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Consejo de Administración

GB.273/15/2
273.a reunión
Ginebra, noviembre de 1998

DECIMOQUINTO PUNTO DEL ORDEN DEL DIA

Informe de la Mesa del Consejo de Administración

Segundo informe:
Queja relativa a la observancia por Colombia del Convenio
sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación,
1948 (núm. 87), y del Convenio sobre el derecho de sindicación
y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), presentada por varios
delegados a la 86.ª reunión (1998) de la Conferencia en virtud
del artículo 26 de la Constitución de la OIT

1. Durante la 86.ª reunión de la Conferencia, el Director General recibió una comunicación fechada el 17 de junio de 1998, firmada por el Sr. W. Brett, delegado de los trabajadores del Reino Unido y Presidente del Grupo de los Trabajadores, en nombre propio y en nombre de los siguientes delegados de los trabajadores: Sr. C. Agyei (Ghana), Sr. A. Alvis Fernández (Colombia), Sr. K. Ahmed (Pakistán), Sr. L. Basnet (Nepal), Sr. M. Blondel (Francia), Sr. U. Edström (Suecia), Sra. U. Engelen-Kefer (Alemania), Sr. R. Falbr (República Checa), Sr. S. Ito (Japón), Sr. Y. Kara (Israel), Sr. I. Mayaki (Níger), Sr. J. Miranda de Oliveira (Brasil), Sr. B. Mpangala (República Unida de Tanzanía), Sr. P. O'Donovan (Irlanda), Sr. J.C. Parrot (Canadá), Sr. W. Peirens (Bélgica), Sr. F. Ramírez León (Venezuela), Sr. Z. Rampak (Malasia), Sr. I. Sahbani (Túnez), Sr. A. Sánchez Madariaga (México), Sr. M. Shmakov (Federación de Rusia), Sr. G. Sibanda (Zimbabwe), Sr. L. Trotman (Barbados), Sr. T. Wojcik (Polonia) y Sr. J. Zellhoefer (Estados Unidos), por la que presentaban una queja en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT, indicando que el Gobierno de Colombia no había adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98). En anexo figura el texto de la mencionada comunicación y sus anexos. El Director General informó al Consejo de Administración, en su 272.ª reunión, de la recepción de esta queja.

2. El artículo 26 de la Constitución dispone lo siguiente:

  1. Cualquier Miembro podrá presentar ante la Oficina Internacional del Trabajo una queja contra otro Miembro que, a su parecer, no haya adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio de un convenio que ambos hayan ratificado en virtud de los artículos precedentes.
  2. El Consejo de Administración podrá, si lo considerare conveniente y antes de referir el asunto a una comisión de encuesta, según el procedimiento que más adelante se indica, ponerse en relación con el gobierno contra el cual se presente la queja, en la forma prevista en el artículo 24.
  3. Si el Consejo de Administración no considerare necesario comunicar la queja al gobierno contra el cual se haya presentado, o si, hecha la comunicación, no se recibiere dentro de un plazo prudencial una respuesta que le satisfaga, el Consejo de Administración podrá nombrar una comisión de encuesta encargada de estudiar la cuestión planteada e informar al respecto.
  4. El Consejo podrá seguir el mismo procedimiento de oficio o en virtud de una queja presentada por un delegado de la Conferencia.
  5. Cuando el Consejo de Administración examine una cuestión suscitada por la aplicación de los artículos 25 ó 26, el gobierno interesado, si no estuviere ya representado en el Consejo de Administración, tendrá derecho a designar un delegado para que participe en las deliberaciones del Consejo relativas a dicha cuestión. La fecha en que deban efectuarse las deliberaciones se notificará en tiempo oportuno al gobierno interesado.

3. El Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) fueron ratificados por Colombia el 16 de noviembre de 1976 y, por consiguiente, se hallan en vigor para este país a partir del 16 de noviembre de 1977. Todos los autores de la queja eran delegados trabajadores de sus países respectivos en la 86.ª reunión de la Conferencia en la fecha en que presentaron su queja. Por lo tanto, dichos delegados, en virtud del párrafo 4 del mencionado artículo 26 de la Constitución, podían presentar una queja si, a su parecer, Colombia no ha adoptado medidas para dar cumplimiento satisfactorio a dichos Convenios.

4. Los autores de la queja han solicitado que sea remitida a una comisión de encuesta, de acuerdo con lo previsto en el párrafo 3 del citado artículo 26 de la Constitución. Corresponde al Consejo de Administración pronunciarse sobre esta solicitud.

5. En la presente etapa, sería improcedente toda discusión sobre el fondo de la queja presentada. Sería incompatible con el carácter judicial del procedimiento previsto en los artículos 26 y siguientes de la Constitución que se proceda a una discusión en el Consejo de Administración sobre el fondo de una queja mientras esté pendiente ante el Consejo de Administración una propuesta de remitir dicha queja a una comisión de encuesta y antes de que dicho Consejo disponga de las observaciones del gobierno contra el cual se dirige la queja, junto con una apreciación objetiva de tales observaciones por parte de un organismo independiente.

6. Corresponde ahora al Consejo de Administración adoptar las decisiones necesarias en materia de procedimiento respecto a la queja sometida en virtud del artículo 26 de la Constitución.

7. Se recordará, a este respecto, que el Comité de Libertad Sindical ha venido examinando varias quejas en las que se alega la violación de los derechos sindicales en Colombia y que fueron presentadas por organizaciones de trabajadores. En algunos de estos casos el Consejo de Administración ya ha aprobado las conclusiones provisionales que le fueron formuladas por el Comité. Otros casos fueron aplazados por el Comité en espera de las observaciones del Gobierno. También se recordará que recientemente la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones ha formulado comentarios al Gobierno de Colombia en relación con la aplicación de los convenios a los que se refiere la queja que ahora se presenta en virtud del artículo 26 de la Constitución, y que en 1998 la Comisión de Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la Conferencia discutió algunos aspectos relativos a la aplicación, de hecho y de derecho, del Convenio núm. 87.

8. El Consejo de Administración ha acordado ya (154.º informe del Comité de Libertad Sindical, párrafo 33) que, en casos como el presente, en el que diversos querellantes han recurrido a diferentes procedimientos establecidos por la Organización Internacional del Trabajo en materia de aplicación de convenios y de protección de la libertad sindical, sería conveniente coordinar estos procedimientos y tener en cuenta el mandato conferido al Comité de Libertad Sindical para el examen de quejas relativas a esta materia. En el presente caso, la queja presentada por ciertos delegados a la Conferencia, en virtud del artículo 26 de la Constitución, se refiere en gran parte a cuestiones ya sometidas al Comité en el marco del procedimiento especial en materia de libertad sindical. En lo que concierne a este último procedimiento, el Comité sigue examinando los casos pendientes ante él. Sería útil que el Consejo de Administración dispusiera de las recomendaciones del Comité sobres estos casos pendientes y sobre la queja presentada en virtud del artículo 26, a fin de decidir sobre las medidas que convenga adoptar respecto a esta última queja.

9. Por consiguiente, la Mesa recomienda que el Consejo de Administración adopte en su presente reunión las siguientes decisiones:

  1. que el Director General solicite del Gobierno de Colombia, como Gobierno contra el cual se ha presentado la queja, que comunique sus observaciones sobre la misma de manera que lleguen a poder del Director General a más tardar el 15 de enero de 1999, y
  2. que el Consejo de Administración, en su 274.ª reunión, considere, a la luz de i) la información que haya proporcionado el Gobierno de Colombia sobre la queja, y ii) las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical sobre la queja y los casos que aún tiene pendientes, si deben ser remitidos en su conjunto a una comisión de encuesta.

10. La Mesa considera que, en caso de establecerse una comisión de encuesta, los miembros de ésta serían designados según los mismos criterios y se reunirían en las mismas condiciones que los miembros de las comisiones constituidas en anteriores ocasiones para examinar las quejas presentadas en virtud del artículo 26 de la Constitución. Dichos miembros se reunirían a título individual y personal, serían elegidos por su imparcialidad, integridad y consideración de que disfruten y se comprometerían por una declaración solemne a ejercer sus deberes y atribuciones «con el máximo honor y consagración, con plena y perfecta imparcialidad y con la máxima conciencia». Una declaración solemne en estos términos correspondería al compromiso que deben aceptar los jueces de la Corte Internacional de Justicia. La Mesa del Consejo presentará en tiempo oportuno propuestas relativas a las demás disposiciones que deban tomarse sobre este asunto.

Ginebra, 10 de noviembre de 1998.

Punto que requiere decisión: párrafo 9.

Anexo I

Queja contra el Gobierno de Colombia por no observancia
de los Convenios núms. 87 y 98, presentada en virtud
del artículo 26 de la Constitución de la OIT

(Traducción)

Sr. Secretario General
86.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo
Ginebra

Estimado Sr. Hansenne:

He sido autorizado por los siguientes delegados trabajadores ante la 86.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo a presentar, en su nombre, una queja en virtud del artículo 26.4 de la Constitución contra el Gobierno de Colombia por no observancia del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ambos ratificados por Colombia:

Sr. C. Agyei, delegado de los trabajadores de Ghana
Sr. A. Alvis Fernández, delegado de los trabajadores de Colombia
Sr. K. Ahmed, delegado de los trabajadores de Pakistán
Sr. L. Basnet, delegado de los trabajadores de Nepal
Sr. M. Blondel, delegado de los trabajadores de Francia
Sr. W. Brett, delegado de los trabajadores del Reino Unido
Sr. U. Edström, delegado de los trabajadores de Suecia
Sra. U. Engelen-Kefer, Alemania
Sr. R. Falbr, delegado de los trabajadores de la República Checa
Sr. S. Ito, delegado de los trabajadores del Japón
Sr. Y. Kara, delegado de los trabajadores de Israel
Sr. I. Mayaki, delegado de los trabajadores de Níger
Sr. J. Miranda de Oliveira, delegado de los trabajadores del Brasil
Sr. B. Mpangala, delegado de los trabajadores de la República Unida de Tanzanía
Sr. P. O'Donovan, delegado de los trabajadores de Irlanda
Sr. J.C. Parrot, delegado de los trabajadores del Canadá
Sr. W. Peirens, delegado de los trabajadores de Bélgica
Sr. F. Ramírez León, delegado de los trabajadores de Venezuela
Sr. Z. Rampak, delegado de los trabajadores de Malasia
Sr. I. Sahbani, delegado de los trabajadores de Túnez
Sr. A. Sánchez Madariaga, delegado de los trabajadores de México
Sr. M. Shmakov, delegado de los trabajadores de la Federación de Rusia
Sr. G. Sibanda, delegado de los trabajadores de Zimbabwe
Sr. L. Trotman, delegado de los trabajadores de Barbados
Sr. T. Wojcik, delegado de los trabajadores de Polonia
Sr. J. Zellhoefer, delegado de los trabajadores de los Estados Unidos

La parte sustantiva de la queja se encuentra en los documentos anexos y los autores se reservan el derecho de someter informaciones adicionales de acuerdo con los procedimientos establecidos.

Atentamente,

Anexo II

Sr. Director General
de la Oficina Internacional del Trabajo
Ginebra

Señor Director:

Los firmantes delegados trabajadores a la 86.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, presentamos une queja contra el Gobierno de Colombia, en virtud del artículo 26 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, por no haber adoptado el Gobierno de Colombia las medidas adecuadas para el cumplimiento satisfactorio de los Convenios núm. 87 (sobre libertad sindical y la protección al derecho de sindicación) de 1948 y núm. 98 (sobre derecho de sindicación y negociación colectiva) de 1949.

Colombia es Miembro de la OIT desde 1919 y por tanto se encuentra obligada al cumplimiento de la Constitución de la Organización desde entonces y es, además, parte en los Convenios núms. 87 y 98 desde su ratificación en 1976.

Los hechos que dan fundamento a la queja son los siguientes:

PRIMERO: en lo relativo al Convenio núm. 87 de la OIT sobre libertad
sindical y protección del derecho de sindicación

A. Los casos conocidos por el Comité de Libertad Sindical

Desde 1988 hasta la fecha, el Comité de Libertad Sindical ha conocido de 26 casos por violaciones a este instrumento. Algunos de tales casos involucran además violaciones al Convenio núm. 98.

Dentro de las violaciones a la libertad sindical que ha conocido el Comité se pueden señalar numerosos casos de violencia contra sindicalistas que han comprometido la vida, la integridad, la libertad y el derecho a no ser desplazado.

En 1987 el Comité conoció el caso núm.1343 y en las conclusiones de su examen advirtió al Gobierno de Colombia que los derechos sindicales sólo pueden ejercerse dentro del respeto a los derechos humanos fundamentales, «... en un clima desprovisto de violencia, presiones, temores y amenazas de toda índole»(1) .

Sobre violencia contra sindicalistas también se han tramitado el caso núm. 1434, el caso núm. 1477, el caso núm. 1761 y el caso núm. 1787.

En 1989 en el 265.º informe del Comité, éste señaló que «... sin duda se encontraba ante uno de los casos más graves que se le habían sometido en lo relativo al derecho a la vida... y que la dramática situación de violencia que enfrenta Colombia impedía el pleno ejercicio de las actividades sindicales».

La acción violenta ha significado la muerte, sólo en el año de 1997, de 156 sindicalistas y dirigentes sindicales, la desaparición forzada de 10, el desplazamiento forzado de 342, el secuestro de 9 y otros 9 atentados contra la vida de sindicalistas y dirigentes sindicales. El tiempo trascurrido de 1998, nos muestra un panorama igualmente desolador; el 27 de febrero fue asesinado en Medellín, en su oficina profesional el abogado Jesús María Valle Jaramillo, Presidente del Comité de Derechos Humanos de esa ciudad, ampliamente conocido por su actividad en defensa de dirigentes populares y sindicales, el 18 de abril fue asesinado en Bogotá, en su casa, el jurista Eduardo Umaña Mendoza, quien defendía a varios de los sindicalistas de la Unión Sindical Obrera actualmente procesados por la llamada justicia sin rostro. Dos días antes del asesinato de Umaña, fue asesinada por sicarios, en su casa, María Arango, antigua luchadora popular; en los últimos tres meses han sido perpetradas más de 10 masacres, la mayoría de las cuales afectó a trabajadores del campo.

El Comité de Libertad Sindical, en su 309.º informe correspondiente a la primera reunión de este año, señaló el caso colombiano (núm. 1787) como uno de los tres más graves en el mundo, en materia de libertad sindical.

Todo lo anterior significa que el Gobierno de Colombia, en los hechos, no ha tomado las medidas necesarias y adecuadas para garantizar el ejercicio libre del derecho de asociación sindical y ha permitido que permanezcan en la impunidad los crímenes contra sindicalistas y dirigentes y que se sigan cometiendo amenazas, desplazamientos forzados, asesinatos, desapariciones y otras violaciones que hacen imposible el efectivo ejercicio de este derecho, con lo cual incumple su deber de protección y garantía.

B. Las observaciones de la Comisión de Expertos
en Aplicación de Convenios y Recomendaciones

También desde hace más de diez años, la Comisión de Expertos se ha ocupado del Convenio núm. 87 y ha formulado reiteradas observaciones y solicitudes directas encaminadas a lograr que el Gobierno colombiano ponga en conformidad con dicho instrumento la legislación interna.

En 1987 la Comisión de Expertos señaló que «... agradecería que el Gobierno indicara en su próxima memoria las medidas que podía adoptar para poner la legislación en conformidad con el Convenio, a la luz de los comentarios formulados».

En 1989 la Comisión de Expertos «concluye que la legislación viola las disposiciones del Convenio en numerosos puntos».

En 1990 la Comisión tomó nota «... de las seguridades dadas por el Gobierno en su última memoria relativa a la creación de une comisión especial encargada de examinar el conjunto de la legislación del trabajo, actualmente caduca a la luz de los comentarios, para armonizar la legislación con los convenios de la OIT»(2) .

En 1991 y 1992 los trabajadores y la Comisión de Expertos, recibieron con interés la promulgación de la nueva Constitución política de la República de Colombia que en su artículo 53 dispuso la incorporación al derecho interno de los convenios del trabajo debidamente ratificados y en el artículo 93 de la misma se estableció la prevalencia de los instrumentos de derecho internacional -- no susceptibles de limitación o suspensión en estados de excepción -- frente al derecho interno. La esperanza que significó la expedición de la Constitución, ha desaparecido en una realidad en la que el Gobierno no ha hecho lo que le corresponde para adecuar la legislación colombiana a los Convenios.

La situación de disconformidad normativa entre lo nacional y el derecho internacional, a pesar del mandato constitucional colombiano, se mantiene. Los proyectos que el Gobierno ha elaborado -- con el acompañamiento incluso de misiones técnicas de la OIT --, en algunos casos han sido abandonados en su trámite legislativo, sin que el Gobierno hubiese hecho uso de los instrumentos que la Constitución colombiana le da para impulsarlos. En otros casos, como el proyecto para la definición de los servicios esenciales en relación con el derecho de huelga, ni siquiera han sido presentados a consideración del Congreso, después de siete años de vigencia de la nueva Constitución.

En el informe rendido por la Comisión de Expertos a la Conferencia (86.ª reunión) se toma nota de lo que sucedió con el proyecto de reforma al Código, preparado por la misión de contactos directos de 1996 manifestando «... en estas condiciones la Comisión insiste en la necesidad de modificar o derogar a la mayor brevedad las disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo mencionadas, de manera de poner la legislación en conformidad con el Convenio»(3) .

Como puede observarse, es fácil concluir que existe una sistemática violación al Convenio núm. 87 de la OIT.

SEGUNDO: en lo relativo al Convenio núm. 98 (sobre el derecho
de sindicación y negociación colectiva)

A. Casos ante el Comité de Libertad Sindical

Como se señaló en la primera parte, de los 26 casos conocidos desde 1987 por el Comité varios involucran violaciones al Convenio núm. 87, por esta razón sólo haremos referencia específica a dos de los últimos tratados. Se trata del caso núm. 1916 y el caso núm. 1925. En el primer caso el Comité ha urgido al Gobierno para que sean reintegrados 209 trabajadores despedidos de una empresa estatal del orden municipal por haber participado en una huelga y le pide que tome las medidas para que las huelgas no sean calificadas por la autoridad administrativa sino por un órgano independiente. No obstante tener el Gobierno conocimiento de esta decisión desde principios del mes de marzo del año en curso, se ha abstenido de tomar las providencias para dar cumplimiento de la decisión, excusándose en la autonomía municipal.

Frente a decisiones de esta índole no es la primera vez que el Gobierno omite su cumplimiento, como podrá establecerse durante la Comisión de encuesta.

En cuanto al caso núm. 1925, la actitud del Gobierno ha sido la misma: ninguna gestión se hace para dar cumplimiento a lo dispuesto por el Comité. Una de las formas como se ha destruido a numerosas organizaciones sindicales en Colombia, ha sido a partir de los denominados «Estatutos especiales para los no sindicalizados» que ofrecen mejores condiciones a quienes no son beneficiarios de las convenciones colectivas. El Gobierno tiene el deber de promover las modificaciones legales necesarias para impedir este tipo de conductas. En igual forma debe tomar la medidas administrativas encaminadas a sancionar a los empleadores que vulneran el derecho a la negociación colectiva.

De los casos referidos se puede colegir sin esfuerzo que el Gobierno colombiano no cumple con el deber de protección y garantía de los derechos de libertad de sindicación y de negociación colectiva.

B. Las observaciones de la Comisión de Expertos

Como lo dice el último informe preparado por la Comisión de Expertos para esta 86.ª reunión de la Conferencia, este organismo se ha preocupado de la discordancia del derecho interno con el Convenio núm. 98 «desde hace numerosos años» insistiendo en la necesidad de hacer las adecuaciones pertinentes. Como aspectos más frecuentemente encontrados en las observaciones y solicitudes directas, están los referentes al derecho de los servidores del Estado a negociar colectivamente, el derecho de las federaciones y confederaciones para negociar colectivamente, declarar la huelga, el derecho de huelga en los servicios públicos que no son esenciales en el sentido estricto.

A pesar de la continua actividad de la Comisión de Expertos para que el Gobierno colombiano proceda a respetar el Convenio y promueva las reformas necesarias, hoy nos encontrarnos en el mismo lugar de hace diez años. El Gobierno no cumple el deber de respetar el Convenio núm. 98.

TERCERO: los debates en la Conferencia

Sin ánimo de ser prolijos, queremos señalar cómo, desde hace más de diez años, la Comisión de Normas de la Conferencia ha invitado al Gobierno a discutir las dificultades para el cumplimiento de los Convenios núms. 87 y 98 y en dos oportunidades ha impuesto párrafo especial al Gobierno de Colombia, la última de las cuales en 1990. El interés de la Conferencia y de la Comisión de Expertos, no han logrado que los sucesivos gobiernos atiendan los requerimientos de la comunidad internacional en las materias objeto de esta queja.

Fruto del interés de la OIT en contribuir a la mejoría de la situación en materia de libertad sindical, en los últimos diez años se han realizado tres misiones de contacto directo, las cuales han obtenido compromisos del Gobierno que no han sido cumplidos a cabalidad.

Fundamentos de derecho y petición

Los firmantes fundamentamos este queja en el ordinal 4.º del artículo 26 de la Constitución y obramos en nuestra calidad de delegados a la 86.ª reunión de la Conferencia.

Por cuanto el Gobierno de Colombia ha hecho caso omiso de las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT y de la Comisión de Expertos, solicitamos que la queja sea estudiada por una comisión de encuesta que rinda su informe en los términos previstos por el párrafo 3 del artículo 26 de la Constitución de la OIT. Pedimos además que las cuestiones pendientes ante el Comité de Libertad Sindical y ante la Comisión de Expertos sean tratadas por la comisión de encuesta.

Acompañamos un anexo de 17 páginas que contiene el informe presentado por los trabajadores colombianos a la 86.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo y que debe ser considerado como parte de la queja.

Anexo III

Informe de las centrales sindicales a la 86.ª reunión
de la Conferencia Internacional del Trabajo

Introducción

La delegación sindical colombiana a la 86.ª Conferencia Internacional del Trabajo integrada por la Central Unitaria de Trabajadores (CUT); la Confederación de Trabajadores de Colombia (CTC) y la Confederación General de Trabajadores Democráticos (CGTD), ha acordado presentar a consideración de la Conferencia Internacional del Trabajo en este período de sesiones un informe sobre les derechos de libertad sindical en nuestro país, centrándolo en la demostración de la falta de voluntad política del Estado colombiano, y de compromiso de los sucesivos gobiernos para dar cumplimiento a las obligaciones adquiridas por Colombia por el hecho de ser Miembro de la Organización Internacional del Trabajo y ratificante de los Convenios núms. 87 y 98. Durante largos años los órganos de control de la Organización se han pronunciado requiriendo del Gobierno acciones concretas y los representantes gubernamentales en la Conferencia han expresado el compromiso, siempre incumplido, de actuar.

Uno de los ejes de este informe es la cuestión de la impunidad para los agentes violadores de los derechos de los sindicalistas y dirigentes sindicales. La violencia contra los dirigentes sindicales y sindicalistas es sin duda el primer problema que afecta la libertad sindical en Colombia, violencia que se alimenta de una creciente impunidad y falta de voluntad política para superarla.

En 1997 se cumplieron diez años de doloroso desangre continuado del movimiento sindical. 1987 marcó el inicio de una escalada de asesinatos, desapariciones, torturas y persecución despiadada de sindicalistas y dirigentes sindicales. Hechos que llevaron a Colombia a ostentar el triste título de país más peligroso para el ejercicio de los derechos fundamentales de libertad sindical y negociación colectiva.

Las acciones violentas contra el sindicalismo son imputables a agentes estatales, a paramilitares y a acciones de la guerrilla. Hoy, en 1998, la situación no sólo no ha mejorado sino que se ha agravado notoriamente.

La intolerancia de los actores de un prolongado conflicto armado ha afectado a la sociedad en general. Ejercer el derecho a impulsar la organización de los trabajadores o ser activista sindical es considerado subversivo por algunos servidores públicos y por los paramilitares que ven en el sindicalismo un aliado de la insurgencia, en tanto que algunas fuerzas guerrilleras persiguen a antiguos simpatizantes que han tomado opciones políticas diferentes, por considerarlos «traidores».

Todas estas circunstancias hacen que el panorama sea complejo mas no confuso. No tenemos duda de que con voluntad política se podría llegar a identificar a los autores intelectuales de los crímenes que durante estos años hemos denunciado ante los órganos de control de la Organización Internacional del Trabajo y ante este foro, la Conferencia Internacional del Trabajo, máxima autoridad de la Organización.

Algunos de los que hoy estamos en este escenario, hemos sido amenazados por el simple hecho de ejercer nuestra actividad sindical. Reclamamos nuestro derecho a atestiguar, como testigos directos sobre la realidad que vive Colombia en esta materia.

El otro eje del informe muestra cómo los gobiernos de Colombia han hecho oídos sordos a los requerimientos de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones para adecuar el derecho interno y la práctica nacional a los lineamientos de los Convenios núms. 87 y 98.

I. El país: ubicación y características

Colombia es un Estado situado en el extremo noroccidental de América del Sur: sus límites son con Venezuela, Brasil, Perú, Ecuador y Panamá. Al norte limita con el Océano Atlántico y al occidente con el Océano Pacífico. Según las voces de la Constitución política adoptada en 1991 es un Estado social de derecho organizado en forma de República unitaria(4) . El poder público se encuentra distribuido en tres ramas, a saber, la Ejecutiva, la Judicial y la Legislativa.

Su superficie es de 1.141.748 km2 y tiene una población aproximada de 35.000.000 de habitantes. La tasa de sindicación es inferior al 8 por ciento de la Población Económicamente Activa (PEA).

Como lo afirmamos el año pasado, el hecho de que el informe de las centrales verse sobre los derechos de libertad sindical, no significa que el Gobierno colombiano cumpla a cabalidad con los demás convenios en los que es parte. Hemos decidido insistir en las violaciones de la libertad sindical porque creemos que si no hay garantías para su ejercicio, los demás derechos de los trabajadores no podrán ser defendidos a cabalidad por sus representantes.

En Colombia, durante la última década, la violencia ha sido usada para perseguir a sindicalistas y dirigentes sindicales en razón de su actividad, como lo han podido constatar los órganos de control de la OIT y otros organismos de la comunidad internacional. Lalegislación laboral colombiana, expedida antes de la promulgación de la Constitución de 1991, es restrictiva del ejercicio de los derechos de la población y la estructura judicial no ha sido idónea para resolver la impunidad que encubre a los que han ejercido la violencia contra quienes han ejercido sus derechos sindicales y contra la población en general.

II. Un informe diferente: la situación de los dirigentes sindicales
y sindicalistas sigue agravándose y el Gobierno permanece impasible

Contrario a lo que han sido los informes de las centrales colombianas ante el escenario de la Conferencia Internacional del Trabajo, el que hoy presentamos no contiene un prolijo relato de acontecimientos ocurridos desde la última Conferencia. Nos parece que volver a contar en detalle los dramáticos acontecimientos que en Colombia impiden el pleno disfrute de los derechos de libertad sindical ya no tiene sentido cuando el Estado colombiano, más allá del gobierno de turno, no ha demostrado voluntad para solucionar la discordancia entre la práctica y las obligaciones internacionales en esta materia, como tampoco la ha demostrado para adecuar el derecho interno a los lineamientos de los Convenios núms. 87 y 98, a pesar de la insistencia de la OIT y en general de la comunidad internacional.

No exageramos cuando afirmamos que los representantes del Gobierno colombiano se han dedicado durante más de diez años a engañar a la comunidad internacional, prometiendo lo que luego no cumplen y reiterando año tras año sus promesas y sus incumplimientos.

Este año queremos llamar la atención de la Conferencia Internacional del Trabajo sobre los aspectos de mayor gravedad en la compleja situación que afecta la violación de los derechos de libertad sindical en el país, a saber:

  1. impunidad para los asesinos, desparecedores, torturadores y demás criminales que ejecutan delitos contra los sindicalistas y dirigentes sindicales en Colombia;
  2. falta de voluntad política para adecuar la legislación a los cánones de los Convenios núms. 87 y 98.

Para el efecto haremos un seguimiento a lo que han sido los requerimientos y acciones de la OIT durante los últimos diez años, comparándolo con las acciones del Gobierno colombiano.

III. Colombia: una larga historia de impunidad y de desacato a la OIT

Desde 1987 en Colombia han sido más de 2.000 los sindicalistas y dirigentes sindicales que han muerto asesinados. En el año 1997, 156 fueron asesinados; 9 fueron víctimas de atentados contra su vida; 9 secuestrados; 342 desplazados forzadamente; 10 desaparecidos y se han reportado casos de tortura(5) .

Para la elaboración de este informe hemos hecho una revisión de los casos conocidos por el Comité de Libertad Sindical y de las observaciones de la Comisión de Expertos desde 1987, tomando como fuente los documentos oficiales de la OIT.

1. 1987: El Comité de Libertad Sindical pide sanción a los criminales

Ya en 1987, al examinar el caso núm. 1343, al establecer conclusiones, habida cuenta de las alegaciones del Gobierno, según las cuales hay procesos penales abiertos «... y que en ciertos casos se ha ordenado el archivo provisional del proceso al no haberse podido determinar culpables». El Comité expresó «... la esperanza de que tales procesos podrán concluir en un futuro próximo y que permitirán identificar y sancionar a los responsables de los delitos. El Comité desea referirse a las conclusiones generales que había formulado anteriormente sobre el presente caso [véase 246.° informe, caso núm. 1343, párrafo 408] donde señaló que debían adoptarse todas las medidas adecuadas para garantizar que... los derechos sindicales puedan ejercerse con normalidad, dentro del respeto de los derechos humanos fundamentales y en un clima desprovisto de violencia, presiones, temores y amenazas de toda índole»(6) . En su 248.° informe el Comité también había expresado la esperanza de que «las investigaciones emprendidas permitirían deslindar responsabilidades, sancionar a los culpables y dar con el paradero de los desaparecidos» y al examinar el caso núm. 1376, deploró profundamente la muerte de un sindicalista y la desaparición de otros dos y pidió al Gobierno información sobre las investigaciones en curso.

En Colombia hace ya muchos años, más de una década, que no existen las condiciones adecuadas para el ejercicio de las libertades sindicales. Los derechos civiles y políticos como el derecho a la vida, a la integridad y a la libertad personales se vienen violando impunemente a la población colombiana y en particular a los sindicalistas y dirigentes sindicales. El ejercicio de los legítimos derechos a constituir sindicatos y participar activamente en ellos, el derecho a la negociación colectiva, son motivo para que oscuros sicarios atenten contra la vida de quienes los ejercen o en otros casos, contra la libertad personal.

2. 1989: La misión Cahier y el Comité de Libertad Sindical
urgen el desmonte de los grupos paramilitares

En su 259.° informe el Comité, al establecer conclusiones sobre el caso núm. 1434, dijo:

El Comité debe constatar sin embargo que las medidas adoptadas por las autoridades para erradicar la violencia no han logrado alcanzar el resultado esperado y que, por el contrario, la situación desde el punto de vista de la protección al derecho a la vida, se ha degradado de manera muy acentuada desde la anterior misión de contactos directos de 1986, toda vez que el número de dirigentes sindicales y sindicalistas se ha multiplicado. En esta oportunidad, al hacer suyo el informe de la misión Cahier, el Comité recabó «medidas vigorosas para desarticular los grupos paramilitares y un reforzamiento de los medios de que dispone el poder judicial»(7) . El informe Cahier que obra anexo al examen del caso comentado, dice por su parte: «el reproche principal que dirige (sic) al Gobierno reside en su inacción. Las autoridades han indicado públicamente en varias ocasiones su apego a la paz y su deseo de hacer respetar la legalidad, pero esto no parece traducirse en acciones que den lugar a resultados convincentes. Y, «en lo que respecta a la justicia, los sindicatos han subrayado en varias ocasiones que las investigaciones no tienen resultados y que no se procesa a los autores de los crímenes. Todas las personas entrevistadas han insistido en la impunidad de que gozan los asesinos. Esta impunidad lleva a un aumento de la violencia»(8) .

Y, en efecto, desde entonces la violencia se ha incrementado notablemente en Colombia y el número de víctimas que eran sindicalistas o dirigentes sindicales ha seguido creciendo.

3. Colombia: uno de los casos mas graves en lo relativo
al derecho a la vida. El Comité expresa su decepción
con la inacción del Gobierno

Al examinar el caso núm. 1477, en su 265.° informe todavía en 1989, el Comité «señaló que sin duda se encontraba ante uno de los casos más graves que se le habían sometido en lo relativo al derecho a la vida... y que la dramática situación de violencia que afronta Colombia impedía el pleno ejercicio de las actividades sindicales».

En tales condiciones el Comite expresó «... su decepción, reitera las conclusiones y recomendaciones que formuló en su reunión de noviembre de 1988 y se ve obligado a concluir en su presente reunión que el Gobierno ha adoptado todavía todas las medidas necesarias y apropiadas que había solicitado para garantizar a los dirigentes sindicales y sindicalistas el derecho a la vida que es el presupuesto básico del ejercicio de los derechos consagrados en el Convenio núm. 87»(9) .

Han transcurrido diez años desde entonces y ninguno de los gobiernos que han estado al frente del país en este lapso ha tomado las medidas adecuadas para proteger la vida de sindicalistas, dirigentes sindicales y luchadores sociales y, los grupos paramilitares cuyo desmonte y control se reclamaba desde entonces, se han fortificado, han crecido especialmente en zonas con alta presencia de las fuerzas militares y han ampliado su presencia territorial a la mayor parte del país.

4. Necesidad de medidas para erradicar el paramilitarismo,
para identificar y sancionar a los asesinos de los sindicalistas
y para evitar la repetición de hechos violentos
contra sindicalistas y dirigentes sindicales

La acción del Comité de Libertad Sindical contra la impunidad en Colombia ha sido oportuna, persistente, reiterada y enérgica. El Gobierno ha mantenido su actitud tradicional de hablar de sus acciones pero en la práctica no demostrar voluntad política para superar la grave impunidad que cobija a los asesinos de sindicalistas y dirigentes sindicales y en vez de combatir efectivamente el paramilitarismo, ha permitido su incremento, hasta el punto de que hoy los paramilitares han extendido su proyecto criminal por la mayor parte del territorio nacional.

En su tercera reunión de 1990 el Comité retomó el examen de la situación de violencia e impunidad en Colombia, a partir del estudio de los casos núms.s 1434 y 1477, y en su 275.° informe, al consignar sus recomendaciones dijo:

Además en esta oportunidad el Comité expresó su preocupación porque según el propio Gobierno colombiano, «en raras excepciones las investigaciones judiciales emprendidas desde 1986 han permitido condenar o identificar a los presuntos culpables de los asesinatos y desapariciones»(11) .

Al examinar los casos núms. 1434 y 1477 en la primera reunión de 1993, el Comité lamentó la difícil situación que vive el país y deploró «profundamente una vez más la gravedad de los alegatos que se refieren a la muerte y desaparición de dirigentes sindicales y sindicalistas» y urgió al Gobierno a informarle de la apertura de investigaciones judiciales para esclarecer los hechos en los cuales fueron asesinados o desaparecidos los sindicalistas y dirigentes relacionados en las últimas alegaciones hasta entonces recibidas, a procesar y a condenar a los culpables a fin de evitar la repetición de estos hechos(12) .

En 1994, al examinar el caso núm. 1686 contra el Gobierno de Colombia, el Comité en su 294.° informe, consignó en el párrafo 297 «en lo que respecta a los alegatos de asesinatos de dirigentes sindicales y sindicalistas, el Comité expresa su gran preocupación ante la gravedad de estos hechos que deplora y repudia». El Comité recuerda que «los derechos sindicales sólo pueden ejercerse en un clima desprovisto de violencia, de presiones o de amenazas de toda índole contra los sindicalistas y que incumbe a los gobiernos garantizar este principio» [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, 1985, tercera edición, párrafo 70].

En 1995 nuevamente el Comité abordó el examen del caso núm. 1761 y del caso núm. 1787 y así lo consignó en su 297.° informe, en esta oportunidad el Comité urgió al Gobierno «con firmeza ... a que tome medidas para que de inmediato se lleven a cabo investigaciones judiciales para esclarecer la totalidad de los hechos alegados [los crímenes contra sindicalistas y dirigentes sindicales], deslindar responsabilidades y sancionar a los culpables de los asesinatos de los dirigentes sindicares...» que relaciona(13) .

El Comité recordó al Gobierno colombiano que «incumbe a los gobiernos garantizar el respeto» del principio según el cual «los derechos sindicales sólo pueden ejercerse en un clima desprovisto de violencia, de presiones o de amenazas de toda índole».

Esta vez el Comité constató «que en casos anteriores las investigaciones judiciales no han podido identificar a los culpables de actos de violencia similares a los alegados» por lo cual el Comité «espera que en relación con este caso se esclarecerán los hechos y se sancionará a los culpables» y recordó al Gobierno que «la ausencia de fallos contra los culpables comporta una impunidad de hecho que agrava el clima de violencia e inseguridad...» [véase el 292.° informe, casos núms. 1434 y 1477 (Colombia), párrafo 255](14) .

5. El Gobierno colombiano: entre la indiferencia y la inacción. La impunidad persiste

El Comité ha vuelto a examinar el caso de la violencia contra sindicalistas y dirigentes sindicales en Colombia en 1997 y 1998. En 1997, consignó en el párrafo 294, literales b) y c) del 306.° informe lo siguiente:

  1. el Comité desea expresar su grave preocupación ante alegatos que se refieren en gran parte a la muerte violenta, desaparición y otros actos de violencia. Aunque el Comité toma nota de que el Gobierno ha adoptado una serie de medidas para luchar contra la violencia y lograr terminar con la impunidad, en el informe de misión se indica que el número de víctimas de la violencia es extraordinariamente elevado y los procesos judiciales para esclarecer los hechos se caracterizan por un elevadísimo índice de impunidad;
  2. observando con extrema preocupación el desarrollo que tienen actualmente los grupos paramilitares o de autodefensa en muchos sectores del país, cuyos actos violentos afectan en primer lugar a los sindicalistas en numerosas regiones del país, el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para desarticular a los grupos paramilitares que impiden el normal desarrollo de las actividades sindicales en distintas zonas del país(15) .

La indiferencia del Gobierno colombiano ha llevado al Comité a llamar la atención del Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo sobre el caso colombiano (en particular el caso núm. 1787), como uno de los tres casos más graves en materia de libertad sindical, al lado de Nigeria y Sudán(16) .

El Comité registró las comunicaciones del Gobierno de 29 de mayo y 24 de julio de 1997 y concluyó: «en primer lugar, antes de analizar los alegatos y las observaciones comunicadas por el Gobierno, el Comité una vez más desea expresar su grave preocupación sobre los alegatos que se refieren en su mayoría a asesinatos, desapariciones agresiones físicas, detenciones y amenazas de muerte contra dirigentes sindicales sindicalistas y sus familiares, así como allanamientos de sedes sindicales y domicilios de sindicalistas. A este respecto, el Comité observa con profunda alarma que prácticamente durante todos los meses del año 1997 las organizaciones querellantes han presentado alegatos sobre actos de violencia contra dirigentes sindicales y sindicalistas. El Comité deplora que a pesar de la gravedad de la situación las respuestas del Gobierno se limiten a un número muy reducido de alegatos. El Comité pide pues al Gobierno que tome medidas para poner remedio a esta situación» (la negrilla no es del texto original)(17) .

Más adelante el Comité en los párrafos 84, 85 y 86 recuerda la grave situación de impunidad y reclama acciones concretas del Gobierno para resolverla. El Comité se expresó así:

De los párrafos transcritos, que corresponden al último examen del caso núm. 1787 contra el Gobierno de Colombia, resulta evidente que la indiferencia y la inacción del Gobierno contribuyen a agravar la impunidad reinante en Colombia. Hoy en Colombia, el ejercicio de la actividad sindical resulta altamente peligroso para la vida y la integridad personal a pesar de que la Constitución política vigente reconoce y garantiza los derechos de libertad sindical.

IV. Un balance del último año: los hechos confirman
las conclusiones del Comité

Al presentar un resumido balance de lo ocurrido en el último año, tenemos que empezar por un hecho reciente. El sábado 18 de abril pasado fue asesinado en su casa el abogado Eduardo Umaña Mendoza, quien además de ser un destacado defensor de presos políticos y de haber dedicado su vida profesional a levantar la bandera de los derechos humanos, era actualmente defensor de los sindicalistas de la Unión Sindical Obrera procesados por la llamada justicia sin rostro. El año pasado, había logrado demostrar que algunos de estos procesos se habían construido con testigos falsos que declararon varias veces como si fueran personas diferentes, amparados en la reserva de identidad. La forma cobarde como fue asesinado Umaña, revela un nivel de servicio y decisión criminal que ha generado mayor terror en el país.

Dos días antes del asesinato del abogado Umaña había sido asesinada en Bogotá, en su residencia, María Arango, una antigua luchadora popular, que desde hace algunos años se había retirado de la actividad organizativa. El 27 de febrero, fue asesinado en su oficina profesional, en la ciudad de Medellín, Jesús María Valle Jaramillo, Presidente del Comité de Derechos Humanos de esa ciudad y ampliamente conocido como defensor de presos políticos y de luchadores populares en su región.

En los últimos cuatro meses se han producido más de diez masacres, la mayoría de las cuales afectaron a trabajadores del campo. El 16 de mayo fueron masacradas 12 personas en la zona urbana de la ciudad petrolera de Barrancabermeja y 34 personas más fueron desaparecidas en la misma acción ejecutada por paramilitares. Este hecho dio lugar a un paro de los trabajadores del petróleo en el marco de un paro cívico que contó con el apoyo general de la ciudadanía de Barrancabermeja.

Los hechos de violación de los derechos humanos contra sindicalistas y dirigentes en 1997 fueron rápidamente reseñados en el capítulo III de este informe.

V. La discordancia entre el derecho nacional y los Convenios núms. 87 y 98

El Código Sustantivo del Trabajo (CST) fue expedido en 1950. Su redacción inicial revela que en la concepción de sus redactores estaba presente una mentalidad restrictiva de los derechos de libertad sindical. Así, por ejemplo, se excluyó de la aplicación de las normas sobre fuero sindical y contratación colectiva a los «empleados públicos», por el sólo hecho de serlo, sin importar su nivel de responsabilidad en la administración del Estado, se prohibió a los sindicatos la actividad política a las federaciones y confederaciones, se les negó el derecho a la convocatoria o declaración de huelgas y se prohibió la huelga en los «servicios públicos», dentro de una concepción extensiva de este concepto. Los redactores del Código hicieron una legislación para permitir una excesiva injerencia de las autoridades administrativas en la formación y vida de los sindicatos.

Esa mentalidad restrictiva de los primeros redactores se acentuó en los años del gobierno militar (1953-1957), el cual en uso de facultades propias de estados de excepción, introdujo numerosas modificaciones a la legislación sindical, entre ellas la asignación de la calificación sobre la legalidad de las huelgas a la autoridad administrativa (Ministerio de Trabajo), que antes correspondía a los jueces del trabajo. Colombia vivió más de 40 años de estado de sitio o de excepción, y los gobiernos civiles que siguieron a la dictadura adoptaron el método de introducir reformas al Código en ejercicio de facultades excepcionales. Toda esa normatividad expedida con vocación transitoria fue luego adoptada, sin mayor discusión democrática, como legislación permanente.

En 1991, la nueva Constitución política quiso corregir las contradicciones entre el derecho interno y los convenios internacionales de trabajo. Estableció entonces, en el artículo 53(18) , que los convenios internacionales de trabajo debidamente ratificados son derecho interno.

En sana lógica habría que entender que aquellas normas de derecho contrarias a los convenios en los que Colombia es parte fueron derogadas, o mejor, subrogadas por el mandato constitucional referido. Pero el Estado no lo ha entendido así. El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, mantiene como referentes las normas del código, los jueces de la República, aplican como vigentes las disposiciones contrarias a los convenios y, los empleadores se aferran a muchas de las leyes y decretos contrarios a la normatividad internacional.

a) La Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones

Esta discordancia entre el derecho y la práctica aplicados y los Convenios núms. 87 y 98 ha sido conocida desde hace más de diez años por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la Oficina Internacional del Trabajo, organismo que ha formulado observaciones y solicitudes directas al Gobierno colombiano, las cuales no han sido acatadas por ninguno de ellos (tres gobiernos entre 1987 y 1998).

a) 1. Los requerimientos de la CE en 1987

Para seguir la misma lógica de la primera parte, haremos una revisión de las principales observaciones de la Comisión de Expertos de la Oficina Internacional del Trabajo desde 1987, para mostrar la manera como las autoridades colombianas responsables de atenderlas han hecho caso omiso de ellas.

En 1987 la CE formuló observaciones, fundamentalmente, sobre los aspectos del derecho nacional que significaban una intervención en la administración interna de los sindicatos y los que dificultaban el derecho de los sindicatos a promover y defender los intereses de los trabajadores, considerando que tales disposiciones son contrarias al Convenio núm. 87.

En cuanto a la intervención en la administración interna de los sindicatos, la observación de 1987 dice: «La Comisión se había referido a los puntos siguientes:» y luego refiere las normas del CST y complementarias que permiten, entre otras cosas, al Ministerio de Trabajo la aprobación o improbación de las reformas estatutarias de los sindicatos, las que permiten el control ejercido por funcionarios sobre la gestión interna de los sindicatos, reglamentación estricta de las reuniones sindicales, la presencia de funcionarios en la votación de las huelgas, requisito de la nacionalidad colombiana para ser elegido directivo, requisito de aprobación de las juntas sindicales por el Ministerio de Trabajo, suspensión del derecho de sindicación a dirigentes responsables de la disolución de un sindicato, etc.

A manera de conclusión sobre este punto, al tomar nota de la memoria del Gobierno que se centra en los alcances de los artículos 485 y 486 del CST, «La Comisión considera que el artículo 486 confiere a los funcionarios facultades demasiado amplias en los asuntos sindicales, contrariamente al artículo 3, 2) del Convenio que dispone que las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que pueda limitar los derechos reconocidos por el Convenio» y remata diciendo que «la Comisión reitera sus comentarios sobre las demás disposiciones mencionadas anteriormente a las que no se ha referido el Gobierno».

En cuanto a las limitaciones a los sindicatos para promover y defender los intereses de los trabajadores, la CE se expresó de la siguiente manera: «la Comisión desea recordar las siguientes disposiciones sobre las que había formulado comentarios y a las que no se refiere la memoria del Gobierno:», y a continuación señala entre otras la prohibición a los sindicatos de celebrar reuniones sobre cuestiones políticas, la prohibición de la huelga a las federaciones y confederaciones, la prohibición de la huelga en los servicios públicos no esenciales, la facultad del Presidente para ordenar la terminación de huelga que afecte la economía nacional y consecuentemente convocar tribunal de arbitramiento, despido automático de los dirigentes sindicales que hayan intervenido o participado en una huelga ilegal.

Cierra su observación así: «La Comisión agradecería que el Gobierno indicara, en su próxima memoria, las medidas que podría adoptar para poner la legislación en conformidad con el Convenio, a la luz de los comentarios formulados»(19) .

Como puede deducirse de la redacción de la observación referida, la CE ya se venía ocupando de estos puntos antes de 1987.

a) 2. Observaciones de la CE desde 1989 hasta 1991

Atendiendo a la promulgación de la nueva Constitución política en 1991, revisaremos en forma conjunta lo dicho por la CE entre 1989 y 1991, ambos años incluidos, ya que en 1988 no hubo comentarios sobre Colombia en relación con los convenios de libertad sindical (núms. 87 y 98).

En 1989 la CE tomó nota no sólo de la memoria del Gobierno, sino de los comentarios de la CUT, de la respuesta del Gobierno a los comentarios, así como del 259.° informe del Comité de Libertad Sindical.

En esta oportunidad la CE hace suyo el informe del Comité de Libertad Sindical. En relación con los asesinatos y el clima de violencia, «se remite al informe del Comité de Libertad Sindical» y «en particular la Comisión -- como lo hiciera ya el Comité de Libertad Sindical -- se declara vivamente preocupada por la dramática situación de violencia que afronta Colombia que de manera general hace imposible las condiciones (sic) normales de existencia de la población e impide el ejercicio de las actividades sindicales»(20) .

Una segunda parte del comentario se presenta bajo el título de «Disposiciones de la legislación objetadas por la Comisión en comentarios anteriores»(21) , observación que se desarrolla sobre los dos grupos de normas indicados en la observación de 1987, recogiendo de manera coincidente los puntos entonces señalados.

En 1989 la CE «concluye que la legislación viola las disposiciones del Convenio en numerosos puntos» y, «ruega al Gobierno que considere una reforma en profundidad de la legislación sindical en vigor con el objeto de adecuarla a las exigencias del Convenio y que le informe de toda medida que adopte al respecto»(22)  (la negrilla no es del original).

En el mismo año, la CE se ocupó del Convenio núm. 98 y fundamentalmente dijo: «... ruega al Gobierno que tome las medidas con miras a modificar la legislación (artículos 414 y 416 del Código de Trabajo) a fin de conceder a los «empleados públicos» que no trabajen en la administración del Estado las garantías previstas en el Convenio, que abarcan la negociación colectiva y una protección adecuada contra los actos de discriminación antisindical»(23) .

En 1990, la CE abordó in extenso el examen del Convenio núm. 87 para, mediante la fórmula «... la Comisión recuerda que existen las siguientes divergencias entre la legislación nacional y el Convenio:», reiterar todos los puntos referidos supra, incluyendo el señalamiento de la violación que del Convenio significa el requisito de que el 75 por ciento de los miembros de un sindicato sean colombianos.

En esta oportunidad, la CE «toma nota de las seguridades dadas por el Gobierno en su última memoria relativa a la creación de una comisión especial encargada de examinar el conjunto de la legislación del trabajo, actualmente caduca a la luz de los comentarios, para armonizar la legislación con los convenios de la OIT» y concluye expresando que «confía en que la revisión legislativa anunciada permita llegar a resultados concretos sobre los puntos planteados»(24) .

Ya en 1991(25) , la CE observó con satisfacción que la ley núm. 50 de 1990 haya introducido «ciertas mejoras en materia de libertad sindical y negociación colectiva», las cuales puntualiza. «No obstante, la Comisión lamenta que la ley núm. 50 haya omitido dar curso a ciertos comentarios que viene formulando desde hace años sobre disposiciones de la legislación incompatibles con el Convenio. Concretamente se trata de los siguientes:» y a continuación recoge todas las observaciones indicadas en años anteriores, agregando una discordancia importante con el Convenio que en Colombia se ha utilizado para penalizar la protesta social, a saber la «prohibición de la huelga cuando se promueva con el propósito de exigir a las autoridades la ejecución de algún acto reservado la determinación de ellas».

Subrayó que todavía subsistían «numerosas disposiciones que aún no son compatibles con el Convenio» e invitó al Gobierno a que «tome lo antes posible las medidas necesarias para poner la legislación y la práctica en completa conformidad con el Convenio».

En relación con el Convenio núm. 98, la CE reiteró la importancia del derecho de negociación colectiva y protección para los empleados públicos.

a) 3. Desde la nueva Constitución política de Colombia
hasta 1997, seis años de discordancia entre el derecho
y la práctica nacionales y los convenios de libertad sindical

En 1992(26) , la Comisión tomó nota de la memoria del Gobierno, de los debates tenidos durante la Conferencia de 1991 y del informe de una misión de contactos directos tenida en 1991. Tomó nota con interés de la Constitución recién promulgada y de la derogatoria de algunas normas legales contrarias al Convenio núm. 87.

No obstante, subrayó la persistencia de numerosas disposiciones de la legislación incompatibles con el Convenio. Siguiendo la agrupación usual en sus observaciones sobre Colombia relativas al Convenio núm. 87, refirió entre otras las siguientes: requisito de dos tercios de miembros colombianos para constituir un sindicato, control de la gestión interna y de las reuniones sindicales por funcionarios, presencia de autoridades en las reuniones sobre declaración de huelga, prohibición de huelga a federaciones y confederaciones, prohibición de huelga en servicios no esenciales, posibilidad de despedir dirigentes sindicales intervinientes o participantes en una huelga ilegal.

Instó al Gobierno a seguir tomando las medidas para ajustar la legislación a las exigencias del Convenio.

En cuanto al Convenio núm. 98, el punto central sigue siendo en 1992, la negociación colectiva de los empleados públicos y la protección contra actos persecutorios por la actividad sindical de este mismo sector.

Al año siguiente, 1993(27) , la CE recordó que en 1992 había tomado nota de algunos progresos, «pero señaló que subsistían algunas disposiciones que no estaban en conformidad con el Convenio» y retomó las que ya había indicado en años anteriores y que a pesar de la CP de 1991 se siguen aplicando, y reitera la petición al Gobierno para que siga tomando medidas con miras a ajustar la legislación al Convenio.

En 1994(28)  la CE en materia de libertad sindical, sólo se ocupó de formular observaciones a Colombia sobre el Convenio núm. 98, insistiendo en el punto del derecho de los empleados públicos no responsables de la administración directa del Estado a la negociación colectiva y de las medidas de protección contra actos de persecución. Pidió al Gobierno que en la próxima memoria le informe sobre «cambios producidos en la legislación al respecto».

Para los años 1995 y 1996 la CE hizo nuevos comentarios sobre las discordancias entre la legislación y los Convenios núms. 87 y 98. En 1995(29) , la observación fue sobre el Convenio núm. 87 y reiteró lo que desde 1987 había venido señalando, declarando que «La Comisión espera una vez más que la Comisión tripartita permanente prevista en la Constitución Nacional se constituya en un futuro próximo, y pide al Gobierno que tome iniciativas para que la legislación laboral que realice la Comisión de referencia se tomen en cuenta todos los comentarios que la Comisión viene formulando desde hace numerosos años» (resaltado no es del original). En 1996(30) , la observación fue sobre el Convenio núm. 98, y volvió sobre el derecho de los empleados públicos a negociar colectivamente sus condiciones de empleo.

El año pasado, después de recordar los comentarios anteriores(31) , la CE tomó nota con interés de que el Gobierno informa que «se ha elaborado un proyecto de ley en el que se contempla la derogación o modificación de varias disposiciones el Código Sustantivo del Trabajo criticadas por la Comisión y que las autoridades del Ministerio de Trabajo se han comprometido a presentar este proyecto ante el Congreso de la República durante el período legislativo que está en curso» (las negrillas no son del texto).

En relación al Convenio núm. 98 reiteró el derecho de los empleados públicos que no trabajan en la administración del Estado a la negociación colectiva. «La Comisión expresa la firme esperanza de que el Congreso adoptará lo antes posible la correspondiente ley de manera que la legislación sea puesta de conformidad con el Convenio.»

a) 4. De cómo los proyectos prometidos por el Gobierno
para ajustar la legislación a los Convenios
de libertad sindical fueron archivados

En el informe para esta 86.ª reunión de la Conferencia, la CE recuerda que en su observación anterior había tomado nota de que el Gobierno había elaborado un proyecto de ley con la asesoría de la misión de la OIT sobre libertad sindical que visitó el país en 1996 e identifica las normas cuya derogatoria o modificación se incluía en tal proyecto. Recuerda asímismo que el Gobierno había elaborado un proyecto de ley para definir el concepto de servicio público esencial y reglamentar el ejercicio del derecho de huelga en ellos y se dictarían otras disposiciones para la solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo, buscando ajustar la legislación a las normas internacionales.

En esta oportunidad «la Comisión toma nota de que el Gobierno informa que el Congreso de la República decidió archivar el proyecto mencionado y que ante esta situación, el Ministerio de Trabajo está estudiando la posibilidad de presentar a consideración del Congreso el Estatuto del Trabajo al que se refiere el artículo 53 de la Constitución, e incluir en él las modificaciones previstas en el proyecto archivado. En estas condiciones, la Comisión insiste en la necesidad de modificar o derogar a la mayor brevedad las disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo mencionadas, de manera de poner la legislación en conformidad con el Convenio»(32) .

En relación con el proyecto sobre servicios esenciales, la Comisión «observa que el Gobierno no ha mencionado en su memoria si el borrador de proyecto de ley en cuestión ha sido finalmente puesto a punto con el objeto de poder ser presentado ante el Congreso de la República». Resulta obvio que el Gobierno guarde silencio sobre ese proyecto. por cuanto nunca fue realmente presentado al Congreso.

En relación al Convenio núm. 98, la «Comisión recuerda que desde hace numerosos años insiste en la necesidad de que los empleados públicos que no trabajen en la administración del Estado gocen del derecho de negociación colectiva, y que en su observación anterior había tomado nota de que se ha presentado ante el Congreso de la República un proyecto de ley que garantizaba a los empleados públicos este derecho» y «a este respecto, la Comisión lamenta tomar nota de que el Gobierno informa que el Congreso de la República decidió archivar el proyecto en cuestión»(33) .

«La Comisión expresa la esperanza de que el Gobierno tomará lo antes posible medidas para poner la legislación en conformidad con el Convenio.»

Además, recuerda que con anterioridad ha pedido al Gobierno que informe sobre la exigencia a los sindicatos de industria o de gremio para que agrupen más del 50 por ciento de los trabajadores de la empresa para poder negociar colectivamente y sobre el derecho de las federaciones y confederaciones a negociar colectivamente. Observa que el Gobierno no ha dado respuesta a estas observaciones y pide que el Gobierno tome medidas para garantizar que no se exija a las organizaciones el 50 por ciento de los trabajadores de la empresa para poder negociar colectivamente.

VI. La Conferencia Internacional del Trabajo de 1997.
Colombia: promesas que no se cumplen

Podríamos hacer de igual manera una minuciosa revisión de los debates que en la Comisión de Normas de la Conferencia se han sostenido en los últimos diez años, para examinar el incumplimiento de Colombia a los Convenios núms. 87 y 98, relativos a los derechos de libertad sindical. Sin embargo, sólo haremos mención del debate acaecido en la 85.ª reunión, que tuvo lugar el año pasado.

Un representante del Gobierno, al hablar del proyecto concertado con la misión que visitó el país en 1996, manifestó «El proyecto de ley al que se ha hecho referencia no es un propósito aislado del Gobierno, ni mucho menos un simple anuncio en este foro para salir del paso. Por el contrario, se inscribe en el marco de una política de gobierno orientada a la promoción y al respeto de los derechos humanos entre los cuales tiene especial significación lo relacionado con los convenios internacionales de trabajo a los cuales Colombia ha dado cumplimiento»(34) .

Se refirió también al tema de la penalización de la protesta social e indicó que se creó una comisión que abordará el tema de la revisión de las normas penales y el levantamiento de la reserva sumarial de algunos procesos penales que se relacionan con trabajadores. Asímismo, se refirió a un proyecto de ley sobre negociación colectiva y contratación colectiva en el sector público, habiéndose concertado con los interlocutores sociales los 18 artículos del proyecto.

Esos proyectos a que hizo referencia el representante del Gobierno de Colombia fueron archivados por el Congreso de la República. El Gobierno, a pesar de contar con instrumentos constitucionales para urgir al Congreso a discutir y aprobar los proyectos, no lo hizo, dejándolos expósitos, sin mostrar el interés aducido en el debate ante la Comisión de Normas de la Conferencia.

De otra parte, transcurrió el año completo sin que se presentara a discusión del Congreso de la República el proyecto sobre servicios esenciales y derecho de huelga.

Finalmente, es cierto que existe una Comisión encargada de la revisión de las normas que penalizan la protesta social. En esta Comisión, después de 11 meses de trabajo, las centrales sindicales y las ONG de derechos humanos se levantaron de la Mesa, por la intención de los representantes del Gobierno en deshacer todos los avances y acuerdos logrados, regresando al punto cero. Esto ocurrió en el mes de marzo y el Gobierno no ha tenido el más mínimo gesto de querer reconocer el trabajo adelantado hasta entonces, ni de aclarar con el movimiento sindical las diferencias planteadas por escrito.

VII. Los múltiples esfuerzos de la OIT

Es necesario dejar en claro que además de las acciones de los órganos de control de la OIT que hemos reseñado, la Oficina Internacional del Trabajo ha hecho ingentes esfuerzos por ayudar a los gobiernos de Colombia para que ajuste la legislación a los convenios internacionales de trabajo y de paso cumpla con el mandato del artículo 53 de la Constitución política.

Es así como en los últimos diez años se han realizado en Colombia las siguientes misiones de contactos directos sobre el tema de libertad sindical:

Los informes de las misiones han sido oportunamente reseñados por los órganos de control.

Además, la Oficina Regional de Lima ha estado atenta permanentemente a prestar asesoría al Gobierno colombiano.

Conclusiones:

Por todo lo reseñado en este informe, podemos concluir brevemente:

  1. Durante los últimos 11 años la violencia ha sido el principal obstáculo para el ejercicio de las libertades sindicales, cobrando más de 1.500 vidas, produciendo varios miles de desplazamientos forzados y varios centenares de desaparecidos entre los trabajadores.
  2. El principal problema para el ejercicio de los derechos de libertad sindical en Colombia es la impunidad que cobija a los criminales que asesinan, desaparecen, torturan, fuerzan el desplazamiento y hostigan a los sindicalistas y dirigentes sindicales. Se trata de una impunidad prolongada en el tiempo y frente a la cual el Estado no ha tomado medidas eficaces para la superación. El Gobierno, no ha mostrado una verdadera voluntad política para promover la identificación, persecución, juzgamiento y castigos de los criminales.
  3. La legislación laboral colombiana y algunas de las disposiciones del Código Penal son contrarias a los Convenios núms. 87 y 98.
  4. El Estado colombiano, representado por el Gobierno no honra los compromisos internacionales derivados de su calidad de Miembro de la Organización Internacional del Trabajo y, desconociendo los principios de derecho internacional del pacta sum servanda y de la buena fe, omite acatar las decisiones y recomendaciones de los órganos de control.

1.  Véase el 251.er informe del Comité de Libertad Sindical en el Boletín Oficial, vol. LXX, 1987, serie B, núm. 2, págs. 90-96, párrafos 323-332, y el 246.º informe, publicado en el Boletín Oficial, vol. LXIX, 1986, serie B, núm. 3.

2.  Véase el informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Informe general y observaciones acerca de ciertos países. Informe III (Parte 4A) a la Conferencia Internacional del Trabajo, 77.ª reunión, 1990.

3.  Véase el informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Informe general y observaciones acerca de ciertos países. Informe III (Parte 1A) a la Conferencia Internacional del Trabajo, 86.ª reunión, 1998, págs. 185-186.

4.  Constitución política, «Artículo 1. Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general».

5.  Fuente: Escuela Nacional Sindical. «Los derechos humanos de los trabajadores en 1997». Cuaderno de Derechos Humanos núm. 5, ENS, Medellín, 1998. Véase cuadro núm. 2, pág. 27. Según la misma fuente, entre 1991, fecha de promulgación de la nueva Constitución política de la República de Colombia y 1997, fueron asesinados 1.083 trabajadores de los cuales 865 eran directivos sindicales.

6.  Consúltese el 251.er informe en el Boletín Oficial, vol. LXXX, 1987, serie B, núm. 2, págs. 90-96, párrafos 323-332. El 246.° informe fue publicado en el Boletín Oficial, vol. LXIX, 1986, serie B, núm. 3.

7.  Consúltese Boletín Oficial, vol. LXXI, 1988, serie B, núm. 3, págs. 258 y siguientes, párrafos 653 a 655.

8.  Consúltese el informe del Profesor Philippe Cahier sobre la misión realizada a Colombia, del 31 de agosto al 7 de septiembre de 1988, publicada en el Boletín Oficial, vol. LXXI, 1988, serie B, núm. 3, págs. 270 y siguientes como anexo del 259.° informe.

9.  Consúltese 265.° informe, en el Boletín Oficial, vol. LXXII, 1989, serie B, núm. 2, págs. 159 y 160, párrafos 491 y 493.

10.  Consúltese el 275.º informe, en el Boletín Oficial, vol. LXXIII, 1990, serie B, núm. 3, págs. 54-74, párrafo 203.

11.  Consúltese el 275.º informe, en el Boletín Oficial, vol. LXXIII, 1990, serie B. núm. 3, págs. 54-74, párrafo 203.

12.  Consúltese el 286.º informe, en el Boletín Oficial, vol. LXXIV, 1993, serie B, núm. 1, párrafo 359.

13.  Consúltese el 297.º informe, en el Boletín Oficial, vol. LXXVIII, 1995, serie B, núm. 1, párrafos 464 y 483.

14.  Consúltese el 297.º informe, en el Boletín Oficial, vol. LXXVIII, 1995, serie B, núm. 1, párrafos 477 y 478.

15.  Consúltese el 306.º informe, en el Boletín Oficial, vol. LXXX, 1997, serie B, núm. 1, párrafo 294.

16.  Véase párrafo 9 del 309.° informe, aprobado por el Consejo de Administración en marzo de 1998.

17.  Véase párrafo 82 del 309.º informe.

18.  Constitución política, artículo 53, inciso cuarto: «Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna».

19.  Consúltese el informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones. Informe general y observaciones acerca de ciertos países. Informe III (Parte 4A), a la Conferencia Internacional del Trabajo, 73.ª reunión, 1987. Todas las citas textuales de este capítulo corresponden a la obra citada, págs. 173 a 175.

20.  Consúltese el informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones. Informe general y observaciones sobre ciertos países. Informe III (Parte 4A) a la Conferencia Internacional del Trabajo, 76.ª reunión, 1989, pág. 155.

21.  Op. cit., pág. 157.

22.  Op. cit., pág. 158.

23.  Op. cit., pág. 283.

24.  Para todo lo referente a 1990, véase el informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Informe general y observaciones acerca de ciertos países. Informe III (Parte 4A) a la Conferencia Internacional del Trabajo, 77.ª reunión, 1990.

25.  Para todo lo referente a 1991, véase el informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Informe general y observaciones acerca de ciertos países. Informe III (Parte 4A) a la Conferencia Internacional del Trabajo, 78.ª reunión, 1991.

26.  Para todo lo referente a 1992, véase el informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Informe general y observaciones acerca de ciertos países, Informe III (Parte 4A) a la Conferencia Internacional del Trabajo, 79.ª reunión, 1992.

27.  Para todo lo referente a 1993, véase informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Informe general y observaciones acerca de ciertos países, Informe III (Parte 4A) a la Conferencia Internacional del Trabajo, 80.ª reunión, 1993.

28.  Para todo lo referente a 1994, véase el informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Informe general y observaciones acerca de ciertos países, Informe III (Parte 4A) a la Conferencia Internacional del Trabajo, 81.ª reunión, 1994.

29.  Para todo lo referente a 1995, véase el informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Informe general y observaciones acerca de ciertos países, Informe III (Parte 4A) a la Conferencia Internacional del Trabajo, 82.ª reunión, 1995.

30.  Para todo lo referente a 1996, véase el informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Informe general y observaciones acerca de ciertos países, Informe III (Parte 4A) a la Conferencia Internacional del Trabajo, 83.ª reunión, 1996.

31.  Para todo lo referente a 1997, véase el informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Informe general y observaciones acerca de ciertos países, Informe III (Parte 4A) a la Conferencia Internacional del Trabajo, 85.ª reunión, 1997.

32.  Véase el informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Informe general y observaciones acerca de ciertos países, Informe III (Parte 4A) a la Conferencia Internacional del Trabajo, 86.ª reunión, 1998, págs. 185 a 187.

33.  Véase el informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Informe general y observaciones acerca de ciertos países, Informe III (Parte 4A) a la Conferencia Internacional del Trabajo, 86.ª reunión, 1998, págs. 249 y 250.

34.  Véase Conferencia Internacional del Trabajo, 85.ª reunión, Actas Provisionales, pág. 19/89.


Puesto al día por VC. Aprobada por NdW. Ultima actualización: 26 de febrero de 2000.

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