GB.271/4/1 |
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CUARTO PUNTO DEL ORDEN DEL DIA
Fecha, lugar y orden del día de la 88.ª reunión (2000)
de la Conferencia Internacional del Trabajo
Indice
1. De conformidad con las disposiciones adoptadas por el Consejo de Administración en su 254.ª reunión (noviembre de 1992)(1) , se propone que la 88.ª reunión (2000) de la Conferencia Internacional del Trabajo se inaugure el martes 6 de junio del año 2000.
2. Se propone que la reunión se celebre en Ginebra.
3. Se presentarán a la Conferencia los siguientes puntos inscritos de oficio:
4. El orden del día de la 87.ª reunión (1999) de la Conferencia, establecido por el Consejo de Administración en su 268.ª reunión (marzo de 1997), comprende las tres cuestiones siguientes: 1) Trabajo infantil (segunda discusión); 2) Revisión del Convenio sobre la protección de la maternidad (revisado), 1952 (núm. 103) y de la Recomendación sobre la protección de la maternidad, 1952 (núm. 95) (primera discusión); y 3) Función de la OIT en la cooperación técnica (discusión general).
5. El Programa y Presupuesto para 1998-1999 (sin prejuzgar en modo alguno la decisión del Consejo de Administración) parte a efectos presupuestarios de la hipótesis según la cual el orden del día de la Conferencia incluirá tres puntos técnicos en el año 2000(2) . Habida cuenta de que en el año 2000 se ha de celebrar una segunda discusión, con vistas a la revisión del Convenio sobre la protección de la maternidad (revisado), 1952 (núm. 103) y de la correspondiente Recomendación, también de 1952 (núm. 95), en la presente reunión, el Consejo de Administración no debería tener más que dos cuestiones técnicas entre las que escoger para completar el orden del día de la 88.ª reunión (2000) de la Conferencia.
6. En su 270.ª reunión (noviembre de 1997), el Consejo de Administración examinó un documento preparado por la Oficina, que contenía un proyecto de repertorio de propuestas con vistas a la primera discusión para la fijación del orden del día de la Conferencia del año 2000(3) . Al terminar su examen, el Consejo de Administración añadió al proyecto de repertorio la cuestión del empleo de niños y adolescentes, a petición del Grupo de los Empleadores. También seleccionó un número limitado de propuestas para que sean objeto de un examen más detenido en su presente reunión, y decidió pedir que se le presenten informes sobre la legislación y la práctica, o propuestas más detalladas, en relación con las nueve cuestiones siguientes:
1. Desarrollo de recursos humanos: orientación y formación profesionales.
2. Inversión y empleo.
3. Promoción de las cooperativas.
4. Solución de conflictos laborales.
5. Prevención del acoso sexual en el lugar de trabajo.
6. Registro y notificación de los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales (comprendida la revisión de la
lista de enfermedades profesionales del cuadro I del Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del
trabajo y enfermedades profesionales, 1964 (núm. 121)).
7. Seguridad y salud en la agricultura.
8. Normas básicas en materia de seguridad social.
9. Empleo de los jóvenes.
7. Otras revisiones.Además, el Consejo de Administración podría, si así lo desease, inscribir directamente en el orden del día de la 88.ª reunión (2000) de la Conferencia la revisión de una o varias de las normas existentes, sobre la base de las recomendaciones formuladas por el Grupo de Trabajo sobre política de revisión de normas, de la Comisión de Cuestiones Jurídicas y Normas Internacionales del Trabajo, en el informe que ha sometido a la presente reunión del Consejo de Administración. En la reunión de noviembre de 1997, el Consejo de Administración ya había aludido a la posibilidad de revisar el Convenio sobre el peso máximo, 1967 (núm. 127) o el Convenio sobre el benceno, 1971 (núm. 136).
8. Como se recordará, las cuestiones 2, 3, 4 y 5, ya han sido objeto de propuestas sometidas al Consejo de Administración, concretamente en su 268.ª reunión (marzo de 1997)(4) . Para actualizar estas aportaciones, se han introducido ciertas modificaciones, y todas ellas (en relación con las nueve cuestiones enumeradas en el párrafo 6 anterior) se reproducen en el presente documento.
9. De conformidad con las peticiones formuladas durante la discusión por cierto número de mandantes, la lista de cuestiones que se ha enumerado antes, no prejuzga el tipo de acción del que podrían ser objeto en la 88.ª reunión (2000) de la Conferencia. Sin embargo, las cuestiones núms. 3, 5, 6 y 7 se someten con vistas a una acción normativa. En cambio, las cuestiones núms. 2, 4 y 9 se presentan con vistas a la discusión general. Finalmente, las cuestiones núms. 1 y 8 podrían dar lugar a una discusión general, con vistas a una eventual acción normativa ulterior.
10. Habida cuenta de los acontecimientos que se produjeron en la reunión de noviembre de 1997 del Consejo de Administración, en relación con las recomendaciones formuladas por el Grupo de Trabajo sobre la política de revisión de normas (de la Comisión de Cuestiones Jurídicas y Normas Internacionales del Trabajo), y con las enmiendas al Reglamento de la Conferencia adoptadas por el Consejo, se somete un segundo documento a la presente reunión del Consejo de Administración. Este documento contiene propuestas encaminadas a la retirada de cinco convenios que no han entrado nunca en vigor. Las propuestas que se formulan en este documento no tienen incidencia en el número de cuestiones técnicas que ha de escoger el Consejo de Administración para fijar el orden del día de la 88.ª reunión (2000) de la Conferencia Internacional del Trabajo.
11. Acontecimiento especial con ocasión del año 2000. El Grupo de los Empleadores ha propuesto que en la reunión del año 2000 de la Conferencia Internacional del Trabajo se organice una cumbre especial para poner en marcha una reflexión sobre el papel de la OIT en el tercer milenio. Esta propuesta ha recibido el apoyo de cierto número de gobiernos. El Grupo de los Trabajadores reconoce también el interés que podría tener este acontecimiento, a condición de que no entorpezca la buena marcha de las labores habituales de la Conferencia. Respecto al tema de este acontecimiento, se han hecho algunas propuestas, especialmente las cuestiones relativas al empleo, a los derechos fundamentales del hombre en el trabajo y a la justicia social.
12. Desarrollo del repertorio. Varios mandantes han mostrado interés por insistir en cierto número de cuestiones no seleccionadas, que figuran en la lista limitada que se ha de examinar en la presente reunión del Consejo de Administración. Concretamente, la cuestión relativa al ajuste del tiempo de trabajo ha recibido el apoyo de varios gobiernos. Un gobierno ha pedido oficialmente que esta cuestión se inscriba en el orden del día de la Conferencia, y que incluya una eventual revisión del Convenio sobre las horas de trabajo (industria), 1919 (núm. 1) y del Convenio sobre las horas de trabajo (comercio y oficinas), 1930 (núm. 30). Además, varios miembros del Consejo de Administración han manifestado el deseo de que la Oficina acelere sus trabajos de investigación sobre cierto número de cuestiones que figuran en el proyecto de repertorio, como la prevención de los riesgos biológicos en el lugar de trabajo, la función de la OIT en la reconstrucción de los países afectados por situaciones de conflicto y el empleo de las mujeres.
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1. Formación y desarrollo de recursos humanos:
orientación y formación profesionales
Resumen |
Se propone inscribir una discusión general sobre el tema «Formación y desarrollo de los recursos humanos: orientación y formación profesionales» en el orden del día de la 88.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, en el año 2000, con vistas a la posible elaboración de un nuevo instrumento en la 89.ª reunión de la Conferencia, en 2001. Esta propuesta es el resultado de los debates celebrados en el Consejo de Administración, de los comentarios recibidos de los Estados Miembros en relación con posibles temas que podrían discutirse en futuras reuniones de la Conferencia, y de la investigación previa que ha llevado a cabo la Oficina para evaluar si el Convenio sobre desarrollo de los recursos humanos, 1975 (núm. 142) y la Recomendación que lo complementa (núm. 150) tratan adecuadamente las cuestiones contemporáneas de las políticas de formación y de la reforma de los sistemas correspondientes en los Estados Miembros. Los resultados de estas actividades sugieren que el Convenio núm. 142 podría no necesitar revisión por el momento. En cambio, la Recomendación ha sido superada por los acontecimientos económicos y sociales de los últimos 20 años. Las orientaciones que brinda a los países que se comprometen en una política de formación y de reformas del sistema, son insuficientes. Por lo tanto, el objetivo de la discusión general que se propone para la reunión del año 2000 de la Conferencia, es considerar las nuevas exigencias de las políticas de formación y, sobre esta base, orientar a la Oficina en la preparación de nuevas normas que podrían someterse a una posible adopción en la 89.ª reunión del año 2001. |
La formación y el desarrollo de los recursos humanos
en el marco de una economía mundial cada vez más integrada
13. La mundialización ofrece unas oportunidades hasta ahora inéditas, y supone también grandes riesgos para los trabajadores, para las empresas y para la economía en general. Para aprovechar esas oportunidades y paliar esos riesgos, se requiere una respuesta política que comprenda la formación de los recursos humanos y el desarrollo de uno de sus componentes fundamentales.
14. La liberalización del comercio, de las inversiones y del flujo de capitales están conduciendo a una economía mundial cada vez más integrada. Junto al crecimiento de los sistemas de producción mundial, ha tenido lugar un notable incremento del comercio intraempresarial en productos intermedios, subcontratación, licencias, franquicias y arreglos de cesión a través de las fronteras nacionales. El ritmo acelerado de la evolución tecnológica y la rapidez con que los productos quedan superados, están acortando el ciclo de vida de los productos y llevando a las empresas a introducir sistemas de producción flexible, como la automatización flexible y la fabricación en pequeñas series, para mantener la competitividad en los mercados nacionales e internacionales. La próxima edición para 1998-1999 de El empleo en el mundo, que se centrará en el tema de la formación para el empleo, analizará esta evolución y sus consecuencias para las políticas y sistemas de formación de todo el mundo.
15. La evolución hacia unos sistemas de producción más flexibles, supone una serie de cambios en la organización del trabajo. Las responsabilidades y la adopción de decisiones revierten cada vez más en los empleados, que con frecuencia trabajan por equipos. Las claves para responder con rapidez a los cambios en la demanda del mercado son: escasa diferenciación jerárquica en las empresas, colaboración interdepartamental, trabajo en equipo e incentivos a la innovación.
16. Los sistemas de producción flexible y los nuevos modelos de organización del trabajo dan ventaja a los trabajadores que tienen una buena preparación básica, que pueden asimilar la formación y que son polivalentes en múltiples capacitaciones técnicas, pero que poseen además unas capacidades de comunicación y conducta que los hacen idóneos para el trabajo en equipo, y que pueden pensar con lógica y resolver problemas.
17. La innovación tecnológica tiene también repercusiones en el trabajo y en las capacitaciones de sectores distintos de la industria propiamente manufacturera, como la agricultura, las infraestructuras y los servicios (banca, transportes, comunicaciones y servicios estatales). Junto con el sector no estructurado de los países en desarrollo, estos sectores siguen teniendo importancia para la gran masa de la fuerza de trabajo. En estos sectores, que influyen de todos modos en la industria manufacturera, la supresión de los atascos y el incremento de eficiencia que traen consigo las nuevas tecnologías pueden mejorar la productividad y favorecer la generación de empleo. De ahí la importancia que tiene una formación ajustada a los nuevos requisitos de capacitación en estos sectores para los esfuerzos de los países por aprovechar las oportunidades que les ofrece la mundialización.
18. Pero la competencia a escala mundial puede conllevar también ciertos peligros para los trabajadores, porque las empresas se esfuerzan por reducir al mínimo los costos, por ejemplo a través de la reestructuración empresarial, la reducción del volumen de las empresas, el aprovisionamiento en el exterior y el correlativo crecimiento de las formas atípicas de empleo, como el trabajo a tiempo parcial y el trabajo temporal. El espectro de la inseguridad en el empleo y del desempleo afecta en particular a las mujeres, a los trabajadores no capacitados y a todos aquellos cuyas capacitaciones van quedando superadas por la evolución tecnológica.
19. Es opinión general que el trabajo y el empleo se estén convirtiendo cada vez más en algo intensivo en conocimientos técnicos y destrezas, a medida que las economías nacionales y las empresas se esfuerzan por aumentar su productividad y su competitividad. Los resultados del empleo tienden a estar cada vez más determinados por las capacitaciones y conocimientos técnicos que poseen los individuos. A medida que la mundialización va acelerando su ritmo, los países tratan a su vez de mejorar la eficiencia de la fuerza de trabajo, al tiempo que garantizan una igualdad de acceso a la formación y desarrollo de los recursos humanos y a un apoyo particular de los grupos desfavorecidos de la sociedad, como los desempleados a largo plazo y los trabajadores que han perdido su empleo. En particular, los trabajadores de más edad y menos preparados pueden encontrar difícil adaptarse a las capacitaciones de mayor nivel que de ahora en adelante exige el mercado de trabajo. Encontrar soluciones adecuadas para que estos trabajadores mantengan su capacidad de empleo y puedan obtener el adecuado sustento plantea un problema de gran envergadura, y entre sus soluciones pueden figurar la formación y la readaptación. Conseguir los objetivos de eficiencia y equidad de formación supone un aumento de las inversiones individuales y colectivas en formación y desarrollo de los recursos humanos, en el marco de la reforma de las políticas y sistemas de formación.
Hacia la reforma de las políticas y sistemas de formación
20. Muchos países están empezando ya a poner en ejecución reformas de gran alcance al objeto de que la formación y el desarrollo de los recursos humanos respondan más eficaz y equitativamente a los desafíos que plantea la mundialización. La formación de los recursos humanos recibe cada vez mayor atención en los medios de comunicación, en las declaraciones políticas y en la propia opinión pública.
21. Las reformas que se han puesto en marcha tanto en los países industrializados como en los países en desarrollo tienen varios rasgos comunes. La labor fundamental consiste en desarrollar una perspectiva común entre los principales garantes de la formación de los recursos humanos y del desarrollo (que son el Estado y los interlocutores sociales, pero también diversas organizaciones e individuos que representan la sociedad civil) de los desafíos y oportunidades que tienen ante ellos. A medida que el Estado va abandonando su antigua función de fuente principal de financiación y de proveedor de los programas de formación, el desafío consiste en forjar una nueva asociación entre el Estado, el sector empresarial, los sindicatos y otras entidades comprometidas en la formación. Esta asociación comprende tres ámbitos principales: el desarrollo de políticas y sistemas de formación; la financiación de la formación, y la entrega de los programas de formación. En todos estos ámbitos, el diálogo multipartito es el medio para conseguir un consenso sobre el esfuerzo nacional de formación y para incrementar los recursos que se asignan al mismo.
22. El segundo elemento importante de reforma es la construcción de una política y un marco institucional para la formación inicial y continua de la fuerza de trabajo, como respuesta a los cambios económicos y sociales. Como resultado de las reformas educativas, los jóvenes de hoy están cada vez mejor preparados y, al mismo tiempo, han desaparecido muchos empleos tradicionales, que se consideraban «de entrada» y que no requerían demasiada capacitación. Por lo tanto, las reformas se han centrado en los programas para luchar contra el desempleo juvenil a través de la formación y de la creación de condiciones y mecanismos que hagan que los jóvenes pasen sin dificultades de la escuela al trabajo. Asimismo, los países se están dirigiendo hacia un sistema de formación continua, al tiempo que explotan las oportunidades que les ofrece el mercado de la formación. La formación continua está considerada como uno de los instrumentos más importantes para ayudar a los trabajadores a adaptarse a las nuevas exigencias de capacitación, y a las empresas para ser más competitivas en unos mercados mundiales cada vez más integrados. Hoy en día, tanto los individuos como las empresas consideran que la formación constituye una verdadera inversión en recursos humanos.
23. Sin embargo, a pesar de la mucha retórica que se ha hecho sobre la necesidad de aumentar las inversiones en formación (tanto inicial como continua) el volumen de la formación que realmente se imparte ha sido con frecuencia insuficiente para preparar a la fuerza de trabajo para los desafíos que la están esperando. Los controles del gasto público y la reestructuración de las empresas han reducido los recursos asignados a formación, o los han orientado de modo que los recursos disponibles no llegan a todos de manera satisfactoria y equitativa. Los grupos más desfavorecidos son los que suelen tener cada vez más dificultades para acceder a la formación y a los recursos a ella asignados, con lo que se acelera su proceso de exclusión. La diversificación y ampliación de la base de los recursos destinados a la formación, constituye un problema político, económico y social. La creciente flexibilidad de los mercados de trabajo y las incertidumbres de las economías nacionales plantean también nuevos retos a los incentivos y rendimientos de la inversión sobre formación, a todos los niveles: individual, empresarial y estatal. La solución a este problema pasa por unos planteamientos nuevos en los que las inversiones sean compartidas por el Estado, las empresas y los individuos, aportando cada una de esas partes unos objetivos y valores complementarios que contribuyan a la consecución de un equilibrio más perfecto, mejorando así el acceso a todos los niveles a este conjunto sin solución de continuidad que forman la educación, la formación inicial y la formación a lo largo de toda la vida.
La aportación de la formación y desarrollo de los recursos
humanos a un crecimiento económico equitativo
24. La formación puede desempeñar un papel muy importante en el fomento del crecimiento económico equitativo; beneficia al mismo tiempo a individuos y empresas, a la economía y al conjunto de la sociedad, y puede hacer que los mercados de trabajo funcionen mejor.
25. La formación ayuda a los individuos a desarrollar sus capacidades y a poner al día sus destrezas, y constituye una fuente importantísima de flexibilidad y adaptabilidad a los actuales mercados de trabajo en rápida evolución. La formación aumenta sus posibilidades de hallar y mantener un empleo; mejora su productividad en el trabajo, así como su capacidad de obtener ingresos y su nivel de vida, y amplía sus alternativas y oportunidades de progreso profesional. Al reducir la vulnerabilidad y la exclusión social, la formación de los recursos humanos contribuye a la equidad del acceso al empleo. Las empresas se benefician también, puesto que la formación aumenta la productividad de los trabajadores, la competitividad y los beneficios. La economía saca partido de la formación al hacerse más productiva, innovadora y competitiva. La formación puede contribuir a solucionar la falta de coordinación de las capacitaciones por sectores, regiones y ocupaciones. Cuando un país inicia un rápido crecimiento económico y entra por la vía del progreso social, se comprueba siempre que ha estado haciendo grandes inversiones en educación y formación. La certificación y reconocimiento de las destrezas y competencias obtenidas en la formación brinda a empresarios y trabajadores una información de gran utilidad, que hace que los mercados de trabajo funcionen con mayor eficiencia. Por último, la formación hace una importante contribución a un medio ambiente más limpio, al responder a las demandas de capacitación asociadas con unas normas medioambientales más exigentes en la producción de bienes y servicios.
26. Por todo ello, la formación y desarrollo de los recursos humanos puede contribuir de manera significativa a un crecimiento económico equitativo. Sin embargo, el desarrollo de los recursos humanos no puede alcanzar por sí mismo este objetivo, que ha de ser uno de los elementos integrantes de las políticas económicas y sociales (comprendidas las políticas macroeconómicas) destinadas a fomentar un desarrollo basado en el empleo y plenamente equitativo en los terrenos económico y social.
Actividad normativa de la OIT en el ámbito
del desarrollo de los recursos humanos
27. Los principales instrumentos de la OIT en el ámbito del desarrollo de los recursos humanos y la formación son el Convenio sobre desarrollo de los recursos humanos, 1975 (núm. 142) y la Recomendación núm. 150, que tratan de abarcar todos los aspectos relacionados con la formación y orientación profesionales a varios niveles y que han reemplazado la Recomendación sobre la formación profesional, 1962 (núm. 117), que a su vez había reemplazado a una serie de normas específicas elaboradas desde 1939, en particular la Recomendación sobre la formación profesional, 1939 (núm. 57), la Recomendación sobre el aprendizaje, 1939 (núm. 60), y la Recomendación sobre la formación profesional (adultos), 1950 (núm. 88).
28. Otros muchos instrumentos reconocen también la contribución de la formación y la orientación a la obtención de empleo, a las mejoras de las condiciones de trabajo y a la equidad de trato, y algunos están estrechamente relacionados con este tema, como: el Convenio sobre la licencia pagada de estudios, 1974 (núm. 140) y la Recomendación correspondiente (núm. 148); la Recomendación sobre la adaptación y la readaptación profesionales de los inválidos, 1955 (núm. 99), y el Convenio sobre la readaptación profesional y el empleo (personas inválidas), 1983 (núm. 159) y la Recomendación correspondiente (núm. 168); el Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138); el Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111) y la Recomendación correspondiente (núm. 111); el Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122); y el Convenio sobre igualdad de remuneración, 1951 (núm. 100) y la Recomendación correspondiente (núm. 90).
29. Las recientes discusiones celebradas en el Consejo de Administración sobre el futuro de la actividad normativa de la Organización, permiten pensar que el desarrollo de los recursos humanos y la formación van a recibir la máxima prioridad y que los instrumentos sobre el desarrollo de los recursos humanos, en particular la Recomendación núm. 150, se modernizarán y adaptarán a las novedades socioeconómicas y a la evolución de las políticas de formación, así como a la organización y práctica de sistemas de formación y orientación profesional, junto con un fortalecimiento de la asistencia técnica para fomentar su aplicación. Algunos estudios nacionales a los que se dio cima en el último bienio (1996-1997) habían ya llegado a esa misma conclusión, y constituyen -- junto con otros resultados del programa habitual de investigación -- una sólida base para la preparación de un documento que sirva de base a la discusión de esos temas, que se presentará a la reunión del año 2000 de la Conferencia para discusión general sobre el desarrollo de los recursos humanos y la formación. Esto quedó confirmado en la 270.ª reunión del Consejo de Administración (noviembre de 1997), cuando se discutió el proyecto de repertorio de propuestas. La propuesta sobre el desarrollo (o perfeccionamiento) de los recursos humanos fue seleccionada con el apoyo de los empleadores, los trabajadores y 19 gobiernos.
30. Adoptados en 1975, el Convenio núm. 142 y la Recomendación núm. 150, reflejan las condiciones económicas y sociales que prevalecían en ese período. En aquel momento, la mayor parte de los países estaban llevando a cabo unas políticas planificadas en el terreno económico, social y de industrialización general, la revolución de la tecnología de la información estaba todavía en sus comienzos, la organización del trabajo en las empresas aún se basaba mucho en los principios del taylorismo y la fuerza del trabajo disponía de empleos con sueldos seguros. Aunque el Convenio núm. 142, que es más bien general, puede todavía considerarse válido, la Recomendación núm. 150 está claramente superada.
31. La Recomendación núm. 150 refleja el modelo de planificación de ese período, pues presta poca atención a las consideraciones relacionadas con la demanda y el mercado de trabajo; brinda poca o ninguna orientación sobre muchos temas que actualmente son de la mayor importancia para la reforma de la política y del sistema de formación que están llevando a cabo los Estados Miembros. Estas cuestiones comprenden, por ejemplo, la política, la buena administración y el marco reglamentario de la formación; las funciones de los demás participantes, distintos del Estado (el sector privado, los interlocutores sociales y la sociedad civil), en la formulación de las políticas y para impartir la formación; el ámbito de aplicación y los mecanismos para diversificar y obtener fuentes alternativas de financiación de la formación; fijar un ámbito de aplicación, mecanismos y métodos apropiados a los objetivos de los programas de formación de determinados grupos; pasar de una formación para obtener «calificaciones» al desarrollo y reconocimiento de «competencias» que comprendan una amplia gama de conocimientos en relación con el trabajo, aptitudes y actitudes técnicas y de comportamiento y la creciente necesidad de centrarse en las actividades de desarrollo de calificaciones al preparar a los trabajadores para el trabajo por cuenta propia y el sector no estructurado.
Cuestiones que se proponen para discusión general
32. Si el Consejo de Administración estima oportuno incluir un punto sobre desarrollo de los recursos humanos y desarrollo en el orden del día de la Conferencia, con vistas a una discusión general preliminar, las siguientes cuestiones podrían constituir los temas que la Conferencia debatiese:
33. Como conclusión, se propone mantener una discusión general en la reunión del año 2000 de la Conferencia Internacional del Trabajo, sobre el tema: «Formación y desarrollo de los recursos humanos», que podría orientar a la Oficina para la preparación de posibles nuevos instrumentos. Si así se decidiese, se podría preparar una nueva recomendación por el procedimiento de discusión simple, para su adopción en la 89.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, el año 2001. Esto no impediría a la Conferencia decidir sobre la elaboración de nuevos instrumentos en la forma de un convenio y/o recomendación en virtud del procedimiento habitual de doble discusión. En el caso de que la presente propuesta se inscribiese en el orden del día de la reunión del año 2000 de la Conferencia, la Oficina modificaría de acuerdo con ello la programación de sus actividades, para poder emprender la necesaria labor de preparación durante el presente bienio de 1998-1999.
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Resumen |
Se propone una discusión general acerca de las cuestiones que plantean las conclusiones adoptadas por la Conferencia en junio de 1996, en la que se hizo hincapié en que muchas de las principales preocupaciones de la OIT se relacionan con las inversiones. Sin inversiones duraderas y bien orientadas resulta difícil alcanzar los objetivos de la política social. Es fundamental, entonces, que se precisen la índole de las inversiones, los factores que motivan la decisión de invertir y los efectos que las inversiones pueden tener en el empleo. A continuación se discuten las repercusiones de la inversión y el crecimiento del empleo; las decisiones empresariales en relación con la inversión; la interacción de los sectores privado y público, y la inversión extranjera directa. La propuesta concluye con una lista de puntos que se podrían abordar en una discusión general sobre este tema. La inversión empresarial constituye un elemento fundamental para el fomento del empleo. Para que sea realmente eficaz, tiene que tener lugar en un entorno político adecuado y reflejar las dotaciones del factor local y de los mercados de trabajo. La inversión extranjera puede ser fundamental para introducir nuevas técnicas y prácticas de trabajo, así como para poder acudir a los mercados de exportación. El gobierno puede favorecer la inversión de diversas maneras, sobre todo facilitando una infraestructura y un entorno fiscal, financiero y jurídico adecuados. La política de inversión extranjera tiene que respetar la Declaración tripartita de principios sobre las empresas multinacionales y la política social, que exige que se pongan en práctica algunas medidas activas por parte de los gobiernos para sacar el máximo partido a la aportación de la inversión extranjera al desarrollo. La cooperación entre los trabajadores y la dirección puede contribuir también a las decisiones positivas por parte de las empresas, tanto locales como extranjeras, en relación con las empresas en expansión y la construcción de nuevas instalaciones. A ese respecto los recursos humanos y el capital físico pueden necesitar expansionarse al unísono. Toda amenaza de despido de mano de obra que se asocie con la inversión en un equipo más productivo debería ser identificada ya en sus principios. La inversión en infraestructuras que se lleve a cabo a nivel local y por parte de las pequeñas y medianas empresas puede ser particularmente generadora de empleo, y convendría desarrollar al máximo los dos medios de estimular una inversión de este tipo, que respete las buenas prácticas de relaciones laborales. |
Introducción
34. La inversión es un elemento fundamental del proceso de crecimiento de la producción. En tal sentido, es un requisito ineludible para el mejoramiento de las remuneraciones tanto como de la calidad del empleo. Cuando el rendimiento de las inversiones es bajo, puede resentirse mucho el crecimiento del volumen del empleo, especialmente durante el período de ajuste estructural. De hecho, la diferencia de rendimiento de las inversiones que se observa de una región a otra es una de las principales razones que explica la variedad de volúmenes de empleo. Las economías en transición necesitan fuertes inversiones para poder modernizar su actividad económica. Además, es probable que la naturaleza de las inversiones, su localización «polarizaciones» que en materia de calificaciones puedan debérseles, influyan en el volumen del empleo.
35. Por definición, toda inversión requiere ahorros. Es conveniente que los ahorros y las inversiones alcancen un nivel elevado. Los ahorros con que se financian las inversiones pueden proceder del extranjero por diversas vías, como la inversión extranjera directa, lo cual permite que un país se encuentre en condiciones de hacer inversiones superiores a sus ahorros. Muchos países de crecimiento económico lento han generado pocos ahorros, pero han mantenido una fuerte dependencia de los préstamos del exterior en forma de créditos comerciales o corrientes de fondos en condiciones favorables. La inversión interna de estos países suele ser demasiado baja para garantizarles el crecimiento sostenible de la producción o para elevar la calidad del empleo. Sin embargo, en los últimos años muchos países de crecimiento económico rápido y con un buen ritmo de creación de puestos de trabajo han dependido muy poco de los ahorros procedentes del exterior, y han generado recursos propios para financiar una inversión interna considerable. Por lo general, cuando aumentan los movimientos de capitales internacionales mejora la eficiencia total con que se asignan los recursos y se hacen inversiones.
36. Según la forma como se la mide convencionalmente, la inversión constituye una categoría muy variada, en la que están comprendidos los materiales, equipos y maquinarias así como los edificios destinados al alojamiento u otros fines, la bonificación de las tierras y otras formas de creación de infraestructura, como las carreteras y los puertos. Algunos de estos elementos son de una importancia fundamental para el crecimiento de la población y del volumen del empleo, mientras que otros pueden ser el resultado del crecimiento económico. De la misma manera, muchos factores que podrían ser acertadamente considerados como indispensables para el desarrollo nacional, no se consideran inversiones. Entre ellos está, el capital humano (es decir, el proceso mediante el cual las personas adquieren calificaciones). Aunque este proceso de adquisición de las calificaciones no encaja del todo en el marco habitual de la contabilidad de los ingresos, hay que reconocer que cumple un papel paralelo al de la inversión en activos fijos. Y, ciertamente, los gastos en educación y formación pueden superar los que se invierten en la adquisición de bienes de capital productivo.
37. Se da por sentado que existe una fuerte relación entre ciertos tipos de inversiones (como las que se destinan a materiales, equipos y maquinarias) y el crecimiento económico. Esta relación sugiere que deberían hacerse esfuerzos por fomentar las inversiones de esta naturaleza. Ahora bien, es preciso disponer de un buen marco político para que las inversiones tengan la mayor eficacia posible y que se obtenga el mejor provecho posible de sus réditos. Si el marco político es malo, las facilidades de crédito y obtención de fondos para préstamos de que se benefician algunas empresas puede tener como resultado un exceso de inversiones en un ámbito determinado y una insuficiencia en otro, quedando así privada de capital la mano de obra ocupada en determinados sectores.
38. En las conclusiones de la Conferencia, se señalaba la necesidad de crear un entorno mundial propicio para lograr el pleno empleo. Como parte del fomento de la inversión, es indispensable que se instaure la estabilidad económica y financiera y que se adopten unas políticas económicas y comerciales abiertas. Igualmente importante es la conclusión de que la mundialización de los mercados financieros debería generar una inversión productiva, y no una mera especulación financiera.
Decisiones de la empresa en materia de inversión
39. El debate sobre lo que suele atraer las inversiones gira en torno de las decisiones que adoptan las empresas sobre si deben ampliar o modificar su capital en acciones. Por lo común, se ha ignorado todo lo relativo a la regulación del mercado de trabajo. Se ha tomado como premisa que las empresas del sector público y las familiares debían comportarse más o menos del mismo modo que las sociedades anónimas del sector privado. Pero es probable que las primeras tengan unos objetivos distintos de las empresas privadas en general y que muchas veces tropiecen con dificultades diferentes, en particular en materia de empleo. En el pasado, cuando se analizaban los factores determinantes de la inversión, no se solía tener en cuenta la posibilidad de trasladar la producción al extranjero, puesto que esta alternativa no solía considerarse viable. Sin embargo, es evidente que en los últimos años han entrado en juego otras consideraciones de muy diverso orden. La mundialización de la economía es ahora el centro de atención, y viene acompañada por una reducción de las barreras comerciales, con una disminución de los costos de transporte y de los que entraña la supervisión y el control de calidad, todo lo cual amplía las alternativas de los inversores. En particular, esto hace que cuando se adopta una decisión sobre la ubicación de la producción, influyan más los factores del tipo de los costos relativos de la mano de obra y -- en muchos casos -- del distinto grado de exigencia que planteaba la normativa vigente en materia de protección del medio ambiente y seguridad y salud. En la actualidad, hay muchos más trabajadores integrados en el mercado mundial que antes.
40. En el pasado no se planteaba la necesidad de abordar expresamente la cuestión relativa a la reglamentación del mercado de trabajo en relación con las decisiones que se adoptaban en el sector privado, en materia de inversión especialmente en los países industrializados. Sin embargo, en los países en desarrollo, la situación ha sido muchas veces diferente, porque en ellos es más difícil aplicar la legislación laboral y porque la extensión de la pobreza determina la existencia de una amplia gama de tasas salariales aplicables en los sectores estructurado, no estructurado y agrícola, cuyas oscilaciones son mayores que las que se habrían justificado si se hubiesen tenido en cuenta los niveles de productividad relativos. Así, pues, el grado de fragmentación del mercado de trabajo y el alcance de la aplicación de la legislación laboral pueden afectar la magnitud de las decisiones en materia de inversión y la localización de estas últimas, así como el volumen y la calidad del empleo generado.
41. Es bien sabido que en el proceso productivo, cuanto mayores son las inversiones tanto mayor es el volumen del empleo, siempre y cuando las nuevas inversiones no impliquen ahorros del mismo grado en mano de obra. Muchas veces se da por supuesto que cuando se suprimen empleos como consecuencia de una nueva inversión, los trabajadores afectados son automáticamente absorbidos en otros puestos de trabajo. Pero es evidente que este proceso no se lleva a cabo sin dificultades. Otra suposición corriente es que la tecnología incorporada en la inversión es el resultado de investigaciones sobre nuevos procesos, que tienen en cuenta sólo los recursos y las calificaciones nacionales disponibles y que, por lo tanto, «se ajusta» al nivel de calificaciones del país interesado.
42. Se sabe desde hace mucho tiempo que, en los países en desarrollo, algunas tecnologías incorporadas a los nuevos bienes de inversión podrían resultar poco adecuadas desde el punto de vista de los recursos de que dispone el país en materia de capital y calificaciones. En tales casos, la inversión tendría unos efectos insignificantes o negativos sobre el empleo. Además, cuando se acentúan las desigualdades salariales en algunos países industrializados, puede pensarse también que gran parte de las inversiones realizadas en dichos países van acompañadas de un mayor recurso a trabajadores muy calificados, a costa de la mano de obra no calificada. Esto significa que cada vez más trabajadores no especializados quedarán fuera del proceso productivo.
Interacción entre el sector público y el sector privado
43. Los modos en que la política pública interactúa con las decisiones que en materia de inversión se adoptan en el sector privado, influyen en las expectativas creadas por la política general de las autoridades públicas, y el éxito con que esas expectativas impulsan la inversión, sobre todo cuando una inversión es requisito previo para que se hagan otras. En estos modos influye también el amplio espectro de medidas que las autoridades públicas están obligadas a adoptar para asegurarse una fuerte inversión por parte del sector privado. En varios estudios realizados con la finalidad de investigar los vínculos existentes entre la inversión pública y la inversión privada, se ha llegado a la conclusión de que suele haber una relación positiva entre ambas. Sin embargo, desde un punto de vista empírico, es difícil aislar los tipos concretos de inversión pública que, al parecer, fomentarían la inversión privada. Algunas de las partidas más útiles del gasto público se asignan a la inversión (sobre todo en infraestructura) en los puntos de los puertos, carreteras y centrales eléctricas en que puedan producirse dificultades que eleven los costos del sector privado hasta extremos prohibitivos (véase más adelante cómo el sector privado contribuye a la solución de estas dificultades).
44. La política en materia de gasto público puede desalentar también la inversión privada. Esto puede ocurrir de dos modos diferentes. Por un lado, cuando se limita (y aun podríamos decir que se raciona) el volumen del crédito que se concede al sector privado, el que más sufre es el sector de las pequeñas empresas familiares y los que más se benefician son las empresas del sector estructurado que mantienen vínculos preferentes con las instituciones bancarias. La consecuencia que esto trae para el empleo es que se profundizan las diferencias existentes entre las empresas del sector estructurado y las del no estructurado en cuanto a las condiciones de empleo y de trabajo. Por otro lado, aun cuando el mercado fije los tipos de interés, el efecto puede ser el mismo. Los ahorros del sector público en cuenta corriente (incluidos los ahorros realizados por las empresas del sector público, en la medida en que las autoridades públicas garantizan su deuda) pueden resultar insuficientes para cubrir los desembolsos de la cuenta de capital. En tales circunstancias, el sector público tiene que hacer mayores empréstitos, lo cual dispara los tipos de interés hasta unos niveles que desalientan la inversión privada. Cabe añadir que cuando los empresarios públicos alcanzan un determinado nivel, se corren mayores riesgos de que la inflación disminuya el valor real de los bonos del Estado, haciendo inevitable la devaluación y fomentando la fuga de capitales. Se forma entonces el círculo vicioso del estancamiento económico, con sus graves efectos en el volumen del empleo.
45. Se ha mencionado la fusión que posiblemente podría desempeñar el sector público para disipar las congestiones que se produzcan en la infraestructura física. Cabe citar tres posibilidades de interacción entre el sector privado y el sector público: los contratos de gestión para empresas y servicios públicos; la construcción y explotación de carreteras, puentes y otras obras por parte del sector privado, y el arrendamiento. La primera de estas posibilidades suele acercarse bastante a la privatización, de modo que en su caso surgen necesariamente algunos problemas propios de la privatización, como la cuestión de la seguridad del empleo para los trabajadores. A ese respecto, convendría que toda pérdida de puestos de trabajo se compensara con la creación de otros en un lugar diferente, como se indicaba específicamente en las conclusiones de la Conferencia para las economías en transición. La segunda posibilidad se aplica más bien a los cuasimonopolios, como las centrales eléctricas, los túneles y las carreteras de peaje. Estos monopolios pueden modificar profundamente los costos a que debe hacer frente el resto de la economía si no aparece un competidor indiscutible, en cuyo caso se plantean problemas complejos y delicados relacionados con la regulación. La tercera posibilidad -- el arrendamiento -- es una medida frecuentemente utilizada cuando las autoridades públicas quieren reducir sus empréstitos sin ceder el control de las operaciones. En tal caso, las empresas privadas pueden comprar los bienes públicos existentes (el Estado considera el precio de compra como un empréstito negativo) o producir nuevos bienes para arrendarlos al Estado. Es probable que cierta parte de la gestión quede en manos del sector privado, lo que reduciría los costos de fusionamiento. Ahora bien, el inversor privado suele obtener unos préstamos más caros que los que obtiene el Estado, de modo que en estos casos la reducción de los costos puede ser ficticia.
46. Un ámbito en el que la política estatal en materia de inversiones tiene un fuerte impacto sobre el empleo, sobre todo en los países en desarrollo, es la elección de la tecnología. En otros tiempos, las autoridades públicas solían fomentar la mecanización prematura de las faenas agrícolas, con los correspondientes efectos negativos en los salarios y en el empleo de las zonas rurales. Pero las devaluaciones generalizadas del valor real de las monedas que tuvieron lugar en el decenio de 1980, eliminaron casi por completo esta preocupación. A lo largo del decenio que siguió a la crisis provocada por la deuda externa, subió mucho el costo de la maquinaria y los materiales importados en los países en desarrollo, por comparación con los bienes de consumo y los salarios. Pero no siempre fue posible aprovechar esta diferencia de costos en favor de la mano de obra, ya porque faltasen las técnicas de dirección necesarias para hacer trabajar una mano de obra numerosa y equipada con materiales más bien elementales o porque el sector interno (en general de pequeña escala) no estaba suficientemente desarrollado ni financiado, y era incapaz de presentarse a las licitaciones para obtener contratos de obras públicas. Ahora bien, sigue habiendo un gran potencial de creación de empleos mediante la aplicación de métodos que recurren a una intensa participación de la mano de obra local. Este es el caso, por ejemplo, de los proyectos de mejora de edificios y parcelas de las zonas urbanas y de las obras públicas en pequeña escala que se llevan a cabo en las zonas rurales. Así se reconoce en la Recomendación sobre la política del empleo (disposiciones complementarias), 1984 (núm. 169). A ese respecto es indispensable que se apliquen, según corresponda, las normas del trabajo relativas a la remuneración y las condiciones de trabajo.
Inversión extranjera directa
47. Como ha quedado dicho, el efecto combinado que han tenido distintos procesos actualmente en curso, reunidos bajo el epígrafe común de «mundialización de la economía», ha sido el de multiplicar las posibilidades de reubicar la producción entre los diferentes países y regiones para poder atender un mercado determinado. Este proceso ha sido beneficioso para el empleo, a pesar de los innumerables problemas de ajuste que trae aparejados. El hecho de que un país receptor consiga atraer inversiones extranjeras directas, sobre todo cuando se trata de atender mercados exteriores, ha terminado por convertirse en un honor que se hace a ese país en reconocimiento por las políticas económica y de mercado de trabajo que ha escogido. A este respecto, es preciso que queden claramente establecidas las ventajas que la inversión extranjera directa puede reportar a un país receptor y a su mano de obra. Estas ventajas serán más sustanciosas cuando:
a) la inversión extranjera directa venga claramente a sumarse a los ahorros y las inversiones internas;
b) se haya emprendido una reforma de las políticas que pueden distorsionar el sector industrial interno y segmentar el
mercado de trabajo;
c) se apliquen en el ámbito interno políticas activas en materia de desarrollo del espíritu empresarial, fomento de las
exportaciones y apoyo al perfeccionamiento de los productos mediante la investigación y la aplicación de los
resultados, actividades que incrementan la eficacia de la inversión extranjera directa;
d) se preste atención para que la inversión extranjera directa tenga efectos beneficiosos en las relaciones de trabajo tal
como se practican en todos los sectores de la actividad, siguiéndose al pie de la letra las disposiciones de la
Declaración tripartita de principios sobre las empresas multinacionales y la política social;
e) la inversión extranjera directa se convierta en una fuente dinámica de mejoramiento de los productos y los procesos,
acompasando el ritmo de crecimiento económico del país.
48. Las políticas elaboradas con el fin de extraer los máximos beneficios de la inversión extranjera directa se caracterizan por imponer un nivel mínimo de participación del capital local y reglas sobre el aporte mínimo de recursos humanos locales. La razón por la cual se impone un nivel mínimo de participación del capital local suele ser que ello permite garantizar la contribución de las técnicas gerenciales de los inversores locales a la realización del proyecto. Las reglas sobre el aporte mínimo de recursos humanos locales tienen una razón de ser y un impacto obvios sobre el empleo local. Pero estas reglamentaciones deben ir acompañadas de esfuerzos concretos por mejorar los insumos locales potenciales. Todo esto da a entender que se requieren una política industrial tanto como una intervención activa para acompañar la inversión extranjera directa, además de los incentivos fiscales con los que se la suele atraer. Esto se reconoce de manera explícita en la declaración tripartita de principios sobre las empresas multinacionales y la política social. Concretamente, con respecto a los países en desarrollo, en la Declaración tripartita se pide a las empresas multinacionales que tengan en cuenta las políticas y los objetivos que se han fijado los gobiernos en materia de empleo. Para hacerlo, deberían adaptar sus tecnologías a las necesidades del país de acogida, elaborar técnicas apropiadas y promover la transformación de las materias primas locales. Además, deberían participar en los programas de formación oficiales y ampliar la experiencia del personal directivo local.
49. Por último, mucho se ha discutido acerca de los factores que determinan la localización de la inversión extranjera. A este respecto, todo hace pensar que lo que resulta atractivo para la inversión privada en general, y fomenta su expansión, tendrá el mismo efecto en la inversión extranjera directa. Entre dichos factores cabe mencionar la estabilidad política y social, una relativa estabilidad en los precios y un marco de política macroeconómica verosímil. La cuestión relativa a la función de las políticas y las instituciones del mercado de trabajo y otros elementos, como, por ejemplo, las normas en materia de seguridad y salud, levanta más polémicas. Además de los costos unitarios de la mano de obra que rigen habitualmente, otro factor determinante de importancia es la flexibilidad de la mano de obra, entendida como la capacidad que tiene el empleador para modificar el número de trabajadores ocupados y las horas de trabajo o como la capacidad que tiene el trabajador para cambiar de tareas o aceptar ingresos variables. Ahora bien, es preciso tener algunas nociones sobre la forma como actúan estos factores. Suponiendo que prácticamente todos los demás costos se fijen a escala internacional, existe una diferencia tan grande en los costos unitarios de la mano de obra de una industria a otra que algunas de ellas terminan por abandonar determinados lugares, a menos que realmente se haya creado un producto nuevo. Pero incluso las marcadas diferencias existentes en cuanto a los costos unitarios de la mano de obra pueden compensarse con otros componentes de la política empresarial, cuando no con las medidas directas que aplican las autoridades públicas para atraer o retener a las empresas. Así, pues, lo que puede decidir a algunas empresas a trasladar su producción es, por ejemplo, el sistema impositivo o los controles sobre el medio ambiente a que estarán sujetas, y no los costos unitarios de la mano de obra. Cuando las diferencias en estos costos son pequeñas, quedan fácilmente absorbidas por consideraciones relacionadas con la política económica en general y, de hecho, por las perspectivas de trabajar con una mano de obra organizada de manera responsable. Es probable que la preocupación por la flexibilidad del mercado de trabajo empiece a manifestarse en los casos en que las demás diferencias, por ejemplo las relacionadas con los costos unitarios de la mano de obra y las políticas generales, sean pequeñas. Lo que sigue siendo muy difícil de evaluar es la magnitud de estos factores y, en realidad, de los que guardan relación con la seguridad y la salud y la contaminación.
Cuestiones que se proponen para discusión general
50. En caso de que el Consejo de Administración decida inscribir un punto sobre la inversión y el empleo en el orden del día de la Conferencia, para discusión general, se presentan a continuación algunas propuestas sobre temas que la Conferencia tal vez estime oportuno abordar:
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3. Promoción de las cooperativas
Resumen |
Se ha hecho la propuesta de desarrollar las nuevas normas sobre cooperativas. La Recomendación sobre las cooperativas (países en vías de desarrollo), 1966 (núm. 127) relativa a la solución de las cooperativas en el desarrollo económico y social de los países en desarrollo, es la única norma de la OIT que trata de manera general las cuestiones relativas a las cooperativas. Las condiciones económicas, sociales y políticas que imperaban en el momento de formular la Recomendación núm. 127 (que se adoptó en 1966) han cambiado de manera fundamental. Las nuevas normas podrían tener en cuenta esta evolución plasmándola en unos principios y valores cooperativos que hayan evolucionado paralelamente. En particular, podrían dirigirse a promover unas cooperativas autónomas y el ámbito de aplicación de estos nuevos instrumentos debería ser de carácter universal, puesto que las nuevas normas universalmente aplicables podrían capacitar a las organizaciones de autoayuda a desplegar plenamente sus potencialidades, ayudando así a resolver los problemas del desempleo y a la exclusión social. La propuesta sigue las huellas de la evolución del movimiento cooperativo en los países industrializados, en los antiguos países socialistas y en los países en desarrollo; esboza un ámbito novedoso de aplicación, y el contenido universalmente aplicable que las normas podrían tener en este terreno, y concluye con un resumen de la labor preparatoria que ya ha sido llevada a cabo por la Oficina. |
Antecedentes
51. Una cooperativa, según se define en el apartado a) del artículo 12 de la Recomendación sobre las cooperativas (países en vías de desarrollo), 1966 (núm. 127), es una «asociación de personas que se agrupan voluntariamente para lograr un objetivo común mediante la formación de una empresa controlada democráticamente, que aportan una cuota equitativa del capital que se requiere y aceptan una justa parte en los riesgos y beneficios de la empresa en la que los socios participan activamente». Esta definición se acepta universalmente. Las cooperativas desempeñan un papel importante en el desarrollo económico, social, cultural y político de la mayor parte de los países. Las cooperativas hacen una aportación significativa a las economías y sociedades nacionales. Promueven el empleo por cuenta propia y aseguran indirectamente el empleo en otros tipos de empresas, que son clientes o proveedores de los bienes o servicios de las cooperativas. Las cooperativas despliegan una gran actividad en todas las ramas de la economía, y pueden encontrarse en todas las profesiones. Están interesadas por el bienestar social (de los socios y de los que no son socios), por lo que despliegan una gran actividad en el terreno del alojamiento, del cuidado de la salud y del cuidado de los ancianos, así como en el terreno educativo, especialmente en la enseñanza general básica. Todos esos servicios suelen facilitarse a iniciativa de (o en estrecha colaboración con) las organizaciones de empleadores y de trabajadores, que comparten sus preocupaciones sociales y económicas con las cooperativas.
52. En todo el mundo hay unos 800 millones de personas que son socios de cooperativas. Otros 100 millones más están empleados por las cooperativas, aunque no estén afiliados a ellas. Si a estas cifras se añaden las correspondientes a las personas que dependen económicamente de los que participan en la actividad de las cooperativas, llegaremos fácilmente a la conclusión de que una proporción muy considerable de la población del mundo satisface sus necesidades, por lo menos parcialmente, por o a través de las cooperativas.
53. A pesar del carácter positivo de estos hechos, se piensa que las potencialidades de autoayuda de las cooperativas siguen estando infrautilizadas, a pesar de que los problemas económicos y sociales que muchos países tienen planteados requieren la movilización de todas las potencialidades disponibles.
54. Desde el tiempo en que se adoptó la Recomendación núm. 127, se ha producido una evolución política, económica y social que ha afectado la situación de las cooperativas a lo largo y a lo ancho del mundo. Aunque parece que las cooperativas van a tener una nueva función que desempeñar, tanto en los países industrializados como en los antiguos socialistas, la atención de la Recomendación núm. 127 se limita a los países en desarrollo. En ese terreno, unas nuevas normas de carácter universal podrían contribuir a que las cooperativas pudiesen desarrollar de manera más completa sus potencialidades de autoayuda, colocándolas en mejor posición para responder a cierto número de problemas socioeconómicos. Por lo tanto, ya va siendo tiempo de formular, para la promoción de las cooperativas, unas nuevas normas internacionales basadas en los modernos principios y valores cooperativos.
55. En el caso de los países en desarrollo, la Recomendación núm. 127 reflejaba las preocupaciones desarrollistas del decenio de 1960, en especial en su planteamiento de la función de los gobiernos y de las cooperativas en el proceso de desarrollo. Actualmente, el desarrollo no se concibe ya como un proceso en el que haya que imitar servilmente a los países industrializados, y las cooperativas ya no se consideran como instrumentos en manos del gobierno. De conformidad con los principios cooperativos universalmente reconocidos, se consideran como un medio para que los socios puedan alcanzar sus objetivos comunes.
56. En los antiguos países socialistas, las cooperativas formaban parte integrante del sistema político, constituían un medio de centralizar el uso de la tierra, daban empleo a la mano de obra agrícola y distribuían los bienes de consumo. La privatización actualmente en curso en los antiguos países de economía socialista va más allá de la reforma agraria a la que se refiere la Recomendación núm. 127: supone la privatización de las instalaciones industriales y de las infraestructuras de servicios, y supone también el crecimiento de las empresas propiedad de los trabajadores en todos los sectores de la economía. Algunas cooperativas de corte socialista han sido transformadas en verdaderas cooperativas, mientras que otras han sido adquiridas por compradores individuales, o de forma conjunta por antiguos socios. La OIT está recibiendo un creciente número de solicitudes por parte de los países en desarrollo y por parte de los países en transición, que piden asistencia técnica para la organización de las cooperativas, para la reforma de la formación, de las políticas y de la legislación en general, puesto que las cooperativas tienen que asumir un papel cada vez más importante como consecuencia de la liberalización y de la privatización del comercio y de los servicios. La Oficina necesita orientaciones, en forma de unas nuevas normas, para poder responder adecuadamente a todas estas solicitudes.
57. En los países industrializados, lo que requiere la aplicación de nuevas normas es la evolución de la estructura de las cooperativas y las nuevas formas que están adoptando. La estructura tradicional de las cooperativas está evolucionando actualmente para adaptarse con más eficacia a las presiones competitivas de las demás formas de organización empresarial. Por otra parte, el modelo cooperativo de propiedad y de dirección conjuntas está siendo ya utilizado por los empleados con el fin de comprar sus propias empresas en los sectores del transporte, los servicios y la manufactura industrial, como medio para proteger y generar empleos en esta era en que la mundialización y la evolución tecnológica imponen continuas reducciones en el volumen de las empresas. Y al mismo tiempo, esos trabajadores aumentan su participación en la empresa.
58. En muchos países, la evolución, política, económica y social ha ejercido presión sobre los gobiernos en el sentido de restringir su intervención en los asuntos económicos y sociales. La idea fundamental de los programas de ajuste estructural es el paso de la iniciativa, de la financiación, de la dirección y de la responsabilidad desde el terreno público al privado. Los consiguientes programas de estabilización monetaria y fiscal, de construcción de las instituciones, de privatización y de liberalización, requieren que la sociedad civil asuma una función más activa en los asuntos económicos, sociales y políticos. La función del Estado se limita cada vez más a brindar el marco político, jurídico y administrativo para el desarrollo de las instituciones privadas (entre ellas, las cooperativas), que a su vez fortalecen la democracia. En este terreno, los Estados Miembros han solicitado que se elaboren nuevas normas.
Legislación y práctica nacionales
59. En una serie de estudios «sobre la forma de crear un clima y unas condiciones favorables para el desarrollo cooperativo», la Oficina ha aducido documentos de legislación y práctica nacionales en diversas partes del mundo, fuera de los países industrializados(5) .
60. En los países en desarrollo, las cooperativas solían antes limitarse a unas zonas geográficas que coincidiesen con determinados límites administrativos y de distrito. La afiliación era a veces obligatoria para llevar a cabo las actividades de gobierno, y los propios gobiernos solían intervenir en la organización y gestión de las cooperativas convocando asambleas generales y reuniones de la junta directiva, cediendo funcionarios estatales a esos organismos, adoptando decisiones en nombre de las cooperativas, supervisando a los empleados (e incluso a los cargos elegidos), reemplazándolos por comisiones estatales, definiendo los objetivos de las cooperativas, asignándoles determinadas labores, sometiendo a su aprobación las inversiones y la distribución de los excedentes, congelando las cuentas bancarias de las cooperativas, confiando a un servicio estatal el control y la función promotora, creando y poniendo en marcha organizaciones cooperativas secundarias y terciarias, fusionando, dividiendo y disolviendo cooperativas y solucionando conflictos sin permitir recurso a los tribunales ordinarios de justicia. Por otra parte, los gobiernos han tendido a conceder privilegios fiscales y un fácil acceso al crédito a las cooperativas. En general, y de conformidad con el espíritu del texto actual de la Recomendación núm. 127, las cooperativas se han utilizado como agentes de los departamentos estatales de desarrollo, para organizar la producción, para administrar reformas agrarias y para gestionar los planes de regadío y de crédito.
61. En los antiguos países socialistas no había una distinción demasiado clara entre lo privado y lo público en los asuntos económicos, de modo que las cooperativas se organizaban como parte de la estructura económica y administrativa del Estado. En realidad, se utilizaban como un instrumento para aplicar los planes económicos del Estado y como peones en el esfuerzo por crear una sociedad socialista.
62. En los países industrializados, aunque siguen existiendo muchas cooperativas, el crecimiento económico y la creciente integración regional han conducido en ciertos casos a lo que podría llamarse una pérdida de identidad. En el movimiento cooperativo, se tiende a dar vía libre a los distintos estilos de dirección, comportamiento empresarial y estructura de capital común a las sociedades por acciones. Esta es una reacción inevitable ante la competitividad creciente, sobre todo por parte de las sociedades por acciones a nivel nacional e internacional, porque su capital y su estructura de dirección reaccionan más rápidamente a los retos empresariales que las cooperativas, siempre obligadas a consultar a sus socios. El esfuerzo que están haciendo las cooperativas por aumentar su competitividad (especialmente a través de fusiones y adquisiciones, pero también de cambios en la estructura del capital y dando más poderes empresariales a directivos que no sean socios) ha abierto un signo de interrogación sobre el carácter de las cooperativas como empresas democráticas y dirigidas por sus propios socios.
Las normas y la práctica de la OIT
63. La única norma general internacional sobre las cooperativas es la Recomendación núm. 127. También son pertinentes el Convenio sobre las organizaciones de trabajadores rurales, 1975 (núm. 141) y la Recomendación correspondiente (núm. 149); la Recomendación sobre la política del empleo (disposiciones complementarias), 1984 (núm. 169); y el Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169). Estas normas constituyen otros tantos ejemplos de cómo se pueden organizar los grupos específicos (sin excluir que esta organización adopte la forma de cooperativa), cómo pueden ser utilizadas por sus socios o también cómo pueden contribuir a poner de relieve que los grupos que viven según determinadas pautas (aunque no sean las mismas que las de la mayoría de la sociedad) deberían ser protegidos en su manera de organizar asociaciones de autoayuda, que pueden incluir las cooperativas.
64. La OIT reconoce la importancia de las cooperativas en el artículo 12 de su Constitución, que contempla la posibilidad de efectuar consultas con los cooperativistas -- además de los empleadores y los trabajadores -- por medio de las organizaciones internacionales reconocidas. De conformidad con lo dispuesto en este artículo, la OIT ha promovido el desarrollo de cooperativas, sobre todo a través de la asistencia técnica y la información, y ha aconsejado a los gobiernos y a las organizaciones de empleadores y de trabajadores sobre su función en este ámbito. Es la organización que dispone del programa más amplio de cooperación técnica a ese objeto, dentro del sistema de las Naciones Unidas.
Objeto de las nuevas normas
65. El principal objeto de las nuevas normas sería elaborar unas normas de ámbito universal y promover en todo el mundo los principios cooperativos, como medio de facultar a la sociedad civil a alcanzar objetivos sociales y económicos a través de la autoayuda. En un momento en que la evolución del papel de los gobiernos coincide con la mundialización del capital y con la creciente internacionalización de las empresas, es necesario volver a dar el lugar que le corresponde a la función de los individuos en la adopción de decisiones. Las cooperativas sirven como modelo de empresa centrada en sus afiliados, orientada hacia las necesidades de sus socios y con un mecanismo específico de redistribución de excedentes. Además, el objeto de las nuevas normas sería centrarse en la autonomía de las cooperativas y limitar así la intervención del Estado.
Contenido de las nuevas normas
66. Las nuevas normas deberían tener una alcance universal, puesto que las consecuencias de los cambios económicos, políticos y sociales tienen repercusiones en todos los países. Por ejemplo, una preocupación común y compartida por todos los países es la disminución de la capacidad de crear empleos regulares, con sueldos y salarios, y de evitar la exclusión social. En los países en desarrollo, el ajuste estructural ha seguido teniendo un impacto negativo en los trabajadores poco calificados y en los grupos de bajos ingresos. En muchos casos, la exclusión social y la pobreza se han acelerado. En las economías en transición, el proceso de privatización combinado con la falta de redes de seguridad social se ha visto acompañado por un aumento del desempleo, unos salarios más bajos y unas normas sociales también más bajas. En los países industrializados, la disminución del crecimiento económico combinada con la introducción de industrias de servicios tecnológicamente avanzadas, ha tenido como resultado una creciente exclusión económica y social, sobre todo entre los trabajadores menos capacitados de las industrias tradicionales.
67. Las nuevas normas, además de dirigirse a los gobiernos y a las organizaciones de trabajadores y de empleadores, podrían dirigirse también a las cooperativas, sus uniones y federaciones. La referencia a los interlocutores sociales es para subrayar su interés y responsabilización en la promoción de las cooperativas, mientras que la inclusión de cooperativas con sus estructuras verticales es para subrayar su propia responsabilidad. Esta responsabilidad incluye la financiación y gestión de sus propios servicios auxiliares, como son las auditorías y el control, la formación gerencial, la educación de los socios, las inversiones y el asesoramiento en gestión. Todo ello reflejaría mejor la verdadera naturaleza de las cooperativas como organizaciones autónomas.
68. Las nuevas normas deberían ajustarse a los principios cooperativos de:
69. Asimismo, las nuevas normas podrían poner de relieve la necesaria complementariedad entre los principios cooperativos, la legislación cooperativa y las estructuras correspondientes. Así, por ejemplo, el desarrollo cooperativo presupone una estructura adecuada a nivel administrativo, bancario, de seguros y judicial, así como el correspondiente apoyo de las organizaciones profesionales. Las nuevas normas deberían fortalecer la autonomía de las cooperativas y tratar de las cuestiones de interés común para el Estado y para las cooperativas. La función del gobierno debería limitarse a la legislación, el registro de altas y bajas y a la correspondiente aplicación de las disposiciones legales. La dirección, autonomía y gestión, autonomía y viabilidad empresarial de las cooperativas se han visto con frecuencia en peligro porque han sido obligadas a seguir unos programas generales de desarrollo para los que no disponen de recursos humanos o financieros. A las cooperativas habría que dejarles desarrollar su propia autosuficiencia, y obligarse sólo a lo que decidan sus socios. Otros objetivos más amplios en relación con la política general económica o social, tal como ha sido incorporada a la Recomendación núm. 127, no deberían quedar incluidos en las nuevas normas, y deben excluirse por completo todas las formas de discriminación contra las cooperativas. Conviene hacer una distinción entre los distintos tipos de cooperativas, de manera que incluyan las estructuras organizadas dirigidas por los principios cooperativos definidos y que excluyan otras estructuras no organizadas basadas en la solidaridad.
70. Se podría poner de relieve la importancia de la legislación cooperativa para el desarrollo de las cooperativas. Se podría añadir una distinción entre las cuestiones que hay que incluir en la ley y las que pueden ser reguladas por los cuerpos administrativos. Más allá de todo tipo de separación de los poderes sobre los que pueda basarse un sistema político, es importante abarcar por ley las materias básicas de las cooperativas, para protegerlas de los frecuentes cambios políticos. Además, la legislación y las reglamentaciones administrativas concomitantes podrían permitir que las materias fundamentales se reglamentasen por parte de los socios de las cooperativas a través de sus reglamentos o estatutos, como expresión de su autonomía.
71. La especificación de las cuestiones fundamentales que toda legislación relativa a las cooperativas debe abordar y que figura en la Recomendación núm. 127, podría ampliarse de modo que pusiese de relieve las características distintivas de las cooperativas como contrapuestas a otras formas de organización empresarial, y a las empresas en general. Esto afecta, entre otras cosas, a la dirección, y de ahí viene que sean necesarias ciertas calificaciones de gestión, así como la existencia de una estructura de capital y comprender bien la función del capital y los mecanismos de la adopción democrática de decisiones (sea cual fuere el volumen de la cooperativa), así como los derechos y obligaciones de las uniones y federaciones de cooperativas. De este modo, la atención de los legisladores puede ser conducida a la necesidad de reflejar las especificidades de la legislación cooperativa en otras formas de legislación, como la imposición fiscal, la competencia y la legislación del trabajo.
72. Las nuevas normas podrían formular una concepto más amplio en relación con el desarrollo de los recursos humanos y tener en cuenta la necesidad de un mayor compromiso de los movimientos cooperativos en la planificación, aplicación y supervisión de los programas de formación. La educación y la formación podrían ser dirigidas hacia la eficiencia empresarial, las capacitaciones y el conocimiento de los principios cooperativos, para mejor mantener la identidad cooperativa.
73. Las nuevas normas adoptarían un nuevo planteamiento de la asistencia financiera gubernamental, que con frecuencia ha favorecido el control del gobierno sobre las cooperativas. En los tiempos en que se adoptó la Recomendación núm. 127, se esperaba que los gobiernos ejercieran una función predominante para canalizar el apoyo nacional e internacional a las cooperativas. Actualmente, los programas de ajuste estructural han conducido a una reducción de los subsidios oficiales y de la asistencia financiera estatal. Por lo tanto, las cooperativas están intensificando sus esfuerzos para movilizar y administrar sus propios planes de crédito y de ahorro así como sus propias relaciones comerciales con otras cooperativas (a nivel nacional e internacional) en un contexto de economía de mercado libre y se esfuerzan también por establecer un sistema de mutuo intercambio de cooperación técnica entre las distintas redes cooperativas. El apoyo financiero debería limitarse a unas medidas indirectas, como la participación en los fondos de garantía de crédito.
74. Las nuevas normas podrían tomar en consideración la capacidad de autoauditoría de los movimientos cooperativos. El establecimiento de unas prácticas sanas de auditoría podría ser invocado y apoyado.
75. Las nuevas normas podrían incitar a los movimientos cooperativos y a las instituciones académicas a que apoyen la investigación sobre las cuestiones relacionadas con las cooperativas y hagan públicos los resultados que obtengan por medio de las nuevas tecnologías de la información. También es fundamental la recopilación de datos estadísticos fiables y normalizados.
76. Finalmente, la pasada experiencia obtenida en relación con la Recomendación núm. 127, sugiere por sí misma los caminos por los que la OIT podría supervisar la aplicación de las nuevas normas. Los expertos que asistieron a la Reunión internacional de expertos sobre legislación cooperativa, celebrada en mayo de 1995, expresaron la opinión de que debiera establecerse un organismo que fomente los derechos de libertad sindical en relación con los afiliados a las cooperativas(6) .
Naturaleza de las nuevas normas
77. Los expertos que han acudido a las reuniones de la OIT sobre las cooperativas, en 1993 y 1995, no eran unánimes sobre si el instrumento más apropiado sería una recomendación o un convenio. Había quienes pensaban en un convenio (posiblemente complementado por una recomendación), para dar así un carácter vinculante a la actualización de los principios cooperativos básicos. En cambio, otros proponían que las nuevas normas adoptasen la forma de una recomendación. En este caso se proponía que, más que proceder a la revisión parcial de la Recomendación núm. 127, se adoptase una nueva recomendación. Una revisión parcial no sólo sería más difícil por la dificultad de mantener la coherencia de la norma existente, sino porque (y esto es lo más importante) las nuevas normas que se proponen tratan de expresar un cambio en la lógica de base.
Labor preparatoria
78. En 1993, la OIT celebró una Reunión de expertos sobre cooperativas (cuyo orden del día comprendía el examen de las repercusiones de la Recomendación núm. 127), para la que se preparó un documento de antecedentes(7) . Esta Reunión fue seguida por la mencionada Reunión de expertos sobre legislación cooperativa de 1995, en la que se volvió a examinar en profundidad toda esta cuestión. La Oficina publicó varios documentos de trabajo en el momento o paralelamente a la celebración de estas dos reuniones de expertos. En estos documentos se incluía: una serie sobre la forma de crear un clima y unas condiciones favorables para el desarrollo cooperativo en Africa (1993), en Asia (1994), en América Latina (1996), y en Europa central y oriental (1996); un informe sobre las relaciones entre el Estado y las cooperativas en cuestión de legislación cooperativa (1993); un documento sobre cambios estructurales en los movimientos cooperativos y las consecuencias de la legislación cooperativa en diferentes regiones del mundo (1993); un examen de la influencia de la Recomendación núm. 127 (1993); un informe sobre la influencia del derecho laboral y de las relaciones laborales en la legislación cooperativa (1995); un informe sobre la legislación cooperativa y la función reguladora del Estado (1995); un informe sobre estructura cooperativa y ley de competencia (1994), y unos estudios de caso sobre derecho laboral y cooperativas (1995).
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4. Solución de conflictos laborales
Resumen |
Las propuestas sobre este tema se han modificado y puesto al día de conformidad con la petición del Consejo de Administración, y están dirigidas a la discusión general(8) . Los conflictos laborales son inherentes a todos los sistemas de relaciones laborales, y por lo tanto la eficaz prevención y solución de las disputas laborales sigue siendo un requisito fundamental para unas relaciones laborales adecuadas así como para crear un clima que favorezca la estabilidad económica y una eficiencia equitativa. En el decenio último se han producido muchos cambios en el tipo y frecuencia de los conflictos laborales, así como en la manera en que se previenen y resuelven; este nuevo proceder se ajusta a las nuevas características del mercado y del medio ambiente de trabajo. Aunque la negociación colectiva, la conciliación, la mediación y el arbitraje siguen siendo los principales modelos de solución de conflictos, en muchos países y lugares de trabajo se han introducido instrumentos, técnicas y planteamientos nuevos e innovadores en relación con la negociación y la solución de conflictos. Se está debatiendo el propio futuro del sistema de solución de conflictos, y las estructuras y planteamientos tradicionales actualmente en vigor se están revaluando continuamente. Actualmente se está dando mucha importancia a la prevención de los conflictos laborales, así como al fomento de la colaboración y de la cooperación entre los trabajadores y la dirección. Las propuestas describen el concepto y las categorías de los conflictos laborales y trabajan sobre las diversas tendencias, significados y cuestiones que subyacen en la prevención y solución de los conflictos laborales. Se explican los procedimientos para la solución de los conflictos, y los tipos de los mismos tal como se aplican en los distintos países, inclusive las normas internacionales del trabajo pertinentes. Finalmente, las propuestas incluyen también algunas de las principales cuestiones o puntos que se relacionan con los principales temas de las propuestas, y que pueden constituir centros de discusión para la eficaz prevención y solución de los conflictos laborales. |
Antecedentes
79. Una eficaz prevención y solución de los conflictos laborales es la piedra angular de unas buenas relaciones laborales, y por lo tanto resulta fundamental que existan para ello unos mecanismos adecuados. Los mecanismos eficaces de prevención y solución de conflictos ayudan a crear un clima favorable a un crecimiento con equidad.
80. Las diferencias o conflictos laborales existen en todos los sistemas de relaciones laborales, y es evidente que no pueden ser totalmente evitados. En última instancia, lo importante es la necesidad de comprender, prevenir y solucionar estos conflictos con la mayor rapidez y lealtad posibles.
81. La incidencia de los conflictos laborales y el modo en que se abordan y resuelven varían mucho de un país a otro. Hay modelos muy distintos de procedimientos, sistemas y prácticas para la prevención y solución de estos conflictos. Las repercusiones que han tenido los nuevos lugares y ambientes de trabajo (que no sólo tienen unas características nuevas sino que están en continua evolución) se han dejado sentir mucho en la rapidez, tipo y naturaleza de los conflictos, así como en la manera en que son tratados. Aunque la negociación colectiva, la conciliación, la mediación, el arbitraje y la adjudicación siguen siendo los principales métodos de solución de conflictos, actualmente se están desarrollando, aplicando y estudiando para su posible adaptación unos instrumentos, técnicas y planteamientos de negociación y resolución de conflictos nuevos e innovadores.
82. Otras novedades importantes que tienen su origen en la evolución del lugar de trabajo son la mayor importancia que ahora se da a la prevención de los conflictos laborales, como la introducción de negociaciones basadas en el interés, la negociación de las ganancias mutuas, las negociaciones que concilian ganancias aparentemente opuestas (win-win) y la resolución alternativa de los conflictos (alternative dispute resolution-ADR). Hay polémicas sobre el futuro del sistema de solución de conflictos (como en Australia), una evaluación continua de las estructuras y enfoques tradicionales actualmente vigentes (por ejemplo, en Estados Unidos), reforma de la legislación laboral en muchos países y en todos ellos la necesidad de información, de formación y de puesta al día de las capacitaciones en relación con los servicios de conciliación, mediación, arbitraje y adjudicación, especialmente teniendo en cuenta la evolución que se está produciendo en la fuerza de trabajo.
83. Actualmente se considera que ya hace tiempo que conviene un examen y evaluación general de los sistemas, legislaciones y prácticas en vigor, inclusive las estrategias y técnicas nuevas e innovadoras, con vistas a fomentar la eficaz prevención y solución de los conflictos laborales, tanto colectivos como individuales. Una discusión general sobre este tema podría ser un paso importante en esa dirección.
Tipos de conflictos
84. En la mayoría de los países se distinguen varios tipos de conflictos laborales y se han establecido procedimientos específicos para abordarlos. Cada país hace esta distinción de diverso modo, según como se haya desenvuelto históricamente su sistema de relaciones laborales, por lo que las situaciones que se presentan son muy variadas. No es, pues, fácil clasificar los diversos tipos de conflictos laborales desde un punto de vista general.
85. No obstante, cabe establecer algunas distinciones que están muy generalizadas. Las más frecuentes son las distinciones entre conflictos de derechos y conflictos de intereses, por una parte, y entre conflictos individuales y conflictos colectivos, por la otra. Esa distinción entre conflictos de derechos y conflictos de intereses es lo que caracteriza a los mecanismos de solución de conflictos de muchos países. Los conflictos de derechos son los que se derivan de la aplicación o la interpretación de una disposición contenida en un contrato de trabajo, en un convenio colectivo o en la legislación, mientras que los conflictos de intereses son los que se plantean acerca de la modificación de derechos u obligaciones existentes, y se producen principalmente en el marco de la negociación colectiva.
86. En cuanto a los conflictos de derechos, suele establecerse una distinción entre conflictos individuales y colectivos, mientras que los conflictos de intereses son, por regla general, únicamente de carácter colectivo. Es característico del conflicto individual que se refiera a la interpretación de un contrato de trabajo individual o de la legislación relativa al empleo. Los conflictos colectivos de derechos son en especial los que se producen acerca de la interpretación o presunta infracción de las reglas de procedimiento fijadas en los convenios colectivos (por ejemplo, las que establecen la obligación de respetar la paz social durante el período de vigencia de los convenios) y en la legislación (por ejemplo, las disposiciones relativas a los órganos representativos de los trabajadores dentro de las empresas).
87. En muchos países, esta distinción afecta tanto a los procedimientos de solución aplicables como al derecho de huelga y de cierre patronal. Sin embargo, la distinción entre los tipos de conflictos indicados dista mucho de tener carácter universal y, si se establece, muchas veces es poco precisa. Por ejemplo, tal distinción tiene muy poco sentido en el Reino Unido, donde el proceso de elaboración de nuevas normas y el de interpretación de las normas jurídicas existentes está entrelazado de una forma tan intrincada en la negociación colectiva que un conflicto sobre los «derechos» existentes puede convertirse fácilmente en un conflicto de «intereses». Muchos de los países en desarrollo de Asia y de Africa que han heredado del Reino Unido el amplio concepto de conflicto laboral o de trabajo (trade dispute o industrial dispute), que abarca los conflictos laborales de todo género, utilizan todavía procedimientos que se aplican básicamente tanto a los conflictos de intereses como a los conflictos de derechos, indistintamente, aunque algunos de esos países han procurado introducir esta distinción con más o menos fortuna (por ejemplo, Bangladesh y Pakistán en 1969) y otros han establecido procedimientos especiales para resolver los conflictos individuales por terminación de la relación de trabajo (por ejemplo, Sri Lanka desde 1957 y Malasia desde 1969).
88. En algunos otros países, como en Francia y en los países africanos de expresión francesa, la distinción básica a los efectos de los distintos procedimientos de solución de los conflictos se establece entre los conflictos individuales y los colectivos: en el primer caso se trata siempre de un conflicto de derechos, mientras que en el segundo se trata habitualmente de un conflicto de intereses, aunque puede ser también un conflicto de derechos.
89. En muchos países en desarrollo, las diversas restricciones que se imponen al ejercicio del derecho de huelga tienden a disminuir la importancia de la distinción entre conflictos de intereses y conflictos de derechos, porque la posibilidad de recurrir a la acción laboral directa constituye normalmente una de las características principales de los procedimientos aplicados en los conflictos de intereses, lo que no es el caso de los procedimientos que se aplican en los conflictos de derechos.
90. Aparte de los tipos de conflictos laborales mencionados hasta ahora, hay otros que en un número considerable de países se dirimen mediante procedimientos especiales. Entre ellos cabe señalar los conflictos de reconocimiento de sindicatos y los referentes a «prácticas laborales desleales», como las que afectan al ejercicio de los derechos sindicales.
Prevención de conflictos laborales
91. Tradicionalmente, la función de las instituciones y de los funcionarios que intervenían en la solución de conflictos (conciliadores, mediadores, árbitros y jueces laborales) consistía básicamente en «hacer de bomberos», y presentarse sólo cuando se haya declarado un «incendio» (es decir, un conflicto) con la mera intención de apagarlo. Sin embargo, actualmente se reconoce cada vez más la importancia de los esfuerzos por fomentar una mayor cooperación en el lugar de trabajo, y por mejorar la relación general entre las partes para permitirles solucionar amigablemente sus problemas. Se han hecho propuestas muy insistentes en favor del paso de un régimen en el que meramente se reducen los conflictos a otro que fomente el desarrollo de unas relaciones laborales de colaboración, flexibilidad y equidad.
92. En los Estados Unidos, por ejemplo, los mediadores están actualmente tomando con mayor frecuencia la iniciativa de prestar asistencia a los empleadores y a los sindicatos por medio de actividades de preparación y formación en la solución conjunta de los problemas, de manera que resulte beneficiosa para ambas partes. Esta práctica ha sido conocida durante muchos años con el nombre de «mediación preventiva», pero sólo últimamente ha adquirido preeminencia como medio de conservar y fomentar la paz entre los trabajadores y la dirección. El Servicio Federal de Mediación y Conciliación (FMCS) de los Estados Unidos ha estado participando también en la resolución alternativa de conflictos (ADR) y en las diversas alternativas a los procesos de litigio, en particular ayudando en servicios de procedimiento y mediación ante diversos organismos estatales a nivel federal, de los Estados y de las autoridades locales. Estos servicios incluyen la consulta, el diseño de los sistemas, la tutoría educativa y de formación y la evaluación. Además, el FMCS ha aplicado activamente un programa de cooperación entre los trabajadores y la dirección desde 1981; este programa apoya y ayuda a los comités mixtos obreropatronales a diversos niveles, con vistas a fomentar «unos planteamientos conjuntos e innovadores de las relaciones de colaboración entre los trabajadores y la dirección, y un estilo innovador para la solución de los problemas».
93. En el Reino Unido, el Servicio de Consulta, Conciliación y Arbitraje (ACAS) colabora habitualmente en la solución de los problemas que aún no han llegado a la categoría de conflicto. Aun cuando un conflicto se haya ya resuelto, el ACAS trata de entender mejor los problemas y actúa sobre las causas que subyacen en la disputa, por medio de servicios consultivos. La labor preventiva del ACAS se ha ido ampliando, especialmente para ayudar a las pequeñas y medianas empresas a que pongan en común las mejores prácticas con vistas a una actuación conjunta.
94. Los organismos de solución de conflictos que han sido establecidos recientemente en algunos países, como Irlanda y Sudáfrica, ponen también de relieve la importancia de la prevención de los conflictos laborales. En Filipinas, el actual programa de la junta de conciliación (National Conciliation and Mediation Board) comprende un recurso más frecuente a la mediación preventiva y el fomento de la cooperación entre los trabajadores y la dirección. En Singapur, la Sección de Conciliación del Ministerio de Trabajo patrocina también unas relaciones cordiales entre los trabajadores y la dirección, y brinda servicios consultivos a los sindicatos y a los empleadores sobre cuestiones de relaciones laborales. En Canadá, se ha impartido formación en la negociación basada en el interés, a título experimental y como medio de mediación preventiva, al tiempo que en Francia se ha reconocido la necesidad de acumular más experiencia en la mediación preventiva, especialmente cuando se trata de conflictos que se repiten una y otra vez.
95. Se ha señalado que tal vez la mejor manera de prevenir y resolver los conflictos laborales, pase por el fortalecimiento de las relaciones bilaterales entre los trabajadores y la dirección, y por el desarrollo de una relación más abierta a la colaboración y a la cooperación. Ello permite a las partes tratar los problemas y evitar que lleguen a una situación conflictiva, por medio de la negociación colectiva, las negociaciones bilaterales y los planteamientos conjuntos de solución de los problemas.
96. Mucho es lo que se podría aprender con el estudio, la investigación y la discusión sobre los medios para evitar los conflictos y sobre cómo llegar a ello más eficazmente en el marco de los diversos sistemas de relaciones laborales.
Procedimientos para la solución de los conflictos laborales
97. Los procedimientos para la solución de los conflictos laborales son muy variados. Los convenios y recomendaciones pertinentes de la OIT, a los que se alude más adelante, dejan un amplio margen para que cada país conciba su propio sistema de solución de los conflictos, recurriendo a diversos procedimientos para abordar los diferentes tipos de conflicto.
Conflictos de intereses
98. El principio esencial que subyace en los métodos para dirimir los conflictos de este género consiste en que han de ser resueltos por las propias partes a través de la negociación o, si es necesario, recurriendo a medidas de acción laboral directa o amenazando con hacerlo, y que únicamente se puede pedir la intervención de terceras personas para ayudar a las partes a que lleguen a encontrar, de común acuerdo, una solución a sus divergencias. Ahora bien, este principio se ha modificado notoriamente en la mayoría de los países en desarrollo donde los gobiernos intervienen activamente en la solución de los conflictos para asegurarse de que los resultados de la negociación colectiva o de tales conflictos no sean incompatibles con su política económica y para reducir la incidencia de las medidas de acción laboral directa de los trabajadores que, por regla general, consideran perjudiciales para el desarrollo económico y para la estabilidad política. En tiempos de dificultades económicas, este principio ha sido ocasionalmente modificado en el mismo sentido en algunos países industrializados de economía de mercado.
a) Conciliación y mediación
99. Los procedimientos más generalizados para dirimir los conflictos de intereses son la conciliación y la mediación, mediante las cuales un tercero brinda asistencia en las negociaciones entre las partes con el fin de ayudarlas a llegar a un acuerdo. En muchos países, especialmente en Africa, América Latina y Asia, suelen desempeñar esa función los órganos de conciliación de la administración pública o, con menor frecuencia, los inspectores del trabajo. En cambio, en algunos países industrializados se han establecido órganos de conciliación y mediación que son en gran medida independientes del gobierno, tales como el Servicio de Consulta, Conciliación y Arbitraje (ACAS) del Reino Unido, el Servicio Federal de Mediación y Conciliación (FMCS) de los Estados Unidos, la Comisión Australiana de Relaciones Laborales (AIRC), la Junta de Conciliación de Dinamarca y las Comisiones de Relaciones Laborales del Japón. En la mayor parte de los países industrializados de economía de mercado, la conciliación, único procedimiento generalmente disponible para la solución de conflictos colectivos de intereses, ha demostrado ser muy eficaz, por lo que la gran mayoría de los conflictos quedan resueltos en esta fase del procedimiento.
100. Aunque en muchos países los términos «conciliación» y «mediación» se usan de manera intercambiable, en algunos países se hace una distinción entre ellos según el grado de iniciativa que pueda adoptar la parte tercera. Así, por ejemplo, el ACAS del Reino Unido normalmente lleva la «conciliación» en una atmósfera tranquila y confidencial, mientras trata de facilitar las negociaciones entre ambas partes; normalmente se abstiene de hacer propuestas. Sin embargo, cuando se considera apropiado pasar a la fase de «mediación» y las partes están de acuerdo en ello, el ACAS puede nombrar a personas independientes como mediadores, que a su vez harán recomendaciones precisas para una posible solución. Se pueden aducir otros ejemplos en Chile y la República Dominicana, donde en la legislación laboral se hace una distinción entre la conciliación y la mediación. En Chile, el término «mediación» se refiere también al uso de un mediador que está facultado para proponer los términos del acuerdo. Sin embargo, en la República Dominicana los términos «conciliación» y «arbitraje» se usan según el tipo de conflicto que está sobre la mesa, más bien que según el tipo del procedimiento de solución.
101. La constitución de organismos independientes habitualmente tiene por objeto inspirar entre los interlocutores sociales mayor confianza en cuanto a la imparcialidad de los mecanismos de conciliación. La necesidad de inspirar confianza entre las partes también ha influido en la estructura que han adoptado estos órganos en muchos países. Así, por ejemplo, las Comisiones de Relaciones Laborales del Japón y el Consejo Rector del ACAS británico están compuestos por un número igual de representantes de los empleadores y de los sindicatos y por miembros independientes. Del mismo modo, quienes se encargan de la conciliación en Dinamarca son designados en la práctica conjuntamente por las organizaciones de trabajadores y de empleadores.
102. La autonomía de los empleadores y de los sindicatos a efectos de la conciliación es muy grande en Alemania, donde se han establecido procedimientos de mediación en la mayoría de las ramas de actividad económica mediante acuerdos entre las partes en los convenios colectivos; participan en dichos procedimientos, por partes iguales, representantes de la asociación de empleadores y del sindicato interesados, bajo la presidencia de una persona imparcial. En Bélgica y Suiza se han establecido sistemas de conciliación similares para determinadas ramas de actividad.
103. Varios países en desarrollo y de reciente industrialización han creado también órganos tripartitos que se ocupan de la conciliación. Por ejemplo, en muchos países de América Central y de América Latina en general, estos órganos existen desde hace muchos años (como en Brasil, México y Venezuela).
104. La conciliación es voluntaria cuando las partes tienen libertad para optar o no por esta vía, y es obligatoria cuando imperativamente tienen que someterse a ella. Por ejemplo, en Bélgica, Estados Unidos, Francia, Hungría y Reino Unido, ambas partes deben ponerse de acuerdo para recurrir a la conciliación. En Australia, Canadá, India, Malasia, Polonia y Singapur, la conciliación es obligatoria, ya sea porque la ley dispone que los conflictos han de someterse a conciliación, y en este caso los integrantes de la junta de conciliación pueden iniciar el procedimiento, o porque el ejercicio del derecho de huelga o de cierre patronal depende de que primeramente se intente resolver el conflicto por medio de la conciliación. No obstante, tanto si la conciliación es obligatoria como si es voluntaria, se considera como un medio para ayudar a las partes a solventar sus diferencias de común acuerdo, sin que el conciliador tenga facultades para imponer ninguna solución a las partes.
105. A la luz de los cambios que se han producido en las relaciones laborales y en el medio ambiente de trabajo ¿hasta qué punto las técnicas de conciliación y de mediación, así como su filosofía, estructura y programas de formación han cambiado en muchos países? ¿Qué cambios se requieren y cuáles son los medios para llevarlos a cabo? ¿Qué es lo que se puede aprender o adoptar de la experiencia de uno a otro país?
b) Arbitraje
106. El arbitraje es un procedimiento mediante el cual se faculta a un tercero para que, sin actuar como un tribunal de justicia, dicte una decisión por la cual quedará dirimido el conflicto. El arbitraje es «voluntario» cuando solamente se puede entablar mediante acuerdo entre las partes, y «obligatorio» cuando una de las partes o la autoridad gubernativa pueden poner en marcha el procedimiento por iniciativa propia.
107. El arbitraje obligatorio de los conflictos de intereses es muy poco frecuente en el sector privado del mundo industrializado, con la excepción del Canadá (en la jurisdicción federal y en algunas provincias), donde los conflictos de intereses que suponen un intento de llegar a un primer acuerdo colectivo tienen que someterse al arbitraje obligatorio en determinadas circunstancias, como en el caso de que la negociación se haya degradado por motivaciones antisindicales. El arbitraje obligatorio está más generalizado en el sector público de los países industrializados (por ejemplo, en Irlanda, Noruega y el Reino Unido), y a veces en los servicios esenciales. También es muy común en el sector público y en el sector privado de muchos países en desarrollo o recientemente industrializados. Cabe mencionar como ejemplos los procedimientos que existen en varios países africanos y asiáticos, como Kenya, Nigeria y Singapur.
108. El arbitraje obligatorio de los conflictos de intereses ha sido instituido por varios gobiernos de países en desarrollo, que se basan en la teoría de que sirve para proteger la economía nacional y la vida pública de los trastornos que traen consigo las medidas de acción laboral directa y de que facilita el mantenimiento del orden público (por ejemplo en Nigeria, Uganda y Zambia). Sin embargo, en muchos países, el intento de suprimir las medidas de acción laboral directa puede generar en la práctica un descontento que puede provocar una acción ilegal causante de perturbaciones.
109. A veces, el arbitraje obligatorio constituye también un procedimiento atractivo en aquellos países en los que al no haber un equilibrio entre el poder de los empleadores y el de los sindicatos se inhibe toda negociación colectiva. Sin embargo, a medida que los sistemas de relaciones laborales maduran, el arbitraje obligatorio se empieza a considerar cada vez más una traba para la negociación colectiva libre y se sustituye paulatinamente por la conciliación como método principal de dirimir los conflictos.
110. Con el fin de estimular a las partes para que asuman una función cada vez mayor en la solución de los conflictos y mantener, al mismo tiempo, un marco de relaciones laborales en el que no se recurra a la acción laboral directa, algunos países en desarrollo han procurado impulsar un procedimiento de arbitraje voluntario de los conflictos de intereses mediante el cual las partes someten voluntariamente sus divergencias a los árbitros de su elección, en lugar de que las autoridades gubernativas las sometan al arbitraje obligatorio. Ahora bien, a pesar del decidido empeño que han puesto muchos países en fomentar el arbitraje voluntario de los conflictos de intereses, éste todavía no es muy corriente en los países en desarrollo, debido en parte a que hay muy pocos árbitros capaces de concitar la confianza de ambas partes. Otro factor que redunda en detrimento de los procedimientos voluntarios en algunos países en desarrollo es el hecho de que haya tantos medios de arbitraje obligatorio al mismo tiempo que cuentan con procedimientos de arbitraje voluntario.
111. El arbitraje voluntario de los conflictos de intereses es también muy poco frecuente en los países industrializados. Al parecer ello se debe fundamentalmente a que la conciliación (y si es necesario, el recurso a la acción laboral directa) está más en consonancia con la filosofía que en materia de relaciones laborales predomina en estos países. Sin embargo, se pueden aprender muchas lecciones de gran importancia de la experiencia de países como el Canadá y los Estados Unidos, en el uso del arbitraje voluntario para resolver los conflictos laborales.
Conflictos de derechos
112. El principio fundamental que subyace en los procedimientos para resolver los conflictos de derechos es que éstos, si no se solucionan por la negociación, sean zanjados por tribunales o por árbitros, y no recurriendo a la acción laboral directa, porque implican la determinación de derechos, deberes u obligaciones ya existentes. Ahora bien, estos procedimientos se traslapan en la práctica con los previstos en muchos sistemas de relaciones laborales para solventar los conflictos de intereses. Tal como se ha indicado anteriormente, la distinción entre estos dos tipos de procedimientos tiene poco sentido en el sistema tradicional de relaciones laborales del Reino Unido y de otros países que lo han heredado.
113. Otro factor que contribuye a hacer que esta distinción sea poco clara es la función que desempeña la conciliación, pues ésta se utiliza en un gran número de países, que probablemente sigue aumentando, no solamente para dirimir los conflictos de intereses sino para resolver los conflictos de derechos, por lo menos en una primera fase. Hay incluso países, tales como Suecia, en que los conflictos entre las partes en un convenio colectivo sólo pueden elevarse ante los tribunales del trabajo una vez celebradas negociaciones entre ellas. En Francia, un grupo especial del Tribunal del Trabajo (conseil de prud'hommes) preside el desarrollo de los procedimientos de conciliación obligatoria antes de que se pronuncie una sentencia sobre el asunto de que se trate. Los servicios independientes de conciliación, tal como han sido tratados anteriormente, pueden participar también en la solución de conflictos de derechos. El recurso tan generalizado a la conciliación como medio para resolver los conflictos de derechos parece indicar que los interlocutores sociales están persuadidos de que los conflictos de derechos son muchas veces fruto de malentendidos o de una mala comunicación entre las partes, que pueden despejarse mejor con el diálogo que con el litigio.
114. Los órganos encargados de la solución de los conflictos de derechos pueden clasificarse en varias categorías, entre las que cabe destacar los tribunales ordinarios y las magistraturas o tribunales especializados en los asuntos laborales, así como las juntas y comités administrativos de arbitraje que tienen un carácter cuasijudicial.
a) Tribunales ordinarios
115. La jurisdicción de los tribunales competentes para conocer de los conflictos de derechos es muy variada. En algunos países, como Italia y los Países Bajos, todos los conflictos de derechos, ya sean individuales o colectivos, son competencia de los tribunales ordinarios. En los Países Bajos, el importante volumen de trabajo atrasado de los tribunales ha tenido como consecuencia unas demoras muy largas para zanjar las cuestiones laborales. Sin embargo, en Italia los conflictos laborales son objeto de un procedimiento más rápido que los asuntos normales, y los jueces nombrados para conocer de los conflictos tienen una competencia especial en materia laboral.
b) Tribunales laborales o del trabajo
116. Los tribunales del trabajo se distinguen a menudo de los tribunales ordinarios por su conocimiento de los asuntos laborales, su composición tripartita, sus procedimientos informales y su relativa autonomía; sin embargo, no todos los tribunales del trabajo encajan exactamente en este modelo. El problema del excesivo legalismo y de las demoras demasiado largas se ha hecho notar en varios sistemas de magistraturas del trabajo. Los tribunales del trabajo parecen ser el mecanismo más común entre los que se usan para la solución de conflictos de derechos; cumplen una función importante en Austria, Finlandia, Francia y muchos países africanos influidos por el derecho francés, España, Turquía, Hungría, Brasil y Uruguay, por no citar sino unos pocos ejemplos. Donde existen tribunales del trabajo, la jurisdicción sobre los asuntos laborales se divide entre el tribunal del trabajo y los tribunales ordinarios. Los tribunales del trabajo de Alemania tienen una jurisdicción prácticamente exclusiva sobre los conflictos, tanto individuales como colectivos, y los tribunales del trabajo de varios países asiáticos y africanos tienen una jurisdicción aún más amplia que abarca tanto los conflictos de derechos como los conflictos de intereses, pero estos casos parecen ser la excepción más bien que la regla.
117. La jurisdicción de los tribunales del trabajo de Dinamarca y de Suecia se centra en los conflictos de derechos colectivos entre las partes de los convenios colectivos. En Suecia, por ejemplo, un conflicto entre un empleador y un trabajador que no esté afiliado a un sindicato se somete en primera instancia al tribunal ordinario con la posibilidad de interponer recurso ante el tribunal del trabajo. En el Reino Unido, los conflictos de derechos que están sujetos a una legislación especial, por ejemplo los relativos a la igualdad de remuneración, la discriminación por motivos de sexo y el despido injusto, son de la competencia exclusiva de los tribunales del trabajo, mientras que los conflictos de derechos que surgen en virtud de los contratos individuales de empleo se someten a los tribunales ordinarios.
118. En Francia, los tribunales del trabajo (a través de los conseils de prud'hommes) sólo tienen competencia para conocer de los conflictos individuales, que abarcan, sin embargo, la interpretación y aplicación de las cláusulas de los convenios colectivos, dado que éstas quedan frecuentemente incorporadas en los contratos individuales de trabajo. Sin embargo, las presuntas infracciones de la legislación laboral se tratan ante los tribunales ordinarios. Los tribunales del trabajo de Sri Lanka solamente tienen competencia para conocer de los conflictos relativos a la terminación de la relación de trabajo.
119. Los tribunales del trabajo de muchos países (entre otros, Alemania, Suecia, Costa Rica, México y Singapur) son tripartitos; los conseils de prud'hommes que hay en Francia son básicamente órganos bipartitos. Estos tribunales bipartitos o tripartitos tienen la ventaja de que cuentan con los conocimientos que en materia de relaciones laborales poseen sus miembros empleadores y trabajadores. Los procedimientos que siguen estos tribunales suelen ser menos legalistas que los de los tribunales ordinarios, lo cual permite que la solución de los conflictos sea expedita y no suponga gastos importantes, aunque a veces pueden servir para propiciar una avenencia de carácter más político que judicial. En otros países, como Argentina, Filipinas y Venezuela, hay un sistema de jueces administrativos, que no tiene una representación específica de trabajadores o empleadores.
120. En los organismos tripartitos, la función de los representantes de los trabajadores y de los empleadores puede ser distinta. En algunos países tiene la función de representar los intereses de sus miembros, pero en la mayoría de los sistemas se espera que actúen de modo independiente (por ejemplo, en Alemania, Reino Unido y Suecia). Los miembros no especializados tienen a veces derecho de voto y otras actúan solamente a título consultivo, según los países.
c) Arbitraje
121. Los procedimientos de arbitraje de los conflictos de derechos (llamados comúnmente «procedimientos de reclamación») previstos en los convenios colectivos están generalizados en el Canadá y los Estados Unidos. En la mayoría de los convenios colectivos de los Estados Unidos, las partes incluyen voluntariamente un requisito de arbitraje, mientras que, en el Canadá, la mayor parte de la legislación laboral de las provincias requiere la inclusión de una disposición sobre el arbitraje en el convenio colectivo, y cuando no se la incluye expresamente, tal inclusión se da por supuesta. Los árbitros se nombran a veces especialmente para cada conflicto particular, pero también pueden ser nombrados de modo específico en el convenio colectivo para intervenir en todos los conflictos que surjan durante la vigencia del convenio. En los Estados Unidos, el arbitraje está normalmente en manos de un solo árbitro, en contraste con la práctica prevaleciente en el Canadá de someter los asuntos a juntas tripartitas. La principal fuerza del sistema de arbitraje de conflictos radica en su naturaleza voluntaria y flexible. Por otra parte, una de sus debilidades es que los procedimientos sólo pueden ponerse en práctica en las unidades de negociación cuando hay un agente negociador reconocido oficialmente.
122. La función de los organismos que tratan del derecho de los conflictos ha sido recientemente centro de atención en muchos países, especialmente en los países en desarrollo, en vista de la evolución de estos conflictos, a causa de la presión sobre la relación de empleo, las nuevas formas de relaciones contractuales y un entorno económico muy competitivo. Los casos de terminación de contrato son cada vez más en muchos países, como ocurre en Asia, especialmente como resultado de la reciente y grave tempestad financiera. El excesivo legalismo, los retrasos indebidos y la excesiva reserva pendiente siguen siendo problemas de mucha consideración. Por ejemplo, en muchos países de Africa, Asia y Europa central y oriental, la preocupación más común se refiere a que faltan por completo, o cuando existen no son del todo adecuados, los que puedan actuar como conciliadores y árbitros, a lo que hay que unir unas leyes y procedimientos laborales ya superados o ineficaces. Las solicitudes más corrientes de estos países son las oportunidades de formación y la asistencia técnica para fortalecer toda la maquinaría de solución de conflictos.
Conflictos de reconocimiento sindical
123. En la mayoría de los países de Europa occidental y en algunos países en desarrollo, el reconocimiento de los sindicatos no da pie a problemas graves, sobre todo porque los empleadores reconocen voluntariamente la autoridad de los sindicatos para negociar, o porque su reconocimiento es obligatorio en virtud de la ley. En los Estados Unidos y en algunos otros países, las demandas de reconocimiento de los sindicatos han tropezado con una