GB.273/TC/1 - Consejo de Administración

1. El informe de este año, al igual que el del año pasado, es un documento de información sobre el conjunto de las actividades de cooperación técnica llevadas a cabo por la OIT en el marco de los principales objetivos de la Organización, a saber, el empleo y la lucha contra la pobreza, la mejora de las condiciones de trabajo y la promoción de la democracia social y de las normas internacionales del trabajo.

2. No sólo contiene evaluaciones importantes de las actividades de cooperación técnica en favor de los mandantes, sino también propuestas para mejorar la estrategia acordada en la reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo celebrada en 1993. Tal como pidió la Comisión en sus anteriores reuniones y al igual que en el pasado, los ejemplos extraídos de las evaluaciones figuran en recuadros.

3. Todas estas actividades derivan de los objetivos de la Organización y de las decisiones adoptadas por el Consejo de Administración en materia de orientación general y se llevan a cabo en respuesta a los desafíos planteados por las grandes conferencias en lo que se refiere al empleo, las mujeres y el medio ambiente.

4. En el informe de este año se hace referencia a unos 120 países, y hay un número mayor de recuadros sobre las evaluaciones efectuadas por la Oficina de los proyectos y programas de cooperación técnica. En la sección II, que trata de temas prioritarios, se ha respetado una distribución geográfica equitativa. En la sección III se examinan las tendencias y características regionales en materia de cooperación técnica. En las secciones II, III, IV y V se proporcionan ejemplos de ejecución nacional y del fortalecimiento institucional de la capacidad técnica. Como ya se indicó en marzo a la Comisión, el objetivo de los programas mundiales es explotar, siempre que sea posible, los vínculos entre esos programas y otras actividades de cooperación técnica de la OIT, en particular de las Oficinas de Actividades para los Empleadores y para los Trabajadores, para conseguir ventajas mutuas y potenciar al máximo la repercusión de la labor de la Oficina en su totalidad. En este informe se facilitan pruebas sistemáticas de esos vínculos y de la manera en que la Oficina puede mejorar la calidad de su programa de cooperación técnica.

5. El análisis llevado a cabo por la Oficina tiene como finalidad aumentar su eficacia por medio de la adaptación de los procedimientos y prácticas internos e incitar a los miembros del Consejo de Administración a reflexionar sobre la manera de mejorar la estrategia.

6. En lo que se refiere a los recursos disponibles en 1997-1998 para las actividades de cooperación técnica, se observará el esfuerzo realizado con miras a una utilización más eficaz de los recursos del presupuesto ordinario para complementar los recursos extrapresupuestarios. A petición de la Comisión, en los gráficos 11 y 12 figura el desglose del gasto de la CTPO para las actividades de los empleadores y de los trabajadores, respectivamente, por regiones (anexo I) y por países (anexo IV). En todo el informe se facilitan ejemplos de la utilización de los recursos de la CTPO. El nivel de las nuevas asignaciones fue en 1997 superior al correspondiente al año anterior, lo cual confirma la tendencia ascendente de los recursos extrapresupuestarios observada ya en 1995. El entorno internacional con respecto a la ayuda al desarrollo no ha cambiado por lo que se refiere a la tendencia del volumen de ésta. Desde hace ya varios años se ha observado una disminución de los flujos de la asistencia oficial para el desarrollo (AOD) hacia los países en desarrollo (desde 72.100 millones de dólares en 1995 hasta 66.400 millones en 1996). La AOD parece estar desplazándose desde la asistencia pública al desarrollo de la asistencia privada. De hecho, los flujos privados han aumentado desde 160.900 millones en 1995 hasta 234.000 millones en 1996. La OIT ha logrado mantener su nivel de recursos de cooperación técnica en este contexto en proceso de cambio.

7. También conviene señalar que en el marco de la ayuda proporcionada a los países en desarrollo por los países pertenecientes al Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD), entre 1994 y 1996 se registró un aumento considerable de la parte asignada a la asistencia técnica (de 12.900 millones a 14.100 millones de dólares). Además, la parte de las contribuciones a los organismos multilaterales (con exclusión de los bancos y de la Comunidad Europea) ascendió aproximadamente a 6.300 millones de dólares, cifra que prácticamente no ha registrado cambios en comparación con 1994 y 1995.

8. Esto muestra ya la tendencia para los próximos años y los esfuerzos que la Oficina deberá efectuar en relación con los nuevos donantes privados y los donantes institucionales centrándose en la calidad de sus productos y en la repercusión de sus actividades de cooperación técnica en los países beneficiarios.

I. Resultados generales de la cooperación técnica de la OIT

9. La asistencia técnica prestada a los mandantes revistió la forma de servicios de asesoramiento técnico y de actividades prácticas en el marco de varios de los nuevos programas de cooperación técnica, financiados principalmente con fondos procedentes de fuentes extrapresupuestarias y de asignaciones para la cooperación técnica con cargo al presupuesto ordinario (CTPO). Los resultados técnicos de los estudios analíticos efectuados por la Oficina se han utilizado no sólo para definir nuevos programas, sino también para reforzar la acción de la OIT para responder a las solicitudes de los mandantes. El siguiente análisis del programa de cooperación técnica de la OIT está basado en los recursos extrapresupuestarios y de la CTPO destinados a actividades prácticas específicas.

Gráfico 1. Gasto de cooperación técnica de la OIT, 1991-1997 (por fuente de financiación)

Gastos

10. En 1997, se detuvo la disminución de los gastos relativos al programa de cooperación técnica de la OIT que se había observado durante cinco años. Los gastos aumentaron en 1997 a 108,4 millones de dólares, en comparación con 98,2 millones en 1996, lo que representa un aumento del 10,4 por ciento. Ahora bien, el grado de ejecución disminuyó del 62 por ciento en 1996 al 55 por ciento en 1997. Las razones de esta fuerte disminución se analizan detalladamente en la sección VII. Como se indica en el anexo II, los costos del personal registraron un descenso del gasto de 1,9 por ciento; en lo que se refiere a las otras categorías se registró un aumento considerable de los gastos, en comparación con 1996, en particular en lo que se refería a la formación (39,5 por ciento) y al equipo (54,4 por ciento). En el anexo IV se presenta un desglose del gasto por países, regiones y fuentes de financiación.

11. El gasto en los países menos adelantados (PMA) se ilustra en el anexo V: el 31,1 por ciento del gasto total correspondió a los PMA, lo cual representa una disminución muy ligera en comparación con el año 1996. Como en los años recientes, los programas multibilaterales y de fondos fiduciarios registraron en 1997 una cifra de gastos más elevada que el PNUD, pero su porcentaje del gasto total descendió del 62 por ciento en 1996 al 50 por ciento en 1997. Su parte de los recursos de la CTPO de la OIT aumentaron del 7 por ciento en 1996 al 16 por ciento en 1997, lo cual es corriente para el segundo año de un bienio. El programa del PNUD también incluye las actividades financiadas en el marco del apoyo a la elaboración de políticas y programas, que ascendieron a 2,3 millones de dólares en 1997, y 7,9 millones para actividades en que la OIT era un organismo de ejecución en virtud de proyectos ejecutados a escala nacional. Ahora bien, la cifras del PNUD excluyen aproximadamente 1,2 millones de dólares para el apoyo a los servicios técnicos.

Gasto por región

12. Todas las regiones excepto Asia y el Pacífico registraron en 1997 un aumento del gasto en comparación con 1996 (gráfico 2). Las regiones de Africa y de Europa aumentaron sus asignaciones en un 14 y un 12 por ciento respectivamente (gráficos 3 y 7), América Latina y el Caribe en un 31 por ciento (gráfico 5) y los Estados árabes (gráfico 6) en cerca del 56 por ciento. El gasto en la región de Asia y el Pacífico disminuyó en un 5 por ciento en comparación con 1996. La región de Africa siguió absorbiendo la mayor parte del gasto total (39 por ciento), seguida (gráfico 4) por la región de Asia y el Pacífico (22 por ciento). El porcentaje de los programas interregionales (gráfico 8) aumentó casi en un 5 por ciento, excediendo del máximo alcanzado en 1995. La distribución geográfica del gasto para el período comprendido entre 1995 y 1997 se ilustra en el anexo I-B.

Nuevas asignaciones para actividades de cooperación técnica

13. En 1997, las asignaciones aumentaron por segundo año consecutivo, ascendiendo en un 6 por ciento desde 114,6 millones de dólares en 1996 hasta 121,5 millones. Las asignaciones multibilaterales representaron 60,2 millones de dólares o aproximadamente el 50 por ciento de las asignaciones totales en 1997. Es particularmente digno de mención el notable aumento del 81 por ciento de las asignaciones del PNUD. La disminución del 24 por ciento de las asignaciones multibilaterales en comparación con 1996 debería considerarse en el contexto del nivel sumamente elevado de las contribuciones efectuadas en 1996 al programa IPEC, cuando la reposición por Alemania de más de 33 millones de dólares dio un fuerte impulso al nivel de asignaciones. Las asignaciones totales para el IPEC disminuyeron en 1997 hasta 9 millones de dólares.

14. Las nuevas asignaciones para los proyectos del PNUD se duplicaron, pasando de 17,9 millones de dólares en 1996 a 35,8 millones en 1997. Alrededor del 67 por ciento de las nuevas asignaciones del PNUD correspondieron a la región africana. Las modificaciones de los proyectos del PNUD aumentaron de nuevo desde 8,6 millones de dólares en 1996 hasta 12 millones en 1997. Las asignaciones de los bancos de desarrollo aumentaron considerablemente desde 1,7 millones de dólares en 1996 hasta 5,9 millones en 1997. Otras asignaciones incluían 1,4 millones de dólares del Fondo de las Naciones Unidas para el Desarrollo de la Capitalización (FNUDC).

Gráfico 2. Gasto por región, 1996-1997

Gráfico 3. Africa - Gasto en cooperación técnica, 1990-1997

Gráfico 4. Asia y el Pacífico - Gasto en cooperación técnica, 1990-1997

Gráfico 5. América Latina y el Caribe - Gasto en cooperación técnica, 1990-1997

Gráfico 6. Estados árabes del Oriente Medio - Gasto en cooperación técnica,1990-1997

Gráfico 7. Europa - Gasto en cooperación técnica, 1990-1997

Gráfico 8. Programas interregionales y mundiales - Gasto en cooperación técnica,
1990-1997

15. En lo que se refiere al desglose por esferas de actividad técnicas, los niveles de las asignaciones fueron superiores para las políticas de desarrollo (33,3 millones de dólares en sectores tales como la mitigación de la pobreza y los programas con alto coeficiente de empleo); el empleo y la formación (25,2 millones de dólares) y el desarrollo de empresas y cooperativas (23,4 millones de dólares). Estos fueron seguidos por las condiciones y el medio ambiente de trabajo (11,4 millones) y la seguridad social (11 millones). Considerados globalmente, estos niveles de asignación representan el 91 por ciento del total. En la esfera de la seguridad social, en donde las asignaciones de los proyectos ascendieron en 1997 a 11 millones de dólares, incluso sin tomar en consideración la principal asignación para el programa mundial de Estrategias y Técnicas contra la Exclusión Social y la Pobreza (STEP) (8 millones de dólares), se registró un incremento neto del 66 por ciento en el valor total de las asignaciones de los proyectos. Alrededor del 70 por ciento de esos nuevos proyectos se financiaron por el PNUD, y el resto directamente por instituciones nacionales de la seguridad social.

16. Desde 1996 los proyectos administrados por la estructura fuera de la sede se han registrado, de ser posible, en los sectores técnicos apropiados y no en el encabezamiento «Varios».

II. Las prioridades generales de la OIT y la cooperación técnica

17. Los principales temas prioritarios de la acción de la OIT en el bienio actual (promoción del empleo, democracia, derechos humanos y protección de los trabajadores) siguieron sirviendo durante el período que se está examinando de foco específico para el programa de cooperación técnica de la OIT. El porcentaje más importante -- más del 64 por ciento del programa de cooperación técnica por temas prioritarios -- correspondió a la mitigación de la pobreza y la creación de empleo, el 15,8 por ciento a la democracia y los derechos humanos, el 15,5 por ciento a la protección de los trabajadores y el 5 por ciento a otros programas, como se ilustra en el gráfico 10.

Gráfico 9A. Asignaciones extrapresupuestarias de la OIT para la cooperación
técnica, 1996-1997 (por fuentes de financiación)

Gráfico 9B. Asignaciones extrapresupuestarias de la OIT para la cooperación técnica, 1994-1995 (por fuentes de financiación)

Gráfico 10. Distribución del gasto de cooperación técnica de la OIT por temas prioritarios, 1997

18. En el Centro Internacional de Formación de la OIT en Turín, alrededor del 80 por ciento de las actividades estaban relacionadas con el mandato básico de la OIT o destinadas a desarrollar la capacidad gerencial de los mandantes y los interlocutores de esta Organización (véase el anexo VIII). Estas actividades se concibieron y aplicaron en su mayor parte en estrecha colaboración con los departamentos técnicos de la OIT, las oficinas exteriores y los equipos multidisciplinarios. Alrededor del 20 por ciento se ejecutaron en el marco del Proyecto de la Escuela Superior de Personal de las Naciones Unidas. Las actividades del Centro de Turín se distribuyeron en la forma siguiente: el 45 por ciento para las actividades relacionadas con la promoción del empleo y la lucha contra la pobreza, el 17 por ciento para la promoción de los derechos de los trabajadores y del diálogo social, y el 5 por ciento para las condiciones de trabajo y la protección social. Alrededor del 15 por ciento de los participantes recibieron formación sobre programas destinados a reforzar la capacidad institucional y gerencial de los mandantes, en particular las organizaciones de empleadores y de trabajadores.

1. Promoción del empleo

19. En el marco de la aplicación de la Estrategia de la OIT para el Empleo y los modos de vida sostenibles, y como seguimiento de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, continuaron las actividades respecto de la elaboración de un programa sobre la generación de empleo y la disminución de la pobreza, a saber, Empleos para Africa. Después de celebrar amplias consultas con los mandantes y de recibir el respaldo de la Comisión del Trabajo y de Asuntos Sociales de la Organización de la Unidad Africana (OUA), el Programa se inició con los objetivos de contribuir, por medio del fortalecimiento del diálogo social, a la adopción de políticas nacionales y regionales basadas en una estrategia de crecimiento impulsada por las inversiones, al fortalecimiento de la capacidad y a la formación para la creación de empleo en los sectores rural y urbano no estructurados. La situación en el Africa subsahariana se ha caracterizado en gran medida por inversiones públicas centradas en proyectos de gran densidad de capital y de costo elevado que emplean poca mano de obra y tienen una repercusión directa insignificante en la reducción de la pobreza. El programa Empleos para Africa propugnará la manera en que la inversión pública puede reestructurarse para conseguir una repercusión más positiva en la creación de empleo y, simultáneamente, crear un entorno favorable al aumento de las inversiones internas y extranjeras y al fomento de la capacidad empresarial de Africa.

20. El programa abarca diez países del Africa occidental, central, oriental y meridional. Ya se han celebrado consultas en cinco países, a saber, Camerún, Mauricio, Senegal, Uganda y Zimbabwe. Se prestó especial atención a la integración de las cuestiones ambientales en las políticas de inversión; a la garantía de la igualdad de acceso de las mujeres a las oportunidades de trabajo en todos los niveles, con igual remuneración por un trabajo de igual valor; a la eliminación del trabajo infantil, y a la combinación de la concesión de poderes con el desarrollo económico equitativo. Por esta razón, el programa Empleos para Africa estará estrechamente vinculado con el Programa internacional para incrementar la cantidad y la calidad de los empleos de las mujeres y con otros programas mundiales y regionales, tales como el Apoyo asociativo y cooperativo a las iniciativas de desarrollo local (ACOPAM), el Programa internacional para la pequeña empresa (ISEP), el Programa de Apoyo para los Sistemas de Cooperativas y de Formación Mutua, el Programa de fomento del empleo urbano y el Sistema de Información Bibliográfica sobre la Microempresa en América Central (SI-PROMICRO), el Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC) y las Estrategias y Técnicas contra la Exclusión Social y la Pobreza (STEP).

21. Los programas de gran densidad de empleo siempre han constituido parte de la estrategia mundial de la OIT para promover, por una parte, la creación de empleo, el desarrollo del sector privado y la mitigación de la pobreza y, por otra parte, el progreso social y la concesión de poder. Esos programas fomentan la protección de los trabajadores y la democratización por medio de sistemas de contratación transparentes y de un aumento de la participación popular. El sector privado recurre de manera estratégica al sistema de licitación y de contratación para obras de infraestructura con el fin de promover la utilización de enfoques tecnológicos con alto coeficiente de empleo y de introducir cláusulas laborales en relación con las normas pertinentes de la OIT y con las condiciones de trabajo básicas. En el nuevo manual titulado Employment - Intensive Infrastructure Programmes: Labour Policies and Practices, publicado en 1998, se describe la experiencia actual de integrar las cuestiones laborales en los programas de infraestructura con alto coeficiente de empleo y, al mismo tiempo, se proporciona también orientación sobre la manera en que podrían mejorarse las condiciones y normas de trabajo con la participación en esos proyectos de los interlocutores sociales⁽¹⁾ . Especialmente cuando se combina con el desarrollo de las microempresas y con la formación profesional, esto brinda posibilidades para garantizar el éxito de los programas de generación de empleo, como el de Camboya.

El Programa para actividades con alto coeficiente de empleos (PAE):
una evaluación independiente

En 1997 se realizó una evaluación independiente del Programa para actividades con alto coeficiente de empleos (PAE), de la OIT, que se había estado llevando a cabo desde principios del decenio de 1970. Los objetivos del PAE son reforzar la capacidad de los Estados Miembros de elaborar y aplicar programas de infraestructura con alto coeficiente de empleos que reduzcan la pobreza de manera duradera por medio de programas de creación de empleo económicamente viables, especialmente en las zonas rurales.

El Programa sigue una estrategia con tres niveles de acción:

Micronivel: poner en práctica proyectos de infraestructura, organizar comunidades y crear pequeñas empresas de contratistas;
Nivel medio: utilizar la formación para fomentar la capacidad de las personas y de las instituciones de llevar a cabo actividades basadas en la mano de obra;
Macronivel: proporcionar asesoramiento en materia de políticas a los gobiernos y a las organizaciones internacionales donantes.

La evaluación mostró que la experiencia minuciosa a nivel microeconómico había dado a la OIT competencia técnica, credibilidad y notoriedad en la esfera de las técnicas basadas en la mano de obra. Se llegaba a la conclusión de que la OIT tenía una importante ventaja comparativa para la contratación basada en la mano de obra en comparación con los donantes bilaterales, que podrían desear promover su propio equipo y técnicas, y los donantes multilaterales, que no disponían de las calificaciones técnicas necesarias o de experiencia interna y que eran reacios a recurrir a personas de fuera. Las expresiones «con gran intensidad de mano de obra» y «con alto coeficiente de empleos» significaban que la mano de obra se utilizaba, en todos los casos, en sustitución de las máquinas. La expresión «basado en mano de obra» -- estrategia actual del PAE -- significaba que se utilizaba una combinación óptima de mano de obra y de máquinas para ajustarse a las condiciones locales. El tipo de técnica basada en la mano de obra variaba entre los diferentes países. Por consiguiente, el PAE era flexible en la práctica.

Las técnicas basadas en la mano de obra todavía no son ampliamente conocidas o se consideran por muchas personas como técnicas atrasadas. Los hechos mostraban que en algunas situaciones podían ser eficientes y de buen rendimiento. La eficacia en función de los costos del PAE se había probado y documentado. Los métodos basados en la mano de obra crean entre tres y cinco veces más empleo y utilizan un 60 por ciento menos de divisas que los enfoques basados en el equipo. La debilidad de muchos Estados Miembros (en especial en el Africa subsahariana y en el sur de Asia) en lo que se refería a la disponibilidad de personal competente y motivado obstaculizó el desarrollo de la capacidad. En cambio, otros Estados habían incorporado enérgicamente dentro de la estructura gubernamental la manera de concebir y aplicar el PAE.

Es preciso esclarecer la organización del PAE, especialmente la situación en que se encuentran ASIST (Apoyo consultivo, servicios de información y formación para infraestructuras basadas en la mano de obra) y ACTIF (proyectos subregionales del PAE) en la estructura global de asistencia de la OIT.

El carácter duradero del empleo creado y de la infraestructura construida se analizó cada vez más por el PAE, y ello con cierto éxito. Esto era importante dado que los gobiernos en que se basa el PAE parecen haber dado poca prioridad al mantenimiento de infraestructuras, que es esencial para garantizar efectos duraderos.

En la evaluación se recomendaba que la OIT formulara una estrategia mundial de creación de empleo que el PAE pudiera integrar y que se concedieran prioridades claras a los directores de los programas. Debería establecerse una comunicación mejor sobre el PAE y sus experiencias con técnicas basadas en la mano de obra dentro y fuera de a OIT, y el PAE debería encontrar la forma de fomentar la participación activa de los interlocutores sociales de la OIT en el Programa. El PAE necesitaba evaluar su repercusión por medio de indicadores simples, medibles y manejables de los logros conseguidos en los niveles micro, medio y macro. En el informe se especificaba que debería restablecerse la unidad de evaluación y de documentación del programa.

La conclusión más importante que se extrajo del ejercicio de evaluación era que el PAE debería seguir vinculando las intervenciones a nivel del terreno con el asesoramiento a nivel macro para demostrar que la acción concentrada en todos los niveles resulta necesaria y debe estar bien fundamentada. También debería prestarse atención al mantenimiento de la infraestructura para asegurar la sostenibilidad.

22. Un sector relativamente nuevo y en expansión de la labor de la OIT es el empleo urbano. La OIT está ahora poniendo en marcha su programa para el empleo urbano: mejores empleos para la economía no estructurada, que tiene como objetivo consolidar diversas iniciativas actuales financiadas por varios donantes multilaterales (Bélgica, DANIDA, Alemania e Italia) y el PNUD, y movilizar nuevos recursos para hacer frente a la demanda creciente en esta esfera. Muchas organizaciones donantes de los programas de asistencia al desarrollo de Suiza, los Países Bajos y la Unión Europea están adoptando un enfoque centrado en el sector urbano, en el que se reconoce que la urbanización cada vez mayor plantea nuevos desafíos a la sostenibilidad económica, social y ambiental del desarrollo. Para los mandantes de la OIT, los programas para combatir al desempleo urbano han corrido parejos con el desarrollo de nuevos enfoques para ocuparse de la economía urbana no estructurada, reconociendo que el recurso al empleo en el sector no estructurado es una opción cada vez más frecuente al empleo o el desempleo en el sector estructurado. La actividad de la OIT en el sector urbano ha contado con la participación de las autoridades municipales y de otros actores locales como nuevas partes interesadas por la cooperación técnica.

23. Para evaluar la repercusión social de las políticas financieras sobre empleo y reducción de la pobreza, la Oficina ha estado elaborando programas que tratan de las consecuencias adversas para las micro y las pequeñas empresas de los desmoronamientos del mercado. Por medio de acuerdos de colaboración con bancos centrales con el fin de promover los bancos rurales y otros sistemas financieros descentralizados accesibles a la población pobre, la OIT ha contribuido a mejorar el acceso de varios cientos de miles de pequeños empresarios a servicios de depósito y de crédito seguros y fidedignos en los países de Africa occidental.

La República Unida de Tanzanía, Uganda, Mozambique, Gambia y los países de la Unión Monetaria del Africa Central han expresado su interés por participar en este programa.
Se han emprendido investigaciones y estudios sobre las repercusiones sociales de la liberalización del sector financiero en Benin, Ghana, Senegal y Zimbabwe, y particularmente respecto de las medidas que repercuten de manera adversa en el acceso al crédito bancario y a otros servicios financieros.
Se han proporcionado servicios de asesoramiento técnico a Mozambique, Somalia, Liberia, Líbano y Croacia sobre microfinanciación en países recientemente aquejados por conflictos. Las actividades de la OIT en esta esfera han contado con el apoyo de Noruega, Países Bajos, Alemania, Suiza, Austria y Luxemburgo, entre otros países.
La OIT siguió participando activamente en foros internacionales tales como la Cumbre sobre el Microcrédito celebrada en Washington en febrero de 1997, el Grupo de Trabajo de los donantes sobre desarrollo del sector financiero y el Grupo Consultivo de Ayuda a la Población Más Pobre (CGAP) celebrado en Nueva York en julio de 1998.

24. Dentro del marco del programa de acción de la OIT sobre Reforma económica y cambio estructural: promoción del empleo de la mujer y de su participación en los fondos sociales, puesto en ejecución en 1996 y 1997, se concluyeron en Bolivia, Honduras, México, Perú, Egipto, Madagascar y Zambia estudios monográficos sobre las perspectivas de género en lo que se refería a los fondos sociales y los programas de las redes de seguridad social. En 1997 se organizó en Ginebra un curso práctico internacional para discutir la eficacia de esos fondos en la promoción del empleo y la importancia de los problemas de género. El diálogo sobre este asunto con el Banco Mundial y la comunidad internacional ha tenido como resultado que se conceda alta prioridad a la integración de los problemas relacionados con el género en los nuevos fondos sociales. Se solicitó el asesoramiento de la OIT acerca del desarrollo de un componente efectivo en relación con el género en programas específicos. En 1998 se publicarán directrices respecto de la creación y funcionamiento de fondos sociales para la creación de empleo con una perspectiva que tenga en cuenta la problemática del género. La OIT está impartiendo un programa de formación y asistencia técnica al Fondo de desarrollo albanés, al Fondo de formación, empresas y empleo (TEEF) del Ministerio de Trabajo y al Fondo nacional de empleo como medio de mejorar en Albania la calidad y la repercusión de los programas de creación de empleo. Este proyecto combina la asistencia práctica para la ejecución de un proyecto de rehabilitación de carreteras utilizadas por comunidades urbanas pobres en la ciudad de Elbasan como «primera etapa» para un diálogo más amplio en materia de políticas con el gobierno nacional y municipal sobre el aumento de la repercusión en el desarrollo empresarial de los fondos de inversiones para la creación de empleo y respecto de la prestación de apoyo para reorientar los fondos de asistencia social hacia programas activos de creación de empleo.

25. La mayoría de los proyectos de cooperación técnica en la esfera del desarrollo de las pequeñas empresas tenía como fin establecer y reforzar el marco nacional para el suministro de una amplia serie de servicios de apoyo a las pequeñas empresas.

La OIT prestó asistencia a la Federación de Cámaras de Comercio Palestinas para establecer unidades de desarrollo de pequeñas empresas proporcionando formación práctica y basada en las necesidades y servicios de asesoramiento a pequeñas empresas.
Como parte de un programa integrado de promoción del empleo en Angola, la OIT proporcionó conocimientos técnicos, formación y servicios de desarrollo de microempresas a soldados desmovilizados; en el Magreb se emprendió un proyecto regional para establecer servicios de desarrollo empresarial, combinando el desarrollo de capacidad institucional con la asistencia directa.
En Haití la OIT ayudó a elaborar la política nacional sobre la promoción de las empresas agroindustriales y mecanismos de acceso al crédito, la formación, la tecnología y el mercado.
En Madagascar la OIT prestó asistencia para establecer una institución del sector privado que promueve las inversiones privadas y la creación de micro y pequeñas empresas en todas las regiones del país. En sus dos primeros años de funcionamiento ha ayudado a crear más de 5.800 empresas de servicios y de producción rurales y urbanas, si bien más de 25.000 empresarios se han beneficiado de los servicios de consulta y de la formación empresarial. Se realizaron actividades similares en Comoras y en Níger en donde se proporcionó asistencia para mejorar el entorno reglamentario, institucional y financiero.
En la República Unida de Tanzanía, se hizo hincapié en la mejora de la recolección de desechos de base comunitaria y en el fomento de las pequeñas empresas de recuperación de desechos, al mismo tiempo que se garantizaban unas condiciones de trabajo apropiadas.
Por último, en Bulgaria, la OIT estableció con éxito un centro de promoción y apoyo empresariales piloto en el que se reunió a representantes locales de los órganos del sector público responsables del desarrollo económico y social local y a empresarios potenciales y de reconocido prestigio de una amplia serie de sectores y asociaciones empresariales. En Bosnia y Herzegovina se impartió formación, se establecieron sistemas de crédito en pequeña escala y se proporcionó información técnica y económica para personas que emprendían actividades empresariales.

26. Los resultados del programa de apoyo a las microempresas (PROMICRO) en América Central siguieron siendo pertinentes: el programa ha permitido reforzar las asociaciones de microempresas, facilitando su acceso a información sobre enfoques innovadores para el desarrollo de microempresas. Sobre todo, ha ayudado a crear el Comité Coordinador de Empresarios de la Microempresa de la Región Central de América (COCEMI) y a establecer un sitio en Internet (www.sipromicro.com). Este programa ha ayudado a proporcionar a las asociaciones de microempresarios acceso a la tecnología más avanzada y a sacar partido de las oportunidades que ofrece el mercado de beneficiarse de la economía mundializada. La experiencia de este importante programa financiado por el Gobierno de los Países Bajos se consolidará por medio de la creación del Instituto centroamericano para la promoción de microempresas.

27. La formación básica sobre gestión empresarial en el contexto del programa Inicie y Mejore su Negocio (SIYB) siguió siendo una parte importante de las actividades de desarrollo de las pequeñas empresas. Las actividades de cooperación técnica en Africa meridional y oriental reforzaron aún más la capacidad de formación nacional. También se emprendieron nuevas actividades en el marco del programa SIYB en países de Africa, Estados árabes, el Pacífico y América Latina. En el Perú y Sudáfrica se elaboraron y adaptaron a las condiciones nacionales nuevas ediciones de Mejore su negocio y de Inicie su negocio y la OIT ayudó en esos países a establecer un mecanismo duradero para el suministro constante de formación al respecto después de finalizado el proyecto.

Inicie su negocio: resultados de la evaluación

El Programa Inicie su negocio (SYB) tiene como fin ayudar a los empresarios potenciales a emprender sus actividades empresariales por medio de la elaboración de estudios de viabilidad. En virtud de ese programa se organizan seminarios de formación de instructores para las organizaciones colaboradoras que tienen la capacidad necesaria para aplicarlo. A su vez, esas organizaciones celebran seminarios para impartir formación a los empresarios potenciales sobre el SYB.

En la evaluación interna final del programa se encontró que en algunos casos los conocimientos empresariales generales y las competencias en materia de formación de los participantes en la formación de instructores eran muy escasos para permitirles poner en práctica la formación SYB después de tan sólo dos semanas de formación, y que se requerían ciertos conocimientos y calificaciones básicos para que los instructores pudieran impartir formación de manera más eficaz sobre el programa SYB. Los seminarios de menos de cinco días completos o de 40 horas resultaban a veces demasiado breves para que los empresarios potenciales pudieran finalizar sus estudios de viabilidad. Si bien se reconocía que con frecuencia no estaba al alcance de las organizaciones colaboradoras, se recomendó que la duración de los seminarios se ajustase al nivel educativo de los participantes.

En la evaluación también se comprobó que la necesidad de seguimiento estaba asimismo directamente relacionada con los antecedentes educativos de los participantes y con la calidad de la formación. La frecuencia y la calidad de los servicios de asistencia al seguimiento se consideraron asimismo muy importantes para asegurar que los empresarios potenciales no abandonaran sus estudios de viabilidad cuando hubieran de hacer frente a dificultades.

Una de las conclusiones esenciales de la evaluación fue que la obtención de formación útil no garantizaba el éxito inicial: aparte del bajo nivel educativo de algunos de los participantes, varios otros factores que estaban fuera del control de las organizaciones colaboradoras repercutían negativamente en la puesta en funcionamiento y en las tasas de creación de empleo, tales como el entorno macroeconómico desfavorable, la deficiente situación financiera de los grupos beneficiarios, la disponibilidad limitada de fondos y la escasez de tiempo que los empresarios potenciales podrían dedicar a sus negocios.

Al considerar el papel de las organizaciones colaboradoras, en la evaluación se consideró que, por una parte, la capacidad institucional por lo general limitada y, por otra, el hecho de que la mayoría de las organizaciones colaboradoras en el programa SYB estaban orientadas hacia la mitigación de la pobreza y la prestación de asistencia directa a grupos marginados disminuían la calidad de la formación y el seguimiento de los empresarios potenciales. Por consiguiente, en la evaluación se recomendaba que sin modificar la actual composición de las organizaciones colaboradoras, cualquier fase posterior del programa SYB debería también incluir a organizaciones que ya tuvieran como objetivo a grupos con un nivel de instrucción más elevado, pues de lo contrario la repercusión en la creación de empleo seguiría siendo limitada.

28. En lo referente a la privatización y reestructuración de empresas, se emprendieron actividades en Ucrania y en Belarús para aumentar la toma de conciencia entre las autoridades centrales y locales y el público en general sobre los principales problemas que se planteaban. La experiencia en Belarús jugó un papel decisivo en la elaboración del Programa federal ruso sobre la transformación de los asentamientos militares en zonas de empleo, capacidad empresarial y eficiencia energética. Las actividades llevadas a cabo en China se ocuparon de las necesidades de empleo y de reempleo de los trabajadores que habían perdido su puesto de trabajo como consecuencia de una reforma empresarial. En respuesta a la reorganización de los servicios públicos de empleo como consecuencia de los programas de ajuste estructural, la OIT ayudó a 23 países africanos anglófonos a mejorar el rendimiento de los servicios de empleo públicos y privados. A este respecto, se tiene previsto publicar durante el bienio 1998-1999 un manual sobre los problemas a que se enfrentan los servicios de empleo y la respuesta institucional. Se realizaron en Africa varios estudios monográficos en los que se proporcionaba información útil para el programa de la OIT sobre la privatización y reestructuración empresarial. La OIT también ha facilitado asistencia técnica para reforzar los servicios nacionales de empleo a Albania y Bosnia y Herzegovina con la asistencia financiera de Suiza, Italia y el PNUD.

29. En lo que se refería a las cooperativas, el Programa ACOPAM siguió siendo un instrumento importante que permitió ayudar a los gobiernos y a las organizaciones asociadas del Africa occidental a establecer formas de organización cooperativas y asociativas acertadas en apoyo del desarrollo rural. Está previsto finalizar este programa en 1999 y la OIT ha estado tomando medidas concretas para sacar provecho de esa experiencia integrándola en una más amplia planificación de programas regionales y desarrollo de programas. ACOPAM ha podido atraer del Banco Mundial, la Unión Europea, el PNUD y la USAID una considerable financiación adicional paralela.

Participación de las cooperativas y las pequeñas empresas en el desarrollo
local y la seguridad alimentaria en el departamento de Zinder (Níger)

En 1994, la OIT inició la Fase IV de un proyecto de desarrollo rural de cuatro años y medio de duración que tenía como objetivo involucrar a las cooperativas locales en el logro de una seguridad alimentaria para los habitantes de Zinder, Níger. El proyecto también tenía como fin aumentar y reforzar el número de las cooperativas nuevas o existentes en esa zona y establecer cooperativas farmacéuticas y sistemas de crédito para las mujeres.

En la evaluación que se hizo en la fase intermedia del proyecto se encontró que en el marco del mismo se habían establecido 199 bancos de productos cerealistas, de un total planificado de 250, y que el 60 por ciento de ellos se consideraba que estaba funcionando de manera adecuada. Ahora bien, la evaluación también reveló que la repercusión efectiva de tales bancos en la situación del suministro alimentario era limitada debido a que las cantidades de granos alimenticios que podían almacenarse eran insuficientes. Esto se debía a que la producción agrícola en la zona había sido baja. En la evaluación se consideró que la creación de fuertes sistemas de redes entre los bancos de productos alimenticios podía contribuir de manera importante al fortalecimiento de las iniciativas de desarrollo local en la región. Así, se comenzó en el marco del proyecto la recuperación de tierras con fines de cultivo. Esta medida fue respaldada por los bancos de productos cerealistas, y por consiguiente por los habitantes de la zona que aceptaron de buen grado invertir sus esfuerzos en el proyecto.

La evaluación mostró que, si bien el número de empresas cooperativas había aumentado, sólo unas pocas eran capaces de actuar de manera autogestionada. Esto se debía en parte a la promulgación de nueva legislación que restringía la venta de productos farmacéuticos, que tenía una repercusión negativa en las cooperativas farmacéuticas. En lo que se refería al establecimiento de sistemas de crédito para las mujeres, la evaluación puso de relieve que la estrategia original del proyecto se había modificado. Se había considerado más útil reforzar los sistemas crediticios ya existentes en vez de crear nuevos sistemas que difícilmente podrían llegar a administrarse por sí solos durante la corta duración del proyecto.

Hasta la fecha, los resultados basados en la nueva estrategia habían sido muy alentadores y el 78 por ciento de las entidades «reestructuradas» se administraban de manera autónoma en el momento en que se efectuó la evaluación. Esta permitió llegar a la conclusión de que en la fase inicial del proyecto se podía extraer una conclusión principal a la que a menudo se había hecho referencia. Esa conclusión era que en los proyectos que se ocupaban del desarrollo rural en zonas remotas el factor tiempo era muy importante. La cultura, los valores tradicionales, la economía y la ubicación eran factores que tenían efectos restrictivos en el progreso de la ejecución, y los responsables de la concepción del proyecto deberían tomar este hecho en consideración. Por consiguiente, se necesitaba un período de tiempo más largo para que los resultados del proyecto pudieran ser sostenibles e «institucionalizarse» en la estructura local.

30. El programa interregional de apoyo a las poblaciones indígenas por intermedio del desarrollo de cooperativas y empresas asociativas (INDISCO) siguió prestando asistencia a las poblaciones indígenas y tribales de Asia y América Central para crear nuevas posibilidades de empleo y salvaguardar los puestos de trabajo tradicionales por medio de la revitalización de las prácticas indígenas, el desarrollo de aptitudes y el suministro de microcrédito basado en formas de organización cooperativas. INDISCO lleva a cabo 16 actividades a nivel de países (entre ellas, cinco en la India, siete en Filipinas, una en Viet Nam, una en Tailandia, y una en Belice). En 1997 y 1998, INDISCO organizó cursos de alfabetización no oficiales, incluidos algunos en idiomas tribales, para más de 3.000 personas, la mayoría de ellas mujeres. Se impartió información a más de 5.000 hombres y mujeres sobre varios sistemas de generación de ingresos recorriendo a expertos y especialistas locales. En la India y Filipinas, INDISCO ayudó a sus interlocutores a crear 2.500 nuevos empleos y a conservar 1.500 empleos tradicionales. Aprovechando los conocimientos indígenas, la India ha puesto en práctica enfoques innovadores, sistemas de recolección de agua eficaces en función del costo y duraderos por medio de cooperativas de riego por elevación, viveros de plantas para regenerar los bosques, fábricas de biogás y sistemas de producción láctea. Se han creado más de 1.000 puestos de trabajo con asistencia financiera de fondos de crédito rotatorios de base comunitaria. En Filipinas, la información sobre aspectos tradicionales de los sistemas y prácticas de conocimientos que son pertinentes ahora para el éxito de las estrategias de empleo se ha incorporado en las posteriores actividades del proyecto. Se han preparado tierras ancestrales (planes de gestión de la tierra) y se han desarrollado enfoques innovadores para poner en ejecución las prácticas participativas de gestión de la tierra y de los recursos naturales. Los grupos de mujeres indígenas han sido predominantes en estos sistemas debido a la concentración de los programas de refuerzo de la capacidad y de desarrollo de aptitudes en la promoción de la capacidad empresarial de las mujeres. El Programa COOPNET siguió proporcionando asistencia a las cooperativas y asociaciones, en particular por medio de actividades de formación llevadas a cabo en Asia, América Latina, Africa y Oriente Medio. Se ha publicado un boletín sobre cuestiones de actualidad relacionadas con las cooperativas destinado a los coordinadores regionales del programa en Africa y Asia, y en 1997 se publicó la versión en español del manual sobre Cuestiones de género en las cooperativas.

31. En la esfera de la formación, se prestó especial atención al empleo de los jóvenes. En América Latina y el Caribe, el Centro Interamericano de Investigación y Documentación sobre Formación Profesional (CINTERFOR) se centró en esta esfera de actividad y realizó una serie de evaluaciones por países en determinados países. También se efectuó un análisis de los problemas a que se enfrentan las instituciones de formación para insertar a los jóvenes en los mercados del trabajo de la Unión Europea. Ambos documentos se discutieron en el Seminario internacional sobre la juventud, la educación y el empleo en Iberoamérica, organizado en 1997 por la Organización Ibero-Americana de la Juventud. Las instituciones miembros de CINTERFOR han subrayado la importancia de intercambiar información sobre la calidad y el alcance de la formación y de contribuir a una mejora del diálogo con los interlocutores sociales de la región sobre la cuestión del empleo de los jóvenes.

Proyecto integrado de transporte rural en Makete

El objetivo del proyecto integrado de transporte rural era mejorar el transporte en el distrito de Makete, en la República Unida de Tanzanía. En enero de 1998 se efectuó una evaluación después de terminado el proyecto, cuya duración fue de 11 años, entre 1985 y 1996.

Se utilizó un amplio enfoque de transporte rural a costo reducido para disminuir el tiempo y los esfuerzos necesarios para viajar por carretera y para aumentar la capacidad del distrito o municipio de planificar, organizar y aplicar medidas sobre transporte rural.

La evaluación posterior mostró que el proyecto había logrado mejorar la infraestructura de transporte local movilizando a los municipios y a sus habitantes a construir y mantener las carreteras y senderos. Ahora bien, los puentes y alcantarillas de bajo costo estaban con frecuencia en mal estado y la población no disponía de los conocimientos y recursos técnicos necesarios para conservarlos.

Para reducir el tiempo que las personas empleaban en el transporte, se introdujeron en el marco del proyecto medios de transporte intermediarios, tales como carretillas y asnos. Esta estrategia tuvo sólo un éxito parcial porque las carretillas resultaron demasiado caras para los habitantes de esa zona y los asnos sólo se utilizaron para el transporte cuando se podía obtener claramente un beneficio económico, como para llevar verduras al mercado o transportar cerveza. Para fines domésticos, el transporte sobre la cabeza continuó siendo el medio predominante dado que las autoridades municipales consideraron que el valor del tiempo ahorrado por las mujeres y los niños era próximo a cero. El intento del proyecto de introducir servicios de mantenimiento y reparación para los medios de transporte intermediarios tuvo un éxito parcial. Se estableció un taller de reparación para arreglar las carretillas, pero el suministro de medicamentos para los asnos que caían enfermos era escaso.

El proyecto tuvo menos éxito en lo que se refería a los esfuerzos desplegados para reforzar la capacidad a nivel de distrito debido a la escasa prioridad que el municipio concedió a esta cuestión y a la falta de recursos financieros para la construcción y conservación de las carreteras.

Las principales conclusiones que pueden extraerse de este proyecto fueron que resulta relativamente fácil movilizar mano de obra voluntaria de las comunidades locales para la mejora y el mantenimiento de infraestructuras de transporte local. Ahora bien, al crear la infraestructura debería tenerse en cuenta la capacidad técnica y financiera de quienes se considera que deben encargarse de su mantenimiento y reparación. Si se obtuvieran niveles de infraestructura elevados, su durabilidad haría que fuesen mínimos los recursos financieros y técnicos necesarios para su mantenimiento.

32. En una esfera más tradicional, la formación en el sector de la hotelería y la restauración, la OIT siguió desempeñando actividades. En mayo de 1998, se concluyó un proyecto subregional financiado por España que había tenido como finalidad reforzar la cooperación regional en la esfera de la formación profesional en los sectores de la hotelería, la restauración y el turismo. Los nueve países participantes consideraron que se habían efectuado considerables progresos en lo tocante a la mejora de los criterios de formación y de certificación y, por consiguiente, respecto de la empleabilidad de los trabajadores. En otras partes la OIT proporcionó asistencia para la formación de trabajadores en el sector de la hotelería y el turismo a unos 15 países de Africa, Estados árabes, Asia y Europa.

33. La formación es también un elemento importante de los programas ejecutados tras situaciones de conflicto. El éxito de la reintegración de los ex combatientes constituye un factor esencial para la estabilidad de los países que se han visto aquejados por conflictos. La OIT ha trabajado en esta esfera de actividad en Mozambique y Angola. En Angola, un proyecto emprendido en 1996 con asistencia financiera del PNUD, los Países Bajos, Noruega y Suecia puso a prueba con éxito una estrategia descentralizada que contenía enfoques innovadores y mecanismos institucionales que han resultado eficaces para disminuir el costo de la formación. En lo concerniente a los 14.000 ex combatientes a los que estaba destinada la formación, se han firmado con centros de formación locales unos 5.900 subcontratos, lo cual afecta a más del 42 por ciento del total de los cursillistas potenciales. Según los resultados provisionales de un estudio reciente que abarcaba a alrededor de 2.000 microempresas de todas las provincias del país, las preferencias en materia de formación reflejan con bastante precisión el contenido y la distribución geográfica de los paquetes didácticos ofrecidos por INSERM (Instituto para la reintegración socioprofesional de los ex militares). La experiencia adquirida en lo relativo a la reintegración de los ex combatientes condujo a la publicación de un manual sobre Opciones de formación y empleo para ex combatientes.

34. Se proporcionaron servicios de asesoramiento técnico a más de 25 países en la esfera de las estadísticas del trabajo. Se están ejecutando proyectos de cooperación técnica sobre estadísticas nacionales del trabajo en Armenia, Georgia, Nepal, Turquía, la ribera occidental y la faja de Gaza. Dentro del marco del plan básico de la Oficina Central Palestina de Estadísticas, la OIT preparó un programa para establecer una unidad de estadísticas del trabajo y emprendió una encuesta trimestral sobre la fuerza de trabajo para recopilar datos periódicos sobre el empleo, el desempleo y los salarios de la población palestina. Además, durante 1997 la OIT ha preparado un proyecto que se ocupa de normas de producción y difusión de datos, la clasificación de ocupaciones, y datos y estadísticas sobre el empleo y los salarios de los ex detenidos. En Ucrania, se prestó asistencia técnica para crear un sistema moderno de información sobre el mercado de trabajo, impartir formación a especialistas nacionales sobre técnicas de muestreo y para emprender una encuesta del sector no estructurado.

Enfoques estratégicos para la promoción del empleo

El proyecto interpaíses OIT/Japón sobre «Enfoques estratégicos para la promoción del empleo (OIT/PEP)» llevado a cabo en China, Bangladesh y Pakistán se inició en Bangladesh y Pakistán a mediados de 1993 con el objetivo de establecer las modalidades apropiadas para que el Gobierno y las organizaciones no gubernamentales (ONG) crearan oportunidades de trabajo y de generación de ingresos en las zonas urbanas y rurales en situación desfavorecida. A lo largo de los años se han puesto en práctica tres programas principales: sistemas especiales de empleo basados en la comunidad (SEC), la movilización de recursos no vinculados al proyecto para el gobierno y las ONG en las regiones piloto para su utilización por el proyecto, y proyectos para beneficiarios no vinculados al proyecto para la generación de ingresos y la asistencia en materia de políticas con miras reforzar el papel de los ministerios de trabajo en la promoción y la planificación del empleo. En 1997, el proyecto se centró en la institucionalización de las modalidades de promoción del empleo, en el aumento de la capacidad de autofinanciación de los organismos homólogos y en la prestación de asistencia a los ministerios de trabajo para elaborar un proyecto que se llevaría a cabo a continuación con base en las experiencias de los PEP.

En China, los enfoques OIT/PEP comenzaron la fase preparatoria de la Etapa III a mediados de 1996 con el Departamento de Empleo, Ministerio de Trabajo (MOL), como principal organismo de contrapartida. El marco de ejecución del proyecto incluía un comité directivo nacional (CDN), un comité directivo provincial y grupos de trabajo sobre ejecución del proyecto, con el Centro de servicios laborales como organismo directo de ejecución. Una característica notable de los SEC piloto era su potencial de creación de puestos de trabajo. Los 35 sistemas habían proporcionado empleo directo a cerca de 1.500 beneficiarios.

Ahora bien, surgieron dificultades en algunos sistemas en los que el rendimiento económico era limitado a causa de la falta de calificaciones técnicas de los beneficiarios respecto de nuevos métodos de producción y de conocimientos de la economía del mercado y de la gestión de pequeñas empresas. Otra deficiencia fue la necesidad de contar con más crédito que el disponible.

El principal logro del proyecto fue la creación de un fondo de promoción del empleo rural (REPF) en cada provincia piloto. Esta estrategia, que se había utilizado con mucho éxito en el proyecto de Bangladesh, estaba destinada a favorecer el acceso de un número mayor de beneficiarios a recursos no vinculados al proyecto y a aumentar la participación en el proyecto de los organismos de contrapartida. Se basaba en la hipótesis de que los fondos para los sistemas piloto de creación de empleo se movilizarían localmente. A partir de septiembre de 1997, se habían garantizado localmente más de 4,9 millones de RMB⁽²⁾ , de una cifra prevista de 6 millones que debe movilizarse antes de finalizar el año 2000. El éxito del REPF ha mostrado el fuerte empeño de las autoridades locales y los beneficiarios por las actividades del proyecto. También ha mostrado que ese fondo constituye un método eficaz de movilizar recursos a nivel de los gobiernos y las comunidades locales para la promoción del empleo rural.

2. Protección de los trabajadores

35. El Programa mundial sobre seguridad y salud en el trabajo y el medio ambiente (OSHE), de la OIT, establece el marco general de todas las iniciativas de la OIT en esta esfera basadas en enfoques multidisciplinarios y con la participación de los interlocutores sociales. En el entorno actual, un objetivo importante del programa es asegurar que los valores positivos de una fuerte cultura en materia de seguridad, salud y medio ambiente se integren en el proceso de mundialización como elemento decisivo de la estabilidad social y del desarrollo equitativo y duradero. Habida cuenta de las circunstancias locales, el programa se centrará en el fortalecimiento de las capacidades nacionales para tratar de cuestiones relacionadas con la seguridad y salud en el trabajo, en particular de políticas, normas, servicios de salud en el trabajo, gestión de la seguridad, protección incorporada, cultura sobre seguridad, formación y difusión de la información. Se presta particular atención a la participación de los trabajadores y a la interacción entre el entorno laboral y general, lo cual brinda oportunidades de acción integrada para mejorar ambos.

36. En el período que se está examinando se proporcionaron servicios consultivos y asistencia para fortalecer la capacidad nacional, mejorar la legislación y reglamentación nacionales, crear estructuras nacionales tripartitas de seguridad y salud, y apoyar la ratificación y aplicación de las normas internacionales del trabajo básicas en este ámbito.

Se organizaron seminarios prácticos tripartitos de ámbito nacional sobre la elaboración de políticas nacionales en Honduras, Yemen, Viet Nam, Cuba, Malawi, Pakistán y Swazilandia. En esos seminarios se examinó la evaluación de una situación concreta en cada país y se adoptaron recomendaciones tripartitas.
Se prestaron servicios consultivos a Rusia, Ucrania, China, Indonesia y Palestina y se examinó la legislación nacional en materia de seguridad y salud en el trabajo en esos países.
En Lesotho, el Parlamento aprobó en 1998 tres nuevos textos legislativos redactados con la ayuda de la OIT.

37. En China se emprendió un programa nacional sobre seguridad química. En Africa, se organizaron en Uganda, Zimbabwe, Malawi, República Unida de Tanzanía y Kenya seminarios nacionales sobre seguridad química en relación con la creación de registros químicos de ámbito nacional. También se trabajó en la traducción a varios idiomas de fichas de datos de seguridad. En varios programas y proyectos de cooperación técnica se incluyó la producción de material didáctico sobre seguridad química, de carteles y de folletos y la organización de campañas de formación para aumentar la toma de conciencia sobre esta cuestión.

38. Los programas de información sobre seguridad y salud en el trabajo ejecutados en Asia y en Africa fueron muy útiles para los objetivos del Programa y Presupuesto centrados en garantizar la disponibilidad y utilización de los servicios de información sobre seguridad y salud en el trabajo para los mandantes de la OIT al crear servicios nacionales capaces de distribuir y utilizar eficazmente la información sobre este asunto, y en promover sistemas de redes entre los servicios nacionales en esta esfera de actividad.

39. El programa de acción de la OIT sobre Seguridad en la utilización de productos químicos en el trabajo (1996-1997) tenía como finalidad tratar de los efectos nocivos de los productos y desechos tóxicos en la salud y del peligro de incendios y explosiones. Constituía también una de las contribuciones de la OIT al logro de los objetivos establecidos por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD, Río de Janeiro, 1922, capítulo 19, punto 21 del orden del día) con miras a una utilización de los productos químicos respetuosa con el medio ambiente, y por las recomendaciones pertinentes del Foro Intergubernamental de Seguridad Química.

La ejecución de este programa tuvo como resultado el fortalecimiento de las infraestructuras de seguridad química en los ministerios de trabajo del Líbano, Bangladesh y Mauricio, y un aumento de la toma de conciencia sobre la seguridad química en otros 12 ministerios de Asia y el Pacífico.
Se elaboraron varias publicaciones e informes sobre diversas cuestiones, entre las que figuraban: «Chemical Safety in Asia: Law and Practice», «Safety in the Use of Chemical for Secondary Schools Education» y «Chemical Risk Assessment and Occupational Hygiene: Preventive Measures in Small and Medium Emterprises». En cada país, se espera que este programa tenga un efecto secundario en el ámbito de la seguridad química por medio de un aumento de la toma de conciencia, de la promoción de la coordinación interministerial, del fomento y la aplicación de medidas sobre las disposiciones de los convenios de la OIT acerca de este tema y de la promoción de una ratificación más amplia de los convenios de la OIT.

40. Las actividades de cooperación técnica de la OIT en relación con la cuestión del trabajo infantil siguieron llevándose a cabo por medio del Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC). En la 271.^a reunión (marzo de 1998) del Consejo de Administración se presentó a este órgano un informe sobre los aspectos prácticos del IPEC⁽³⁾ . Los recursos extrapresupuestarios proporcionados por los donantes del IPEC se vieron complementados con fondos de la CTPO. Estos recursos se utilizaron para promover y complementar los programas del IPEC con base en los objetivos por países acordados. Las actividades de promoción y de cooperación técnica se reforzaron mutuamente y se vieron apoyadas por una amplia labor de investigación básica y de análisis emprendida por la Oficina.

41. Los fondos de la CTPO se utilizaron para financiar los servicios consultivos técnicos y las actividades prácticas llevadas a cabo en cooperación con la estructura fuera de la sede. Entre éstos cabe citar los siguientes:

Servicios de cooperación técnica proporcionados a varios países para elaborar estructuras normativas de ámbito nacional de lucha contra el trabajo infantil. Se prepararon o se están concluyendo en colaboración con los mandantes de la OIT programas por países e informes nacionales sobre el trabajo infantil en Egipto, Jordania, Líbano, Marruecos, Nigeria, Rumania, República Arabe Siria, Yemen, ribera occidental y Gaza. Se celebraron conferencias nacionales sobre el trabajo infantil con insumos técnicos de la OIT en Jordania, Líbano, Rumania y Yemen. Otras actividades se centraron en la puesta en ejecución de proyectos pilotos destinados a los niños que trabajan como empleados domésticos, al trabajo infantil en las plantaciones, a las niñas expuestas a la explotación sexual y a la prostitución infantil.
Contribuciones a importantes conferencias internacionales sobre el trabajo infantil que brindaron la oportunidad de intercambiar información y experiencias pertinentes y de discutir la elaboración de estrategias apropiadas. La OIT prestó su apoyo a las siguientes reuniones: la Conferencia de Amsterdam sobre el Trabajo Infantil (febrero de 1997); un seminario de la OUA sobre la Protección del Niño y la Erradicación del Trabajo Infantil (abril de 1997); la Conferencia Tripartita Iberoamericana sobre la Erradicación del Trabajo Infantil (mayo de 1997); consultas latinoamericanas, asiáticas y africanas sobre el trabajo infantil como preparación de la Conferencia de Oslo (agosto-septiembre de 1997), y la Conferencia Internacional de Oslo contra el Trabajo Infantil (octubre de 1997). Se prestó asistencia técnica a la Organización de la Unidad Africana (OUA) para la preparación de la Reunión regional tripartita africana sobre trabajo infantil (Uganda, febrero de 1998). También se proporcionaron insumos técnicos para la organización de un seminario práctico regional acerca de la realización de encuestas sobre el trabajo infantil que se celebró en Cartagena (Colombia) para los países de América Latina.
Se elaboró información y material sobre relaciones públicas respecto de la acción contra el trabajo infantil con el fin de proporcionar al público, tanto a nivel nacional como internacional, información sumamente notoria sobre el problema del trabajo infantil en general y sobre las actividades de cooperación técnica de la OIT, en particular.

42. La OIT colaboró con el Consejo Nacional de Seguridad (CNS) y su Centro de Educación Nacional para la Seguridad Agrícola (NECAS) para organizar, en los Estados Unidos, en octubre de 1997, un curso práctico internacional relativo a la seguridad y salud en el trabajo en la agricultura y a las necesidades de formación de los países en desarrollo.

Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC)

Un total de 23 países han firmado Memorandos de Entendimiento con la OIT, comprometiéndose a trabajar conjuntamente por analizar eficazmente la cuestión del trabajo infantil en sus países. Otros 32 países también participan en el IPEC de manera menos oficial. Durante el período que se está examinando, el IPEC estuvo muy presente en Asia y América Latina, y amplió su cobertura en Africa y en Europa central y oriental.

La ayuda facilitada al IPEC por los donantes siguió siendo elevada durante el bienio 1997-1998, y se recibieron recursos adicionales de los Estados Unidos, Noruega, Países Bajos, Francia, Reino Unido e Italia. Austria, Finlandia, Japón, Polonia y Suecia se unieron al Programa y se recibieron contribuciones de la Confederación de Sindicatos del Japón (JTUC-RENGO), con lo cual el número de países donantes y de organizaciones contribuyentes se elevó a 21.

El Convenio de la OIT sobre el trabajo infantil propuesto que probablemente se adoptará por la Conferencia Internacional del Trabajo en la reunión que se celebrará en 1999 requiere en la forma en que está redactado actualmente la «eliminación de las peores formas de trabajo infantil». Un gran número de países han expresado su apoyo al nuevo Convenio y su interés por la aplicación de programas que se centren en la eliminación inmediata de las peores formas de trabajo infantil. El IPEC desarrollará después programas de acción en países en los que existe un fuerte compromiso político con respecto a ese objetivo.

Un nuevo enfoque prometedor para tratar de las cuestiones relacionadas con el trabajo infantil es un amplio sistema concebido para garantizar que los fabricantes y sus subcontratistas en sectores económicos específicos no empleen a niños menores de 14 años de edad. Los vigilantes del trabajo infantil designados en el marco del programa supervisan periódicamente los lugares de trabajo. Los regímenes de protección social prevén otras opciones para los niños afectados y para sus familias. Las estrategias aplicadas en estos tipos de programa han resultado eficaces en los programas de vigilancia del lugar de trabajo tanto en el sector estructurado (por ejemplo, la industria del vestido de Bangladesh) como en los sectores estructurado y no estructurado rurales y semiurbanos (por ejemplo, la industria de pelotas de fútbol de Sialkot, Pakistán). El IPEC trata ahora de repetir y ampliar este modelo.

43. El alcance de la actual colaboración de la OIT con el CSN y el NECAS se orienta hacia el fomento de las acciones y el refuerzo de la cooperación entre la OIT y otros organismos internacionales e interregionales en lo que concierne al desarrollo de planes de acción sobre seguridad y salud en la agricultura en los países en desarrollo. El objetivo de este curso práctico era definir las cuestiones decisivas que repercuten en la salud y la seguridad de los trabajadores agrícolas en los países en desarrollo y sus necesidades de formación. La contribución de la OIT al curso práctico consistía en proporcionar insumos técnicos y en patrocinar la participación de representantes de Asia, Africa, América Latina y los Estados árabes. Los participantes eran directamente responsables de las cuestiones relacionadas con la seguridad y la salud en el trabajo en sus instituciones y organizaciones o estaban activamente involucrados en la seguridad y salud en el trabajo en la agricultura. La OIT también proporcionó insumos técnicos respecto de la preparación de exposiciones de fondo, de discusiones de grupo y de las recomendaciones finales. Con base en el resultado de la reunión, se espera que los participantes puedan organizar programas nacionales sobre seguridad y salud en el trabajo para este sector. Se creó asimismo una red de información entre los participantes como consecuencia del curso práctico.

44. La OIT siguió siendo reconocida en todo el mundo como fuente de orientación y conocimientos especializados en lo referente al desarrollo, reforma y administración de sistemas de seguridad social. En 1997 era la única organización que ofrecía servicios de asesoramiento y llevaba a cabo proyectos de cooperación técnica en unos 25 países. El programa de seguridad social trata de cada uno de los objetivos prioritarios de la OIT. En primer lugar, en lo concerniente a la democracia y a los derechos fundamentales de los trabajadores, la seguridad social se reconoció en la Declaración de Filadelfia como un derecho humano básico. Además, dado que los regímenes de la seguridad social se financian por los empleadores y los trabajadores, siendo estos últimos y sus familias los beneficiaros, resulta justificada la gestión democrática de esos regímenes por medio de la participación activa de representantes de los empleadores y los trabajadores. En segundo lugar, dado que los beneficios resultantes del crecimiento se distribuyen con frecuencia de manera desigual, hay muchos que no se benefician del desarrollo económico positivo y que, no obstante, requieren protección social. Los programas de la seguridad social destinados a aliviar la pobreza son, así, un componente aún más esencial de los programas de mitigación de la pobreza. La seguridad social es también una característica esencial de las condiciones de trabajo que tiene como fin conseguir que la fuerza de trabajo goce de buena salud y esté satisfecha y proporcionar ingresos seguros en caso de interrupción temporal o permanente de la obtención de ganancias.

45. Un acontecimiento importante en el período que se está examinando fue la puesta en ejecución del Programa Mundial sobre Estrategias y Técnicas contra la Exclusión Social y la Pobreza (STEP), financiado con una contribución de más de 8 millones de dólares del Gobierno de Bélgica. Esto refleja una tendencia creciente a ocuparse de las necesidades en materia de protección social de las personas que se encuentran fuera de la cobertura de los regímenes oficiales de la seguridad social. Desde su puesta en práctica, el programa ha formalizado vínculos de investigación con varias instituciones de gran reputación. En junio de 1998 colaboró con varias instituciones, en particular la USAID y GTZ, para organizar un seminario práctico importante sobre mutualidades de salud en Abidján que también sirvió para definir necesidades concretas para el desarrollo del programa.

STEP ha negociado un acuerdo de cooperación con la Oficina de Actividades para los Trabajadores (ACTRAV) en virtud del cual se llevarán a cabo en el Centro de Turín programas de formación sobre los sindicatos y la economía social. Se ha preparado en Chile un programa conjunto y es probable que también se desarrollen actividades conjuntas en Tailandia, India y Mongolia.
STEP ha estado colaborando asimismo con el Programa internacional para la pequeña empresa (ISEP): una de las primeras actividades conjuntas es la preparación de directrices sobre mutualidades de salud para su utilización por asociaciones y microempresarios. Suiza ha expresado su interés por aportar una contribución financiera a esta actividad. El PNUD ha aprobado un proyecto sobre atención sanitaria para el sector no estructurado en la República Unida de Tanzanía.
Una misión consultiva técnica enviada a Egipto en octubre de 1997 sobre la reestructuración del sistema de protección social tuvo como resultado un proyecto financiado por el PNUD, que comenzó en 1998. Se llevaron a cabo misiones análogas en Azerbaiyán y Palestina a petición de estos países. En cada caso, se han formulado y presentado a los posibles donantes propuestas de proyectos.
Después de las misiones de exploración enviadas a los cinco países de Africa de habla portuguesa, se está negociando un acuerdo con el Gobierno de Portugal para la financiación de programas en esos países.
En Colombia el Departamento de Seguridad Social concluyó un contrato con la OIT para efectuar un estudio actuarial minucioso de los regímenes recientemente reformados. El informe fue bien acogido y el Gobierno pidió a la OIT que realizara estudios similares para otros regímenes de la seguridad social.
En Venezuela, a petición del Gobierno y del Comité de Trabajo Tripartito, cuyo objetivo es establecer un doble régimen de la seguridad social mixto, se proporcionó asistencia técnica respecto del marco jurídico y de cuestiones de fondo en el proceso de reforma. El proyecto de ley redactado por el Comité Tripartito se ha presentado al Congreso.
En Lima se celebró en octubre de 1997 una consulta regional sobre la reforma y desarrollo de regímenes de pensiones de jubilación como parte de una serie de siete consultas que están preparando el terreno para la elaboración por la OIT de una estrategia de pensiones de alcance mundial. Durante el actual bienio, se prevé proporcionar asistencia técnica sobre esta cuestión a los Estados Miembros.
En Bulgaria un proyecto que se está llevando a cabo contiene un componente de formación importante para los miembros de la junta de directores de la institución nacional de la seguridad social, con inclusión de las organizaciones de empleadores y de trabajadores. El proyecto reconoce el papel decisivo que estas organizaciones desempeñan en la supervisión de la institución y tiene como fin aumentar la toma de conciencia en cuanto a las cuestiones relacionadas con la seguridad social y a sus papeles y responsabilidades.

46. Los esfuerzos de cooperación técnica de la OIT en el sector marítimo siguieron centrándose en la mejora de las condiciones de trabajo, en especial en la seguridad de los trabajadores marítimos. La mayoría de las actividades se centraron en el sector portuario. La OIT brinda a los trabajadores la oportunidad de aumentar su interés por los asuntos relacionados con los efectos del ajuste estructural. Otro tema ha sido la repercusión de los programas de ajuste estructural en el sector portuario. Respecto de la gente de mar, las principales actividades incluyeron seminarios nacionales sobre normas marítimas del trabajo y la formación de inspectores de buques. El último programa se ha llevado a cabo en muy estrecha colaboración con la Organización Marítima Internacional. La utilización de nuevas técnicas de manipulación de la carga y las reformas portuarias, puestas en práctica por medio de la privatización, la liberalización y la mejora de la actual administración portuaria, han provocado la necesidad urgente de aumentar los niveles de calificaciones y, en muchos casos, de cambiar las aptitudes requeridas de los trabajadores portuarios. El interés de los puertos y de los centros de formación portuarios en utilizar y aplicar el Programa para promover el bienestar de los trabajadores portuarios (PDP), tanto en los países desarrollados como en desarrollo, ha sido abrumador. Se prevé que en el próximo quinquenio serán más de 25 los países en desarrollo que estarán ejecutando el PDP por medio de proyectos de ámbito nacional o regional que contarán con la ayuda de la OIT, y en la mayoría de los casos cofinanciados por los gobiernos interesados.

47. La Oficina mantuvo sus esfuerzos por mejorar las condiciones de los trabajadores discapacitados. Se está llevando a cabo un proyecto de investigación internacional sobre la gestión de las discapacidades en el lugar de trabajo en colaboración con el Instituto Nacional para la Gestión e Investigación de las Discapacidades, del Canadá. En el marco de este proyecto se está examinando la situación actual en materia de gestión de las discapacidades en una amplia serie de países y empresas y se están definiendo y analizando las prácticas más adecuadas y modelos de referencia. Los resultados contribuirán a la formulación de un proyecto de repertorio de recomendaciones prácticas de la OIT sobre la gestión en el lugar de trabajo de las cuestiones relacionadas con las discapacidades, que después se podrá utilizar en otros proyectos y programas. Entre los países cubiertos por estos estudios figuran Australia, Canadá, Alemania, Nueva Zelandia y Estados Unidos.

Se llevaron a cabo actividades sobre otro proyecto internacional de investigación acerca de las políticas y prácticas a nivel de empresa que contribuyen a la no discriminación en el empleo, emprendido en colaboración con el programa sobre el empleo y las discapacidades de la Escuela de Relaciones Industriales y Laborales de la Universidad Cornell (Estados Unidos). El objetivo es encontrar y difundir información sobre las prácticas más adecuadas y los medios de superar los obstáculos que se oponen en el lugar de trabajo a la igualdad de acceso de las personas discapacitadas.
Se están elaborando prácticas empresariales dentro de diferentes marcos legislativos y reglamentarios; entre los países que participan en el proyecto figuran Australia, Polonia, Sudáfrica, Reino Unido y Estados Unidos.
En un estudio sobre los sistemas de cuotas/gravámenes y los fondos de rehabilitación nacional se examinó la experiencia acerca de los fondos de rehabilitación nacional y de sistemas de cuotas/gravámenes afines en relación con el empleo de personas discapacitadas. La investigación culminó en una conferencia internacional que se celebró en febrero de 1997 en Varsovia, en la que los representantes de los gobiernos y de las organizaciones de empleadores y de trabajadores, las organizaciones de personas discapacitadas y los fondos de rehabilitación nacional en países con fondos de explotación y sistemas de cuotas (Alemania, Austria, Bélgica, Francia, Hungría, Japón, Países Bajos y Polonia) compartieron información con los representantes de los países que están considerando su introducción (Belarús, Bulgaria, República Checa, China, Croacia, Estonia, Lituania, Federación de Rusia y Ucrania). En 1998 se publicó una guía sobre este asunto.

3. Promoción de la democracia y de los derechos humanos

48. La competencia exacerbada entre naciones y empresas en la actual economía de mercado mundializada, los cambios políticos, económicos y sociales que se están produciendo y el efecto de los programas de ajuste estructural que entraña niveles continuamente altos de desempleo y pobreza están obligando a los Estados Miembros a introducir importantes reformas en los ámbitos de derecho laboral y de las relaciones de trabajo. Las políticas salariales a nivel nacional, industrial y empresarial no logran responder al objetivo de garantizar mejores ingresos para los trabajadores, gracias a los cuales los empleadores pueden atraer, conservar y motivar a los trabajadores e incrementar la productividad.

49. Para responder a la necesidad apremiante de establecer marcos jurídicos adecuados para proteger y promover los derechos de los trabajadores y mecanismos esenciales para promover las consultas tripartitas, la negociación colectiva y la solución de los conflictos laborales, se proporcionó asistencia técnica especializada para la redacción, revisión y codificación de la legislación laboral a más de 25 Estados Miembros. Se formularon comentarios técnicos sobre los proyectos de texto de 12 países. La OIT recibió recientemente nuevas solicitudes de asistencia técnica en materia de legislación laboral de organizaciones subregionales que se proponen armonizar la legislación laboral y las relaciones de trabajo. Una de estas peticiones procede de Kenya, Tanzanía y Uganda.

50. Más de 20 países Miembros recibieron asistencia técnica para el establecimiento de mecanismos de negociación y consulta a nivel nacional. Con el apoyo financiero del Gobierno de Bélgica, se puso en marcha en Benin, Burkina Faso y Côte d'Ivoire un importante proyecto sobre la promoción del diálogo social en los países africanos de expresión francesa. El objetivo es sensibilizar más a los interlocutores sociales acerca de la necesidad del diálogo tripartito sobre cuestiones económicas y sociales y de establecer y fortalecer las estructuras para la consulta tripartita en estos países. El éxito de la fase inicial de este proyecto despertó gran interés en muchos otros países africanos.

Armonización de la legislación laboral y promoción del tripartismo en Africa oriental

En febrero de 1997, la OIT, con el apoyo financiero del Centro Africo-Americano del Trabajo (AALC) y UNICEF, ayudaron al Gobierno de Uganda a organizar una Conferencia subregional tripartita sobre la armonización de la legislación laboral y la promoción del tripartismo en Africa oriental. La Conferencia, a la que asistieron delegaciones tripartitas de alto nivel de los tres países pertenecientes a la Cooperación de Africa Oriental (Kenya, Tanzanía y Uganda), adoptó una serie de recomendaciones que habrían de someterse a la consideración de su Comisión. La reunión de Ministros del Trabajo de la Cooperación de Africa Oriental se celebró en Arusha en octubre de 1997 y apoyó la mayor parte de las recomendaciones, entre otras, las que tratan de la necesidad de armonizar la leyes del trabajo y de inmigración, la introducción de enfoques flexibles en la aplicación de las políticas laborales, el fomento del tripartismo y la necesidad de una mayor ratificación de las normas internacionales del trabajo. Las misiones de seguimiento llevadas a cabo en los tres países en febrero de 1998 investigaron y evaluaron sus necesidades específicas en relación con las reformas laborales, e investigación y evaluaron los compromisos y la viabilidad de armonizar la legislación laboral en el marco de la Cooperación de Africa Oriental. Los resultados y recomendaciones de estas misiones se presentarán y tratarán con los interlocutores sociales en los tres países.

51. En Asia, Noruega aprobó el proyecto titulado Promoción de las buenas relaciones de trabajo basadas en el tripartismo, que debería ponerse en marcha a finales de 1998 en Bangladesh, India, Nepal, Sri Lanka, Pakistán y Viet Nam. Un proyecto regional sobre la promoción de las buenas relaciones de trabajo y el entendimiento mutuo, financiado por el Gobierno japonés, reveló que las relaciones laborales dependen de una mayor participación del trabajador en el proceso de adopción de decisiones como un elemento fundamental para el éxito o fracaso de las empresas. Un proyecto financiado por Suiza sobre la prevención y solución de conflictos y la promoción de la democracia en el lugar de trabajo en Sudáfrica contribuyó a la creación de una Comisión nacional reglamentaria de conciliación, mediación y arbitraje. En 1997, unos 60.000 diputados se remitieron a dicha Comisión y aproximadamente el 50 por ciento de ellos se reconciliaron por mediación de ésta. Esto representó una cifra muy elevada de horas de trabajo no perdidas para el país en su conjunto. Los resultados prometedores de este proyecto impulsaron todavía más a la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación a proporcionar fondos para otro proyecto en Lesotho y Namibia, y cuyo objetivo es asistir a estos países a revisar sus legislaciones laborales y a establecer el marco legislativo apropiado para la prevención y solución efectiva de los conflictos. Asimismo, proporciona formación pertinente para los funcionarios del gobierno y los representantes de las organizaciones de trabajadores y de empleadores.

Promoción del tripartismo y diálogo social en cuatro países
de Africa del Sur (Botswana, Lesotho, Malawi y Swazilandia)

La adopción de programas de ajuste estructural, el fomento de una economía de mercado liberal y la incipiente democracia multipartidista están cambiando el entorno económico y social general de éstos y de otros países de Africa. La primera fase del proyecto, financiado por Noruega, que comprendía fundamentalmente estudios de las condiciones nacionales y la determinación de importantes problemas que obstaculizan el tripartismo efectivo, se ultimó en 1997. La segunda fase consistirá en la organización de seminarios tripartitos de alto nivel para discutir los principales problemas señalados y formular recomendaciones. Se prevé que estos seminarios concluirán para finales de 1998, y la fase última y definitiva, la organización de una conferencia subregional que tratará de las experiencias de estos países, está prevista para 1999.

52. Una consecuencia de las transformaciones que se están produciendo en muchos países es un incremento de la frecuencia y del número de conflictos laborales. En China, la transición a una economía de mercado y la política económica aperturista han provocado un incremento del número de conflictos laborales. En 1997, 11 millones de trabajadores perdieron sus puestos de trabajo debido a la reestructuración de las empresas estatales. Desde 1995, se ha duplicado el número de conflictos laborales, tanto individuales como colectivos, pero China no posee ni la experiencia ni los dispositivos institucionales para resolverlos. En estas circunstancias, el Gobierno de China solicitó la asistencia técnica de la OIT. En respuesta a esta petición, en noviembre de 1997, la OIT organizó la visita de una delegación china de alto nivel a un proyecto en Africa del Sur para que pudieran adquirir conocimientos directos de su funcionamiento e incidencia. Posteriormente, se formuló un proyecto sobre promoción de la democracia en el lugar de trabajo y mejoramiento de las relaciones de trabajo en China, y se prevé que se concluirá y financiará para finales de 1998.

53. Se ha registrado un aumento del número de solicitudes de asistencia técnica de la OIT para la solución de conflictos laborales y para el establecimiento de dispositivos de negociación colectiva en los servicios públicos. Estos últimos han resultado especialmente afectados por las políticas de liberalización que se están introduciendo progresivamente en muchos países. Un importante reto consiste en determinar la forma de ajustar los intereses de los funcionarios y administración pública con los principios básicos de la OIT.

54. En el ámbito de la participación de los trabajadores se prestó asistencia técnica para una conferencia nacional tripartita sobre la participación de los trabajadores, en Mauricio, en febrero de 1997, a la que asistieron 200 participantes del Gobierno, de las organizaciones de empleadores y de trabajadores y de otras instituciones interesadas. En esta conferencia se señalaron los principales problemas que dificultan la promoción de la participación de los trabajadores como forma de mantener el éxito económico del país, se examinaron varios programas de participación de los trabajadores en Mauricio, y se formularon propuestas para una acción futura. Los resultados de esta fructuosa consulta nacional se incorporaron a un proyecto sobre la revisión y codificación de la legislación del trabajo y la promoción de la participación de los trabajadores en Mauricio, que actualmente se está ejecutando con los fondos del PNUD.

55. En América Latina, se prestó asistencia técnica a Colombia para el diálogo social sobre salarios, precios y productividad y la modernización de las relaciones de trabajo. Además del apoyo al diálogo social tripartito en los cinco países andinos, la OIT promovió la negociación colectiva bipartita a través de misiones consultivas, asistencia técnica, investigación empírica, seminarios y la publicación de un manual sobre negociación colectiva. Se continuaron aplicando dos proyectos regionales financiados por España sobre el fortalecimiento del diálogo social tripartito y la reconversión de la mano de obra en los países andinos, y más recientemente en la región de América Central. En Bolivia se firmó, en mayo de 1998, un acuerdo tripartito sobre diálogo social, el primero en la historia de las relaciones laborales en Bolivia. Este acuerdo constituye un importante paso hacia la utilización del diálogo social como instrumento para hacer frente a las reformas del mercado laboral.

56. La falta de principios claros y efectivos y de procedimientos de consulta con los pueblos indígenas y tribales, de dispositivos para la solución de conflictos, de compensaciones justas y adecuadas y de una rehabilitación socioeconómica constituyen las principales causas de empobrecimiento y malestar social de los pueblos indígenas y tribales. En Guatemala una serie de talleres, cursos de formación y programas por radio tenían por objetivo ayudar a los pueblos y asociaciones indígenas a nivel popular y regional a comprender el alcance y consecuencias del Acuerdo final para una paz firme y duradera y la ratificación del Convenio núm. 169 en el marco del proyecto interregional titulado Pueblos indígenas y tribales: mitigación de la pobreza y democratización. El proyecto también ayudó a COPMAGUA, Confederación Indígena Guatemalteca conjuntamente responsable de la aplicación del Acuerdo Indígena, a reforzar sus campañas de promoción y educación a nivel popular. Asimismo, se proporcionó formación con el fin de incrementar la capacidad para concebir y negociar la financiación de proyectos sociales y económicos comunitarios. En Filipinas, el proyecto se centró en fomentar y promover el diálogo con las autoridades del Gobierno local y nacional y otros agentes interesados en las políticas locales relativas a la utilización y gestión sostenible de las tierras indígenas ancestrales.

Incremento del empleo y acceso de los trabajadores a domicilio
a la protección social en el contexto de la mundialización

Las actividades llevadas a cabo en Asia se centraron en Filipinas, Tailandia e Indonesia y dieron lugar al establecimiento de una red nacional de trabajadores a domicilio. El proyecto también contribuyó a la creación de un marco institucional para el diálogo social a nivel nacional en dos países, a la formulación de políticas de desarrollo nacional sobre el sector no estructurado, y al fortalecimiento de la situación socioeconómica y capacidades de los trabajadores a domicilio. Durante el período objeto de examen se hizo especial hincapié en la elaboración de programas innovadores de protección social, especialmente en el contexto de la actual crisis financiera asiática, y en la promoción de los vínculos internacionales entre las organizaciones de trabajadores a domicilio.

En América Latina se concluyeron estudios en Argentina, Brasil, Costa Rica, Chile, El Salvador, Guatemala, Paraguay y Perú. Estos estudios tenían por objetivo i) determinar la magnitud y tendencias de esta forma de empleo en el sector manufacturero y en el sector de los servicios, y evaluar al mismo tiempo la conveniencia de las encuestas y estadísticas nacionales sobre el empleo; ii) determinar el perfil socioeconómico y las necesidades de los trabajadores a domicilio; iii) evaluar la adecuación y eficacia de los marcos normativos en vigor; y iv) recabar las opiniones de las organizaciones de trabajadores y de empleadores. Se está elaborando una publicación sobre la investigación en español. Está prevista la celebración de una consulta regional sobre los resultados y posible seguimiento para octubre de 1998 en Santiago (Chile). Estarán invitados algunos expertos asiáticos que se ocupan de esta cuestión.

57. En lo que respecta a la remuneración, se prestó asistencia técnica para responder a las solicitudes de los mandantes, a saber: i) proteger los ingresos de los trabajadores; ii) incrementar la capacidad de los empleadores para atraer y motivar a los recursos humanos calificados; y iii) contribuir a mejorar la gestión macroeconómica de la economía.

En Cuba se organizó un seminario sobre las tendencias de la política salarial en los países industrializados y de América Latina, que se centró en la remuneración en la administración pública, los sistemas de remuneración mediante incentivos y los criterios para determinar los salarios mínimos. Se prestaron servicios de asesoramiento técnico para la elaboración de una legislación nacional en materia de remuneración con arreglo al rendimiento.
En Brasil, se llevó a cabo un estudio sobre la evolución de los sueldos como parte de las memorias de los países del CAC.
En Asia, se organizó un seminario tripartito subregional sobre la política salarial en Phuket (Tailandia) en octubre de 1997.
En Indonesia un aspecto fundamental señalado por una misión consultiva multidisciplinaria de la OIT en 1994 fue la elaboración de una política salarial.
A principios de 1998 se llevaron a cabo en Kenya y Mauricio misiones consultivas sobre la fijación de salarios.
En marzo de 1998 también se prestó asistencia para los estudios de objetivos por país en Kazajstán y Kirguistán.
--Se organizó un seminario en la ex República Yugoslava de Macedonia sobre relaciones laborales y salarios mínimos y, a petición del Ministro de Trabajo, se redactó un informe sobre política de salarios e ingresos en Bulgaria.

III. Tendencias y prioridades regionales

58. La situación de los objetivos por país fue el tema de un documento presentado ante la Comisión en marzo de 1998⁽⁴⁾ . En la presente reunión la Comisión de Empleo y Política Social tiene ante sí una actualización de la situación relativa a las evaluaciones de la política de empleo en el plano nacional⁽⁵⁾ .

Africa

59. La región de Africa representa, por término medio, un 39 por ciento de las actividades de cooperación técnica de la OIT financiadas con recursos del presupuesto ordinario y con recursos extrapresupuestarios.

60. En lo que atañe a la creación de empleos y a la mitigación de la pobreza, que son prioridades del programa 1998-1999, las actividades de cooperación técnica de la OIT con sus mandantes se desarrollan en diversos frentes, a saber: la integración cada vez más efectiva de las cuestiones relativas al empleo en la gestión económica. Las reuniones bienales de planificadores del empleo favorecen el intercambio de experiencias nacionales y unen solidariamente a los países en la orientación y seguimiento del programa regional «Empleos para Africa».

61. Por otra parte, los países de la región son cada vez más conscientes de la necesidad de tener en cuenta las repercusiones que tienen para el empleo las decisiones adoptadas en materia de inversión, y los mismos donantes están evolucionando favorablemente en este sentido. Este cambio positivo se debe en buena parte a los estudios emprendidos por la OIT en los países de la región, a las discusiones entabladas en el marco de las dos reuniones tripartitas sobre las consecuencias socioeconómicas de la devaluación del franco CFA (Dakar, 1994; Yaundé, 1997), a la cooperación entre los países y los donantes (en Antananarivo y Dakar) y ha dado lugar a la elaboración de un programa de apoyo concreto a nivel subregional (AFRICATIP).

62. En lo que respecta a la mejora de los sistemas de información laboral para la elaboración de políticas de empleo, la organización de consultas a nivel subregional y con los donantes sobre los observatorios de empleo y formación permitieron dar respuestas concretas a las necesidades expresadas por muchos países de mejorar las informaciones sobre el empleo y la formación, que son indispensables para la adopción de decisiones pertinentes y para una planificación eficaz en la materia.

63. Asimismo, un número creciente de países de la región considera que la formación es un instrumento primordial para la aplicación de las políticas de empleo y de promoción empresarial. Su principal preocupación consiste en adaptar los sistemas existentes a una demanda mayor y más diversificada tanto dentro como fuera del sector moderno, teniendo en cuenta de forma flexible las necesidades de las PYME y del sector no estructurado y promoviendo la participación de las propias empresas. Asimismo, consideran esencial que la formación contribuya en mayor medida a mejorar la productividad de las empresas y de la economía nacional.

64. En lo que respecta a la promoción de la democracia y de los derechos fundamentales de los trabajadores, el diálogo social y la cooperación tripartita se emprenden progresivamente en varios países con el objetivo de establecer marcos para la consulta tripartita con carácter permanente. El apoyo de la OIT, que se prestó a Africa oriental gracias a la cooperación de Bélgica, se está extendiendo a países de expresión portuguesa, y se están recibiendo solicitudes de programas de asistencia de todas las subregiones.

65. En lo que respecta a la igualdad de oportunidades y de trato para las mujeres y los grupos desfavorecidos, las actividades de cooperación técnica han logrado algunos resultados, entre ellos, el apoyo a la formulación y aplicación de políticas nacionales y sectoriales de promoción de la mujer (resultantes de la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer), políticas para la integración socioeconómica de las personas discapacitadas y de las víctimas de conflictos. En varios países se formulan y aplican programas para asistir a estos grupos específicos. Se elaboran materiales de interés común como el documento de orientación sobre la readaptación profesional a nivel comunitario y las metodologías y estrategias de reintegración de los grupos afectados por situaciones de conflicto.

66. En lo que respecta al trabajo infantil, cabe destacar los importantes progresos realizados en cuanto a la sensibilización de los mandantes sobre los problemas que plantea esta cuestión, pero todavía queda mucho por hacer para eliminar sus formas más extremas. Los países africanos son conscientes del problema y están a favor del nuevo Convenio.

67. En cuanto a la reforma de los sistemas de protección social, la cooperación técnica ha sido diversa y ha incluido muchos estudios, misiones de auditoría, servicios de asesoramiento y organización de cursos de formación y seminarios a nivel nacional y subregional; dicha cooperación ha contribuido a mejorar los sistemas existentes, determinar los problemas, y buscar soluciones en un marco más amplio, teniendo en cuenta al conjunto de la población y no sólo a los trabajadores del sector moderno. Por otra parte, se puede observar una mayor comprensión por parte de muchos países de su situación en materia de salud y seguridad en el trabajo, dado que ahora poseen un mayor conocimiento de los problemas que se plantean en este ámbito y especialmente de los vínculos entre la mejora del medio ambiente de trabajo y el incremento de la productividad. En un número creciente de países se están elaborando o aplicando programas de apoyo.

68. Los recursos CTPO se utilizan también como capital inicial para el desarrollo de muchos proyectos en tramitación o en curso, en colaboración con el BIRD/BAD (lucha contra la pobreza, seguridad social, observatorios del empleo, etc.), el PNUD (reintegración de las personas afectadas por situaciones de conflicto y de los grupos vulnerables) y los donantes bilaterales (por ejemplo, el diálogo social).

69. En cuanto a la participación de las organizaciones de empleadores y de trabajadores en el programa de cooperación técnica, desde 1996 se observa un nuevo enfoque de la promoción del diálogo social a través de programas específicos destinados a los copartícipes tripartitos, la creación y el fortalecimiento de marcos de cooperación y el inicio de los intercambios subregionales. Las demandas de estos servicios de apoyo proceden principalmente de los grandes grupos regionales.

Américas

70. Si bien la demanda de cooperación técnica de la OIT siguió siendo elevada en las Américas durante 1997-1998, el nivel de asignaciones para nuevos proyectos en 1997 para las Américas disminuyó ligeramente del 7,4 por ciento (8 millones de dólares de los Estados Unidos) al 6,1 por ciento (7,5 millones de dólares de los Estados Unidos). Esto obedeció en parte a que las actividades emprendidas como resultado de los primeros planes de objetivos por país, elaborados en 1994 y 1995, se encontraban en la última fase de aplicación y los equipos multidisciplinarios procedieron a elaborar un segundo examen de los objetivos por país. Además, para países tales como Argentina y Uruguay resulta difícil obtener recursos multibilaterales debido a los criterios estrictos de los donantes en relación con el PNB. Asimismo, resulta difícil obtener recursos para la subregión del Caribe en donde la mayor parte de las actividades previstas se llevaron a cabo con recursos CTPO o movilizando los recursos nacionales. Los recursos procedentes del PNUD fueron relativamente escasos, pero un logro importante fue la aprobación de un proyecto para la formación de la mujer por el Banco de Desarrollo Interamericano. Esto propició las negociaciones posteriores con el Banco, que ha solicitado a CINTERFOR que lleve a cabo otras actividades de cooperación técnica.

71. Desde la introducción de la política de asociación activa y la utilización de los objetivos por país como base para la programación nacional, se ha venido registrando un aumento considerable de las contribuciones extrapresupuestarias de los gobiernos. Esto puede observarse claramente en Brasil, Colombia, Venezuela, Panamá, Uruguay y Argentina. Durante el período objeto de examen, algunas oficinas de zona de la OIT, junto con los homólogos o con los departamentos técnicos en la sede, asignaron recursos CTPO para sufragar conjuntamente los gastos de pequeños proyectos y programas identificados en los objetivos por país.

72. De los 13 programas de acción que figuran en el Programa y Presupuesto para 1996-1997, los países de la región participaron en siete (tres sobre cuestiones de empleo, tres relacionados con cuestiones de género y uno sobre el diálogo social), incluido el Programa internacional para incrementar la cantidad y la calidad de los empleos de las mujeres. En mayo de 1998, se organizó una misión para poner en marcha este Programa en México, país seleccionado para esta actividad, con el objeto de formular el Plan de Acción Nacional en México.

73. El Programa IPEC, cuyo objetivo es crear estructuras institucionales permanentes, fue un elemento importante del programa global de la OIT en la región. Se firmaron Memorandos de Entendimiento con Argentina, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay y Perú, y las Comisiones Nacionales se esforzaron por consolidar los Planes Nacionales de Acción. Asimismo, el IPEC llevó a cabo varios proyectos de acción sobre trabajos peligrosos en la minería (Colombia), la fabricación de ladrillos (Perú y Argentina), el transporte y venta de diversos productos en los mercados (Perú), la trituración de la piedra (Perú), y limpiabotas (Bolivia). La primera evaluación de esos proyectos pone de manifiesto que es necesario movilizar a las comunidades locales con un enfoque multidisciplinario que incluya cuatro elementos básicos: educación, nutrición, salud y alternativas para la generación de ingresos. A partir de la experiencia subregional, la segunda fase de acción proseguirá los esfuerzos encaminados a consolidar las políticas nacionales en la región.

74. Un importante elemento del programa en la región fue la asistencia a los interlocutores sociales. Los programas de educación destinados a los trabajadores se centraron especialmente en las normas internacionales del trabajo, la negociación colectiva, las condiciones de trabajo, la reforma de los derechos humanos y el establecimiento de sistemas de pensiones. En 1997 los gastos por concepto de actividades de los trabajadores representaron un 8,5 por ciento (1.120.000 dólares de los Estados Unidos) de gasto total, frente al 6,7 por ciento en 1996 (680.000 dólares de los Estados Unidos). En 1997, las asignaciones para nuevos proyectos destinados a las actividades de los trabajadores ascendieron a 1.178.939 dólares de los Estados Unidos.

75. Asimismo, se prestó asistencia directa a las organizaciones de trabajadores para reforzar su capacidad de participación en el diálogo social tripartito y en el desarrollo socioeconómico. Los resultados de la investigación y de los estudios realizados serán importantes para revitalizar a las organizaciones de trabajadores en determinadas esferas técnicas.

76. La oficina regional colaboró con las organizaciones de empleadores para incrementar su capacidad de participación en la formulación de políticas sociales y laborales a nivel nacional, mejorar las relaciones de trabajo y prestar servicios adecuados a sus miembros. En 1997, se movilizaron casi 1 millón de dólares internamente para las actividades de los empleadores en toda la región.

77. En lo que respecta a la movilización de recursos, la cuestión fundamental es participar en las primeras fases del proceso de formulación, por ejemplo, dentro del marco de cooperación por país. Este es un medio de contribuir a evaluar la situación económica y social en un país concreto y proporcional al mismo tiempo, a petición del PNUD, la asistencia técnica y apoyo para proyectos que se ejecutan a nivel nacional.

78. Un logro notable en relación con la movilización de recursos en 1997 fue el acuerdo firmado con la Ford Foundation para financiar un proyecto subregional por valor de 425.000 dólares de los Estados Unidos para los países del MERCOSUR y Chile. Asimismo, el Banco de Desarrollo del Caribe tiene gran interés en apoyar las actividades de la OIT en beneficio de los Estados miembros del CARICOM y la Oficina del Caribe de la OIT está haciendo todo lo posible por llevar a buen término este objetivo.

Asia y el Pacífico

79. Las asignaciones para esta región aumentaron un 9 por ciento frente a 1996, y se situaron en más de 20,8 millones de dólares de los Estados Unidos. Por lo que respecta a la distribución geográfica, el segundo nivel más elevado de asignaciones después de Africa correspondió a Asia. En lo que respecta a los objetivos prioritarios de la OIT, la atención se centró especialmente en cuestiones relacionadas con la pobreza y el empleo, lo que refleja la demanda de acción en esta esfera. Garantizar una acción efectiva en este ámbito seguirá siendo por algún tiempo una de las principales tareas de la OIT en la región. El porcentaje de gastos para actividades de empleo y formación aumentó de un 21,7 por ciento en 1996 a casi un 30 por ciento en 1997, seguido por los gastos para la mitigación de la pobreza (21 por ciento -- 25 por ciento en 1996) y el desarrollo empresarial y condiciones de trabajo a los que correspondió respectivamente un 15 por ciento (frente al 18 por ciento y al 17,6 por ciento en 1996).

80. Los recursos CTPO se utilizaron para una gran diversidad de actividades destinadas a asistir a los mandantes. Una importante función de la CTPO fue servir de capital inicial para proyectos y programas en desarrollo que pueden atraer los niveles requeridos de fondos extrapresupuestarios. Un ejemplo es el proyecto sobre oportunidades de empleo para las mujeres, que se está llevado a cabo actualmente en la subregión del Pacífico como resultado de la formación financiada con fondos CTPO para la promoción del empleo de las jóvenes. A pesar de sus límites cuantitativos, la CTPO ha resultado útil en la organización de acuerdos de participación en la financiación de los gastos en el seno de la OIT y con los mandantes.

81. En lo que respecta a las respuestas sociales a la crisis financiera en los países de Asia oriental y sudoriental, esta cuestión fue objeto de una reunión de alto nivel en abril de 1998 como respuesta a una recomendación formulada en la duodécima Reunión Regional Asiática (Bangkok, 9 a 11 de diciembre de 1997)⁽⁶⁾ . Un informe especial presentado ante la presente reunión del Consejo de Administración contiene más información sobre las actividades llevadas a cabo en este ámbito⁽⁷⁾ .

82. Se prestó atención a mejorar los vínculos entre los objetivos por país y los programas de acción de la OIT y los programas globales. Se considera que estas actividades complementan otras actividades previstas a nivel nacional y a menudo estimulan el interés entre los países beneficiarios y los países donantes en las actividades de seguimiento. Así, por ejemplo, el Programa de acción para el desarrollo de las zonas francas industriales en China, generó una demanda del Gobierno para que se siguieran desarrollando actividades en este ámbito en el futuro. Los programas globales tales como STEP, el Programa para incrementar la cantidad y calidad de los empleos de las mujeres y los programas principales de la OIT tales como ASIST (Apoyo consultivo, servicios de información y formación para Asia y el Pacífico), han suscitado un gran interés a nivel nacional y entre los donantes.

83. Tras amplias consultas, la OIT logró obtener fondos del PNUD para la elaboración de un documento de proyecto sobre cuestiones relacionadas con el empleo de las mujeres y las condiciones de trabajo en Pakistán. Se formuló un plan de acción nacional para incrementar la cantidad y la calidad de los empleos, que también atrajo el interés de otros donantes.

84. Durante el período de estudio se iniciaron o prosiguieron varios proyectos relacionados con las organizaciones de los empleadores y de los trabajadores. En Bangladesh e India se continuó aplicando un proyecto financiado por Noruega sobre la integración de las mujeres en las actividades del sector privado por conducto de las organizaciones de empleadores, que abarcaba las necesidades de formación de las mujeres empresarias y las cuestiones de igualdad de género. Asimismo, Noruega está financiando un proyecto sobre las organizaciones de empleadores y una producción más limpia, que es operativo en la India, Sri Lanka, China, Filipinas e Indonesia. Tras un curso práctico inicial de orientación, se llevaron a cabo varios cursos de formación a nivel de la empresa. En Bangladesh, India, Nepal, Pakistán, Sri Lanka y Filipinas se está aplicando un proyecto financiado por DANIDA sobre el