EL CONSEJO NACIONAL DE LA FAMILIA Y EL MENOR

El Código de la Familia, sancionado mediante Ley 3 de 17 de mayo de 1994 y promulgado en la Gaceta Oficial No. 22.591 de 1º de agosto de 1994, entró en vigencia el día 3 de enero de 1995.

Durante cumplimiento a disposiciones de dicho Código, en particular a todo lo concerniente a la coordinación institucional, (artículos de 727 al 736), el Gobierno Nacional ha dado pasos importantes relacionados con la conformación del Consejo Nacional de la Familia y del Menor.

¿ QUÉ ES EL CONSEJO NACIONAL DE LA FAMILIA Y DEL MENOR ?

Es un organismo cívico, autónomo y científico integrado por el gobierno, sectores sociales organizados y de la comunidad que colaborará y funcionará como mecanismo de consulta efectiva del estado en la organización, promoción, desarrollo, fiscalización y coordinación de los programas y políticas, tanto del sector público, como privado destinado a la prevención, protección y bienestar del menor, de la familia y sus componentes.

El Consejo Nacional de la Familia promocionará la acción voluntaria y canalizará los recursos humanos y materiales existencias conforme a sus estatutos.

¿ OBJETIVOS BÁSICOS ?

Según el Código de la familia en su Artículo 730. El Consejo Nacional de la Familia y del Menor tendrá los siguientes objetivos básicos:

1. Actuar como cuerpo consultivo permanente en la elaboración de la política estatal en materia familiar y en el desarrollo de los programas de prevención, protección y bienestar de la familia;

2. Promover el respeto de los valores cívicos y morales de la familia, la estabilidad del núcleo familiar y su bienestar, cualquiera que sea el estado civil de sus miembros;

3. Elaborar, a través de la investigación, un diagnóstico permanente sobre la realidad familiar panameña que sustente la política, los programas y las acciones del Estado para el bienestar familiar;

4. Demandar acciones del Estado en educación familiar para promover la paternidad y maternidad responsable;

5. Contribuir a que las familias participen activa y conscientemente en los programas que tiendan satisfacer sus necesidades básicas y desarrollar sus capacidades;

6. Coordinar los programas de promoción, consolidación, defensa y protección de la familia y del menor, del sector público y privado, para evitar duplicidad de esfuerzos y recursos;

7. Velar por el cumplimiento de las disposiciones legales que protegen al menor, la familia y sus componentes;

8. Fortalecer los patronatos, directivas y consejos de asesoría que funcionan en la actualidad y a los que, en el futuro, se les autorice su establecimiento; y

9. Colaborar y servir de órgano de consulta efectivo para el establecimiento de las políticas sociales que establezca el Estado.

Con la finalidad de darle formalidad técnica administrativa al Consejo, una de las primeras tareas que se realizó fue la de crear su estructura orgánica y de personal así como el programa y cronograma de trabajo, el anteproyecto de presupuesto, el reglamento interno de la Junta Directiva y las Directrices para la organización de los capítulos provinciales del CONAFAME.

A continuación se aprecia el organigrama del Consejo. En la actualidad solamente están funcionando sus tres Departamentos operativos:

1. Planificación

2. Divulgación, Promoción y Capacitación

3. Coordinación y Seguimiento.

 

¿CÓMO ESTÁ CONFORMADO EL CONSEJO NACIONAL DE LA FAMILIA Y EL MENOR?

El mismo está presidido por el Ministerio de Trabajo y Bienestar Social y está integrado por:

Cronograma

Esta Junta Directiva tomó posesión en acto formal presidido por el Excelentisimo Señor Presidente de la República, el día 15 de mayo de 1995.

¿ CÓMO ESTÁ CONFORMADA LA JUNTA DIRECTIVA DEL CONSEJO NACIONAL DE LA FAMILIA Y EL MENOR ?

Está constituida por trece representantes designados por los siguientes sectores:

-Cuatro Representantes del Sector Gubernamental; escogidos por el Gobierno, que representarán a:

(1) Sector Salud

(1) Sector Educación

(1) Sector Trabajo y Bienestar Social

(1) Sector Planificación y Política Económica

-Nueve Representantes del Sector No Gubernamental; escogidos por sus propias organizaciones:

(1) Iglesia Católica

(1) Empresa Privada

(1) Grupos Cívicos

(1) De las Organizaciones de Educadores

(1) Trabajadores Organizados

(1) Grupos Indígenas

(1) Organizaciones Campesinas

(1) Universidad de Panamá

(1) Universidad Santa María La Antigua (USMA)

 

¿ CÓMO ESTÁ CONFORMADA LA ASAMBLEA GENERAL CONSULTIVA?

En la misma estarán representados todos los sectores sociales y agrupaciones gubernamentales que tengan entre sus fines programas y objetivos dirigidos a la familia.

Pueden se miembros aquellos sectores y agrupaciones que tengan personería jurídica y un mínimo de dos años de actividad en estos programas.

LINEAMIENTOS DE

POLÍTICAS SOCIALES

Como un aporte al documento de políticas sociales, que el Gabinete Social viene promoviendo, el CONAFAME a solicitud de la Dirección de Planificación del MITRABS, elaboró una serie de lineamientos de tipo social cuya finalidad primordial es la de mejorar las condiciones de vida de la población, en especial la de la más necesitada.

Estos lineamientos de política están orientados a promover programas para reducir la pobreza, fortalecer la familia, rescatar y promover los valores cívicos y morales, fomentar la paternidad y maternidad responsable, organizar y promover los Comités de Familia, lograr el desarrollo integral de la niñez, desarrollo integral de la juventud, el desarrollo integral de la mujer, el desarrollo integral de la Tercera Edad, Divulgación y Promoción del Código de la Familia, fortalecer, promover y generar empleo y fortalecer, ampliar y diversificar la formación profesional.

Entre ellos cabe destacar los siguientes:

• "Crear una institución que coordine y ejecute proyectos para fortalecer la familia y cada uno de sus miembros y reducir la pobreza".

• "Fortalecer la ONG'S que ejecutan programas y proyectos relacionados a la familia y a cada uno de sus miembros".

• "Establecer una política nacional de familia".

• "Implementar lo establecido en el Código de la Familia".

• "Rescatar los valores cívicos y morales de la sociedad".

• "Crear el Código del Niño y del Adolescente".

• "Dar mayor oportunidad de participación a la mujer en el mercado laboral y en la vida política del país".

• "Incrementar los niveles de bienestar económico, social y cultural de la población de la Tercera Edad".

• "Incrementar la incorporación de la población discapacitada a los programas nacionales de habilitación especial y brindar mayor oportunidad de empleo a los mismos".

• "Promover el desarrollo socioeconómico de las áreas con población indígena con la finalidad de lograr su integración al desarrollo nacional".

• "Promover la generación de puestos de trabajo e ingresos, en especial para la población en situación de pobreza".

• "Ampliar, fortalecer y diversificar los programas de formación profesional".

ALGUNOS INDICADORES SOCIALES

La población de Panamá para 1996, según estimaciones de población, llegó a 2,674,490 personas, de las cuales 41% son menores de 18 años y 8% tienen 60 años y más.

La edad mediana de la población está en 23.9 años, lo cual refleja lo joven de la población y la esperanza de vida al nacer está en 73 años de promedio.

El número de hogares según el Censo de Población y Vivienda de 1990, fue de 526,456 y el promedio de personas por familia 4.4 la edad mediana de los Jefes de hogares era de 43 años y el 55% de los Jefes de familia tenían un nivel de educación primaria o menos.

Para el año 1993, el promedio de hijos por mujer era de 2.8 y el 75% de los nacimientos vivos eran de padres no casado entre sí.

La tasa de nupcialidad por 100 en edad de casarse era de 24.5 y la tasa de divorcialidad por 1000 parejas en riesgo de divorcio es de 9.2.

De acuerdo al último registro censal algunas características sobresalientes de la vivienda eran: el 18% tenían piso de tierra, el 16% no tenían acceso al agua potable y el 12% no cantaba con servicio sanitario. Según estimación del Ministerio de la Vivienda para 1996 el déficit habitacional está alrededor de 244,000 unidades.

El 40% de las familias del país se encuentra en situación de pobreza, es decir sus ingresos no le alcanzan para cubrir la canasta básica familiar (B/. 433.52 para 1995).

La tasa de desempleo para 1994 era de 13.8% el 65% son desocupados en situación pobreza.

La tasa de analfabetismo era de 10.6% según el censo de 1990. En la actualidad aproximadamente un 44% de la población se encuentra sin protección de seguridad social.

CONAFAME da seguimiento al cumplimiento del Código de la Familia

Entre los objetivos básicos que le asigna el Código de la Familia al CONAFAME en su Artículo 730, se encuentran el de "Coordinar los programas de promoción, consolidación, defensa y protección de la familia y del menor, del sector público y privado, para evitar duplicar esfuerzos y recursos", así como el de "Velar por el cumplimiento de las disposiciones legales que protegen al menor, la familia y sus componentes".

Para cumplir dichos objetivos se procedió a crear los mecanismos necesarios para coordinar con todas las instituciones del sector público que tuviesen responsabilidades definidas por el Código de la Familia. Para tal fin se designaron enlaces institucionales en los 28 ministerios e instituciones identificadas y se instalaron comisiones de trabajo en aquellos con mayores responsabilidades.

De igual manera se organizó el seguimiento institucional de manera social, mediante el criterio funcional y se establecieron coordinadores con los enlaces de los sectores de educación, salud, vivienda y trabajo.

Entre los principales mecanismos de coordinación y seguimiento establecidos se encuentran la realización de giras de trabajo, ejecución de seminarios, tanto en la capital como el resto del país, de actualización en materia del Código de la Familia, la celebración de reuniones y visitas a los enlaces, así como la recopilación de datos en la ficha técnica elborada para tal fin.

Los esfuerzos de seguimiento a la implementación de acciones que se requerían para ejecutar artículos claves del Código de la Familia, se destacan la aprobación de los requisitos prematrimoniales, el Reglamento de la menor embarazada, el proyecto de la ley de la Junta de Clasificación, el proyecto de Reglamento del Régimen Disciplinario en las Escuelas, el Reglamento de los Subsidios a Instituciones Sociales y el Proyecto de Decreto que crea los Centros de Desarrollo Familiar y los Comités de Familia.

Con la finalidad de establecer un inventario de programas del sector público orientados a la familia, se solicitó a las instituciones el detalle de los diversos programas institucionales que tienen que ver de manera directa o indirecta con la familia. Se identificaron cerca de cincuenta programas vinculados al tema social y familiar; de ellos el 95% abordan a la familia de manera indirecta. Se puede señalar, que el Sector Público cuenta con muy pocos programas que atiendan de manera directa la problemática familiar.

El seguimiento y coordinación con la sociedad civil se desarrolló mediante la modalidad de visitas informativas y de trabajo con las diversas organizaciones no gubernamentales que tienen programas vinculados al tema de familia, así como mediante reuniones de carácter sectorial, organizadas según el criterio poblacional: Grupos Indígenas, Tercera Edad, Padres de Familia, Organizaciones de Mujeres, Discapacitados y otros.

Hasta la fecha se han coordinado con cerca de 40 organizaciones no gubernamentales y grupos cívicos, religiosos y sociales.

AVANCES Y PROBLEMAS CON LA APLICACIÓN

DEL CÓDIGO DE LA FAMILIA

La entrada en vigencia del Código de la Familia estableció un replantamiento total de las normas concernientes a la Jurisdicción de Familia, sacádolas de la concepción privatista imperante desde principios de siglo contenidas en el Código Civil.

Sus normas sustantivas cumplen con el contenido de actualizar nuestras legislación en este campo y en términos generales son completas y abarcadoras en lo concerniente a los derechos y obligaciones de todos los componentes del ámbito familiar, desde antes de su conformación hasta su terminación.

Uno de los problemas del Código radica en el aspecto procedimental contenido en el Libro IV, el cual resulta insuficiente para cubrir los distintos procedimientos establecidos y que se cumplan con los principios de celeridad, economía procesal, bilateral y de defensa de las partes. Esto obedece a que si bien las normas de procedimientos buscan una resolución expedita de los problemas, en la práctica tribunalicia se produce una serie de situaciones no previstas por el legislador que muchas veces imposiblitan la adecuada ejecución del procedimiento, sin menoscabar el derecho de defensa y debido al proceso legal que tienen las partes.

Ha sido a través de la hermenéutica legal, y con la aplicación de los principios generales del Derecho, la analogía y las normas supletorias que se ha podido suplir las deficiencias procedimentales que aún cuando han sido creadas con un fin loable y en la búsqueda del cumplimiento de los principios fundamentales consagrados en el Código de la Familia, se quedan cortas en la regulación de una serie de aspectos que son inherentes a otros procesos, produciendo muchas lagunas en su interpretación.

Es por ello que los Jueces de Familia en cumplimiento de las reglas de la sana crítica, actuando en conciencia y en base a los principios rectores del Código, han tenido que aplicar el Derecho de forma tal que se pueda cumplir con el principios del interés superior del menor y la familia.

Realmente consideramos ha sido este el período más difícil por tratarse de implementar una nueva legislación cuya aplicación, en la práctica, es la que ha ido dando las luces en cuanto a los aspectos más sobresalientes que ameritan un replantamiento para adecuarlos fundamentalmente a la realidad procesal de nuestras leyes, sin descuidar las características propias del derecho de familia, como derecho social, protector y de orden público.

Prueba de ello ha sido la declaratoria de inconstitucionalidad por parte de la Corte Suprema de Justicia de algunas frases y disposiciones de dicho cuerpo legal. (v. gr. Arts. 217 num. 3º y 4,105,328,408,494,775,807, etc.).

Un logro fundamental de la nueva legislación familiar ha sido la creación de las Fiscalías de Familia que vienen a llenar un cometido imperioso ante la imposiblidad de los Fiscales ordinarios de cumplir adecuadamente con sus funciones, producto del gran volumen de trabajo y carencia de personal por sus actuaciones en la jurisdicción penal.

Finalmente ha sido a través de seminarios, reuniones coordinaciones y estudios de situaciones que todos los funcionarios judiciales vinculados a la esfera de familia, hemos logrado en la medida de lo imposible la unificación de criterios y la resolución de los problemas que la aplicación de las normas del Código ha traído en la práctica tribunalicia, dejando en manos del Tribunal Superior de Familia como instancia superior jerárquica, la decisión a través de sus fallos acerca de nuestros desaciertos.

A continuación haremos una enumeración taxativa de los logros, problemas y perspectivas del Código de la Familia.

AVANCES DEL CÓDIGO DE LA FAMILIA

1. Se logra separar la legislación civil de corte privatista por una novísma legislación familiar de orden social.

2. A partir de la aprobación del Código de la Familia como ley de la República, la comunidad en general ha estado más interesada e informada sobre sus derechos y deberes familiares.

3. Implementación de la figura del orientador y conciliador y el Centro de Prevención y Orientación Familiar como apoyo para el juez en la toma de sus decisiones. El orientador y conciliador de familia tienen la función de atender a toda persona que tiene problemas familiares, especialmente en aquellos casos donde existen procesos de investigación de la paternidad, guarda crianza, y reglamentación de visitas, tanto referidos por el Juzgado como aquellos que se presenten de forma voluntaria.

4. Se ha logrado cierta celeridad en algunos procesos, no obstante el volumen de negocios impide ajustarse a los términos dispuestos.

5. Con la figura de la Trabajadora Social se han logrado aclarar, corroborar y ampliar la información existentes en los expedientes, situación que le permite al juez dirimir los conflictos de familia con mayor justicia.

PROBLEMAS

1. Los procesos que son competencia preventiva con los Juzgados de Menores (guarda y crianza, reglamentación de visitas), se ven dilatados por la exigencia contenida en el Art. 754 del Código de la Familia que impone remitirlos a los Juzgados de Menores para que emitan su opinión por estar involucrados los derechos de un menor.

2. Imposiblidad de ajustarse a algunos de los términos establecidos en el Código por el gran volumen de negocios. (v. gr. audiencias en 15 ds. contados a partir de la fecha del traslado).

3. Existencia de lagunas o vacíos en algunas normas sustantivas (interdicción, mutuos consentimientos de extranjeros, etc.).

EL PAPEL DE CONAFAME ANTE LAS REFORMAS AL

CÓDIGO DE LA FAMILIA PARA AUMENTAR LA

RESPONSABILIDAD PENAL AL MENOR

Ante el reto de una nueva legislación en materia de familia inicia su existencia jurídica el Código de la Familia con compromiso de velar y garantizar los cuatros principios rectores: el de la unidad familiar, igualdad de derechos y deberes de los cónyuges, igualdad de los hijos ante la ley de los hijos ante la ley y el interés superior del menor.

Este estamento jurídico reforma nuestra legislación anterior y hace la diferencia y separación del Derecho de Familia del Derecho Civil.

En materia de menores, crea un nuevo concepto del mismo, dándole un tratamiento especial al situarlo como sujeto de derecho y no como objeto y todo ello surge como repuesta a la Ley 15 de 6 de noviembre de 1990 la cual acoge la convención de los Derechos del Niño.

El Libro II del texto legal citado hace alusión a los menores; con relación a menores infractores mantiene el criterio de la Jurisdicción especial de menores, que data de 1951 con la la Ley 24.

En base al punto de jurisdicción especial, el Honorable Legislador Roberto Ábrego presentó a la Comisión de Asuntos de Mujer, Derechos del Niño, la Juventud y la Familia un Anteproyecto de Ley Nº 35 con el objetivo de modificar algunos puntos del Libro II del Código de la Familia y el Código Penal, en el sentido de aumentar la responsabilidad penal del menor.

CONFAME, al igual que otras instancias, presentó su posición en contra, por considerar que existían suficientes herramientas jurídicas, entre ellas nuestra máxima precea legal "La Constitución Nacional de 1972", que de manera taxativa establece que "Los detenidos menores de edad estarán sometidos a un régimen especial de custodia, protección y educación", lo cual implica una aceptación de la Ley 24 de 1951 (Jurisdicción Especial de Menores). Por otro lado, el libro del Código de la Familia recoge en su artículo 535. Nº 5 el principio constitucional en comento por lo pretende reformar el Código de la Familia conllevaría el trasgredir una norma de carácter constitucional.

Así mismo, CONAFAME, dejó sentado su posición al sostener que las pretendidas reformas bien parecen represivas y que no por tratarse de menores. de la familia y de la temática que encierran la misma deben ser de carácter preventivos.

A pesar, de lo anteriormente expuesto, la comisión encargada lo acogió como anteproyecto el día 10 de octubre de 1996, ante la presencia de diferentes grupos que apoyaban la posición de CONAFAME, cabe anotar que el día 19 de octubre del mismo año, la Asamblea Legislativa en primer debate lo elimina, descartando por ende, las discutidas reformas.

CONAFAME OPINA EN RELACIÓN A LOS PROYECTOS DE

LEY RELACIONADOS CON LA TEMÁTICA DE LA FAMILIA

En este primer año de operaciones, el CONAFAME ha brindado su opinión a la Asamblea Legislativa en relación a diversos anteproyectos de ley que afectan en una y otra forma a la familia; entre ellos cabe destacar:

• Por el cual se modifican o se adicionan algunas disposiciones del Código Penal;

• Se protege y fomenta la lactancia materna;

• Se establece dimensiones mínimas de vivienda de interés social;

• Se norma en los medios de comunicación social la publicación de mensajes en contra de la drogadicción;

• Se crea la asistencia para el bienestar comunitario de personas con discapacidad;

• Se dictan normas protectoras de las jubilaciones y pensiones;

• Se exonera del pago de impuestos sobre la renta a los padres de hijos discapacitados;

• Se establecen servicios médicos ininterrumpidos las 24 horas en los corregimientos de más de 2,500 habitantes;

• Se reglamentan los trasplantes de órganos en seres humanos;

• Se destina un libro a la biblioteca de la Universidad de Panamá o Biblioteca Nacional;

• Se previene, prohibe y sanciona el hostigamiento sexual.

También se opinó en relación al anteproyecto por el cual se desarrolla el Artículo 491 de la Ley 3 del 17 de mayo de 1994 relacionado a los casos de embarazo en la población estudiantil del Ministerio de Educación, así como el anteproyecto de ley por el cual se crea la Junta Nacional de Clasificación en sustitución del Decreto de Gabinete Nº 251 del 6 de agosto de 1969 del Ministerio de Gobierno y Justicia.

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