Sindicatos y formación
TRABAJO Y SALUD HACIA EL TERCER MILENIO
CAPÍTULO II
EVOLUCIÓN NORMATIVA E INSTITUCIONAL
En el presente Capítulo, no agotamos ni mucho menos, el necesario análisis crítico que se debe realizar sobre los aspectos referidos a normas e instituciones, estructuras (no las únicas) desde las que se puede impulsar el mejoramiento de las condiciones y medio ambiente de trabajo. El objetivo es presentar los temas centrales en la discusión de la década y sus antecedentes inmediatos, en cuanto al mejoramiento de las CYMAT, así como algunas de las múltiples posiciones que se sostuvieron cuando se diagnosticó la situación y se propusieron medidas para mejorar la misma.
Por otro lado, y como hemos visto anteriormente, los sistemas de información son muy precarios y los estudios específicos inexistentes, elemento que evidentemente limita la imprescindible necesidad de detectar avances o retrocesos cuando se analiza los efectos del comportamiento institucional, o de la evolución de la normativa, en relación con la situación de la salud laboral.
Queda entonces entre las materias a resolver por el desarrollo del programa, la evaluación de la incidencia de tales términos en la realidad de la salud laboral.
II B. NORMATIVA
La década que comienza con el gobierno del Dr. Luis A. Lacalle, no ha sido muy prolífica en materia de creación o mejora del sistema normativo para la salud laboral en Uruguay.
Muy esquemáticamente se puede afirmar que en la materia, el régimen legal vigente está compuesto por:
Derechos y obligaciones establecidos en la Constitución de la República.
Derechos y obligaciones establecidos por la Ratificación de Convenios Internacionales de Trabajo.
Organización de derechos y obligaciones de la ley 5.032 (21/7/914) sobre prevención de accidentes, y ley 16.074 de 10/10/89, sobre seguros de accidentes y enfermedades profesionales.
Decreto Reglamentario Nº 406/88 de 3/6/88, de la ley 5.032, que dispone las medidas técnicas sobre condiciones ambientales y prevención de riesgos. La aplicación especial de éste a la industria de la construcción, Decreto 89/95 de 21/2/995.
Decretos y leyes que regulan cometidos y potestades de las instituciones responsables del Estado; Decreto 574/74 que establece el Ministerio de Trabajo y la Seguridad Social; Decreto 680/77 que reglamenta la Inspección General del Trabajo de acuerdo a los C.I.T 81 y 129; leyes orgánicas del B.S.E. y B.P.S.; Decreto de la "Comisión Honoraria de Trabajo Insalubre" que funciona en la órbita del M.S.P.
Leyes de Presupuesto Nacional de Gastos del Estado que entre otros regulan sanciones y mecanismos por contravención a las normas de salud laboral, así como objetivos, metas y medios organizativos y operacionales de las instituciones.
Lo importante de las normas no es cuántas existen, sino cuántas se aplican, decía Montesquieu.
Efectivamente, en Uruguay, en la última década, no sólo no se ha avanzado y complementado en el campo normativo, sino que en realidad se sufre un retroceso en la aplicación de la escasa normativa existente.
En forma sucinta podemos decir que durante los años 90 se estudiaron y propusieron algunos cambios y nueva legislación, que se pueden considerar claves para generar un mejoramiento de las condiciones de trabajo en Uruguay.
En primer lugar, la modificación de los artículos 3 y 7 de la ley 16.074 de Seguros de Accidentes, aprobada por la Cámara de Diputados el 6/12/96, y luego trabada sin aprobación en la Comisión de Asuntos Laborales del Senado hasta finalizar la legislatura. La modificación aprobada por Diputados resuelve adecuadamente el problema de la "responsabilidad subsidiaria de subcontratistas y contratistas" (art. 3º), ya que por la redacción vigente y mediante la subcontratación, se evade la responsabilidad de la empresa principal.
Por su parte, la sustitución en el artículo 7º de las figuras jurídicas de dolo o "culpa grave" por la de "incumplimiento de las normas de seguridad", resolvería adecuadamente la actual "nebulosidad jurídica", por la que sólo comprobando el "dolo o culpa grave" se hace responsable al empresario por los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales.
En segundo lugar, como veremos algo más detalladamente más adelante, se sucedieron distintas iniciativas respecto a la reglamentación de los convenios internacionales 155 y 161 de la ley 15.965.
El 10 de noviembre de 1992, se presentó con la firma de Diputados de todos los sectores, un Proyecto de Ley para la creación de la "Comisión Nacional de Salud en el Trabajo", con carácter de persona jurídica de Derecho Público no estatal.
La creación de este Instituto tenía por finalidad: "...la atención de la salud en el trabajo, orientada prioritariamente a la prevención de accidentes, enfermedades profesionales y al establecimiento de condiciones laborales seguras y adecuadas", artículo 2º.
Se componía por el M.T.S.S (que lo presidía), el M.S.P, B.P.S, B.S.E, Universidad de la República y dos representantes de los trabajadores y dos de los empleadores, artículo 7º.
Entre otras propuestas esenciales y aun sin solución, se fijaba entre sus competencias, artículo 10º:
Incisos
- Organizar y centralizar el "Registro Nacional de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales" por: personas, actividades, empresas, determinando las causas reales o posibles.
- Establecer un sistema estadístico nacional para el objeto de sus funciones.
- Dictaminar preceptivamente en todo asunto concerniente a la fabricación o importación de tecnologías, prohibiendo las que resulten contaminantes, inseguras o sucias.
- Planificar la política de investigación de salud en el trabajo.
El proyecto también orientaba una organización del Instituto mediante órganos departamentales y locales. Este proyecto se basó en las conclusiones de los trabajadores impulsados en 1988 por un seminario en el Sindicato Médico del Uruguay.
Éste fue el último intento legislativo importante en cuanto a avanzar en la implementación normativa de condiciones legales modernas para el mejoramiento de las CYMAT.
Por su parte es necesario señalar, dos retrocesos importantes en el campo de la legislación relativa al sistema de protecciones de la salud de los trabajadores.
La derogación en 1993 por Tribunal de lo Contencioso Administrativo, del decreto 93/68 de 1968 que instrumentaba a través del MTSS, el CIT 98 , de protección de los derechos sindicales-en particular la defensa (por el MTSS) ante destitución de delegados sindicales-.
Más recientemente en 1999, los decretos sobre "baremos" o las condiciones para tener derecho a las "rentas por incapacidad", lo que se suma al problema no resuelto , planteado por las Administradoras de Fondos Previsionales, sobre las "actividades bonificadas", que apunta a la supresión de éste derecho.
Sobre estas dos áreas: protección de los delegados sindicales y legislación de actividades bonificadas, en próximos trabajos profundizaremos, ya que constituyen elementos esenciales de cualquier avance a realizar en el campo del sistema normativo con vistas a mejorar las CYMAT en la producción nacional.
DIAGNÓSTICOS Y RECOMENDACIONES
(ABUNDANTES, REITERADOS, CONCENSUADOS)
La situación y evolución, las existencias y carencias de los componentes de la salud laboral - políticas, instituciones, normas, sistemas de gestión, etc.- fueron estudiadas y concensuadas en conclusiones y recomendaciones en numerosas oportunidades. En esta sección reseñamos sintéticamente los principales eventos en tal sentido.
ANTECEDENTES
Desde 1984, en la Concertación Nacional Programática, se consideró estratégico el problema del mejoramiento de las CYMAT como parte del proceso de reinstitucionalización democrática en materia de política de trabajo.
Entre 1985 y 1989, las luchas de los sindicatos y la Central, permiten, por un lado, instalar el tema en el seno de los sindicatos y la Central como una de las vertientes claves de la política sindical.
En un informe al Secretariado de la "Comisión de Seguridad e Higiene del PIT-CNT" de noviembre de 1988, se destaca: "...planteamos la necesidad de una vinculación más ágil y directa con el Secretariado...", dado que por entonces se consideraba en la organización de la Central, a la Comisión de Seguridad Industrial como una subcomisión de la de Seguridad Social.
En la fundamentación de la importancia del tema para el movimiento sindical, se destaca:
"(1º) Importancia del tema - El tema de la Seguridad e Higiene (que es más amplio que la Seguridad Industrial) va tomando importancia creciente entre los trabajadores, a medida que aumenta la comprensión de los males que provocan las condiciones de trabajo agresivas con su secuela de accidentes y enfermedades.
Junto a esto se da el hecho de una actualización de la legislación en el tema (Decreto 406/988, ratificación de Convenios 148, 155 y 161 de la OIT) y una preocupación mayor por parte de varias instituciones oficiales y privadas (S.M.U., M.T.S.S., etc.). Todo esto obliga a que el movimiento sindical deba prestar mayor atención al tema, dado el interés creciente que va despertando en el seno de la masa trabajadora.
Entonces, la definición de la ubicación que va a tener la Comisión de Seguridad e Higiene dentro del esquema organizativo del PIT-CNT va a depender del orden de prioridad que se le asigne a estos temas dentro de la lucha del movimiento sindical".
Más adelante afirma:
"...Este es un tema que abre grandes posibilidades a una amplia participación de los trabajadores más aun si se aprueba la obligatoriedad de las Comisiones Paritarias de Seguridad y Salud en el Trabajo".
Finalmente se propone desde la Comisión:
"Resumiendo:
Tomar la iniciativa en la defensa de la seguridad e higiene en los medios de trabajo.
Aumentar la importancia que se le da al tema dentro de las luchas y la plataforma del movimiento sindical.
En consecuencia, pensamos que Seguridad e Higiene, además de la coordinación con Seguridad Social (así como con Cultura en lo que se refiere a cursos, etc.) debe funcionar como Comisión independiente, con un vínculo directo con el Secretariado y resumimos las razones para ello:
Importancia del tema y magnitud del trabajo.
Perspectivas de formación de Paritarias.
Necesidad de respuestas rápidas del Decreto 406/988 y los Convenios con O.I.T.
En febrero de 1985,el Gobierno promulga el Decreto 68/985 por el que se crea en la órbita del M.T.S.S, un Grupo de Estudios para el Mejoramiento de las CYMAT. Esta iniciativa, apoyada por O.I.T y por una misión española de cooperación que actuaba en ese entonces en el Ministerio, se implementa con una amplia participación que incluye el S.M.U y los representantes empresariales y el PIT-CNT.
Su eje temático fue la implementación de los Convenios 155 sobre participación y formación de los trabajadores en la gestión de la seguridad y salud laboral, el C.I.T 161 y la creación de Comisiones Paritarias por centro de trabajo.
El Decreto 68/85 finalmente no entró en vigencia al no publicarse en el Diario Oficial a raíz de una huelga de la Imprenta Nacional. Al levantarse ésta, fue primero archivado y luego pasado a una comisión ministerial que determinó dividir en dos partes el proyecto de decreto. Una institucional - que contemplaba la creación del "Consejo Nacional de Salud en el Trabajo" -, y otra técnica, que refería a las medidas de prevención generales - ruidos, vibraciones, agentes químicos, condiciones ambientales, medios de protección, etc.
El 28 de junio de 1988 se aprobó por el Parlamento, la Ley 15.965 que ratifica los Convenios 148, 155 y 161 (condiciones ambientales de trabajo, participación de los trabajadores en la gestión de la salud laboral y servicios de seguridad y salud).
A esa fecha sólo se había promulgado el Decreto 406 (3/Junio/88), sustitutivo de la parte técnica del 68/85 y, por oposición expresa de la Cámara de Industrias del Uruguay (C.I.U) que entendía que la creación de paritarias significaba "...instalar un modelo de cogestión obrera contradictorio con los principios de la legislación laboral vigente en nuestro país...", se dejaba definitivamente sin efecto, en todo caso sujeta a la Reglamentación del C.I.T 155, la gestión paritaria de la salud laboral en los centros de trabajo.
Por otro lado, y con el auspicio de O.I.T, en los años 87, 88 y 89, se realizan estudios detallados por el personal de la I.G.T.S.S, en el sector de Construcción, Curtiembres y Pesca, respectivamente.
Estos estudios se convierten en "documentos de coincidencia" a partir de la discusión en Seminarios Tripartitos (la construcción, 16 y 17 de octubre de 1987, con la participación de O.I.T, M.T.S.S, M.S.P, M.T.O.P, B.S.E, U.T.U, Cámaras empresariales, S.U.N.C.A), que a la fecha, más allá de los cambios operados en la producción, mantienen estricta vigencia, tanto por el método de trabajo como por las directivas a implementar y que mayoritariamente no se han hecho.
Entre ellas una que ya hemos informado, las estadísticas. Dice el documento citado de 1987: "Numeral 3 de Recomendaciones del Seminario: Los participantes concuerdan en que se requiere una información estadística más fluida y completa en cuanto a población ocupada y configuración de las CYMAT, y los organismos públicos participantes se comprometen a realizar un esfuerzo coordinado en tal sentido".
En el período 85-89, más allá de las carencias, se pueden anotar como avances: la ley 15.965 (ratificación Convenios 148, 155, 161); el Decreto 406/88 que reglamenta las normas técnicas de la ley 5.032 del 21/7/914 sobre prevención de accidentes de trabajo; los estudios sectoriales y documentos de coincidencia sobre construcción, curtiembres y pesca, y la reorganización en la Central y numerosos sindicatos, de instancias especializadas para la promoción de los trabajadores en la lucha por sus condiciones y medio ambiente de trabajo.
DESDE 1990
La lucha de la central y de los sindicatos durante la década estuvo orientada a dos temas considerados centrales para encaminar el mejoramiento de las condiciones y medio ambiente de trabajo de todas las actividades laborales del país. Por un lado, la participación de los trabajadores de acuerdo a las orientaciones del Convenio Internacional de Trabajo N° 155.
Conviene recordar suscintamente el contenido de este convenio que el país ratifica en la Ley N° 15.965.
Este convenio aprobado por la 67° reunión de OIT en Ginebra, el 22 de junio de 1981, establece por primera vez, un conjunto de principios sistematizados para la mejora de las condiciones de trabajo, a partir de la participación de gobierno, empresas y trabajadores, en particular el concepto de representación para la gestión en cooperación de la salud laboral en el centro de trabajo, de los trabajadores así como su formación específica.
Por otro lado, en la implementación de los "servicios de seguridad y de salud en el trabajo", contenidos en el Convenio N°161, aprobado por la 71° conferencia de OIT el 22 de junio de 1985, también ratificado por la Ley 15.965. Estos servicios, son considerados en la experiencia y estudios internacionales en que se basa la Organización Internacional del Trabajo para su promulgación, como la parte técnica componente de la relación entre empleadores y trabajadores para una gestión segura y saludable de los procesos laborales.
En Uruguay, clásicamente esta función ha sido desempeñada hasta cierto punto por la Inspección de Trabajo a través del asesoramiento de los inspectores cuando así se les requiere, situación ésta que no puede abordar el carácter de permanente, carácter necesario de estos servicios dado la dinámica de cambios acelerados existentes en la época actual.
Finalmente, y como tercer gran tema abordado en la década, es el funcionamiento de las instituciones existentes, así como de las carencias que existen en el marco normativo, tomando en cuenta a su vez los procesos de cambios organizativos que se producen en las distintas actividades. La cuestión de las instituciones está íntimamente vinculada a la existencia real de los derechos de los ciudadanos en el trabajo, y esa existencia real, al estado de la calidad de vida ciudadana respecto al trabajo así como al proceso de desarrollo de la producción nacional.
Vale decir que:
La participación de los trabajadores en la gestión de los procesos laborales con vistas a su seguridad y salubridad, incorporación de servicios técnicos en los medios de trabajo, y mejoramiento del sistema normativo institucional como parte ineludible del desarrollo del sistema democrático en su esfera socioeconómica, fueron los centros fundamentales en que se desarrolló la lucha sindical por la salud laboral en Uruguay.
En tal sentido, considerando estos centros como lo relevante en primer instancia, resulta para la recopilación rescatar algunos elementos esenciales de los principales eventos en que se consideraron tales cuestiones.
Es en tal dirección que por un lado revisamos si en el período se analizó específicamente los temas, si estos análisis resultaron en diagnósticos y medidas propuestas para la solución del mejoramiento de condiciones de trabajo, y los resultados y posicionamientos de los actores políticos o sociales en tales eventos.
-20 y 22 de Mayo de 1992. "Primeras Jornadas de Servicios de Salud en el Trabajo"
Este evento es auspiciado y organizado por la O.I.T. y el Ministerio de Trabajo, con la participación del Departamento de Salud Ocupacional de la Facultad de Medicina, las Cámaras Empresariales y el PIT-CNT.
El tema central de estudio, es la implementación de servicios de salud en el trabajo y el abordaje por la legislación nacional de los Convenios Internacionales de Trabajo 155 y 161.
De las Actas de Documento de Conclusiones y Recomendaciones, se destaca:
1 - en cuanto a los CIT 155 y 161, la normativa vigente no los contempla.
No existen políticas nacionales e instrumentación de los servicios de salud en el trabajo.
No hay obstáculos institucionales ni legales para la aplicación de los convenios citados.
2 - En este numeral de recomendación se afirma: " Deberá ser el Poder Ejecutivo" quien "por Decreto o Ley" elabore la reglamentación (de los Convenios), con la participación activa de trabajadores, empleadores y en consulta con los profesionales.
En cuanto a la participación de los trabajadores recomienda: " Se debe legislar acerca del mecanismo de participación de los trabajadores".
En cuanto al sistema institucional: " Existe una clara dispersión a nivel institucional de organismos con competencia en el tema, que deriva en una inoperancia total".
10 noviembre de 1992, Cámara de Diputados, Exposición de Motivos del Proyecto de Ley sobre "Comisión Nacional de Salud en el Trabajo" (presentado por doce legisladores de todos los sectores políticos)
En esta exposición de motivos, se reiteran las conclusiones del Informe presentado por la Comisión en la legislatura anterior y que fue aprobado el 10 de mayo de 1989(tomo 642,diario 2314 de la Cámara), sin que la Cámara hubiese aprobado el proyecto.
Respecto de dicho informe dice la nueva exposición:
"Del cúmulo de puntos de vista recibidos y de los juicios -no siempre coincidentes-sobre la realidad en la materia (salud laboral)se apreció que existe una situación caracterizada por la dispersión de recursos humanos y materiales, por el no cumplimiento o cumplimiento parcial de las disposiciones vigentes y, en definitiva,por la ausencia de un marco normativo actualizado, que permita enlazar los aspectos preventivos globales- de importancia fundamental - con los asistenciales".
Más adelante señala:
" Sostiene la necesidad de formalizar una legislación sobre la materia citada,partiendo de premisas que valoren la salud como un bien,individual y social,cuya protección debe encararse de un modo integral." Y más adelante puntualiza que: " la actuación de la salud en el trabajo debe encararse no en base a ACCIONES DESENCADENADAS, a partir de hechos consumados, sino de, acciones programadas que vayan al encuentro de situaciones científicamente previsibles".
Este es un claro concenso de los partidos políticos en el Parlamento en 1989 y en 1992, respecto a la situación y cómo encarar soluciones. Más adelante veremos otras opiniones.
23,24 y 25 de junio de 1993. " Seminario Nacional Tripartito para un Diagnóstico de Situación y Propuestas en materia de Salud Ocupacional y Condiciones Ambientales de Trabajo"
Este Seminario se realizó como conclusión de los trabajos realizados por el "Grupo Coordinador de Políticas en materia de Salud Ocupacional", creado por decreto del Dr.Luis A. Lacalle (N° 357/92) el 30 de setiembre de 1992. El Grupo Coordinador, estuvo integrado por representantes de: O.I.T. , MTSS, MSP, BPS, BSE,PRONADE (Programa Nacional de Desburocratización), Universidad de la República, PIT-CNT y Cámaras Empresariales.
El Documento final contiene un "Diagnóstico de Situación" de 95 puntos, distribuídos en 11 temas: Características de la Población Trabajadora, Políticas de mejoramiento de las CYMAT , Marco Normativo, Marco Institucional, Estadísticas, Cobertura en materia de salud ; Organización de la Prevención en las empresas; Elementos de protección individual; Organización de Empleadores y Trabajadores en materia de salud laboral; Formación e Investigación.
Las dimensiones del presente imposibilitan un exámen del mismo, aunque destacamos que se le puede considerar uno de los trabajos más completos y vigentes en cuanto a diagnósticos.
En cuanto a las 26 Recomendaciones acordadas se pueden destacar suscintamente las coincidentes con trabajos anteriores y posteriores, así como con los reclamos de los diferentes actores, y por su completa vigencia.
"Necesidad de un mejor aprovechamiento de los recursos disponibles y una adecuada coordinación de los mismos..."
"Necesidad de formulación de una política global, coherente, coordinada y concensuada en materia de mejora de las condiciones de trabajo..."
"Priorizar ... la reglamentación de los Convenios 155 y 161".
"...Promover la incorporación de cláusulas de mejoramiento de las CYMAT en la negociación colectiva..."
"Es necesario contar con estadísticas que permitan una mejor definición de los problemas..."
"El sub-registro de enfermedades profesionales que revela la inexistencia de patrones diagnósticos, exámenes periódicos y sistemas de vigilancia epidemiológica, debe ser corregido ..." "Se encomienda al MSP,MTSS,BPS,BSE y Facultad de Medicina a presentar propuesta - con un plazo de 60 días - para resolver gradualmente el problema..."
Finalmente la recomendación 19 señala: "La creación de los Servicios de Salud en el Trabajo conforme lo previsto en la Ley 15965 que ratifica el CIT 161, SE MUESTRA COMO UNA NECESIDAD PERENTORIA Y UNA OBLIGACION LEGAL".
Como se puede apreciar , tanto los diagnósticos como las recomendaciones surgidas en el marco de trabajos tanto del parlamento como de las instituciones involucradas en la gestión de la salud laboral, siguen orientaciones bastante precisas en cuanto a la necesidad de implementar avances, no siempre sobre cosas nuevas, sino sobre una mejor eficacia de lo existente.
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