6. La institucionalidad de Juventud: eficacia, legitimación y ciudadanía

6.1. Introducción

En este punto se realizará una evaluación final de la institucionalidad pública de juventud en Uruguay, estableciendo sus fortalezas y debilidades. Con este fin nos parece oportuno trabajar sobre los desafíos existentes para dicha institucionalidad, distinguiendo analíticamente tres dimensiones de la política de juventud. Se quiere subrayar el adjetivo "analítica", puesto que en realidad estas tres dimensiones están estrechamente ligadas en la implementación de toda política de juventud.

La idea fuerza que se intenta plantear aquí, es que las complejidades y desafíos de la política de juventud, se plantean en el interjuego de estos tres aspectos constituyentes de las mismas, y no sólo en la primera de las dimensiones consideradas.

Desde esta perspectiva, toda política de juventud puede considerarse como:

• La política de juventud en sentido estricto, esto es, en su dimensión programática.

• La política de juventud como política de legitimación.

• La política de juventud como promotora de construcción de ciudadanía.

• En los últimos cinco años se han registrado importantes avances en el país en esta materia. La sola creación del Instituto de la Juventud y de los organismos de juventud a escala municipal en todo el país, han supuesto una base institucional desde donde comenzar a desarrollar en primera instancia acciones, que luego han ido transformándose en programas.

• En los dos últimos años, es que se ha comenzado con las acciones en los terrenos de empleo y educación no formal, dado que en los primeros años la labor de los organismos de juventud se centró principalmente en acciones relacionadas con el tiempo libre y la cuestión cultural.

• El paso que se ha dado y la forma en que se ha hecho, con la colaboración de la cooperación de otros sectores del estado y de organismos multilaterales, representa un avance sustantivo para dichos organismos.

• La sectorialización de las políticas sociales en el país se mantiene en el país, y la hipótesis con la que habría que trabajar, es que las reformas profundas de las mismas podrán sólo ser posibles en el largo plazo.

• El camino para los organismos de Juventud, sobre todo para el Instituto de Juventud, parece ser continuar en la política de contribuir en darle especificidad a las políticas sectoriales. Los esfuerzos comunes que se han desarrollado en los últimos con Ministerios que entienden directa o indirectamente en materia de juventud, permiten ser optimistas en cuanto ha mejorar la performance en este plano en los próximos años.

• Las políticas integrales de juventud, son por tanto un esfuerzo a construir.

• Los organismos de Juventud necesitan dotarse de recursos humanos más calificados, o tener las herramientas para calificar o reciclar a los ya existentes.

• Puede decirse que para el número y calificación de los recursos humanos existentes, las políticas implementadas han tenido una eficacia no desdeñable. Ahora bien, si se quiere elevar los umbrales de eficiencia e impactos, la inversión en la calificación de los recursos humanos es imprescindible.

• En este sentido, sin duda que la "piedra de toque" de este avance lo constituye la futura asignación presupuestal, que tanto el INJU, como lo organismos de municipales tienen en proceso de negociación en este momento.

• La cooperación internacional también ha de jugar un papel importante en este sentido.

• La construcción del Plan Integral de Juventud, ha supuesto, en este nivel programático un avance enorme para las políticas de juventud en Uruguay, puesto que constituye la matriz desde donde proyectar líneas de acción en los campos del empleo, la educación, la salud, la recreación, la cultura y el tiempo libre.

• La administración actual tiene el desafío de conducir el proceso de su puesta en práctica, y ello dependerá una vez más de los recursos humanos y materiales con los que pueda contar, que no es más que la traducción operativa de la voluntad política existente para dar un impulso a las políticas de juventud.

• La ampliación de la base programática de acción del INJU, Comisión de Juventud de Montevideo, y algunas Oficinas Municipales de Juventud, ha permitido la llegada a "las otras juventudes", es decir, a los jóvenes que encuentran más dificultades y presentan más desventajas para recorrer el camino de una inserción social exitosa. En efecto, durante los primeros años de gestión, la población objetivo de los programas fueron los jóvenes de clase media.

• La incorporación de programas de capacitación para el empleo ha generado la posibilidad de focalizar las acciones en los jóvenes en desventaja social.

• Las políticas de juventud han tenido un carácter eminentemente urbano, y en términos de su cobertura territorial, se ha implementado en las capitales departamentales del interior.

• En Montevideo, el desarrollo del proceso de descentralización ha permitido que en el último tiempo, algunos de los programas de la Comisión de Juventud se hagan sobre la base de la definición de zonas donde se encuentran jóvenes que están en desventaja social, como es el ejemplo de la instalación de los Centros Juveniles.

A pesar de su escaso peso demográfico -14% de la población juvenil del país- el trabajo con los jóvenes del medio rural es una de las cuestiones profundizar en esta etapa.

6.3. La política de juventud como política de legitimación

Lo que importa es echar una mirada aquí, al elemento o dimensión política que está implícita en toda política social y por ende en una política de juventud. De un tiempo a esta parte se vienen construyendo una serie de nuevas certezas en materia de política social, que definen y a la vez marcan un campo de restricción de lo "que es importante saber" y en lo "que es útil, eficaz y productivo pensar", de lo que "es necesario y básico para operar - y lo que no lo es". Dichas certezas, a la vez que ayudan a clarificar el campo y objeto del trabajo de los responsables en la gestión, definen como función principal para quienes intentan mirar estas realidades desde las perspectiva de observador, la de concentrarse en aspectos que ayuden a mejorar actuaciones y performances antes que ha revisar presupuestos. Focalización, selectividad, eficiencia, eficacia, evaluación de impactos, son herramientas conceptuales, cuya aplicación como criterios básicos para poder evaluar el éxito de una política de juventud, resultan hoy indispensables en el terreno programático, y a las que ya nos hemos referido. Como se puede observar, hoy los criterios de legitimación en la aplicación de las políticas de juventud tiene un fuerte componente técnico. Enhorabuena.

Siempre es mejor trabajar sobre la base de conocimientos fundados que permitan una mejor performance en la ejecución de los servicios, y que esté por tanto en mejores condiciones de afectar positivamente la calidad de vida de los jóvenes. El problema puede plantearse cuando los criterios de validación de una política de juventud se ciñen a componentes estrictamente técnicos. Los riesgos de tecnocratización de la política de juventud comienzan a ser en esta hipótesis, demasiado altos. Durante mucho tiempo sucedió en nuestro país, que se hacía cargo de llevar adelante las políticas sociales era el personal políticos, que arribaba a estas responsabilidades como producto de acuerdos intra o extrapartidarios, pero que poco sabía en qué consistía una política social, y lo que es peor, no se rodeaban o no le daban importancia al elemento técnico y a los invalorables recursos existentes en ese campo. Tiempos de dilapidación de recursos y de clientelismo político, donde la política social ejecutada desde el estado era una herramienta potente de creación o mantenimiento de base electoral. Frente a esta realidad, en los últimos años se ha fortalecido un discurso que pone un fuerte acento en la revalorización del elemento técnico en tanto factor despolitizador; que es contemporáneo de la crisis de legitimidad de los partidos políticos en cuanto a su capacidad de resolver problemas. Tanta fuerza ha tenido este discurso frente a la experiencia pasada, que en muchos casos la cuestión política corre el riesgo de quedar dejada de lado. La tecnocratización de la política social es un riesgo que se corre en estos tiempos, que de efectivizarse tendría consecuencias no deseables.

En mi opinión, la responsabilidad de la conducción de una política social es siempre una responsabilidad política que no puede ser sustituida por una perspectiva técnica, pero que sí debe apoyarse en ésta. De lo contrario, bastaría con la adquisición de un know-how técnico para implementar una política adecuada, independientemente de quien fuera el o los actores políticos que la llevaran adelante, lo cual eliminaría las razones que determinan sus diferencias y por lo tanto su existencia. Es importante pues -desde nuestro punto de vista- que una política social, una política de juventud, incorpore y explicite los fundamentos políticos que la definen, de modo que quienes resultan beneficiados por ellas puedan juzgar con conocimiento de causa los mismos. Esto contribuye al debate democrático de la política de juventud, y no por ello invalida, por ejemplo, la posibilidad de que existan acuerdos sustantivos entre administraciones de diferente signo político que abran paso a políticas de estado. En el caso uruguayo, y a nivel de la institucionalidad pública de juventud se ha logrado un buen equilibrio de las dimensiones política y técnica.

Quizás por ser el "sistema institucional de juventud" muy nuevo aún, se han podido procesar discusiones

sobre el sentido político de las políticas de juventud en un marco de pluralismo, que ha servido para construir una amplia base de acuerdos entre los actores involucrados directamente en el tema. Ello supone que a pesar de los inevitables y legítimos sesgos que se concretan con los cambios de gobierno, exista un importante consenso de "hacia donde deben ir" las políticas de juventud en nuestro país. Esta es una cuestión de vital importancia, porque otorga respaldos a quienes tienen la responsabilidad de negociar recursos y estrategias con el resto de los sectores del estado. De todos modos, dicho consenso hay que renovarlo sistemáticamente a través de la discusión de la marcha de la política de juventud. En este sentido sería importante que al finalizar cada año de gestión los responsables de juventud a nivel nacional y municipal pudieran convocar a la realización de un balance de la gestión hasta ese momento y proyectar las futuras actuaciones.

Corresponde evaluar otra de las cuestiones clave: cuan legitimadas están hoy las políticas de juventud en Uruguay, y cuan legitimados están los organismos específicos de juventud. La pregunta ha hacerse es como se obtienen los rendimientos de legitimación. La respuesta en el caso uruguayo, es que tanto el INJU como los organismos municipales de juventud, han debido ejecutar acciones para legitimarse como actores importantes en su dominio. Ha sido la realización de acciones exitosas por sus resultados lo que le ha otorgado a estos organismos visibilidad pública y legitimación en el propio aparato estatal. En un sistema de políticas sociales sectorializado como el nuestro, es imposible plantearse la coordinación y rectoría de las políticas juveniles sin legitimidad, y por tanto sin ejecutar acciones desde las cuales asociar al resto del sector público, y asociarse a su vez a las acciones que estos desarrollan, no sólo en la ejecución sino en la orientación y el co-diseño. El desarrollo programático de las instituciones estatales de juventud es vital entonces en la consecución del objetivo de la integralidad de las políticas. Ello no obsta -por el contrario- para que puedan participar de la ejecución de las mismas, las organizaciones de la sociedad civil.

En el caso uruguayo, la institucionalidad de juventud ha recorrido un lento camino de creciente legitimación, pero aún falta dar un salto para que ella permita plantearse el objetivo de la integralidad. Se entiende que sin duda, el INJU debe asumir funciones de rectoría y coordinación de las políticas, para lo cual es fundamental tener un componente de ejecución exitosa. En otro trabajo hemos alertado sobre uno de los riesgos que corre la institucionalidad de juventud que tanto se ha desarrollado en términos comparativos en los últimos cinco años: el riesgo de la sobreinstitucionalización. Con el término se quiere aludir que si las estructuras institucionales específicas de juventud quedan por delante de sus contenidos, ello puede conllevar una crisis de legitimación. Es por esta razón que el desarrollo programático propio, debe ser -a nuestro entender- un objetivo político de primer orden en esta nueva etapa.