazo como para el empleo. A pesar de ello, la educación y la formación están entre los principales objetivos de los recortes del gasto público en muchos países desarrollados.
29. La función del Estado ha pasado de ser la de un inversor a la de un promotor de inversiones privadas: aun cuando las empresas privadas suministren una red de telecomunicaciones y otros servicios, el Gobierno tiene que desempeñar una función de promoción y desarrollo que facilite y garantice el aflujo de fondos de inversión hacia este sector. Esta función se compone de actividades de investigación y desarrollo, de redes piloto, de una política de adquisiciones, de infraestructuras básicas, etc. Las telecomunicaciones constituyen un buen ejemplo de las industrias de base que se requieren en una moderna empresa en redes y, al mismo tiempo, constituyen una actividad que necesita a su vez una infraestructura desarrollada que parta de la conectividad física bruta. Una empresa en red constituye la unidad real de actividad empresarial, formada por varias empresas (o segmentos de empresas) y por consultores y trabajadores temporeros vinculados a proyectos específicos. Los agentes del proyecto empresarial forman -- para cada proyecto -- una empresa que se define por la tarea que tiene asignada y por la eficacia con que la lleva a cabo, no por sus vinculaciones jurídicas.
30. Los Estados asignan también fondos públicos a sus inversiones en el sector privado, tanto en el marco nacional como en el internacional. Esta forma de financiación suele implicar algún tipo de condicionalidad, por ejemplo en forma de programas de ajuste.
31. A nivel nacional, varios incentivos a la inversión están vinculados con la expansión del empleo: suelen concederse subvenciones o créditos de cierto volumen a las inversiones empresariales que se comprometan a incrementar el empleo neto, generando un cierto promedio de empleos a tiempo completo a lo largo de un año fiscal determinado. Aunque el resultado positivo es perfectamente visible a corto plazo -- nuevos empleos -- este tipo de incentivos ha sido puesto en tela de juicio, porque sólo va bien si la empresa no puede conseguir por otro camino las inversiones que sean realmente susceptibles de aumentar su eficacia.
32. Se ha ido reconociendo cada vez más la capacidad de competencia y supervivencia de las pequeñas y medianas empresas, que suele estar muy influida por la calidad de las redes interempresariales y de las redes que existen entre las empresas y las instituciones en las que están situadas. Por lo tanto, se presta una gran atención política a las necesidades de los grupos de empresas, con preferencia a las de las empresas individuales. Las empresas pueden colaborar en cuestiones como la mejora del producto o la formación, y la iniciativa puede proceder de las propias empresas, de un organismo gubernamental, de una institución local de formación o (como en el caso de la Garment Industry Development Corporation, de Nueva York) de un organismo tripartito. Estos grupos de empresas son por su propia naturaleza de ámbito regional o subregional, y el fomento del desarrollo de un grupo puede redundar en beneficio del desarrollo, la inversión y el empleo a nivel local.
33. A nivel internacional, las subvenciones y los créditos forman parte de los programas de ajuste. La selección de los instrumentos para el fomento del crecimiento y del empleo es una consideración importante en el diseño de los programas de ajuste. Los programas de ajuste han incrementado el crecimiento en algunos de los países en que se han aplicado eficazmente, pero en muchas regiones sólo siguen creciendo las cifras de los pobres, y ello aún en países que disponen de unos programas de ajuste muy enérgicos. Se ha criticado a las políticas de ajuste por no tener en cuenta las circunstancias y tradiciones locales: en Africa, estos programas no suelen prestar atención a que la mayor parte de la gente vive en zonas rurales y trabaja por cuenta propia en pequeñas explotaciones agrícolas, por lo que los programas de ajuste que favorecen el comercio del sector rural y prestan especial atención a un crecimiento agrícola de amplia base, son los que ofrecen las oportunidades más inmediatas de reducción de la pobreza y de fomento del crecimiento económico.
Temas de discusión
34. Los temas de discusión podrían ser:
Polarización de las inversiones
Ambitos de interés
35. En casi todas las industrias, la tendencia predominante a nivel mundial se aleja de la producción basada en un alto coeficiente de mano de obra y se dirige a una producción con fuerte concentración de capital.
36. Los avances tecnológicos han hecho posible elaborar soluciones técnicas para diversos tipos de tareas que antes se llevaban a cabo manualmente. El carácter impredecible del contexto económico en el que muchas empresas están actuando las ha hecho más circunspectas en el empleo de trabajadores.
37. Para una empresa, una decisión de empleo es como una decisión de inversión en la que sólo es conveniente contratar a un trabajador cuando el valor actual neto de la decisión de contratación resulta positivo. Una empresa tiene que comparar el costo de invertir en trabajadores con el costo de invertir en máquinas y equipos. Casi siempre, un trabajador resulta más «flexible» que una máquina. La elevación de los costos por unidad laboral contribuye a la erosión de la competitividad.
38. La cuestión fundamental en la discusión sobre los costos laborales ha venido siendo la flexibilidad: las reglamentaciones de seguridad en el empleo afectan a la flexibilidad del mercado de trabajo; en general, tienen por efecto reducir la flexibilidad numérica, pero fomentan la flexibilidad funcional.
39. El grado de seguridad en el empleo que las empresas están dispuestas a brindar depende en parte de la amplitud de sus actuales inversiones en personal. La empresa calcula que brindando seguridad en el empleo aumentará también el rédito obtenido por la empresa a partir de sus inversiones en formación de la fuerza de trabajo y desarrollo de las capacitaciones, tanto específicas como generales. Por consiguiente, los trabajadores poco capacitados son más vulnerables en tiempo de recesión económica de la empresa o de la región.
40. Además de la legislación laboral y de la negociación colectiva, la legislación fiscal influye también en los costos laborales y en el empleo. La presión impositiva que se ejerce sobre el trabajo suele ser más intensa que la que se ejerce sobre el capital. Los impuestos sobre la nómina de empleados y empleadores -- a cuyo cargo corren varias transferencias sociales -- se han situado en el centro mismo de la discusión sobre las relaciones impositivas a la creación de empleo. Los impuestos sobre la nómina aumentan el costo relativo del trabajo, generando con ello un factor disuasivo para que las empresas creen empleos. Además, como los impuestos sobre la nómina no están en relación con los beneficios, cargan a las empresas durante las recesiones cíclicas.
41. Los elevados costos que alcanza el trabajo en los países desarrollados se han citado como argumento para invertir en medidas de ahorro de mano de obra, tecnología con alto coeficiente de capital y externización a países en los que la producción es más barata. La consecuencia de ello ha sido un aumento del desempleo estructural y los costos que a ello se asocian han incrementado la carga fiscal. A su vez, ello ha requerido unas tasas impositivas más elevadas, que han contribuido a disuadir aún más las inversiones y, por consiguiente, la creación de empleos.
42. Las empresas pequeñas y medianas generan una parte importante del empleo, pero absorben una cuota mucho menor de inversiones. Esto es inevitable, habida cuenta de que las industrias de alto coeficiente de capital suelen ser de gran escala. Sin embargo, muchas empresas pequeñas y medianas necesitan un nivel más alto de inversiones para ampliarse, elevar la calidad del producto y ser más competitivas. Con una inversión más grande, gran parte de la ineficacia y de los gastos inútiles que genera el mal funcionamiento de las empresas podrían evitarse, y con mejores equipos se podrían contratar unos trabajadores más capacitados, lo que contribuiría mucho a fomentar una amplia mentalidad de formación en la economía correspondiente. Es evidente que las empresas pequeñas y medianas sufren cierto número de limitaciones a su expansión y a su potencial aumento de rentabilidad, del tipo de problemas de comercialización, compras y alquileres, etc.
43. Las tasas sobre la nómina con cargo al empleador suelen afectar a las pequeñas empresas de manera distinta de a las grandes, y ello por diversas razones: los impuestos sobre la nómina constituyen una proporción mucho mayor del total de los impuestos en el caso de las pequeñas empresas; los costos administrativos son más altos; las empresas más pequeñas tienden a un coeficiente más elevado de mano de obra y a contratar empleados con menos ingresos y capacitaciones; los efectos de ajuste a corto plazo del mercado pueden tener unas repercusiones más intensas en el flujo de caja para las pequeñas empresas, y los impuestos sobre la nómina no se ajustan a los beneficios.
Temas de discusión
44. En esta sección, los temas de discusión podrían ser:
Ubicación de las inversiones
Ambitos de preocupación
45. Actualmente, las empresas adoptan sus decisiones de inversión y producción a nivel mundial. Los inversores basan sus decisiones respecto a los capitales en el volumen potencial de ventas, en las posibilidades de materias primas, en la proximidad a los clientes y las demandas de los mismos, en las estructuras de mercado y de costos y en las condiciones que imperan a nivel político y jurídico.
46. La mundialización ofrece a los inversores en los mercados internacionales de capitales una gama más amplia de oportunidades de inversión, unos réditos más elevados por sus ahorros y una mayor diversificación de la cartera de inversiones. Para el conjunto de la economía mundial, la mundialización promueve una asignación más eficaz de los recursos en todo el mundo, lo que trae consigo un mayor crecimiento, inversión y empleo a nivel mundial.
47. Las inversiones -- entre ellas la inversión extranjera directa (IED) que contribuye directamente al empleo -- se distribuyen de manera desigual por regiones y países. Los países y regiones que no pueden participar en la expansión del comercio mundial o atraer cantidades significativas de inversión privada, corren el riesgo de quedar rezagados en la economía mundial. Los países y regiones que tienen mayor riesgo de marginación son precisamente los que tienen más necesidad del comercio, inversión y crecimiento que la mundialización podría aportarles.
48. El conjunto de los países en desarrollo recibió un 37 por ciento del aflujo de IED en 1997, por comparación con el 17 por ciento que recibieron a principios del decenio. Sin embargo, entre los países en desarrollo los aflujos de IED se concentran en un pequeño número de países y regiones. Los principales países receptores son Asia oriental y el Pacífico, América Latina y el Caribe. Por comparación con otras partes del mundo, el volumen general de IED en Africa sigue siendo bajo, y ello constituye una fuente de preocupación. Entre 1991 y 1996, Africa atrajo menos de un 5 por ciento del total de los flujos de IED dirigidos a los países en desarrollo.
49. Las razones de la ausencia de IED son variadas, y las relaciones entre ellas no se entienden plenamente. Además de las razones económicas, hay también razones políticas, que a su vez se relacionan con otras consideraciones económicas. La inestabilidad política y la falta de confianza en los gobiernos suelen considerarse como los culpables más claros. Los inversores pueden pensar que las reformas no están todavía firmemente enraizadas en un país determinado o que las inversiones privadas no son objeto de un compromiso pleno que haga de ello su objetivo del gobierno, por lo que dudan en invertir. Algunos observadores aluden al hecho de que en estos países apenas suele existir un sector privado organizado. Finalmente, para los inversores extranjeros los riesgos resultan relativamente elevados, a tiempo que los beneficios son bastante bajos.
50. Aunque se reconozcan los méritos de la mundialización y de la inversión extranjera directa, el fenómeno de la mundialización no deja de suscitar temores. Se ha dicho que las empresas multinacionales han exportado empleos de los países desarrollados a los países en desarrollo por medio de la inversión extranjera y la producción para la exportación en zonas económicas especiales, así como que a través de la liberalización del comercio los gobiernos han fomentado la sustitución de los productos de fabricación nacional por otros de fabricación extranjera.
51. Las zonas económicas especiales son uno de los muchos incentivos que los gobiernos utilizan para atraer la inversión extranjera directa. Básicamente, una zona económica especial -- que confiere a los exportadores un estatuto de zona franca -- es una medida intermedia muy práctica para los países que no pueden pasar con rapidez a una situación de libre comercio. Las zonas de libre comercio y las zonas francas industriales son unos sectores en que las mercancías extranjeras o nacionales pueden entrar sin necesidad de exhibir facturas oficiales de aduana ni de pagar derechos arancelarios o arbitrios gubernamentales de consumo. Las zonas francas industriales se dedican a fabricar para la exportación, mientras que las zonas de libre comercio operan también con productos importados. Sin embargo, las actitudes en uno y otro caso suelen ser muy distintas. Cuando funcionan bien (como en Asia oriental), estos planes de zonas especiales contribuyen mucho al buen éxito de la exportación de manufacturas. Además, este aumento de las exportaciones conduce no sólo al crecimiento económico sino también a generar el ímpetu económico necesario para la liberalización del comercio. Por otra parte, los operadores de las zonas económicas especiales han sido acusados, entre otras cosas, de violaciones de los derechos humanos.
52. Para la gestión de la mundialización se han ido formando muchas organizaciones regionales, encaminadas todas ellas a garantizar la integración económica. Respecto a la integración regional se pueden distinguir tres tendencias: las zonas de libre comercio evolucionan hasta convertirse en zonas que suponen una mayor integración económica, ya porque sus estructuras son reemplazadas por otras nuevas o porque se añaden elementos nuevos a las ya existentes. Las zonas de integración económica siguen ampliándose por medio de fusiones entre sus estructuras o por admisión de nuevos miembros a las ya existentes. Asimismo, aumentan los acuerdos de cooperación entre los diversos grupos regionales.
Temas de discusión
53. En esta sección, los temas de discusión podrían ser:
Financiación de las inversiones
Ambitos de preocupación
54. En la mayor parte de los países en desarrollo, las tasas de ahorro (públicas y privadas) son demasiado bajas para financiar los niveles de inversión que se han fijado como objetivo.
55. El capital privado ha desplazado la financiación oficial al desarrollo como fuente principal de financiación exterior con destino a los países en desarrollo, de modo que en 1997 ascendía ya a un 85 por ciento del total, por comparación con sólo un 41 por ciento en 1990. Entre 1990 y 1997, los reembolsos realizados por los organismos oficiales de ayuda disminuyeron su nivel (que estaba cercano a un 60 por ciento de los flujos de recursos netos a largo plazo con destino a los países en desarrollo) y sufrieron una reducción de un 15 por ciento. Asimismo, se ha producido un descenso en términos absolutos. Este descenso refleja el mejor acceso a los mercados de capitales que ahora tienen muchos países en desarrollo, así como el descenso en la demanda de asistencia oficial para la financiación de las inversiones del sector público, tales como los proyectos en infraestructura.
56. Sin embargo, los flujos privados de inversión extranjera directa se concentran mucho en un margen bastante estrecho de países, sectores y prestatarios: un 75 por ciento de los flujos netos de capital privado va a una docena de países, que comprenden los mayores países en desarrollo. Esto deja a más de 100 países en desarrollo con escaso acceso a la financiación privada. Aun entre los países que reciben capitales privados, el préstamo se limita a un pequeño grupo de países de primera línea, y suele encaminarse hacia las industrias extractivas, la infraestructura y el sector financiero.
57. Esta concentración hace pensar que los bancos multilaterales de desarrollo deberían desempeñar una función más selectiva en la financiación del desarrollo en el siglo XXI, concentrando su atención en los sectores que no se financian adecuadamente con cargo a otras fuentes. Ello plantea un dilema para los bancos multilaterales de desarrollo, puesto que los resultados de las investigaciones realizadas en relación con la eficacia de la asistencia prestada hacen pensar que para obtener mayores efectos deberían concentrar esa asistencia en los países en que las políticas e instituciones presentan un grado razonable de apoyo al desarrollo. Probablemente, esos serán también los países que resulten más atractivos para los investigadores privados. Ello plantea la cuestión de si los países en desarrollo con un buen acceso a la financiación privada deberían cesar de recibir préstamos mundiales de desarrollo. Por otra parte, el momento en que deberían hacerlo así sería probablemente difícil de definir, puesto que las disparidades a nivel de desarrollo y de acceso a la financiación pueden ser tan grandes dentro de los propios países como entre un país y otro: por ejemplo, hay un verdadero abismo entre el nivel de vida que impera en la zona costera de China y el que prevalece en el interior del país, y lo mismo se diga entre São Paulo y Manaus, en el Brasil.
58. Probablemente seguirá fluctuando la demanda de préstamos de base política, que sigue siendo una de las principales atribuciones del Banco Mundial. Estos últimos años, el volumen de las medidas de ayuda urgente ha ido aumentando con cada crisis importante. La mayor liberalización podría acompañarse de una volatilidad aún mayor. Así pues, los bancos mundiales de desarrollo podrían mantener su papel en los préstamos de urgencia a los países, aun cuando su función financiadora de las inversiones haya cesado.
59. La estructura de la financiación privada de las inversiones ha cambiado radicalmente estos últimos años. Tradicionalmente, los tratos entre prestatarios y ahorradores se producían por medio de los bancos y las sociedades de valores: los bancos prestaban directamente a las empresas los fondos que tenían en depósito, y las sociedades de valores facilitaban la distribución de nuevos títulos de deuda y de acciones a los inversores individuales, a los fondos de pensiones y a las compañías de seguros. Esta concepción tradicional de la mediación financiera ha sido socavada por dos tendencias dignas de mención.
60. En primer lugar, por el lado de la oferta, unas instituciones financieras distintas de los bancos han ido entrando paulatinamente en el terreno de los bancos, facilitando la seguridad de las finanzas y ofreciendo unos servicios financieros que históricamente habían sido suministrados casi exclusivamente por los bancos. Los bancos de inversiones, las sociedades de valores, los gestores de bienes, los fondos de ayuda mutua, las empresas de seguros, las empresas que financian los contratos y el comercio, los fondos de inversión con alto riesgo y las telecomunicaciones instantáneas, las empresas de programas informáticos y de alimentación, todas ellas están empezando a brindar unos servicios que no son demasiado distintos de los que tradicionalmente suministraban los bancos.
61. En segundo lugar, por el lado de la demanda, muchos hogares han superado ya los depósitos bancarios y las sociedades de valores para depositar sus fondos en instituciones más capaces de diversificar los riesgos, reducir las cargas de imposición fiscal y aprovecharse de las economías de escala. El resultado ha sido un espectacular crecimiento del volumen y sofisticación de las instituciones especializadas en invertir dinero por cuenta de los hogares, y estas inversiones se hacen cada vez más a nivel mundial.
62. Los sectores financieros distintos de los bancos son, en las economías más avanzadas, muy amplios. En los países del G-7, las empresas de seguros, los fondos de pensiones, las empresas de inversiones y otros inversores institucionales distintos de los bancos manejaban en 1995 unos activos que totalizaban más de 20.000.000.000.000 de dólares de Estados Unidos. Para situar esta cifra en la perspectiva que le corresponde, conviene advertir que equivale aproximadamente a un 110 por ciento del producto interior bruto de todos los países del G-7, que es más de la mitad del valor de todas las obligaciones y acciones que se negocian en estos países y que representa un 90 por ciento de todos los activos de los sistemas bancarios de dichos países. Los movimientos internacionales de capital financiero se han ampliado enormemente bajo los efectos combinados de la desreglamentación financiera y de la innovación. Por ejemplo, las transacciones internacionales en acciones y obligaciones han subido espectacularmente en los principales países industriales, pasando de menos de un 10 por ciento del producto interior bruto en 1980 a situarse entre el 150 y el 250 por ciento en 1995.
63. Aunque las inversiones de cartera puedan hacer una aportación importante a la financiación del capital por acciones de las compañías locales, los países receptores han expresado su preocupación, en particular en relación con la volatilidad de esos flujos y su efecto en los tipos de cambio y las tasas de interés. Con frecuencia las políticas fiscales han contribuido a fomentar el crecimiento de la cuota de inversiones en cartera.
64. La abundancia de fuentes lleva a las empresas a hacer un uso moderado de la inversión exterior en acciones. Los niveles de inversión se mantienen elevados, pero la rentabilidad es relativamente baja.
65. El aumento de la inversión rentable de los ingresos del sector privado ha sido recientemente objeto de debate en muchos países desarrollados. La discusión se ha centrado en los fondos de varios programas de seguridad social, y especialmente en los fondos de seguridad social. Tradicionalmente, estos fondos se han colocado sólo en los sectores considerados como inversión segura, como los títulos del Estado, que adoptan sobre todo la forma de obligaciones a largo plazo. Sin embargo, estos fondos podrían obtener unos réditos mucho más elevados si el dinero se invirtiese en acciones. Existen también, por lo menos en teoría, otras alternativas: los gobiernos (u otras instancias decisorias) podrían financiar las inversiones que tengan repercusiones en la generación de empleo.
Temas de discusión
66. En esta sección, los temas de discusión podrían ser:
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3. El empleo de los jóvenes
Resumen Es frecuente que los jóvenes tropiecen con dificultades para incorporarse a una actividad laboral productiva; además, en muchos Estados Miembros el desempleo de la juventud ha adquirido carácter crónico. Salvo algunas excepciones, en todos los países del mundo las tasas de desempleo de los menores son muchísimo más elevadas que las tasas correspondientes a los adultos. A continuación se presenta un panorama del problema, seguido de un resumen de obras recientes de la OIT sobre esta cuestión, en las que se han examinado algunos elementos que pudieran contribuir a encontrar respuestas efectivas a dicho problema. Entre los elementos citados figuran los siguientes: debe prestarse atención a la situación general en los planos económico y del empleo; es necesario que las políticas de empleo de los jóvenes sean puestas en práctica con arreglo a un marco de referencia global que también tome en consideración las políticas de educación; se deben determinar con mucha precisión las categorías de beneficiarios de los programas, ocupándose especialmente de la situación de aquellos jóvenes que tienen los niveles de educación y de calificaciones más bajos. Por otra parte, en muchos países no se dispone de información apropiada y actualizada sobre el mercado de trabajo que pudiera emplearse en la formulación de políticas y servir para que los jóvenes se formen una idea más precisa de las posibilidades de empleo a su alcance. Análogamente, suele ocurrir que los programas se pongan en práctica sin disponer de mecanismos adecuados para su control y evaluación, funciones esenciales a la hora de determinar qué programas dan buenos resultados y por qué motivos. Diversos estudios han demostrado que la participación de las organizaciones de empleadores y de trabajadores en la elaboración y la aplicación de políticas y programas incrementa la eficacia de unas y otros. Se proponen, en particular, los siguientes temas para el debate: qué clases de programas son más adecuados en determinadas circunstancias; la cuestión del pago a los jóvenes de salarios inferiores al mínimo, así como la posibilidad de asignar a los jóvenes subsidios de aprendizaje de una cuantía inferior a la habitual como contrapartida de una capacitación de gran calidad impartida por los empleadores; la búsqueda de mecanismos apropiados para suscitar la participación de los interlocutores sociales; la función de la enseñanza obligatoria; la cuestión de si la formación debería tener lugar en las escuelas, en el lugar de trabajo o en ambos sitios; la función de la orientación y asesoramiento profesional; la cuestión de la calidad, y de la cantidad, de empleos para los jóvenes; la cuestión de si los programas debieran ser obligatorios; y la función de las iniciativas de empleo por cuenta propia. |
Antecedentes
67. Las más de las veces, los jóvenes que tratan de colocarse en un empleo productivo tropiezan con dificultades; de hecho, en muchos Estados Miembros el desempleo de la juventud es un fenómeno crónico. Salvo algunas notables excepciones, la tasa mundial de desempleo de los jóvenes es muy superior a la de los trabajadores adultos. Las últimas estimaciones de la OIT indican que el número de jóvenes desempleados en todo el mundo se eleva, como mínimo, a 60 millones. Estas estimaciones también indican que, por término medio, la tasa de desempleo entre los jóvenes es tres veces superior a la de los adultos.
68. En los países miembros de la OCDE, la tasa de desempleo en el grupo de edad de 15-24 años fue en 1996 de un 13,6 por ciento. Esta cifra es más de dos veces superior a la cifra comparable para adultos que se situó en un 5,9 por ciento. Esto significa que más de 11 millones de jóvenes están desempleados en los países miembros de la OCDE.
69. En los países en desarrollo, el volumen de datos disponibles al respecto es muy inferior. Con todo, la información existente permite concluir que la diferencia entre el desempleo de los jóvenes y el desempleo de los adultos es allí aún más marcada que en los países industrializados. Por ejemplo, en 1994 la tasa de desempleo de las jóvenes trabajadoras de Indonesia fue de un 12,5 por ciento, frente a la tasa de desempleo de las trabajadoras adultas que se situó en un 2,2 por ciento. En cuanto a los varones, las tasas de desempleo para ese mismo año fueron de un 11,9 por ciento entre los jóvenes, y de un 1,6 por ciento entre los adultos. En Zimbabwe el desempleo de la juventud se situó en 1993 en alrededor de un 21 por ciento para los varones y de 11 por ciento para las jóvenes, tasas que deben compararse con el desempleo general de los hombres y de las mujeres, que fue de un 9,5 y de un 4,5 por ciento, respectivamente. En Jamaica, en 1995, la tasa de desempleo entre las jóvenes se elevó a un 43,9 por ciento, y la correspondiente a los jóvenes varones, a un 25 por ciento; el desempleo de los adultos fue de un 14,7 por ciento entre las mujeres y de un 5,5 por ciento entre los hombres. Por otra parte, el problema del desempleo declarado de la juventud resulta agravado en los países en desarrollo por la existencia de niveles considerables de subempleo así como de empleos de deficiente calidad en el sector no estructurado. El grado de generalización de ambos fenómenos implica que el problema de la integración de los jóvenes en el mercado de trabajo de los países en desarrollo es mucho más grave de lo que indican las tasas de desempleo declarado.
70. Por lo que se refiere a las economías en transición, el desempleo de los jóvenes sigue pautas análogas. Habida cuenta de la reducción masiva de la producción registrada en muchas de las economías en transición, no cabe duda de que el problema es mucho más grave en éstas que en muchos países industrializados. Por ejemplo, pese a la recuperación parcial de la producción, el desempleo de los jóvenes en Polonia en 1997 fue de un 24,7 por ciento frente a la tasa de desempleo de los adultos que se situó en un 8 por ciento. De igual modo, en Hungría en 1997, la tasa de desempleo entre los jóvenes fue de un 16 por ciento frente a un 7,5 por ciento entre los adultos. Como consecuencia del proceso de transición acelerada hacia la economía de mercado emprendido en estos países, en los últimos años grupos numerosos de jóvenes han quedado marginados del cauce principal de la actividad económica.
71. El problema del desempleo y el subempleo de la juventud es de consideración. Aun cuando el desempleo de los jóvenes dura por lo general menos que el desempleo de los adultos, las pautas de comportamiento que predominan en los primeros años de la juventud tienden a perpetuarse a lo largo de la vida de trabajo de las personas. El hecho de que los jóvenes pasen por la experiencia del desempleo ya al iniciar su vida activa aumenta las probabilidades de que en etapas ulteriores de su vida vuelvan a tener períodos de desempleo incluso más prolongados, y afecta en forma permanente su capacidad para encontrar y conservar un empleo. Análogamente, el subempleo y el empleo de calidad insuficiente son fenómenos capaces de incrementar su propia dinámica, y que pueden, pues, condenar a los jóvenes a una vida de inseguridad en el empleo y de trabajo en ocupaciones de ínfima calidad. La imposibilidad de encontrar empleos productivos y libremente escogidos en los primeros años de la vida profesional conlleva también otros problemas sociales, como la propagación de actividades delictivas y del consumo abusivo de drogas, prácticas que pudiera resultar extremadamente difícil abandonar más tarde.
72. También se plantea la cuestión de determinar qué grupos de jóvenes han de ser objeto de una atención especial. Las Naciones Unidas define a los jóvenes como aquellas personas cuya edad se sitúa entre 15 y 24 años. Sin embargo, los problemas que se plantean a las personas de este grupo de edad no son en absoluto idénticos. En concreto, es muy probable que las experiencias en el mercado de trabajo y los problemas de los adolescentes (15-19 años) sean muy diferentes de los problemas con que se tropiezan los jóvenes adultos de edades comprendidas entre 20 y 24 años.
73. Asimismo, conviene dedicar una atención particular a algunos subgrupos de esta categoría. Por ejemplo, las mujeres jóvenes experimentan tasas de desempleo mayores que las de sus homólogos varones, o tienen tasas de participación en la fuerza de trabajo menos elevadas. Las minorías étnicas también suelen verse confrontadas a dificultades que entorpecen su incorporación al empleo productivo, como es el caso de aquellas personas con bajos niveles de educación y de capacitación. A muchos países en desarrollo se plantea el problema de los denominados «desempleados con título». Ahora bien, éstos constituyen un grupo bastante pequeño en términos numéricos. Si se toman en consideración los niveles de subempleo y la calidad deficiente del empleo en el sector no estructurado, el problema más grave se plantea a aquellos trabajadores que disponen de pocos recursos personales para colocarse en un empleo productivo, y sobre todo a los que han alcanzado niveles insuficientes de educación y de capacitación.
Marco normativo internacional
74. A muchos Estados Miembros les inquieta las dificultades de integración de los jóvenes a la vida laboral, así como la calidad del trabajo que realizan. Desde sus inicios, la OIT ha adoptado convenios y recomendaciones destinados a mejorar la condición de los jóvenes. El Convenio sobre el trabajo nocturno (mujeres), 1919 (núm. 4), el Convenio sobre la edad mínima (industria), 1919 (núm. 5) y el Convenio sobre el trabajo nocturno de los menores (industria), 1919 (núm. 6), contienen disposiciones destinadas a proteger a los jóvenes trabajadores. En fecha más reciente, la atención se ha centrado en la integración efectiva de los jóvenes a la vida de trabajo. El informe presentado a la 72.a reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo en 1986 y la resolución sobre la juventud adoptada en esa oportunidad son especialmente pertinentes a este respecto(13) . En 1996, la Conferencia Internacional del Trabajo, en su 83.ª reunión, adoptó las Conclusiones para lograr el pleno empleo en un contexto mundial: la responsabilidad de los gobiernos, los empleadores y los sindicatos(14) . En las citadas conclusiones se afirmaba que los citados países debían formular y poner en práctica medidas especiales para incrementar la empleabilidad de grupos vulnerables tales como, entre otros, los trabajadores jóvenes. En la Conferencia Internacional del Trabajo, en 1998, la OIT adoptó una resolución sobre el empleo juvenil(15) . La resolución pide a los Estados Miembros y, cuando corresponda, a los empleadores, a los trabajadores y sus respectivas organizaciones que, entre otras cosas:
La resolución también pide al Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo que considere la inclusión, a la mayor brevedad, de la discusión general de una cuestión relativa al empleo juvenil en el orden del día de la Conferencia Internacional del Trabajo.
75. En el último tiempo, se han emprendido varias iniciativas que revisten un interés especial para las actividades de la OIT relativas a la juventud y el empleo. La primera es el Programa de Acción Mundial para los Jóvenes hasta el año 2000 y años subsiguientes, adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1995. En la puesta en práctica de este Programa intervienen varias dependencias e instituciones especializadas de Naciones Unidas, inclusive la OIT. En la Primera Conferencia Mundial de Ministros Responsables de la Juventud, celebrada bajo los auspicios del Gobierno portugués en agosto de 1998, se adoptó la Declaración de Lisboa sobre políticas y programas para la juventud. La Declaración reconoce, entre otras cosas, «la urgencia de crear más y mejores puestos de trabajo para los jóvenes y el papel central que desempeña el empleo de la juventud para facilitar la transición de la escuela al trabajo, reduciendo de ese modo el crimen y el uso indebido de drogas y asegurando la participación y la cohesión social». En la sección relativa al empleo, los signatarios se comprometen, entre otras cosas, a:
La Conferencia también declaró el 12 de agosto Día Internacional de la Juventud
76. El tercer compromiso contenido en la Declaración adoptada por la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, en marzo de 1995, también se refiere explícitamente a los problemas de los jóvenes, cuando preconiza que se preste una «especial atención a los problemas de desempleo y subempleo estructural y a largo plazo de los jóvenes».
77. En noviembre de 1997, con ocasión de la Conferencia sobre el Empleo de Kobe, el presidente de la misma afirmó en sus conclusiones que la promoción del empleo de la juventud mediante políticas apropiadas es decisiva, y que para aportar soluciones al problema del empleo de la juventud es fundamental lograr una transición sin contratiempos entre la escuela y el mundo del trabajo. El presidente de la Conferencia propuso que entre las medidas concretas previstas a tal fin figurase la posibilidad de adquirir una experiencia laboral tanto en el marco de la escuela como en actividades extracurriculares, así como la de tener acceso a información profesional, asesoramiento, [...] servicios de colocación eficaces y formación profesional(16) .
78. En noviembre de 1997, la Comisión Europea adoptó las Directrices de 1998 para las Políticas de Empleo, en las que se señala que los Estados Miembros deberán velar por que se ofrezca a cada joven desempleado la oportunidad de emprender nuevamente una actividad laboral antes de completar seis meses sin trabajo, oferta que podrá revestir la forma de capacitación, readaptación profesional, pasantías, puestos de trabajo u otras medidas de fomento de su empleabilidad. El 14 de octubre de 1998 se adoptaron en Bruselas nuevas Directrices para 1999. En estas Directrices se vuelve a hacer referencia al compromiso de ofrecer puestos de trabajo a los jóvenes desempleados pero también abordan el problema de los jóvenes con bajos niveles de rendimiento escolar. Así pues, las Directrices piden a los Estados Miembros que:
En lo que respecta a la participación de los interlocutores sociales en las políticas relativas a la juventud, las Directrices para 1999 también les insta a celebrar, a la mayor brevedad, acuerdos tendentes a incrementar las posibilidades de formación, experiencia profesional, pasantías u otras medidas de fomento de la empleabilidad. Muchos países de la Unión Europea han introducido medidas de conformidad con las Directrices, ya sea en respuesta o como anticipación de las mismas.
79. Por su parte, la OCDE también ha emprendido varias iniciativas relacionadas con la juventud y el empleo. En la actualidad, la secretaría de la OCDE está concluyendo la primera etapa de un estudio que lleva por título «Thematic Review of the Transition from Initial Education to Working Life» (Examen temático de la transición de la educación básica al mundo del trabajo), que sirvió de documento base para una conferencia celebrada en febrero de 1999 en Washington así como para una reunión de alto nivel sobre el problema de la juventud y el empleo, que tendrá lugar a finales de 1999.
Programa de acción sobre el desempleo de los jóvenes
80. Durante el bienio 1996-1997, la OIT emprendió un Programa de acción sobre el desempleo de los jóvenes. Los objetivos principales de dicho programa eran: i) lograr que los mandantes adquirieran mayor conciencia de los problemas relacionados con el ingreso de los jóvenes en el mercado de trabajo; ii) mejorar su comprensión de las ventajas y desventajas de las principales opciones políticas y programáticas concebidas para dar una solución al problema del desempleo de los jóvenes, y iii) potenciar la capacidad de los Estados Miembros para concebir y aplicar políticas y programas de promoción del empleo de los jóvenes en los niveles macroeconómico y microeconómico.
81. El programa de acción comprendió la realización de una serie de estudios de casos por país, así como análisis de cuestiones políticas específicas, orientados principalmente a examinar cuestiones relativas a la naturaleza del desempleo de los jóvenes y la eficacia de diferentes tipos de posibles soluciones a este problema. Sobre la base del programa de acción ya se han publicado una serie de estudios que se refieren a las experiencias en diferentes países así como estudios de cuestiones específicas tales como la función de los salarios mínimos para determinar el desempleo de los jóvenes(17) . El principal producto del programa de acción, un informe comparativo detallado sobre las políticas y experiencia nacionales, se acaba de ultimar y se distribuirá en breve. Este informe trata de cuestiones relacionadas con la promoción de la cantidad y la calidad del empleo de los jóvenes.
Programa de acción sobre estrategias para luchar
contra la marginación y el desempleo de la juventud
82. Este programa de acción, que será puesto en práctica en el curso del bienio de 1998-1999, tiene por objeto desarrollar un sistema coherente y sistemático de intervención para los países en desarrollo, que puede adaptarse a situaciones nacionales e integrarse en políticas de empleo con el fin de luchar contra la exclusión social y el desempleo de los jóvenes. El enfoque resultante de la OIT sobre políticas y programa efectivos para luchar contra la marginación de la juventud se formulará en una estrategia práctica para uso de los mandantes y de los equipos consultivos multidisciplinarios para la elaboración de programas nacionales.
Causas de desempleo de la juventud
83. Un estudio de la OIT ha demostrado que, en la mayoría de los casos, si bien el desempleo de los jóvenes es considerablemente mayor que el desempleo de los adultos, existe una cierta correlación entre la evolución del desempleo de los jóvenes y las variaciones del desempleo adulto(18) . Una segunda cuestión a la que hay que prestar atención especial es la importancia relativa de los distintos factores que determinan el desempleo de los jóvenes. ¿Cuál es la incidencia del contexto económico? ¿Es acaso más determinante que otros factores, como la importancia numérica de este segmento demográfico o el nivel de las remuneraciones que perciben los jóvenes en comparación con las que se pagan a los adultos? Un estudio reciente de la OIT ha puesto de manifiesto que el desempleo de los jóvenes es función principalmente del volumen y de la tasa de crecimiento de la demanda total, factores que ejercen una influencia mucho mayor que el tamaño relativo de los segmentos jóvenes de la población(19) . Por consiguiente, la aplicación de medidas adecuadas para impulsar un crecimiento económico basado en la utilización de abundante mano de obra contribuirá en una medida significativa a mitigar los problemas que conlleva el crecimiento de los sectores jóvenes de la población. Otra de las conclusiones del estudio mencionado se refiere a que las diferencias en las remuneraciones percibidas por los trabajadores jóvenes y los trabajadores adultos tienen una influencia mínima o nula en la evolución de los niveles de desempleo de la juventud. Lo demuestra, además de otras pruebas formales, el hecho de que en la mayoría de los países de la OCDE el desempleo ha seguido incrementándose en el curso del decenio de 1990, a pesar de que en estos países se han venido reduciendo las diferencias salariales entre jóvenes y adultos.
Elementos de una política eficaz
Condiciones económicas
84. La conclusión fundamental que se desprende del análisis de las causas del desempleo de los jóvenes es que toda política de promoción del empleo de esta categoría de la población debe tener en cuenta las condiciones económicas del momento. La promoción del empleo de los jóvenes debería formar parte de una estrategia general de creación de empleos mediante el impulso de un crecimiento económico basado en la utilización abundante de mano de obra y la creación de un entorno económico que favorezca la inversión y el crecimiento económico. Según estudios recientes de la OIT, la aplicación de estrategias de inversiones sigue siendo una opción factible a este respecto(20) .
Políticas salariales
85. Según un estudio de la OIT, las remuneraciones relativas percibidas por los trabajadores jóvenes tuvieron una influencia mínima o nula en la evolución del desempleo de la juventud. De igual modo, existen pocos indicios de que fijar un salario mínimo de menor cuantía para los jóvenes o eximir a los jóvenes del salario mínimo reglamentario daría lugar a un incremento del empleo. Los efectos negativos de los salarios mínimos sobre el empleo de los jóvenes, cuando se comprueba que existen, son relativamente insignificantes en comparación con otros factores. De hecho, estudios más recientes han a menudo demostrado que estos efectos no existen o son incluso positivos(21) . Si a esto se añade el papel positivo de los salarios más elevados para mejorar la calidad del empleo no hay razón para promover una política tendente a reducir los salarios de los trabajadores jóvenes como medio para luchar contra el desempleo de los jóvenes. Sin embargo, reducir la remuneración de los jóvenes cuando están recibiendo una formación se puede justificar en algunas circunstancias y puede promover la introducción de la formación por parte de las empresas mediante la repartición de los costos entre los empleadores (cuando proceda), el Estado y los individuos.
Función de los interlocutores sociales
86. Diversos estudios han mostrado que la eficacia de las políticas de fomento del empleo de los jóvenes puede incrementarse con la participación activa de las organizaciones de empleadores y de trabajadores en su concepción y puesta en práctica. El aporte de las organizaciones de empleadores y de trabajadores serviría para determinar la forma más adecuada de organizar los programas de formación y de promoción del empleo, con miras a lograr una inserción efectiva en el mundo del trabajo. Así, estas organizaciones se convierten en cogestoras de todo el proceso y se comprometen con su éxito. Por ejemplo, Alemania ha conseguido mantener la tasa de desempleo de los jóvenes (y en particular de los adolescentes) por debajo de la tasa de desempleo de los adultos. Una de las principales características del sistema alemán es la participación de las organizaciones de empleadores y de trabajadores en la elaboración y aplicación de la política de empleo de los jóvenes.
Sistemas de educación y de formación
87. La clave para resolver o mitigar el problema del desempleo de los jóvenes reside en adoptar políticas que faciliten la transición de la escuela al trabajo. Algunos sistemas de educación y de formación tienen más éxito que otros a la hora de facilitar esta transición. En particular, los países que han adoptado el sistema dual de aprendizaje registran tasas de desempleo de los jóvenes mucho más bajas que las tasas de los adultos. Aunque, en el contexto de una recesión general el sistema de formación y educación no puede por sí solo resolver el problema del desempleo de los jóvenes, el sistema de formación y de educación profesional elemental que se aplica en un país desempeña evidentemente una función fundamental a la hora de facilitar la transición de la escuela al trabajo.
Educación y política de empleo
88. A este respecto, la eficacia de las políticas y programas en materia de empleo de los jóvenes podría ser mayor si éstos se integran con las políticas educacionales. Algunos Estados Miembros han emprendido iniciativas en tal sentido. Por ejemplo, en el Reino Unido se han fusionado el Departamento de Empleo y el Departamento de Educación y Ciencia, dando origen al nuevo Departamento de Empleo y Educación. Se busca así evitar la elaboración de políticas educacionales y de empleo que en la práctica entren a competir entre sí. Además, en los programas de estudios se debería tomar en consideración, por lo menos en alguna medida, las necesidades de formación profesional de los jóvenes. En muchos países se ha criticado la orientación excesivamente teórica de las políticas de enseñanza. En los programas escolares deberían figurar en alguna medida aquellas materias cuyo dominio se exigirá a los jóvenes cuando se incorporen al mercado de trabajo.
Integración de distintos programas de empleo
89. Asimismo, podría lograrse una mayor eficacia de las políticas de fomento del empleo de la juventud, gracias a la integración de distintos programas. En muchos países en desarrollo se están llevando a cabo numerosos proyectos y programas de dimensiones reducidas que tienen por objeto promover el empleo de los jóvenes. Sin embargo, la ejecución de tales programas exige una cuidadosa coordinación, dado que a menudo no existen vínculos efectivos entre ellos. Por ejemplo, se ha propuesto articular los programas de enseñanza básica preprofesional con los sistemas de formación profesional más avanzados. Esto permitirá aprovechar mejor los recursos y alcanzar una mayor complementariedad entre los programas.
Formación profesional y experiencia laboral
90. La utilidad relativa de las distintas clases de medidas que se adopten, como los subsidios de fomento del empleo o los programas de capacitación, dependerá de los resultados generales de la actividad económica. La realización de programas de formación profesional no conduce forzosamente a la creación de puestos de trabajo para quienes toman parte en ellos. Los subsidios para el fomento del empleo y los programas de obras públicas pueden dar también resultados satisfactorios en lo que atañe a mantener a los participantes dentro del mercado de trabajo. Estas medidas tienen el mérito de no inducir en los beneficiarios expectativas poco realistas en cuanto a encontrar puestos de trabajo seguros a largo plazo. Por otra parte, las empresas que pudieran aprovechar los períodos de demanda reducida para mejorar cuantitativa y cualitativamente las competencias profesionales de su personal, a fin de estar mejor preparados para aumentar la producción cuando vuelva a intensificarse el ritmo de la actividad económica. Los gobiernos podrían prestar su respaldo a las actividades de perfeccionamiento profesional, contribuyendo así a evitar las reducciones de personal que habitualmente se practican durante los períodos de recesión económica.
Objetivos más precisos
91. Son dos los motivos que exigen una orientación más cuidadosa de los programas. En primer lugar, hay que lograr una mayor eficacia: diversos estudios han mostrado que los resultados más satisfactorios se logran con programas destinados a grupos beneficiarios cuidadosamente definidos. En segundo lugar, se deben aplicar criterios de equidad: sobre todo cuando hay manifiestamente un exceso de oferta de mano de obra, resulta imperioso aplicar criterios de justicia social, lo que supone prestar ayudar a aquellos jóvenes que se encuentran en una situación más vulnerable. De la experiencia de muchos países que han aplicado programas de fomento del empleo de los jóvenes se desprende que, muy a menudo, tales programas han beneficiado principalmente a personas que ya se encontraban en condiciones de salir adelante incluso sin un respaldo institucional. Por lo tanto, se podría prestar una mayor atención a aquellos jóvenes que difícilmente podrían insertarse exitosamente en el mercado de trabajo si no cuentan con una ayuda adecuada.
Información sobre el mercado de trabajo
92. A muchos países en desarrollo se plantea también el problema común de la carencia de información actualizada y fiable sobre el mercado de trabajo. Si se dispusiese de datos más precisos acerca de la situación de las distintas categorías de jóvenes en el mercado de trabajo, se podría orientar en forma más eficiente las políticas y los programas. Asimismo, al conocerse mejor las características profesionales del personal que buscan los empleadores se podría afinar la concepción de las actividades de formación profesional y de otros programas. La mejor calidad de la información sobre el mercado de trabajo puede ayudar también a los jóvenes a tomar decisiones bien fundadas sobre su vida profesional haciendo que sus expectativas estén más en consonancia con las posibilidades prácticas que ofrece el mercado de trabajo.
Control y evaluación
93. El control y la evaluación son indispensables para una puesta en práctica efectiva de las políticas y programas de fomento del empleo de los jóvenes. Mientras que en los países industrializados tales prácticas son bastante corrientes, en las economías en transición y sobre todo en los países en desarrollo se les da muy poca importancia. El control permite fundamentalmente cerciorarse de que la ejecución de los programas se desarrolla conforme a la planificación. Combinar el control con medidas de evaluación puede ser útil al objeto de ajustar los programas y comprender las circunstancias y los motivos de su éxito o fracaso. Hay quienes sostienen que el control y la evaluación deberían integrarse a los programas ya en su fase de elaboración.
Cuestiones de política para discusión
94. En caso de que se decida incluir este tema para discusión general, la Conferencia tal vez estime conveniente examinar algunas de las siguientes cuestiones:
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4. Promoción de las cooperativas
Resumen Se ha hecho la propuesta de desarrollar las nuevas normas sobre cooperativas. La Recomendación sobre las cooperativas (países en vías de desarrollo), 1966 (núm. 127), relativa a la función de las cooperativas en el desarrollo económico y social de los países en desarrollo, es la única norma de la OIT que trata de manera general las cuestiones relativas a las cooperativas. Las condiciones económicas, sociales y políticas que imperaban en el momento de formular la Recomendación núm. 127 (que se adoptó en 1966) han cambiado de manera fundamental. Las nuevas normas podrían tener en cuenta esta evolución plasmándola en unos principios y valores cooperativos que hayan evolucionado paralelamente. En particular, podrían dirigirse a promover unas cooperativas autónomas y limitar la intervención del Estado. El ámbito de aplicación de estos nuevos instrumentos debería ser de carácter universal, sin limitarse exclusivamente a los países en desarrollo, puesto que las nuevas normas universalmente aplicables podrían capacitar a las organizaciones de autoayuda a desplegar plenamente sus potencialidades, ayudando así a resolver los problemas de desempleo y a la exclusión social. La propuesta sigue las huellas de la evolución del movimiento cooperativo en los países industrializados, en los antiguos países socialistas y en los países en desarrollo; esboza un ámbito novedoso de aplicación, y el contenido universalmente aplicable que las normas podrían tener en este terreno, y concluye con un resumen de la labor preparatoria que ya ha sido llevada a cabo por la Oficina. |
Antecedentes
95. Una cooperativa, según se define en el apartado a) del artículo 12 de la Recomendación sobre las cooperativas (países en vías de desarrollo), 1966 (núm. 127), es una «asociación de personas que se agrupan voluntariamente para lograr un objetivo común mediante la formación de una empresa controlada democráticamente, que aportan una cuota equitativa del capital que se requiere y aceptan una justa parte en los riesgos y beneficios de la empresa en la que los socios participan activamente». Esta definición se acepta universalmente. Las cooperativas desempeñan un papel importante en el desarrollo económico, social, cultural y político de la mayor parte de los países. Las cooperativas hacen una aportación significativa a las economías y sociedades nacionales. Promueven el empleo por cuenta propia y el espíritu empresarial, y aseguran indirectamente el empleo en otros tipos de empresas, que son clientes o proveedores de los bienes o servicios de las cooperativas. Las cooperativas despliegan una actividad en todas las ramas de la economía y pueden encontrarse en todas las profesiones. Están interesadas por el bienestar social (de los socios y de los que no son socios), por lo que despliegan una gran actividad en el terreno del alojamiento, del cuidado de la salud y del cuidado de los ancianos, así como en el terreno educativo, especialmente en la enseñanza general básica. Todos esos servicios suelen facilitarse a iniciativa de (o en estrecha colaboración con) las organizaciones de empleadores y de trabajadores, que comparten sus preocupaciones sociales y económicas con las cooperativas.
96. En todo el mundo hay unos 800 millones de personas que son socios de cooperativas. Otros 100 millones más están empleados por las cooperativas, aunque no estén afiliados a ellas. Si a estas cifras se añaden las correspondientes a las personas que dependen económicamente de los que participan en la actividad de las cooperativas, llegaremos fácilmente a la conclusión de que una proporción muy considerable de la población del mundo satisface sus necesidades, por lo menos parcialmente, por o a través de las cooperativas.
97. A pesar del carácter positivo de estos hechos, se piensa que las potencialidades de autoayuda de las cooperativas siguen estando infrautilizadas, a pesar de que los problemas económicos y sociales que muchos países tienen planteados requieren la movilización de todas las potencialidades disponibles.
98. Desde el tiempo en que se adoptó la Recomendación núm. 127, se ha producido una evolución política, económica y social que ha afectado la situación de las cooperativas a lo largo y a lo ancho del mundo. Aunque parece que las cooperativas van a tener una nueva función que desempeñar, tanto en los países industrializados como en los antiguos socialistas, la atención de la Recomendación núm. 127 se limita a los países en desarrollo. En ese terreno, unas nuevas normas de carácter universal podrían contribuir a que las cooperativas pudiesen desarrollar de manera más completa sus potencialidades de autoayuda, colocándolas en mejor posición para responder a cierto número de problemas socioeconómicos. Por lo tanto, ya va siendo tiempo de formular, para la promoción de las cooperativas, unas nuevas normas internacionales basadas en los modernos principios y valores cooperativos.
99. En el caso de los países en desarrollo, la Recomendación núm. 127 reflejaba las preocupaciones desarrollistas del decenio de 1960, en especial en su planteamiento de la función de los gobiernos y de las cooperativas en el proceso de desarrollo. Actualmente, el desarrollo no se concibe ya como un proceso en el que haya que imitar servilmente a los países industrializados, y las cooperativas ya no se consideran como instrumentos en manos del gobierno. De conformidad con los principios cooperativos universalmente reconocidos, se consideran como un medio para que los socios puedan alcanzar sus objetivos comunes.
100. En los antiguos países socialistas, las cooperativas formaban parte integrante del sistema político, constituían un medio de centralizar el uso de la tierra, daban empleo a la mano de obra agrícola y distribuían los bienes de consumo. La privatización actualmente en curso en los antiguos países de economía socialista va más allá de la reforma agraria a lo que se refiere la Recomendación núm. 127: supone la privatización de las instalaciones industriales y de las infraestructuras de servicios, y supone también el crecimiento de las empresas propiedad de los trabajadores en todos los sectores de la economía. Algunas cooperativas de corte socialista han sido transformadas en verdaderas cooperativas, mientras que otras han sido adquiridas por compradores individuales, o de forma conjunta por antiguos socios. La OIT está recibiendo un creciente número de solicitudes por parte de los países en desarrollo y por parte de los países en transición, que piden asistencia técnica para la organización de las cooperativas, para la reforma de la formación, de las políticas y de la legislación en general, puesto que las cooperativas tienen que asumir un papel cada vez más importante como consecuencia de la liberalización y de la privatización del comercio y de los servicios. La Oficina necesita orientaciones, en forma de unas nuevas normas, para poder responder adecuadamente a todas estas solicitudes.
101. En los países industrializados, lo que requiere la aplicación de nuevas normas es la evolución de la estructura de las cooperativas y las nuevas formas que están adoptando. La estructura tradicional de las cooperativas está evolucionando actualmente para adaptarse con más eficacia a las presiones competitivas de las demás formas de organización empresarial. Por otra parte, el modelo cooperativo de propiedad y de dirección conjuntas está siendo ya utilizado por los empleados con el fin de comprar sus propias empresas en los sectores del transporte, los servicios y la manufactura industrial, como medio para proteger y generar empleos en esta era en que la mundialización y la evolución tecnológica imponen continuas reducciones en el volumen de las empresas. Y al mismo tiempo, esos trabajadores aumentan su participación en la empresa.
102. En muchos países, la evolución política, económica y social ha ejercido presión sobre los gobiernos en el sentido de restringir su intervención en los asuntos económicos y sociales. La idea fundamental de los programas de ajuste estructural es el paso de la iniciativa, de la financiación, de la dirección y de la responsabilidad desde el terreno público al privado. Los consiguientes programas de estabilización monetaria y fiscal, de construcción de las instituciones, de privatización y de liberalización, requieren que la sociedad civil asuma una función más activa en los asuntos económicos, sociales y políticos. La función del Estado se limita cada vez más a brindar el marco político, jurídico y administrativo para el desarrollo de las instituciones privadas (entre ellas, las cooperativas), que a su vez fortalecen la democracia. En este terreno, los Estados Miembros han solicitado que se elaboren nuevas normas.
Legislación y prácticas nacionales
103. En una serie de estudios «sobre la forma de crear un clima y unas condiciones favorables para el desarrollo cooperativo», la Oficina ha aducido documentos de legislación y práctica nacionales en diversas partes del mundo, fuera de los países industrializados(23) .
104. En los países en desarrollo, las cooperativas solían antes limitarse a unas zonas geográficas que coincidiesen con determinados límites administrativos y de distrito. La afiliación era a veces obligatoria para llevar a cabo las actividades económicas, y los propios gobiernos solían intervenir en la organización y gestión de las cooperativas convocando asambleas generales y reuniones de la junta directiva, cediendo funcionarios estatales a esos organismos, adoptando decisiones en nombre de las cooperativas, supervisando a los empleados (e incluso a los cargos elegidos), reemplazándolos por comisiones estatales, definiendo los objetivos de las cooperativas, asignándoles determinadas labores, sometiendo a su aprobación las inversiones y la distribución de los excedentes, congelando las cuentas bancarias de las cooperativas, confiando a un servicio estatal el control y la función promotora, creando y poniendo en marcha organizaciones cooperativas secundarias y terciarias, fusionando, dividiendo y disolviendo cooperativas y solucionando conflictos sin permitir recurso a los tribunales ordinarios de justicia. Por otra parte, los gobiernos han tendido a conceder privilegios fiscales y un fácil acceso al crédito a las cooperativas. En general, y de conformidad con el espíritu del texto actual de la Recomendación núm. 127, las cooperativas se han utilizado como agentes de los departamentos estatales de desarrollo, para organizar la producción, para administrar reformas agrarias y para gestionar los planes de regadío y de crédito.
105. En los antiguos países socialistas no había una distinción demasiado clara entre lo privado y lo público en los asuntos económicos, de modo que las cooperativas se organizaban como parte de la estructura económica y administrativa del Estado. En realidad, se utilizaban como un instrumento para aplicar los planes económicos del Estado y como peones en el esfuerzo por crear una sociedad socialista.
106. En los países industrializados, existe una gran cantidad de cooperativas y están plenamente integradas en el sector privado, en donde han conseguido una importante cuota de mercado en las esferas de la comercialización y suministro de productos agrícolas, servicios financieros, distribución de bienes de consumo, vivienda, etc. Por otra parte, las cooperativas, en asociación con todos los interlocutores sociales, desempeñan una importante función en la prestación de servicios sociales. En un entorno caracterizado por un aumento de la competencia y la mundialización, las cooperativas están reforzando su ventaja comparativa al prestar mayor importancia a los valores fundamentales de la cooperación, tales como el interés por la comunidad y el medio ambiente. Muchas pequeñas y medianas empresas que desarrollan sus actividades en el mismo sector económico están estableciendo redes de cooperación a fin de generar economías de escala sin perder su independencia. De esta forma utilizan el concepto de cooperativa como alternativa interesante a las franquicias y a la concentración del mercado. No obstante, el esfuerzo de las cooperativas por incrementar la competitividad, principalmente mediante fusiones y adquisiciones, mediante cambios en la estructura de capital y mediante la adopción de modelos de gestión comunes a las sociedades anónimas, ha puesto en peligro, en muchos casos, el carácter de las cooperativas de empresas comerciales gestionadas por los socios.
Las normas y la práctica de la OIT
107. La única norma general internacional sobre las cooperativas es la Recomendación núm. 127. También son pertinentes el Convenio sobre las organizaciones de trabajadores rurales, 1975 (núm. 141) y la Recomendación correspondiente (núm. 149); la Recomendación sobre la política del empleo (disposiciones complementarias), 1984 (núm. 169); y el Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169). Estas normas constituyen otros tantos ejemplos de cómo se pueden organizar los grupos específicos (sin excluir que esta organización adopte la forma de cooperativa), cómo pueden ser utilizadas por sus socios o también cómo pueden contribuir a poner de relieve que los grupos que viven según determinadas pautas (aunque no sean las mismas que las de la mayoría de la sociedad) deberían ser protegidos en su manera de organizar asociaciones de autoayuda, que pueden incluir las cooperativas.
108. La OIT reconoce la importancia de las cooperativas en el artículo 12 de su Constitución, que contempla la posibilidad de efectuar consultas con los cooperativistas -- además de los empleadores y los trabajadores -- por medio de las organizaciones internacionales reconocidas. De conformidad con lo dispuesto en este artículo, la OIT ha promovido el desarrollo de cooperativas, sobre todo a través de la asistencia técnica y la información, y ha aconsejado a los gobiernos y a las organizaciones de empleadores y de trabajadores sobre su función en este ámbito. Es la organización que dispone del programa más amplio de cooperación técnica a ese objeto, dentro del sistema de las Naciones Unidas.
Objeto de las nuevas normas
109. El principal objeto de las nuevas normas sería elaborar unas normas de ámbito universal y promover en todo el mundo los principios cooperativos, como medio de facultar a la sociedad civil a alcanzar objetivos sociales y económicos a través de la autoayuda. En un momento en que la evolución del papel de los gobiernos coincide con la mundialización del capital y con la creciente internacionalización de las empresas, es necesario volver a dar el lugar que le corresponde a la función de los individuos en la adopción de decisiones. Las cooperativas sirven como modelo de empresa centrada en sus afiliados, orientada hacia las necesidades de sus socios y con un mecanismo específico de redistribución de excedentes. Además, el objeto de las nuevas normas sería centrarse en la autonomía de las cooperativas y limitar así la intervención del Estado.
Contenido de las nuevas normas
110. Las nuevas normas deberían tener un alcance universal, puesto que las consecuencias de los cambios económicos, políticos y sociales tienen repercusiones en todos los países. Por ejemplo, una preocupación común y compartida por todos los países es la disminución de la capacidad de crear empleos regulares, con sueldos y salarios, y de evitar la exclusión social. En los países en desarrollo, el ajuste estructural ha seguido teniendo un impacto negativo en los trabajadores poco calificados y en los grupos de bajos ingresos. En muchos casos, la exclusión social y la pobreza se han acelerado. En las economías en transición, el proceso de privatización combinado con la falta de redes de seguridad social se ha visto acompañado por un aumento del desempleo, unos salarios más bajos y unas normas sociales también más bajas. En los países industrializados, la disminución del crecimiento económico combinada con la introducción de industrias de servicios tecnológicamente avanzadas, ha tenido como resultado una creciente exclusión económica y social, sobre todo entre los trabajadores menos capacitados de las industrias tradicionales.
111. Las nuevas normas, además de dirigirse a los gobiernos y a las organizaciones de trabajadores y de empleadores, podrían dirigirse también a las cooperativas, sus uniones y federaciones. La referencia a los interlocutores sociales es para subrayar su interés y responsabilización en la promoción de las cooperativas, mientras que la inclusión de las cooperativas con sus estructuras verticales es para subrayar su propia responsabilidad. Esta responsabilidad incluye la financiación y gestión de sus propios servicios auxiliares, como son las auditorías y el control, la formación gerencial, la educación de los socios, las inversiones y el asesoramiento en gestión. Todo ello reflejaría mejor la verdadera naturaleza de las cooperativas como organizaciones autónomas.
112. Las nuevas normas deberían ajustarse a los principios de:
113. Asimismo, las nuevas normas podrían poner de relieve la necesaria complementariedad entre los principios cooperativ