3. Evaluación del período 1990-1995

A comienzos de 1990, con la asunción del nuevo gobierno, se procurará reestructurar las políticas sociales desde un enfoque que atienda no solo las necesarias respuestas coyunturales, sino procurando también un fortalecimiento institucional que permitiera encarar un desarrollo autosostenido de mediano y largo plazo. En este sentido, se definió a la política social como "un conjunto de decisiones surgidas del sistema político, mediante el ordenamiento institucionalizado del poder estatal, en tanto que asigna imperativamente valores en relación al logro de la igualdad de oportunidades que debería ofrecer una propuesta democrática a los miembros de la sociedad" (CT/OPP-BID, 1992).

Dicho enfoque, se basaría en ciertos principios básicos, entre los que se destacan:

• La consideración de la política social como un factor de desarrollo

• La igualdad de oportunidades como un problema permanente

• La necesidad de encarar resueltamente la reducción de las desigualdades sociales (a través de la focalización y la subsidiariedad)

• La necesidad de ampliar los mecanismos de participación ciudadana

• La acción integral del sector público

• La implementación de un efectivo "sistema" de políticas sociales

Para concretar dichos planteos, se pusieron en práctica algunos instrumentos específicos, entre los que se destacan:

• La creación del Programa de Inversión Social (PRIS), como un mecanismo ordenador, planificador, evaluador y catalizador (no ejecutor) en el ámbito de las políticas sociales.

• La creación del Fondo de Inversión Social de Emergencia (FISE) como un mecanismo para responder con rapidez y eficacia a las necesidades más apremiantes, resultantes del proceso de ajuste puesto en práctica.

Al mismo tiempo, se comenzó a orquestar el denominado "sistema de políticas sociales", como un modelo de coordinación de las políticas públicas en la esfera del desarrollo social, con algunos objetivos centrales: fijación de grandes metas, implementación de políticas globales, coordinación macroestructural, y seguimiento y evaluación de programas específicos. El mecanismo puesto en práctica para la efectivización de dichos planteos, fue la denominada Comisión Interministerial del Area Social, que funcionó como un "Gabinete Social" en la medida que estaba compuesto por los Ministros del ramo y delegados alternos para el desarrollo de sus funciones específicas. Si bien su creación permitió alentar esperanzas, por cuanto podía permitir el encare efectivo de los principales "cuellos de botella" de las políticas sociales actuales: sectorialización, inespecificidad, burocratización y asistencialidad como normas rectoras; esta comisión tuvo una escasa operatividad en el período.

En lo que respecta al PRIS (ahora Programa de Fortalecimiento del Area Social) funcionó como Secretaría Técnica de la Comisión, con el cometido de realizar todos aquellos estudios y evaluaciones necesarias, conjuntamente con la formulación de programas y presupuestos necesarios para una mayor integración de esfuerzos y una mayor eficiencia en la labor de la administración pública al respecto. Además de esta "unidad central de programación", se montaron unidades sectoriales, tratando de fortalecer el aparato institucional vinculado con el desarrollo social, mejorando los sistemas informativos, los mecanismos de seguimiento y control, las técnicas de evaluación y programación, la reorganización técnico-administrativa y la capacitación de recursos humanos. Un aspecto destacado de todos estos esfuerzos, tiene que ver con el imprescindible proceso de descentralización, procurando fortalecer las instancias municipales. Para ello, se dieron pasos en la instalación de "unidades especiales de programación" en casi todas las Intendencias Municipales (o fortaleciendo aquellas ya existentes), con la intención de poder llegar con mayor celeridad y eficacia a los destinatarios efectivos de los programas a implementarse. Aunque los resultados logrados son muy heterogéneos, en varios casos se lograron resultados importantes, y se comenzaron a abrir brechas en la anquilosada estructura preexistente.

El apoyo de la cooperación internacional en este sentido, fue importante, por cuanto el ajuste fiscal impidió el financiamiento efectivo de este tipo de iniciativas con recursos locales. Organismos como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) han jugado un importante papel en el desarrollo del sector social en nuestro país, y seguramente lo seguirán haciendo, habida cuenta de las condiciones actuales. En lo que respecta al Fondo Social de Emergencia (FISE) su creación en el mes de marzo de 1990 respondió a la necesidad de contar con una vía expedita para atender las situaciones de emergencia social provocadas por la política de ajuste (cuestión planteada por el gobierno en la justificación de su creación). Tuvo su inspiración -al igual que la mayoría de los Fondos de Emergencia de la región- en la creación del Fondo de Emergencia Social de Bolivia. Los ejes sobre los que cuales se planteaba la acción del FISE fueron la integralidad, focalización, y el desarrollo productivo. El FISE dividió su accionar en los siguientes aspectos:

* Apoyo Coyuntural a Programas del Estado

* Ayudas Puntuales.

El Trabajo en la Comunidad se asentaba en favorecer la implementación de Programas Sociales y el Desarrollo Productivo a través de la coordinación intergubernamental y con las ONGs. En síntesis, la estrategia de acción pasaba por el apoyo y la implementación de programas sociales y apoyo al desarrollo productivo, a través de la canalización de fondos de la cooperación internacional, jugando un papel de coordinador entre el resto de las instancias estatales y las ONGs, y apoyando cuestiones puntuales. Para la consecución de esos fines, el FISE se dio un funcionamiento basado en una estructura burocrática mínima, con personal de dirección honorario. Por otra parte, el Decreto de su creación incluía también el momento de finalización de su actividad junto con el período del gobierno, no sólo como forma de evitar la tendencia a la institucionalización, sino también porque la filosofía de su creación fue paliar en el corto plazo los efectos de un ajuste cuyos frutos positivos se tendrían en un plazo más largo. En lo que refiere al financiamiento, el mismo provendría exclusivamente de lo obtenido a través de la cooperación internacional. Las actividades desarrolladas por este organismo fueron las siguientes:

Apoyo a Programas del Estado:

Se apoyó el programa Verano Solidario, consistente en mantener abiertos los Comedores Escolares durante el cierre de cursos, en aquellas escuelas con niños procedentes de hogares en condición de pobreza o emergencia social. El mismo fue financiado por el FISE en el primero de los tres años de implementación. Se desarrollaron actividades con el Ministerio de Salud Pública.

Trabajos en la Comunidad:

Se llevó adelante un relevamiento de asentamientos marginales en Montevideo.

Atención a familias con carencia de viviendas en una zona de Montevideo.

Otras acciones desarrolladas:

Se firmaron convenios bilaterales con Brasil, Paraguay, Argentina y Chile, pero que no tuvieron traducción práctica.

Coordinación Interinstitucional a nivel estatal

Se efectuaron coordinaciones con varias reparticiones del Estado mediante firmas de convenios pero que no tuvieron en general una mayor traducción práctica, según la evaluación efectuada en el Taller Nacional por el Director

Coordinación con las ONGs

La coordinación con las ONGs estaba planteada entre los objetivos iniciales, pero esta no se llevó a la práctica y por lo tanto no arrojó ningún tipo de resultados. Fueron contadas las situaciones en que participaron ONGs en la implementación de algunas de las actividades realizadas por el FISE. En los casos que sí sucedió, no existieron mecanismos de selección o llamados a las ONGs del medio, desconociéndose los criterios por los cuales las ONGs que participaron accedieron a la implementación de los proyectos - que según la información disponible no excedieron el número de 4 o 5.

Financiamiento

La posibilidad de acceso a fondos de la cooperación internacional fue casi inexistente. Esfuerzos realizados ante la CE no dieron sus frutos, como tampoco otros efectuados con el gobierno canadiense que preveían la venta de producción nacional. En definitiva, los objetivos que se persiguieron la creación del FISE conllevan un diagnóstico implícito de los problemas existentes en los mecanismos institucionales encargados de ejecutar las Políticas Sociales en la órbita del Estado:

* Flexibilidad frente a la burocratización.

* Integralidad frente a la sectorialización histórica de las Políticas Sociales en Uruguay.

* Focalización y selectividad frente a lo indiscriminado de las acciones estatales tradicionales.