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ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO
Equipo Técnico Multidisciplinario (ETM) San José (Costa Rica) Notas, Estudios y Documentos |
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Contenido
Esta ponencia persigue el propósito de ofrecer algunas pautas para la comprensión del funcionamiento de los sistemas de relaciones de trabajo en Centroamérica, y proponer algunas pistas que convendría explorar, con objeto de llevar a cabo un diagnóstico conceptual de los principales retos que éstas tienen ante sí al concluir el presente siglo. Para delimitar el terreno de nuestro análisis, conviene comenzar con algunas precisiones terminológicas. Así, el término Centroamérica se ha preferido al de América Central, que es una noción geográfica antes que política, económica o social. Además, en el presente análisis se incluye a Panamá, pues aún cuando no integra la noción histórica de Centroamérica, bajo muchos puntos de vista forma parte de un mismo espacio económico, social y político. Por el contrario, no se incluye a Belice, cuyo perfil histórico y social posee características muy diferentes del resto de América Central, no obstante la manifiesta voluntad política, que ha expresado a partir de tiempos recientes, de integrarse con el resto de la región. La expresión relaciones de trabajo también merece algunas precisiones. Por relaciones de trabajo se entiende el conjunto de normas, procedimientos y prácticas que tienen como objeto regular interacciones entre empleadores, trabajadores y el Estado, dentro de un contexto socioeconómico determinado. Este contexto es el sistema de producción, y dentro del mismo es, más precisamente, aquel sector de la actividad en donde el trabajo se organiza bajo la forma de la prestación laboral subordinada o por cuenta ajena. Por sus propias características, la prestación de trabajo subordinado conlleva un potencial de conflicto, el que puede ser abierto o manifiesto, o encontrarse en estado latente. Este conflicto puede ser de intereses económicos, entre quien posee el capital y quien presta el trabajo, o un conflicto de autoridad entre quien detenta la jerarquía y quien ejecuta el trabajo; pero también, y es común, que sea a la vez un conflicto de intereses y de autoridad. Sin embargo, el conflicto inherente a las relaciones de trabajo trasciende del ámbito de la propia prestación de trabajo, pues involucra también a grupos de intereses; motivo por el cual, de individual deviene colectivo. Por un lado, el trabajo subordinado estará representado por organizaciones de trabajadores, normalmente constituidas bajo forma de sindicatos, aunque a veces existen otras formas de organización de los trabajadores. Por el otro, el capital o la autoridad jerárquica pueden encarnarse en un empresario individual, pero también en una organización de empleadores, que representa los intereses colectivos del empresariado. Los sindicatos de trabajadores, de un lado, y los empleadores o sus organizaciones, del otro, son los actores necesarios del sistema de relaciones de trabajo. Puede suceder, y a menudo sucede, que el conflicto que nace con motivo del trabajo subordinado transite del terreno estrictamente socioprofesional al de la arena política, en la medida en que de una u otra manera concierne a cuestiones cuya solución va más allá de la esfera de acción de los actores directos De ahí que el conflicto sociolaboral implica casi siempre la participación de un tercer actor, el Estado, que según los casos asume funciones de regulador, mediador o árbitro. El Estado es también parte por derecho propio en el conflicto sociolaboral, cuando éste afecta a sus propios empleados, y de hecho en Centroamérica, como en otras regiones del mundo, el epicentro del conflicto sociolaboral se ha desplazado de los sectores históricamente más conflictivos (minas o industria pesada en los países con tradición industrial, o plantaciones en Centroamérica), hacia sectores "de cuello blanco" en donde el Estado es directa o indirectamente el principal empleador, como la enseñanza, la salud y la propia administración central. En cualquier caso, el Estado siempre está involucrado de una u otra manera en el sistema de relaciones de trabajo, en la medida en que dicho sistema se inserta en el contexto más general de las relaciones sociales y políticas que engloban al conjunto de la sociedad. En suma, el sistema de relaciones de trabajo existe, debido a que el conflicto forma parte de nuestra sociedad, y que adquiere contornos específicos cuando se origina en el trabajo subordinado o en relación de dependencia. El cometido central del sistema de relaciones de trabajo consiste en regular el conflicto sociolaboral; por consiguiente, su eficacia debería medirse por su capacidad para hacerlo de una manera que inspire credibilidad y confianza de la parte de sus actores. II. Marco conceptual de las relaciones de trabajo Además de los actores, los otros elementos que integran el sistema de relaciones de trabajo son sus instituciones o mecanismos, a través de los cuales los primeros se relacionan. Estas instituciones o mecanismos pueden ser de dos tipos. En primer lugar, existen los llamados mecanismos autónomos, que son los que establecen las propias partes. El mecanismo autónomo por excelencia es la negociación colectiva, por medio de la cual sus actores establecen reglas destinadas a fijar condiciones de trabajo y a regular sus relaciones recíprocas. También forman parte de esta categoría otros mecanismos voluntarios, como el arbitraje voluntario u otros métodos bilaterales de solución de los conflictos laborales, además de ciertas otras formas de relación autónomas, como la consulta u otros mecanismos de participación en las decisiones dentro de la empresa. Sin embargo, como se verá más adelante, el grado de difusión de los mecanismos autónomos es bastante limitado en Centroamérica. Mucho más importantes, en el panorama centroamericano, son las instituciones o mecanismos heterónomos, a través de los cuales el Estado impone sus propias soluciones a los otros dos actores de las relaciones de trabajo. El mecanismo heterónomo por excelencia es la legislación laboral, que en Centroamérica, como en el resto de América latina, posee raíces que llegan hasta principios de este siglo, y evidencian una muy temprana preocupación del Estado por regular el conflicto sociolaboral. A la ley se añaden otras dos formas de regulación heterónoma, que son respectivamente la intervención administrativa, a través de las ministerios de trabajo, y la judicial, que por lo general se ejerce a través de una judicatura especializada. Ninguno de estos actores evoluciona en un mundo abstracto, y ninguna de estas instituciones son social o políticamente neutras. En efecto, todos los elementos del sistema de relaciones de trabajo funcionan bajo la influencia de variables, que están dadas por el propio marco sociopolítico del sistema de relaciones de trabajo. Este marco está compuesto de elementos históricos, económicos, políticos, sociales, culturales e inclusive religiosos, cuya evolución no sólo condiciona la del comportamiento de los actores del sistema, sino además tiene repercusiones en su propia regulación. Una sociedad puede ser más o menos proclive al autoritarismo o a la democracia, más o menos conflictiva o consensual, más o menos proteccionista o abierta, más o menos liberal o propensa a la intervención del Estado, etc. Además, estas diferentes pautas pueden sufrir transformaciones a lo largo de los sucesivos estadios históricos por los que atraviesa un país. Los sistemas de relaciones de trabajo tienden a ser muy sensibles a sus respectivos entornos, y en consonancia con los mismos pueden ser más o menos autónomos o heterónomos, conflictivos o consensuales, centralizados o descentralizados. ¿Qué cubren las relaciones de trabajo? El sistema de relaciones de trabajo no cubre al conjunto de las fuerzas presentes en el sistema productivo, y ello por un motivo obvio: si asumimos que las interacciones se dan entre actores institucionalizados, debemos reconocer que los actores del sistema de relaciones de trabajo no representan a la totalidad de las fuerzas productivas de un país. En los hechos, el sistema de relaciones de trabajo abarca solamente al sector llamado formal de la economía, que es también aquel en donde los trabajadores están representados por sindicatos y los empleadores por asociaciones patronales. El sector formal está básicamente compuesto por tres grandes sub-sectores, que son respectivamente el sector privado estructurado (entendiendo por tal al sector privado que opera dentro del marco de la ley), el sector agrícola moderno (compuesto básicamente por plantaciones, pero también por otro tipo de explotaciones que recurren a la fuerza de trabajo asalariada), y el sector público, que a su vez admite varias divisiones o segmentos, básicamente la administración pública central, la administración pública descentralizada y las empresas industriales y comerciales del Estado. En contrapartida, el sistema de relaciones de trabajo no cubre otros grandes sectores de las fuerzas productivas de un país, tales como el sector rural tradicional y el sector urbano informal. Precisamente, uno de los grandes retos que enfrenta el sindicalismo centroamericano es el de la necesidad de organizar a estos dos sectores, actualmente en gran medida inorganizados a pesar de que en ellos se encuentra una mayoría de los hombres y mujeres que trabajan en la región. III. Entorno de las relaciones de trabajo en Centroamérica
El entorno de las relaciones de trabajo en Centroamérica ofrece al mismo tiempo ciertos rasgos comunes al conjunto de la región, y otros que son específicos a cada país. Con el fin de la guerra civil y el retorno del régimen democrático, el espacio político posee hoy rasgos similares en todos los países. Acotaremos que al mismo tiempo, las autoridades públicas de los seis países (a los que hay que añadir Belice y la República Dominicana), desde hace algunos años vienen realizando esfuerzos para coordinar sus políticas laborales, mientras que en el terreno económico también se encaminan a unificar el mercado centroamericano y a consolidar un frente común de cara a las grandes negociaciones económicas internacionales. Todo esto proporciona cierta homogeneidad a las variables políticas de los sistemas de relaciones de trabajo de la región. Sin embargo, éstos son rasgos relativamente recientes, puesto que hasta hace poco tiempo el trasfondo político ofrecía un contraste muy marcado entre la democracia costarricense, por un lado, y el autoritarismo militar o cívico-militar que imperaba en los otros cinco países, por el otro, a lo que se agregaba, en tres de ellos, una guerra civil que afectaba a los actores del sistema de relaciones de trabajo, al menos en la misma medida en que también afectaba al conjunto de la sociedad. Recordemos asimismo que la integración económica centroamericana conoció diferentes fases, vaivenes y vicisitudes, desde la época en que comenzó a hablarse de ella hasta hoy, en que parecería que ha tomado ya un rumbo más firme. La democratización del sistema político ha conllevado una nueva institucionalización, caracterizada por la adopción de nuevas constituciones en Guatemala, El Salvador y Honduras, en las que se reforzaron las garantías sociales, al tiempo que se consagraban nuevas garantías políticas. A la luz de este proceso, y no obstante sus eventuales tropiezos, no se puede discutir que se ha generado un clima de mayor respeto de los derechos ciudadanos, y de los derechos humanos. El nuevo entorno democrático ha ofrecido mayores espacios de libertad a los actores del sistema de relaciones de trabajo, y en particular a los sindicatos y sus dirigentes, duramente perseguidos en el período anterior. Es cierto que no se puede afirmar que la situación sindical hoy es idílica, o que la persecución antisindical ha desaparecido; afirmaciones que serían desmentidas con la sola enumeración del siempre importante número de quejas concernientes a Centroamérica que todavía llegan ante el Comité de Libertad Sindical de la OIT. Sí en cambio, se puede observar que la naturaleza de las quejas ha variado enormente, pues ahora conciernen mayormente a restricciones de derechos, o a la falta de eficacia de los procedimientos nacionales para garantizar la libertad sindical, siendo así que hasta hace pocos años buen número de estas quejas revestían muchísima mayor gravedad, pues se referían a los atentados contra la integridad física de dirigentes y militantes sindicales. Similitud en los sistemas jurídicos e intervencionismo estatal en las relaciones de trabajo Dos rasgos comunes a los países centroamericanos son la similitud de los sistemas jurídicos que conforman el marco institucional de las relaciones de trabajo, y la intervención estatal. La reglamentación del trabajo en Centroamérica y Panamá tiene raíces de antigua data. En 1906 ya se había adoptado en Guatemala una ley de accidentes del trabajo, y en 1914 se sancionaba en Panamá una ley que incluía simultáneamente disposiciones sobre jornada de ocho horas, empleo de obreros nacionales por contratistas públicos, descanso dominical y trabajo de menores. En 1926 Guatemala se dotó de una ley sobre contrato de trabajo, muy avanzada para la época, en la que se reflejan influencias de una ley chilena, de 1924, y de la Constitución mexicana de 1917. En el decenio siguiente se adoptaron códigos laborales en El Salvador y Panamá, a los que siguieron, en los años cuarenta, los de Costa Rica (1943), Nicaragua (1945) y Guatemala (1947). Posterior es el Código de Trabajo de Honduras, adoptado en 1959. Todos estos códigos conocieron reformas de mayor o menor alcance desde la época de su adopción, y en tres casos, Panamá (1971), El Salvador (1972) y Nicaragua (1996) fueron sustituidos por nuevos códigos. Los códigos laborales centroamericanos, como en el resto de América latina, responden a influencias ideológicas, que son comunes en algunos aspectos y muy diferentes en otros. Un rasgo común ha sido la mezcla de paternalismo-autoritarismo del Estado, el que se refleja en códigos enciclopédicos que contienen un voluminoso conjunto de disposiciones jurídicas encaminadas a proteger al trabajador individual. Al propio tiempo, un no menos voluminoso conjunto de disposiciones, atinentes a las relaciones colectivas, parece estar inspirado por el temor del Estado hacia los cuerpos intermedios de la sociedad y más en particular, por la desconfianza hacia los sindicatos y la negociación colectiva. En una gran medida, estas características de la legislación
se podrían explicar por el hecho de que en varios países
centroamericanos los códigos laborales se adoptaron en épocas
de agitación obrera y de gran radicalización ideológica
del movimiento sindical. Situación frente a la cual el Estado reaccionó
con códigos laborales generosos hacia el trabajador individual,
pero limitativos de la acción colectiva. A través de estos
códigos, el Estado lanzaba simultáneamente un mensaje de
advertencia hacia los sindicatos, y una operación de seducción
hacia los trabajadores, a quienes se daba a entender que debían
confiar más en la protección, graciosa, del Estado, que en
la defensa de sus intereses por los sindicatos. Una segunda explicación,
complementaria de la primera, se relaciona con las políticas de
sustitución de exportaciones y el proteccionismo económico
de una mayoría de países latinoamericanos, que fue un rasgo
corriente a partir de los años treinta. En un contexto de economía
cerrada, en donde no había temor por la competencia internacional,
se asumió que el Estado podía ofrecer al trabajador una protección
social, por así decirlo simétrica con la protección
económica que brindaba a los empresarios locales. En fin, el tercer
rasgo común es la indiscutible influencia de la Organización
Internacional del Trabajo, de la que son miembros todos los Estados centroaméricanos;
influencia que se refleja en los convenios de la OIT ratificados por los
países de la región, y por consiguiente en las medidas legislativas
que éstos debieron adoptar para darles efecto a fin de cumplir con
sus obligaciones internacionales°, como también en la legislación
inspirada en convenios no ratificados, y en recomendaciones de la OIT,
que sirvieron no obstante como referencia en oportunidad de formular la
legislación nacional. En cuanto a los rasgos diferentes, se debería mencionar las diferentes
ideologías políticas del Estado, en particular en las épocas
de formación, primero, y luego de consolidación de la legislación
laboral. Por lo menos en dos países, Costa Rica y Guatemala, se
las debe vincular con los procesos de modernización política
y social, emprendidos respectivamente durante las presidencias de Calderón
y de Arévalo; sin olvidar en el primer caso la influencia socialcristiana,
que se refleja en la primera disposición del Código de Trabajo
de Costa Rica, que declara inspirarse en los principios cristianos de justicia
social. Distinto es el caso de Nicaragua, cuyo Código de trabajo,
de 1945, responde al paternalismo del gobierno de Anastasio Somoza, sumado
a su interés de mejorar su reputación internacional, mostrando
hacia el mundo una imagen de dirigente preocupado por los problemas de
la clase trabajadora°. Una motivación diferente se encuentra
en el Código de Panamá, de 1971, inspirado por el populismo
de Torrijos, al que se sumaba su interés político en obtener
el más amplio apoyo nacional alrededor de su figura, con objeto
de movilizar al país en la lucha por la recuperación del
Canal. Una última influencia, en años más recientes, fue
la presión internacional, a veces acompañada de la amenaza
de sanciones comerciales, para que varios países centroamericanos
revisasen sus legislaciones con objeto de asegurar un mejor respeto de
los derechos internacionalmente reconocidos a los trabajadores, y en particular
aquellos derechos consagrados por los siete convenios fundamentales de
la OIT°. Con aquélla se relacionan en particular las reformas
introducidas en los códigos de trabajo de Guatemala, Costa Rica
y El Salvador, respectivamente en 1992, 1993 y 1994. En todos los casos, se advierte que el marco institucional comparte otros rasgos comunes, como son el establecimiento por la ley de niveles supuestamente mínimos de protección, pero que en la práctica operan casi siempre como máximos, debido a la poca capacidad de superación por la negociación colectiva. También se advierte que la aplicación de la ley es en casi todas partes confiada a tribunales laborales especializados, sin embargo, su funcionamiento tiende a despertar fuertes críticas, que hacen hincapié en su formalismo y lentitud. De una manera más general, se afirma que la legislación laboral no alcanza a una mayoría de trabajadores y que su nivel de cumplimiento es insatisfactorio. Todo esto conforma una importante lista de cuestiones, que abren otras tantas pistas cuyo análisis debería formar parte de cualquier diagnóstico conceptual de las relaciones de trabajo en Centroamérica. Por otra parte, aún después de las últimas reformas intervenidas en los códigos de trabajo, bastaría con una rápida lectura de los mismos para apreciar que todavía no se han desprendido de su espíritu intervencionista en las relaciones de trabajo, como lo evidencian por ejemplo disposiciones del Código de Trabajo de Guatemala que prescriben que el "Estado ejercerá la más estricta supervigilancia sobre los sindicatos", o de otros países que establecen numerosos requisitos burocráticos para la constitución y funcionamiento de las organizaciones de trabajadores, o sujetan la huelga a un procedimiento engorroso y obstructivo, al tiempo que no consagran igual atención a la protección de la libertad sindical. Las muy numerosas observaciones que han formulado los órganos de supervisión de la OIT (en particular el Comité de Libertad Sindical y la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones), acerca de la inadecuación de la legislación nacional con los convenios que consagran la libertad sindical y la libertad de negociación colectiva, muestran que el grado de intervención estatal en las relaciones de trabajo es aún muy fuerte. No obstante los innegables progresos cumplidos en los últimos años, queda aún bastante camino que recorrer para que, en consonancia con la época, las dosis respectivas de autonomía y heteronomía en las relaciones de trabajo lleguen a un punto de equilibrio, en donde la libertad de las partes sea plenamente reconocida por el Estado, sin perjuicio de la asunción por este último de las responsabilidades que deben ser suyas. La preferencia por el conflicto, en desmedro del consenso, es también un rasgo corriente en los sistemas de relaciones de trabajo de buena parte de los países centroamericanos. En gran medida esto podría relacionarse con el pasado reciente de guerra civil. Sin embargo, la preferencia por el conflicto también forma parte de las realidades de los países que no han conocido la guerra civil; motivo por el cual se podría decir que el conflicto está presente en todas partes, y que la guerra civil solamente lo ha exacerbado. Esencialmente, sus raíces se encuentran tanto en la ideología de la lucha de clases, que hasta hace muy poco tiempo predominaba en el movimiento sindical, o en parte del mismo, como en la muy fuerte reticencia del sector empresarial a aceptar a los sindicatos y a dialogar con ellos. El intervencionismo del Estado, lejos de ayudar a hacer prevalecer el consenso sobre el conflicto, también ha contribuido a acrecentar este último, en la medida en que su intervención ha tendido a hacerse por encima de las propias partes, en lugar de facilitar el diálogo entre éstas. Algunas evoluciones recientes, como la creación de Consejos del Trabajo o de comisiones nacionales tripartitas, en Costa Rica, El Salvador y Guatemala, o de la Fundación del Trabajo, instancia bipartita, en Panamá, así como una muy interesante experiencia de concertación en Honduras, podrían contribuir a crear un mayor clima de consenso y de negociación. Sin embargo, en una gran medida la credibilidad de estas instituciones depende del protagonismo que el Estado aceptará acordarles. Este es sin duda un reto mayor de los próximos años. Una fuerza laboral poco integrada en el sistema formal de relaciones de trabajo Sobre una población total que, según estimaciones, superaba los 32 millones de habitantes en 1995, la población en edad de trabajar era de alrededor de 15 millones, la población económicamente activa de poco menos de 7,5 millones y la población efectivamente ocupada de algo menos de 7 millones. Conviene aclarar que estas cifras se deben tomar con mucha precaución, pues se basan en encuestas de hogares, que en algunos países están limitadas al área urbana, mientras que en otros han dejado de hacerse desde hace varios años. Es importante destacar que la fuerza de trabajo ofrece en Centroamérica un contraste muy marcado con una mayoría de los otros países de América Latina, debido a la importancia del sector rural, que comprende a más de la mitad del empleo total. Además, dentro del sector rural menos de una tercera parte del empleo corresponde al llamado "sector moderno", en donde prevalecen las relaciones de trabajo asalariadas, mientras que los otros dos tercios están comprendidos en el sector tradicional. Estos porcentajes son, no obstante, variables, debido a la estacionalidad de muchas actividades agrícolas que recurren al empleo asalariado. Un segundo elemento a tener en cuenta, aunque en esto la diferencia con el resto de América Latina ya no es tan marcada, es la importancia del sector urbano informal, que representa poco menos de la mitad de los empleos urbanos, con diferencias importantes según los países. Los cuadros que se ofrecen al final de esta ponencia, elaborados a la luz de la información disponible, proporcionan informaciones más detalladas sobre la composición y la distribución de la fuerza de trabajo en Centroamérica y Panamá. En resumen, si se considera que los sistemas de relaciones de trabajo abarcan solamente a los trabajadores y empleadores de los sectores modernos de la economía, una primera constatación debería ser que tienen bajo índice de cobertura, tanto numérica como en términos relativos, pues como se acaba de ver, no alcanzan siquiera a la mitad de la fuerza de trabajo empleada. Más aún, en la práctica la cobertura sería menor, pues el alcance del sistema de relaciones de trabajo a las pequeñas y aún medianas unidades de producción, sumamente difundidas en Centroamérica, tiende a pertenecer mucho más al reino de las estadísticas que al de la realidad. Sin embargo, aún cuando la cobertura numérica del sistema de relaciones de trabajo está lejos de abarcar al conjunto de la sociedad centroamericana, cabe observar que lo que llamaríamos su importancia estratégica es mucho mayor, pues abarca a algunos de los sectores que más contribuyen a la creación de riqueza, lo mismo que a algunos otros de gran sensibilidad política. Altos índices de pobreza y escasa inversión social El tema de la pobreza quizás no debería formar parte de un análisis que pretende circunscribirse a los actores e instituciones del sistema de relaciones de trabajo. Sin embargo, tal vez con la excepción de Costa Rica, y en alguna menor medida Panamá, la pobreza representa un aspecto crucial de la realidad social y política de Centroamérica, y por consiguiente forma parte del marco socioeconómica de las relaciones de trabajo. Una referencia a la pobreza parece por lo tanto indispensable para comprender cómo funcionan las relaciones de trabajo en Centroamérica. Según datos de FLACSO, en 1990 la pobreza afectaba a 70 por ciento de la población centroamericana; en un 48 por ciento se trataba de indigencia. Acotaremos, que lejos de disminuir, la pobreza en 1990 había aumentado con relación a la que se registraba diez años atrás (64 por ciento). Aunque era particularmente crítica en el sector rural (con casi ochenta por ciento de índice de pobreza y más de sesenta por ciento de indigencia), también afectaba al sector urbano, incluyendo a los trabajadores en relación de dependencia, comprendidos en el sistema formal de relaciones de trabajo. De hecho, el salario mínimo urbano de por lo menos dos países se encuentra por debajo de la línea de la pobreza, mientras que en otros se podría discutir si está por encima o debajo de dicho nivel, sobre todo cuando representa el ingreso principal o único de un hogar de varias personas. El problema crucial en Centroamérica es pues el de la insuficiencia de los ingresos tanto como el de la falta de empleo. El fenómeno de la pobreza está a su vez muy íntimamente relacionado con el de la insuficiencia de la inversión social, con la excepción de Costa Rica, lo que se traduce en altos niveles de analfabetismo total o funcional, y de deserción escolar; por lo que se cierran los canales de acceso a la formación y el perfeccionamiento profesional, y se limitan muy considerablemente las posibilidades de disponer de mano de obra calificada. La pobreza conforma un círculo vicioso, cuyos otros elementos son la baja productividad, los bajos salarios, la baja calidad de la mano de obra y la insuficiencia del mercado interno. Cualquier análisis de la realidad dentro de la que funcionan los sistemas de relaciones de trabajo en Centroamérica no debería omitir estos elementos, debido a sus implicaciones sobre el comportamiento de los actores sociales. Con algunas excepciones, la estructura sindical en Centroamérica
se caracteriza por el predominio del sindicato de empresa y la muy fuerte
pluralidad sindical a nivel confederal, lo que se evidencia en el importante
número de centrales sindicales. Estas son al menos cuatro en Costa
Rica1, ocho en El Salvador2,
seis en Nicaragua3, cuatro en Guatemala4,
tres en Honduras5 y cinco en Panamá6.
La existencia de diferentes corrientes ideológicas en el seno del
movimiento sindical, lo mismo que sus estrechas relaciones con algunos
partidos políticos, explican en parte esta pluralidad, como también
contribuyen a explicar la dificultad del movimiento sindical para formular
propuestas unitarias. Una segunda característica son las tasas de sindicación relativamente bajas, aunque esto sea un tema de polémica, debido a que las metodologías empleadas para su medición no están exentas de crítica. En todo caso, una pauta bastante corriente, pero no uniforme, es la debilidad, en general, de los sindicatos en el nivel mismo de la producción, sobre todo en el caso del sector privado. En contrapartida, el movimiento sindical es más fuerte en el sector público, y tiende a compensar su debilidad a nivel de la empresa mediante un mayor protagonismo en el terreno político. Diversas razones se pueden avanzan para explicar la debilidad del movimiento sindical. Una de ellas se relaciona con el tipo de estructura sindical, que ha debido privilegiar al sindicato de empresa, en desmedro del de industria. En gran medida esto responde a la existencia de disposiciones legales que permiten la constitución de sindicatos con tan sólo doce trabajadores, como en Costa Rica, y que solamente en Panamá exigen un número de fundadores algo mayor para constituir un sindicato. Si bien es cierto que con estas disposiciones se procura facilitar la constitución de sindicatos por empresa, no lo es menos que un sindicato con muy pocos miembros no puede llegar a ser un sindicato fuerte. De ahí que solamente se puede esperar que habrá sindicatos fuertes en las grandes empresas, pero no en las pequeñas unidades de producción, que como se indicó antes constituyen la gran mayoría de las empresas de la región. La ausencia de sindicatos de industria, o su poca difusión, se traduce por lo tanto en un movimiento sindical limitado a un número relativamente pequeño de unidades de producción, y que enfrenta grandes dificultades cuando pretende movilizar a una mayoría de los trabajadores. Sin embargo, las dificultades del movimiento sindical también se podrían explicar por otras razones. Una de ellas guarda relación con la desconfianza histórica del Estado hacia los sindicatos, que primero promovió y luego trató de destruir cuando no logró controlarlos. La segunda es la protección insuficiente de la libertad sindical, y en particular la desprotección de los sindicalistas cuando tratan de organizarse por primera vez en un sindicato. Hasta hace poco tiempo, eran varios los países de Centroamérica en donde la actividad sindical entrañaba muy serios riesgos para la integridad física de los trabajadores. Hoy día esto comienza a formar parte de la historia, y aun cuando todavía se dan casos de intimidación física, éstos son ya mucho menos frecuentes. Sin embargo, subsisten aún muchos comportamientos antisindicales, frente a los cuales las medidas legales no parecen adecuadas. Aquí el problema mayor es el de la lentitud de los procedimientos tendentes a restablecer los derechos sindicales que han sido violados; lentitud que significa que a menudo el remedio llega cuando ya es demasiado tarde. Un aspecto sustancial a considerar sería, entonces, el de la necesidad de proteger la libertad sindical mediante procedimientos rápidos y expeditivos. En fin, el movimiento sindical ha sido muy fuertemente afectado por las políticas de ajuste, lo que se ha traducido por una pérdida sustancial de empleos en los sectores en donde tradicionalmente reclutaban a sus bases más militantes; al propio tiempo, han surgido nuevas formas de organización del trabajo, que rompen con la unidad del grupo de trabajadores y obstaculizan su representación colectiva. Además, la precarización creciente de los empleos tampoco proporciona una base suficientemente estable para los sindicatos. Al tiempo que esto sucede en los sectores tradicionalmente más sindicalizables, los sindicatos enfrentan con grandes dificultades para organizar a los trabajadores y trabajadoras de las maquilas y del sector informal, que son sin embargo aquellos sectores en donde se crean mayor número de empleos y cuyos trabajadores más necesitan organizarse para defender sus intereses. Recordemos por último, que la penetración de las ideologías neoliberales dentro del aparato del Estado ha conllevado una redistribución de poderes en el seno del mismo, en beneficio de los gabinetes económicos y en desmedro de los ministerios que se ocupan de cuestiones sociales, en donde los sindicalistas tradicionalmente tenían un acceso más fácil; este reacomodamiento político también se ha traducido en una pérdida de poder y de prestigio políticos de los sindicatos y sus dirigentes. V. Los empleadores y sus organizaciones Frente a una compleja estructura sindical, la que organiza y representa
a los empleadores se presenta como un conjunto más homogéneo.
En Centroamérica y Panamá predomina la estructura monista,
es decir que las organizaciones empresariales se ocupan de defender y promover
los intereses económicos de sus miembros, y al mismo tiempo también
de representarlos dentro del sistema de relaciones de trabajo. Es cierto
que los códigos de trabajo permiten que los empresarios se organicen
en sindicatos patronales, a efectos de su representación frente
a los sindicatos y el Estado, pero con muy pocas excepciones no lo han
hecho; de suerte que la representación empresarial es casi siempre
ejercida por asociaciones civiles de derecho común y de afiliación
voluntaria. Un rasgo común es su estructura piramidal, con un primer
nivel constituido por cámaras o asociaciones de industrias, de comercio,
de productores rurales, servicios, etc. y un segundo nivel conformado por
las llamadas cúpulas empresariales*. La participación de las organizaciones empresariales en las relaciones de trabajo es directa en algunos casos, pero mayormente lo hacen de manera indirecta, a través de la influencia política y en la opinión pública. Al parecer, ninguna organización patronal participa en la celebración de convenios colectivos de trabajo; lo que es fácil de comprender pues la negociación colectiva, cuando existe, se celebra a nivel de cada empresa y no de una industria o rama de industria. En contrapartida, tienen mucho mayor protagonismo en las instituciones que llamaríamos colaterales del sistema de relaciones de trabajo, tales como los consejos de salarios mínimos, los entes rectores de la formación profesional y de la seguridad social. En Costa Rica y El Salvador participan además en los respectivos Consejos superiores del Trabajo, instancias tripartitas de nivel nacional, creadas para promover el diálogo social, mientras que en Guatemala lo hacen en una Comisión Tripartita de Asuntos Internacionales del Trabajo, que a veces ha fungido como instancia para tratar problemas nacionales (en especial para solución de conflictos). En fin, las organizaciones patronales cumplen una importante labor de información y orientación dirigida a sus propios miembros, cuya repercusión en el sistema de relaciones de trabajo merecería ser examinada. VI. Los ministerios de Trabajo
Funciones tradicionales de los ministerios de Trabajo Como ya se indicó antes, el rasgo dominante de los sistemas de relaciones de trabajo en Centroamérica ha sido la fuerte intervención del Estado. La misma se ejerce a través de sus ministerios de trabajo, los que tradicionalmente cumplieron diversos cometidos, el primero de los cuáles fue la policía del conflicto. A éste se sumó -dentro de la estrategia de paternalismo y represión a que se hizo antes referencia- el control de las organizaciones sindicales, pero también la formulación de una política laboral encaminada a proteger al trabajador individual, acompañada de la tarea de fiscalizar el cumplimiento de la legislación laboral. Al 31 de diciembre de 1996, con la sola excepción de Nicaragua todo los países centroamericanos habían ratificado el Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81). Además, Costa Rica, El Salvador y Guatemala han ratificado el convenio sobre inspección del trabajo en la agricultura, 1969 (núm. 129). Los Ministerios de Trabajo cumplen también con otras funciones
atinentes al mercado de trabajo, como la participación en la formulación
de políticas de empleo y salarios, y la intermediación en
el mercado laboral, a través de sus servicios públicos de
empleo. También, están estrechamente asociados a la formulación
de políticas de formación profesional y de seguridad social.
Sin embargo, sus funciones de mayor relieve e impacto en el funcionamiento
de las relaciones de trabajo, son las que conciernen a la negociación
colectiva (cuando la misma existe) y la prevención y solución
de conflictos laborales. Así, una investigación realizada
recientemente en Nicaragua1 indicaba que
más de dos tercios de los convenios colectivos registrados en el
período febrero de 1990 hasta junio de 1993 habían sido negociados
y firmados en dependencias del Ministerio de Trabajo, mientras que el tercio
restante fue negociado directamente, y llevado al Ministerio de Trabajo
para su registro. Aún en un país como Costa Rica, donde la
negociación colectiva tiene una presencia casi testimonial, la Memoria
del Ministerio de Trabajo de 1997 daba cuenta de una muy activa participación
de la Dirección General de Asuntos Laborales en la conciliación
y mediación laboral2. Nuevos cometidos de los ministerios de Trabajo Además de estas funciones tradicionales, que los Ministerios de Trababajo deben seguir cumpliendo, es oportuno plantearse cuestiones acerca de los nuevos cometidos que se podrían asignar a la administración del trabajo, de cara a dos necesidades que han emergido más recientemente. La primera necesidad es la modernización del aparato del Estado, con miras a hacerlo más eficaz. La segunda, es la necesidad de organizar más eficientemente el mercado de trabajo, con miras a favorecer la competitividad internacional de cada país. Una buena base para esta reflexión puede ser ofrecida por el Convenio sobre la administración del trabajo, 1978 (núm. 150), el que ya ha sido ratificado por Costa Rica, y cuya ratificación podría ser considerada por los otros países. Dentro de este marco, uno de los nuevos cometidos debe guardar relación con la intervención de los Ministerios de Trabajo en las políticas y programas de empleo. Con ese objeto, una primera tarea debería consistir en mejorar la calidad de la información sobre el mercado de trabajo. El convenio sobre estadísticas del trabajo, 1985 (ratificado por Guatemala y Panamá), podría ofrecer una buena referencia con ese objeto. En segundo lugar, los Ministerios de Trabajo deberían reexaminar el tema de la intermediación en el mercado de trabajo, buscando para ello una mejor coordinación entre el servicio público de empleo y las agencias de empleo privadas. La OIT adoptó en 1997 un nuevo convenio y una recomendación, sobre agencias de empleo privadas; estas normas han abandonado el principio del monopolio público en la colocación y ofrecen una nueva base para la concertación entre los sectores público y privado en esta materia. Estrechamente vinculado con el tema anterior, surge el relativo a la formulación y desarrollo de políticas de compensación en favor de los colectivos más vulnerables. En el caso de Centroamérica los Ministerios de trabajo deberían prestar singular atención a la reinserción de los discapacitados, los desplazados y los desmovilizados de los recientes conflictos bélicos. A ello se debe añadir la labor en favor de las mujeres, aún muy discriminadas, lo mismo que de los grupos de trabajadores más afectados por el ajuste económico. También parece indispensable mejorar la concertación con las instituciones de formación profesional, sector en donde han tenido lugar evoluciones fundamentales en los últimos años, al haberse multiplicado la oferta, al tiempo que también declinaba la preponderancia de los servicios nacionales de formación profesional. De distinta índole, pero no menos indispensables, son los cometidos relacionados con la armonización de la legislación laboral y las políticas sociales, que hoy parece necesaria para evitar que, en el contexto de una economía globalizada los países se hagan la competencia mediante el dumping social. Pocas dudas caben que, en una economía internacionalmente abierta, ningún país puede mejorar la situación de sus trabajadores si los otros la desmejoran. Sin embargo, es no menos cierto que ningún país puede ganar en competitivad internacional reduciendo la protección de sus trabajadores, si todos los demás hacen lo mismo. Es obvio que en dicho caso desaparece cualquier ventaja comparativa basada en el desmejoramiento de los derechos de los trabajadores. De ahí que es necesario armonizar la legislación y las políticas laborales sobre la base de un mínimo social internacional que todos respeten. A decir verdad, esta no es una idea nueva, pues ya figuraba en el Preámbulo de la Constitución de la OIT, de 1919. En fin, pero no por ello menos importante, los nuevos cometidos también deben incluir la promoción del diálogo social, como marco político para establecer acuerdos entre el Estado y los actores sociales. Con ese objeto, los ministerios de trabajo deberían realizar un esfuerzo importante para mejorar las condiciones necesarias para que haya diálogo; en primer lugar, deberían abstenerse de interferir en la vida interna de los interlocutores sociales, y en segundo, deberían imbuirse de una verdadera cultura de la concertación, aceptando que las propuestas de los interlocutores sociales son tan respetables como las del propio Estado, y también que los compromisos se firman para cumplirlos. La creación de los consejos superiores del trabajo, a los que ya se hizo mención, puede ser considerada como un paso positivo en ese sentido, pues a través de los mismos se ofrece un marco institucional para el diálogo. Sin embargo, al corpus que constituyen estas estructuras, debería añadirse el animus para utilizarlas con el fin de dialogar, y de negociar. Y sobre esto último hay que reconocer que el animus forma parte de una cultura, que no se puede crear por decreto, y que demanda un proceso de formación que sólo se encuentra en sus inicios. Problemas de la Administración del Trabajo Corresponde preguntarse si los Ministerios de trabajo están en condiciones de responder a estos nuevos retos, sin hablar de los emergentes de la necesidad de mejorar el cumplimiento de sus cometidos tradicionales. Cuestión que nos lleva a constatar que la situación de los Ministerios de trabajo en ningún caso es brillante, y en varios es francamente preocupante. En efecto, dentro de las limitaciones presupuestarias que enfrenta la administración pública en general, es común que los Ministerios de trabajo, en la medida en que su acción se identifica con el "gasto social" que el ajuste procura disminuir, sufran más que los otros. No es de extrañar, entonces que figuren entre los que reciben las menores partidas presupuestarias, lo que necesariamente se refleja, en primer lugar en su aspecto exterior (vetustez de los locales), y en la falta o insuficiencia de sus equipos, y ello a veces en contraste my marcado con otras dependencias públicas, más favorecidas en la distribución del presupuesto. Además, la limitación presupuestaria se hace sentir sobre sus programas. Si los medios son escasos para permitir que los Ministerios de trabajo cumplan con sus cometidos esenciales, se imaginará fácilmente que serán aún más escasos, cuando no inexistentes cuando se trata de llevar a cabo nuevos programas en consonancia con sus nuevos cometidos. Pero las insuficiencias no se detienen allí, pues alcanzan también a su personal, sobre todo en aquellos países cuya administración pública no cuenta con una estructura salarial común. Esto genera un drenaje permanente de algunos de los funcionarios más capacitados de los Ministerios de trabajo, hacia otros ministerios que ofrecen remuneraciones más atractivas, y ello cuando los funcionarios no emigran hacia el sector privado, cuyos niveles salariales por lo general se encuentran por encima del de la administración pública. Se añade, como ya se ha dicho, el peso cada vez menor de los Ministerios de trabajo -como en general de todos aquéllos ministerios que forman parte del área social de los gabinetes- frente a los ministerios de economía o de finanzas, quienes ocupan prácticamente todo el espacio político dentro del que se toman las decisiones del Estado. De ahí que los Ministerios de trabajo enfrentan también una crisis de credibilidad, lo que no puede sino limitar muy considerablemente su capacidad para cumplir con eficacia su papel de actor esencial del sistema de relaciones de trabajo. Esta situación debe revertirse si se desea que la adminsitración pública del trabajo esté en condiciones de cumplir con sus cometidos, tanto los tradicionales como los nuevos. VII. Otras formas de relación entre los actores
La negociación colectiva: un papel muy limitado Todas las informaciones disponibles en materia de negociación
colectiva tienden a indicar que en Centroamérica ocupa un espacio
muy limitado, aunque por supuesto que no es dedeñable para los trabajadores
cubiertos por ella. Respecto de Costa Rica, la Memoria del Ministerio de
Trabajo correspondiente al período 1994-97 no menciona la firma
de nuevas convenciones colectivas de trabajo, aunque sí de un número
importante de "reuniones colectivas", las que al parecer se relacionaban
con conflictos puntuales. En El Salvador, las estadísticas del Ministerio
de Trabajo señalaban 308 convenios colectivos vigentes en 1995,
de los cuales la gran mayoría (229) concernían a la construcción
y sólo 49 a la industria manufacturera. En Guatemala, el Ministerio
de Trabajo había, en los años 1993, 1994 y 1995, registrado
respectivamente 21, 34 y 31 "pactos colectivos de condiciones de trabajo".
En Honduras se habían registrado 60 contratos colectivos en 1994
y tan sólo 28 en 1995, aún cuando el número de contratos
vigentes era mucho mayor, pues éste alcanzaba a 279, con una cobertura
total de 79715 trabajadores. En Nicaragua, la investigación que ya
se mencionó, que cubre el período febrero 1990-junio de 1993,
da cuenta de 339 convenios colectivos registrados entre esas fechas en
la Dirección de Negociación Colectiva del Ministerio de Trabajo.
De éstos, 275 fueron resultado de una nueva negociación,
que no reconocía otra antecedente, 48 eran revisiones de convenios
anteriores y 13 eran adenda a convenios ya vigentes*.
En Panamá, en el trienio 1993-95 se habían celebrado 206
convenciones colectivas, con una cobertura de algo menos de setenta mil
trabajadores (aunque es posible que algunas de estas convenciones hayan
sido simplemente renovaciones de otras, con lo que su número real,
y su cobertura, sería en realidad inferior). Esta información tiende a mostrar que sólo un porcentaje relativamente pequeño, y a veces muy pequeño, de los trabajadores asalariados, están cubiertos por la negociación colectiva, aunque dicho porcentaje aumenta en las grandes empresas, con excepción de las maquiladoras en donde se han firmado muy pocos convenios colectivos de trabajo. Habida cuenta de ello, correspondería preguntarse de qué manera se podría promover la negociación colectiva, y potenciar su papel como mecanismo esencial en las relaciones de trabajo. Esta cuestión nos lleva a examinar el tema de su estructura, que implica también el de los requisitos que serían indispensables para que la negociación colectiva sea viable. Respecto de la estructura, se observa que el tipo de negociación más generalizada, sino única es la que tiene lugar a nivel de la empresa. A decir verdad, no se tiene conocimiento de ningún convenio colectivo concluido a nivel de la industria o rama de industria. En este aspecto la estructura de la negociación colectiva en Centroamérica es similar a la que prevalece en una mayoría de países de América latina, pero no en la Argentina, Brasil y el Uruguay, en donde el nivel de negociación prevaleciente es la industria o rama de industria. Es cierto que la estructura sindical, a nivel de la empresa, no puede favorecer una negociación de industria; además, los empresarios no parecen dispuestos a delegar en sus organizaciones patronales la facultad de negociar convenios colectivos a nivel de industria. Por otra parte, la negociación de industria o de rama sería en la práctica muy difícil, debido a la heterogeneidad de las empresas comprendidas en ellas. A ello se añade el hecho de que el marco jurídico de la negociación colectiva, tal como ha sido formulado en los códigos de trabajo de Centroamérica, está concebido de manera que privilegia la negociación colectiva a nivel de empresa, al punto que casi no existen normas para la negociación de industria o de rama. Inclusive, la negociación colectiva por rama es a veces imposible de facto, al no conferir los códigos de trabajo capacidad de negociación a las federaciones o confederaciones de trabajadores. Sin embargo, también es evidente que, mientras la negociación colectiva esté circunscrita a la empresa, una mayoría de trabajadores estarán de facto excluidos de su campo de aplicación, ya sea porque laboran en empresas demasiado pequeñas para contar con un sindicato, o bien porque el que existe en ellas carece de capacidad de negociación. En realidad, no debería existir oposición entre la negociación
de industria y la de empresa, pues ambos niveles son complementarios, antes
que excluyentes. El punto consistiría más bien en identificar
aquellas materias susceptibles de negociarse a nivel de la industria, y
permitir su negociación a dicho nivel1,
dejando al de la empresa la discusión de aquellas otras que se considere
más apropiadas para este último nivel2,
de modo tal que empleadores y trabajadores puedan, en todos los niveles,
encontrar algún provecho recíproco que despierte su interés
por negociar. Los salarios mínimos: una cobertura muy amplia En una medida importante la ausencia de negociación colectiva ha sido compensada por la muy amplia difusión de los sistemas de salarios mínimos. Cuatro países centroamericanos, a saber Costa Rica, Guatemala, Nicaragua y Panamá, han ratificado el convenio sobre métodos de fijación de los salarios mínimos, 1928 (núm. 26), que establece la obligatoriedad de fijar salarios mínimos en aquellas industrias o partes de industrias donde los salarios son anormalmente bajos y no existen posibilidades de fijarlos por negociación colectiva. Otro convenio importante en la materia, sobre la fijación de salarios mínimos, 1970 (núm. 131), ratificado por Costa Rica, El Salvador, Guatemala y Nicaragua, generaliza el salario mínimo a todas las ocupaciones cuyas condiciones de empleo hagan necesaria su existencia; además establece ciertas pautas para determinar su monto e impone la necesidad reajustarlo periódicamente. Ambos exigen que el salario mínimo sea fijado a través de un mecanismo tripartito. Al final de esta comunicación se presenta un cuadro que indica los salarios mínimos vigentes en el presente; debiendo hacerse la salvedad de que en general no existe una tasa uniforme del salario mínimo, sino diferentes tasas para las distintas ocupaciones. Como ya se ha indicado, el cometido de los salarios mínimos como red de seguridad para evitar que los trabajadores caigan por debajo de la línea de pobreza, en algunos países no se ha cumplido, mientras que en otros está sujeto a discusión. Por otra parte, siempre queda abierta la controversia sobre los efectos que un salario mínimo elevado puede causar sobre la viabilidad de las empresas menos competitivas. Otro tema de discusión torna alrededor de su presunto efecto pernicioso sobre las fuerzas del mercado; discusión que se engloba dentro del tema más general de la flexibilidad del mercado de trabajo. En suma, esta cuestión abre por lo menos tres pistas para un análisis, y una discusión, que merecen tener su lugar en cualquier diagnóstico de las relaciones de trabajo en Centroamérica.
Además de lo que se acaba de exponer, han emergido nuevos problemas en Centroamérica, frente a los cuales los sistemas de relaciones de trabajo en Centroamérica deberían desarrollar una estrategia que permita abordarlos minimizando el conflicto. Impactos del ajuste y la globalización Correspondería en primer lugar referirse a las privatizaciones y las reducciones de puestos en la administración pública, cuyos efectos han repercutido muy fuertemente en los niveles de empleo asalariado dentro del sector formal de la economía. Resta por ver si esto ha incidido en los niveles de participación de la fuerza de trabajo, o si por el contrario su efecto mayor ha consistido en la sustitución de empleos asalariados por empleos no asalariados. En cualquier caso, la disminución de empleos asalariados en el sector público no ha sido compensada por un crecimiento comparativo de empleos análogos en el privado, pues la realidad tiende mostrar que han desaparecido empleos estables en el sector público y aumentado los empleos precarios en el privado, sin hablar del sector informal. Junto con esta cuestión, merece considerarse el tema de las remuneraciones en el sector público, bastante afectadas por el ajuste. Tanto el tema del empleo como el de los salarios en el sector público han sido fuente de conflictividad, a menudo exacerbada por la poca capacidad del Estado para concertar sus políticas con las organizaciones de trabajadores. Problema de distinta índole es la incidencia de las políticas de apertura económica, dentro del fenómeno que se ha dado en llamar la globalización, lo que ha conllevado una fuerte preocupación por los temas que atañen a la competitividad internacional de los países de la región. El tema de la globalización ha sido asociado muy estrechamente al de los costos laborales, y en particular al de la reglamentación del mercado de trabajo, acusada de generar rigideces laborales que socavan la competitividad internacional de las economías centroamericanas. De ahí que los códigos del trabajo han sufrido serias embestidas, con el argumento de que impiden una gestión flexible de la mano de obra, lo que se considera indispensable para responder al reto de la competitividad. A decir verdad, el tema de la rigidez de la reglamentación del trabajo ha reflejado una larga polémica en Europa, donde el costo de la mano de obra es varias veces superior al de Centroamérica; además, la reglamentación del trabajo en Europa es muy sofisticada y, por añadidura, se aplica. Queda por ver si en Centroamérica la reglamentación del trabajo incide dramáticamente en el costo laboral, como algunos pretenden, y si el de éste incide en los costos totales de producción, y por ende en la competitividad. A primera vista, las tasas de salarios que se aplican en la región sugerirían lo contrario, pero ésta es una cuestión que merece un examen más detallado. Paradójicamente, al tiempo que se expresa preocupación por la incidencia de la reglamentación del trabajo en el coste laboral, poco se escucha sobre la manera como la incapacidad de generalizar y mejorar la formación profesional incide negativamente en la capacidad de la empresas de competir en productividad y calidad. De hecho, la flexibilidad funcional, es decir la atinente a la posibilidad de reasignar los trabajadores a diferentes puestos de trabajo, sería la manera más eficaz de responder a los retos de la productividad y la competitividad; pero no es posible encararla con seriedad si no se dispone de recursos humanos con buen nivel de formación. Conflictividad en el sector público No obstante algunas reformas, de las cuales quizás la más
importante haya sido la nueva normatividad de la Constitución de
Guatemala, las relaciones de trabajo en el sector público siguen
aún manejándose con enfoques arcaicos, pues prevalecen aún
las concepciones estatutarias y se niegan a los empleados públicos
los derechos de negociación o de participación en los procedimientos
de determinación de sus condiciones de trabajo. A veces también
se les niega el derecho de sindicación en condiciones análogas
a los demás trabajadores*. Una definición
excesiva de lo que se entiende por sector público conduce
a menudo a que las relaciones de trabajo se vean impregnadas de concepciones
estatutarias, aún en aquellos sectores en donde el Estado no ejerce
funciones de poder público, sino que presta servicios o ejecuta
actividades análogas a las del sector privado. Debido a que el Estado
está hoy sujeto a muy fuertes presiones para reducir sus gastos,
se tiene que las repercusiones de esta presión han desestabilizado
muy seriamente las relaciones de trabajo en el sector público. Los
mecanismos e instituciones propios a las relaciones de trabajo en el sector
público han mostrado harta inadecuación para regular el conflicto;
motivo por el cual es el sector público (o el paraestatal) y no
el privado en donde hoy se producen los más serios enfrentamientos
entre las partes en el sistema de relaciones de trabajo. Las zonas francas industriales, más conocidas como industrias maquiladoras, han conocido en los últimos años una expansión extraordinaria. Aún las estimaciones más conservadoras reconocen que la maquila representa cuando menos 230,000 empleos industriales en Centroamérica y Panamá. Esta expansión ha conllevado un aumento importante del empleo en el sector moderno de la economía, caracterizado además por una mayor concentración de la fuerza de trabajo en grandes establecimientos. Dos rasgos importantes, emergentes del desarrollo de la industria maquiladora, han sido la feminización creciente de la mano de obra, pues la maquila emplea preferentemente mujeres, y la muy alta rotación laboral. No obstante su reconocido aporte a la economía nacional, la maquila es más conocida en la información cotidiana por los problemas laborales que genera. A menudo se la asocia con una imagen de bajos salarios, malas condiciones de trabajo, incumplimiento de la legislación laboral, brutalidad de los supervisores y discriminación antisindical; imagen que afecta no sólo a la industria maquiladora, sino que empaña la reputación de los países centroamericanos, hasta el punto que algunos de ellos han estado al borde de sufrir sanciones comerciales por causa de la mala situación laboral en las maquiladoras. No se puede negar que existen numerosos testimonios que corroboran las denuncias que han dado origen a esta imagen; sin embargo, también es cierto que numerosos empresarios de zonas francas respetan escrupulosamente los derechos laborales, y que se observa una toma de conciencia, de parte del empresariado, acerca de la necesidad de mejorar la situación laboral en este entorno particular. El impacto de la maquila en el empleo, los ingresos y las relaciones
de trabajo ha sido materia de numerosos estudios de la OIT*,
que en su conjunto muestran la necesidad de consagrar una atención
particular al desarrollo de relaciones de trabajo constructivas en dicho
ámbito. Como ya se indicó, el sector informal urbano representa aproxidamente la mitad de la fuerza de trabajo en Centroamérica, y sin duda más del ochenta por ciento en la creación de nuevos empleos; junto con la industria maquiladora constituye casi la única manera de absorber la creciente migración rural hacia las ciudades. Una de las primeras dificultades que enfrenta el examen de esta cuestión
consiste en definir lo que se entiende por sector informal, pues
el mismo engloba realidades que son muy heterogéneas. La OIT ha
propuesto una definición, a tenor de la cual incluye a muy pequeñas
unidades de producción o de comercio, en gran medida integradas
por personas autoempleadas, algunas de las cuales también emplean
trabajadores familiares o asalariados, que operan con muy poco capital,
bajo nivel de teconología y calificaciones, que por consiguiente
tienen muy bajo nivel de productividad, y que en definitiva generan ingresos
bajos e irregulares y generan empleos altamente inestables para quiénes
laboran en el mismo*. Una de las funciones básicas de la legislación laboral, como de la política pública, debería estar inspirada por la necesidad de proteger a los trabajadores frente a las otras fuerzas del mercado, cuando estos carecen de capacidad de negociación para protegerse por sí mismos. Los trabajadores informales se encuentran, precisamente, entre los grupos más vulnerables de trabajadores, con menores niveles de ingresos, con condiciones de trabajo más penosas y precarias, y con ocupaciones más inestables. Y tampoco cuentan con suficiente poder de negociación para defenderse por sí mismos. La pregunta es ¿cómo proteger a los más desprotegidos? Cuestión que, en el contexto centroamericano, debe inspirar cualquier reflexión acerca de los cometidos de sus sistemas de relaciones de trabajo. Nuevas formas de organización del trabajo También merece reflexión la problemática emergente de las nuevas formas de organización del trabajo, que rompen con la relación de trabajo tradicional. Formas de empleo como el trabajo a domicilio, que incluye crecientemente al teletrabajo, la subcontratación, el empleo a tiempo parcial, el préstamo de trabajadores a través de agencias de empleo temporal, y más en general la contractualización de relaciones de trabajo que antes estaban regidas por la legislación laboral, forman parte de una realidad que hoy ya es muy corriente en muchas partes del mundo. En todas estas relaciones de empleo, o en buena parte de las mismas, la legislación laboral ha dejado de aplicarse, o se aplica parcialmente, pero de hecho no ha desaparecido la subordinación jurídica entre quien da el trabajo y quien lo presta. Menos aún han desaparecido la subordinación económica ni la necesidad de proteger al trabajador. La dimensión de este fenómeno en Centroamérica es poco conocida, aunque se dispone ya de bastante información sobre el trabajo a domicilio, que siempre ha ocupado un lugar relativamente importante en la región, y en alguna menor medida sobre la subcontratación, en particular en las plantaciones. La integración creciente de Centroamérica en la economía mundial hace presumir que en alguno u otro momento, también llegara aquí el interés por estas nuevas formas de empleo, que podrían por consiguiente devenir un nuevo centro de atención para las relaciones de trabajo. San José, agosto de 1997
Cuadro I: Fuerza de Trabajo en Centroamérica y Panamá
Cuadro II: Población Ocupada por Segmento del Mercado de Trabajo
Fuente: Elaborado por el ETM/San José, en
base a datos reprocesados por el SIAL / Panamá de las encuestas
de hogares de cada país. Cuadro III: Salarios Minimos en Centroamérica
Y Panamá
Notas Cuadro IV: Centroamérica: Pobreza Urbana e Inserción Ocupacional de la Fuerza de Trabajo 1995 (Porcentajes)
(*) Los datos de Guatemala corresponden al año
1989 debido a la inexistencia de encuestas de hogares después de
1990 |
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