Las instituciones

Siguiendo el curso del presente Informe, es necesario para una primer aproximación, seleccionar las instituciones con mayor responsabilidad en el sistema de gestión de salud laboral en el país, recordando que numerosas instituciones estatales y privadas componen y contribuyen con el sistema. Tal el caso de la Comisión Honoraria de Trabajos Insalubres que funciona en la órbita del MSP, el área de Medicina Laboral del B.P.S., los Departamentos Científicos Especializados de la Universidad de la República, D.S.O.F.M., el Área de Psicología Laboral de la Facultad de Psicología, el CIAT, y privados como AUSPA que asociada a U.T.U forma los Técnicos Prevencionistas.

Pero en la cabeza del sistema institucional de las CYMAT y salud laboral, las instituciones determinantes son el M.T.S.S. y el B.S.E.

Conviene puntualizar que para estudiar el sistema institucional desde el punto de vista de los trabajadores, hemos apelado al conocimiento, experiencia y opinión de los trabajadores especializados y a las Asociaciones representativas de las instituciones, en particular para M.T.S.S. y B.S.E., a la Asociación de Inspectores del Trabajo de Uruguay y a la Comisión de Accidentes de la Representativa de Funcionarios del B.S.E. de A.E.B.U.

Integrado por unos 650 funcionarios en todo el país , es el Ministerio responsable del control del cumplimiento de la legislación y reglamentaciones en materia de trabajo. Lo es además de los preceptos constitucionales respecto al trabajo de los ciudadanos, de la implementación de los convenios internacionales de trabajo firmados por el país.

Aborda otras materias como el Instituto de Alimentación y la Dirección Nacional de Empleo, así como la solución de controversias entre partes del trabajo.

En el presente trabajo nos interesa especialmente su función en materia de salud laboral. Al respecto , su Inspección General del Trabajo y la Seguridad Social (en adelante IGTSS).

Consultados los trabajadores especialistas (inspectores de trabajo) a través de su Asociación de Inspectores de Trabajo del Uruguay (afiliada a la Confederación Iberoamericana de Inspectores de Trabajo), los inspectores señalan lo siguiente:

" La IGTSS, en el Uruguay, es una unidad ejecutora perteneciente al MTSS , dirigida por un Inspector General el cual es designado políticamente y en forma directa por el Ministro en ejercicio, siendo un cargo de confianza política. Dependiendo jerárquicamente del Inspector General se encuentran todos los funcionarios de la IGTSS, en particular los inspectores de trabajo que se organizan en dos áreas de trabajo: la de Condiciones Generales de Trabajo ( que se ocupa de la documentación de contralor laboral) y la de Condiciones Ambientales de Trabajo que se ocupa de la prevención de accidentes y enfermedades profesionales".

"El salario nominal de los Inspectores de Trabajo está en el entorno de los $ 4.900".

" A partir de la adopción de políticas de des regulación y flexibilización , por parte de los actores políticos con poder de decisión y como consecuencia directa de la globalización exigida por las estrategias neoliberales, todo el Sistema de Relaciones Laborales en el Uruguay sufrió una marcha atrás que lo llevó a las condiciones imperantes a principio de siglo".

Sobre la política en materia de trabajo y su incidencia en la IGTSS, los inspectores señalan: " ...es a comienzos de los 90 donde la des regulación hace estragos en la IGTSS, ya que al no ser necesario el registro de los convenios colectivos, no se posee información de los mismos y si tenemos en cuenta que la tendencia impuesta fue realizar acuerdos por empresa, al concurrir los trabajadores a realizar consultas las mismas no pueden ser satisfechas en su totalidad.

Se elimina la constancia de Actividad laboral que era destinada al trabajador donde se registraban en forma resumida los datos de su contrato de trabajo los que debían coincidir con los registrados en la Planilla de Control de Trabajo; se elimina la obligación de registrar el Comunicado de Licencias con el Plan Anual de Licencias impidiendo el control del goce efectivo de la misma; se desmantela la estructura funcional de la IGTSS, quitándole los vehículos impidiendo el traslado de los inspectores a zonas alejadas o de difícil acceso, no se realizan programas de actuación.

Se fomenta una organización informal para fiscalizar las ciudades capitales del interior del país dentro de la propia estructura de la Inspección, no para la búsqueda de los problemas reales sino de pantalla; se desmotiva a los inspectores relegándoles económicamente frente a los cuerpos inspectivos encargados de la fiscalización de pago de impuestos ,en una clara demostración de que ello es más importante para los gobernantes que la protección de los derechos de los trabajadores o el control a la evasión de la Seguridad Social ".

Esta situación de desmantelamiento había sido claramente expuesta por la AITU, entre 1990 y 1994 ante el parlamento y la OIT. Dice un comunicado de la asociación dirigido al Inspector General, Dr. Alfredo Cabrera (cuando éste asume sustituyendo al Dr. Pablo Iturralde) el 9 de febrero de 1994, en lo que refiere al estado de descalabro de la Inspección:

"(...) Hasta fines de 1991, el Depto. de Condiciones Ambientales de Trabajo se integraba de un sector especializado en seguridad industrial, incluyendo la construcción como rama de actividad, y por otro lado de un sector especializado en higiene industrial apoyado en un laboratorio de análisis de muestras. Integrado en su mayoría por funcionarios calificados, técnicos prevencionistas en seguridad e higiene industrial , que adquieren su formación a través de la cooperación internacional (fundamentalmente española). Todo este esfuerzo que significó también un gasto económico importante para el Estado y para la sociedad, se está esfumando por completo. De los 17 inspectores que integraban el Depto. de Seguridad, hemos perdido el 47% (8 inspectores) y de los 9 que aún permanecen en el sector, 4 se dedican a la construcción y los restantes (salvo 2 que padecen problemas serios de salud ) atienden los restantes grupos salariales, 3 inspectores. En relación al Depto. de Higiene, la realidad es igualmente grave, pues de los 6 integrantes actualmente sólo quedan 2. AITU entiende que estamos frente a un verdadero desmantelamiento de la inspección y que la actual situación es violatoria de los Convenios Internacionales de la OIT".

Por su parte, el informe de situación de la IGTSS de la AITU del 5 de octubre de 1999, que veníamos trascribiendo señala:

" Como consecuencia de mas de tres años de constantes gestiones realizadas en el Parlamento Nacional y en todos los sectores políticos y sociales del país, la que debió ser complementada con la denuncia planteada ante la OIT, y la preocupación de dicho organismo internacional por los destinos de la IGTSS, se logró frenar el desmantelamiento estructural y funcional de la misma, al sumarse el reclamo de los trabajadores por una mayor presencia de la inspección en todos los temas laborales se devolvieron los vehículos y se llevó adelante algún tímido programa de actuación, todo esto hacia la segunda mitad de los años 90".

Hacia el futuro prevé AITU : "El impacto futuro está dado en que si no logramos revertir el recorte de las competencias de la IGTSS que se verifica en los hechos con la eliminación de los documentos de contralor laboral y al mismo tiempo no se logra contener el intento de eliminación de la Planilla de Control de Trabajo priorizando la Historia Laboral (documento destinado a recoger los aportes realizados sobre los salarios declarados)se la quitan las herramientas a la inspección para poder actuar, pasando a ser una estructura inoperante".

Sobre la actual dotación de inspectores dice AITU: " El número actual de Inspectores para todo el país es de 42 en Condiciones Generales de Trabajo y 26 en Condiciones Ambientales de Trabajo".

En este sentido - la dotación de personal de la IGTSS- es necesario evaluarla a la luz de los números acerca de la organización del trabajo en Uruguay. Aunque pocos, pobres y dispersos los números nos indican algunas evidencias.

Sólo la construcción tiene unos 2000 centros de trabajo en la zona metropolitana y otros 500 dispersos en el resto del territorio nacional. Anualmente se forman unas 13.000 micro y pequeñas empresas que sobreviven unos 3 años promedio según las cifras oficiales de la CND.

Por otra parte, de acuerdo a las cifras de la Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal del Ejercicio 1998,(literal f) del Art. 39 -Ley 16.736, { Anexo V al Repartido N°1420 de Julio de 1999, página 459), sobre la Unidad Ejecutora 007 ,IGTSS del MTSS, se señala en forma gráfica respecto a la meta propuesta de alcanzar 33.500 inspecciones en todo el país:

" Indicador de Eficacia N° 1 : N° de inspecciones realizadas./N° de inspecciones programadas( 33.500),

	A	B	A/B = 100
1996	23.502	33.500	70,16
1997	22.654	33.50	67,60
1998	14.266	33.500	42,59

Estas cifras muestran con claridad la progresiva "desprotección" desde el contralor de gobierno, la ineficacia de los sistemas de contralor en cuanto a las muy modestas metas establecidas.

Por otra parte habría que conocer si sólo se contabilizan las inspecciones primarias, o como en determinados momentos (años 95,96 y anteriores) se contabilizan también como inspecciones, los contralores de cumplimiento de observaciones posteriores a las inspecciones, o lo que es peor si estos se realizan o no, ya que si no es así en realidad las inspecciones se transforman en meras encuestas, inocuas en cuanto al cumplimiento de la normativa laboral.

Decimos metas modestas, pues de acuerdo a los datos compilados por el Equipo de Representación de los Trabajadores en el BPS sobre: "Trabajadores y Empresas registradas en BPS- 1997" , existen a esa fecha 100.599 empresas con 875.688 trabajadores dependientes, y 81.759 "empresas" con 136.807 trabajadores en régimen de no dependencia, por lo que para un universo de 182.358 empresas , la meta de 33.500 inspecciones representa menos del 20% de las empresas controladas a lo largo del año( la probabilidad estadística de tener una inspección cada 5 años).

Si bien esto no es un exámen concluyente, se puede afirmar la evidente asimetría entre la realidad existente y los medios de que está dotada la IGTSS, lo que a su vez indica de antemano la incapacitación a que ha sido sometida para modificar la situación de la salud laboral.

Dice el historiador Benjamín Nahum , en su trabajo "La época Batllista 1905-1929", sobre las circunstancias en que se crea el Banco de Seguros (1911):

" Hasta ese momento, el negocio de los seguros era explotado por empresas nacionales y especialmente inglesas. En el cuatrienio 1907-1910 habían realizado seguros por un monto superior a los 140 millones de pesos y cobrado primas a los asegurados que sobrepasaban el millón de pesos anuales, lo que demostraba la enorme importancia de los capitales que manejaban.

" Muchas veces esas compañías no comprometían en el país ningún capital, ya que las primas cobradas les bastaban para cubrir los gastos producidos por los escasos siniestros. Incluso había compañías cuyo capital activo se reducía a un modesto escritorio ubicado en una calle céntrica, donde trabajaban solamente el gerente y un portero.

" Además, como empresas cuya única finalidad era la ganancia y no el servicio de la sociedad en rubro tan importante, cubrían sólo los seguros más redituables y se negaban a tomar los que aparejaban mayores riesgos. Así, el seguro más común que respaldaban era contra incendio, olvidando todos los vinculados con la previsión social y económica, como eran los relacionados con el granizo o los accidentes de trabajo. Las empresas que los cubrían, que eran las menos, aplicaban primas tan elevadas por estos riesgos que pocas personas podían acogerse a sus beneficios.

" Sólo el Estado - y aquí la clave del pensamiento de Batlle acerca de las empresas públicas - que no buscaba la ganancia, y que tenía la obligación de cumplir con una finalidad social , podía hacerse cargo de este rubro con beneficio para la colectividad. Cubriendo todos los seguros, podía compensar las pérdidas que produjera uno con las ganancias que podría provocar otro, y la sociedad sería debidamente amparada.

" Tampoco existiría el peligro de que el ingreso del Estado en este campo produjera distorsiones, porque prácticamente se había establecido el monopolio por parte de las compañías existentes. Mediante acuerdos privados, éstas habían uniformizado el monto de las primas sobre los distintos seguros. La única novedad que podía introducir el Banco entonces, hubiera sido la de rebajar las primas demasiado elevadas y la de cubrir riesgos que las compañías rechazaran. La operación se reduciría, así, a pasar el monopolio de manos privadas a las manos del Estado.

" Y se evitaría, finalmente, la remesa de las enormes ganancias de las empresas inglesas al exterior".

Sin embargo en la última década, el criterio del gobierno de alianza Lacalle-Sanguinetti, varía radicalmente aquel criterio sostenido por 80 años que lo convirtieron en uno de los pilares de las garantías socio-económicas con que contaba el país.

A los verdaderos "agujeros" introducidos en la ley 16074,que en 1989 modificó la ley anterior sobre seguros de accidentes.

Nos referimos a los artículos 3° que mediante la supresión de la figura jurídica de la "responsabilidad solidaria" entre empresa contratista y empresas sub contratadas, permite la evasión de responsabilidades ante accidentes o enfermedades profesionales, y Al artículo 7° que crea la figura de "dolo o culpa grave" del empresario en el cumplimiento de las normas de seguridad para ser pasible de juicio civil , hay que agregarle a partir de 1994 la promulgación de la ley de desmonopolización de los seguros.

Si bien esta desmonopolización no opera sobre el seguro de accidentes, al someter a competencia los demás seguros, otorga a las empresas aseguradas mecanismos de negociación sobre el estricto cumplimiento por el BSE de todos los extremos fijados en la ley, en particular fijación de primas y recupero de gastos por accidentes.

Estos manejos tramitados por medio de las mayorías político partidarias en el Parlamento o directamente en el manejo de la Institución a través de los miembros designados por tales mayorías ,del Directorio, van creando una situación progresivamente compleja a la institución.

Durante la primer mitad de los 90, abundan los reclamos de diversos sindicatos - en particular de la construcción, metalúrgicos, pescadores, etc.- en cuanto a un descenso crítico de las prestaciones asistenciales.

En 1995 como consecuencia de un planteo realizado por la Comisión Representativa de Funcionarios del Banco, el Directorio con fecha 20 de diciembre resuelve la formación de una Comisión Bipartita, integrada por representantes de la administración superior del banco y de los funcionarios , a fin de "estudiar la Cartera de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales y la Central de Servicios Médicos" , que emite un informe (base del presente trabajo descriptivo) , en julio de 1996.

" Este estudio se realiza en el marco de un proceso de reestructuración general del BSE, contratado con la Consultora Tea Deloitte & Touche, merced al apoyo financiero realizado por el Banco Mundial. Todo esto en el contexto de una modernización y racionalización del sector público para lograr su mayor eficiencia y productividad, en un programa orientado entre otros, A TRANSFERIR AL SECTOR PRIVADO ACTIVIDADES QUE ESTABAN A CARGO DEL MISMO, PROGRAMA QUE FUE COMPROMETIDO POR LOS ÚLTIMOS GOBIERNOS CON ORGANISMOS FINANCIEROS INTERNACIONALES".

Haciendo una síntesis de las conclusiones y propuestas que resultan del trabajo de tres sub-comisiones a saber: Situación Económica de la Cartera, Estudio problemática de la Central de Servicios Médicos y Análisis del Proyecto de Ley sobre Accidentes, el informe señala:

En relación con el documento que analiza la situación económica de la cartera de accidentes resumimos las principales conclusiones y propuestas.

En relación a la política tarifaria las resoluciones internas adoptadas sobre determinación de primas y cálculo de premios, así como las medidas contra la evasión y del aporte de las empresas NO SON ACORDES A UNA META QUE PREVEA EL ABATIMIENTO DE LA BRECHA ENTRE EL INCREMENTO DE PREMIOS Y OBLIGACIONES CONTRAIDAS.

Tomar las medidas necesarias a efectos de LOGRAR EL EQUILIBRIO ENTRE LOS INGRESOS Y EGRESOS DE LA CARTERA RESPETANDO LA PRIMA TÉCNICA.

Evitar los resultados negativos en las actividades relativas a la construcción y rurales adoptando las medidas necesarias.

Estudiar la forma de llegar a realizar UNA GESTIÓN RÁPIDA DE COBRO DE RECUPEROS, SIN HACER EXCEPCIONES SI CORRESPONDE HACER EL COBRO.

Medidas claras en el tratamiento de Morosos mejorando la gestión que hoy no tiene buenos resultados".

Resultan interesantes algunas constataciones hechas por la Comisión Bipartita, que se señalan en los documentos específicos. Por ejemplo en la pág. 25, capítulo 7 del Estudio de situación económica de la cartera dice:

" INFORMACIÓN RELEVADA. La desagregación de los datos, para efectuar la evaluación, se vió dificultada por LAS DEFICIENCIAS QUE PRESENTA EL SISTEMA DE INFORMACIÓN DEL BANCO EN SU CONJUNTO. Esta situación en la actualidad, es reconocida por la casi totalidad de los miembros de la organización, habiendo sido incluído en el diagnóstico realizado por la Universidad de la República y por TEA".

" SITUACIÓN INTERNA DE LA CARTERA. Además de los problemas señalados del sistema de información, que IMPIDEN UNA ADECUADA GESTIÓN COMERCIAL en la que se establezcan claramente la incidencia de todos los elementos que repercuten sobre los premios, encontramos RESOLUCIONES INTERNAS SIN METAS CUANTITATIVAS DE RESULTADOS.

Variación en la cantidad de meses para el cálculo de capital asegurado, que ha disminuído de 17 en 1992 a 15 en 1994, provocado por el efecto sobre los premios en EMPRESAS SIN CONTABILIDAD.

BONIFICACIONES en las primas por razones COMERCIALES PARA EL MANTENIMIENTO DE CLIENTES EN OTRAS CARTERAS, sin verse reflejadas en los resultados.

REBAJA DE PRIMAS para diversas actividades: plantas procesadoras de pescado y otras.

RECUPEROS.- Los importes a recuperar a las empresas aseguradas, por INCUMPLIMIENTO DE LA LEY DE ACCIDENTES, son llevados al rubro Deudores por Recuperos, descargando el resultado de la cartera, en el momento en que la Sección correspondiente emite la Orden de Cobro.

Aún cuando en el Estado de Resultados analizado, no se refleja el resultado de la gestión de cobro, EL MONTO NO RECUPERADO SE INCREMENTA EN FORMA MUY IMPORTANTE. El porcentaje de COBRANZA NO SUPERA EL 7% ACTUALMENTE".

El análisis sobre la Central de Servicios Médicos, no es menos contundente en cuanto a señalar componentes que evidencian un claro deterioro de la institución por una administración política inadecuada.

Del organigrama actual, surge la existencia de tres direcciones técnicas, las mismas responden a aspectos coyunturales de orden político, esto hace inviable su funcionamiento porque al no reconocerse la unidad de mando ,en la medida que el mismo está dividido por áreas , se genera una situación paralizante que SE AGRAVA POR LA DIFERENCIA DE CRITERIOS SOBRE ASPECTOS FUNDAMENTALES.

Debe existir UNA ÚNICA DIRECCIÓN TÉCNICA, A LA CUAL SE DEBE ACCEDER POR CONCURSO ABIERTO DE OPOSICIÓN Y MÉRITOS, dentro de Técnicos en Administración Hospitalaria".

A diciembre de 1999,existe una sola Dirección Técnica provista por un llamado a concurso en el cual se manipuló el orden de los postulantes para elegir a uno con respaldo político del Directorio- se eligió el segundo de la lista.

Más adelante en otro rubro referente a la organización y funcionamiento de la CSM, dice el informe:

Actualmente se encuentran acéfalos diferentes sub-jefaturas de Departamentos, lo que genera dificultades de funcionamiento. UNA CARENCIA a destacar es que NO CONTAMOS CON UN MÉDICO LEGISTA..."

Y en la página 34 del informe, al describir la situación en cuanto a los recursos humanos y su distribución poco eficiente se anota:

" Todo esto obedece a UNA REALIDAD EVIDENTE, EL INGRESO AL BSE FUE DIGITADO POR DECISIÓN POLÍTICA y la puerta de entrada fue la CSM, dadas las características de dicho ingreso, el mismo no fue racional ni en su globalidad ni tuvo en cuenta las necesidades reales por rama de actividad".

Finalmente en el Capítulo 3 del Análisis de Central de Servicios Médicos, el informe analiza el problema de las tercerizaciones.

" 3.1.1.) Dada la complejidad de situaciones que pudieran plantearse, ésta comisión acuerda que debe analizarse cada situación particular, antes de tomar cualquier resolución, en un ámbito de participación donde esté representada la Administración, los trabajadores del sector involucrado y el Sindicato.

La prioridad de cada situación debe estar dada por el cumplimiento del servicio en las mejores condiciones, aprovechando al máximo los recursos humanos y tecnológicos de que dispone la Central.

3.1.2.) La asistencia médica en el interior la brinda la FEMI por medio de un convenio, con un costo anual aproximado a los tres millones de dólares; se han intensificado los controles médico-contables y de ésto ha surgido un desfasaje entre lo arancelado y la prestación real equivalente a 300.000 dólares.

Esto de por sí es importante, pero el verdadero problema está dado porque el convenio antes mencionado en su artículo 15 contempla la exclusividad de la prestación, consideramos que dicha cláusula se debe eliminar para que podamos decidir con libertad dónde contratar los servicios.

3.1.3.) En cuanto a la Capital , el 75% de la asistencia se brinda en nuestro sanatorio, el 25% restante se contrata con instituciones privadas (C.T.I., Tomografías, Ecografías,etc.) o con profesionales cuyas especialidades no integran el staff médico de nuestra institución; lo pagado por éste concepto en el año 1995, es de U$ 1:500.000.

Se debe considerar en tal sentido, la posibilidad de lograr convenios de intercambio de servicios en el área pública, o contar con dichos servicios en la órbita de la CSM (CTI, Tomografías).

"De lo total pagado por servicio arancelado, el 70% corresponde a pagos por C.T.Intermedio, C.T. Intensivo,Tomografías Computadas y Traslados en Ambulancias Especializadas, equivalente a un millón de dólares.

3.1.4.)Actualmente la CSM contrata los servicios de atención hospitalaria intermedia o intensiva en instituciones de plaza con un promedio anual de U$ 850.000 incluyendo costos de traslado. Esta descentralización genera costos de control no explicitados, como por un lado el control médico in situ de rubros tales como farmacia, materiales varios, etc., período de asistencia de los pacientes internados y su relación con la patología".

Resulta evidente, aún en el escaso análisis presentado, pero sustancial por provenir de los propios trabajadores organizados de las instituciones principales del sistema de salud laboral, que la década se puede caracterizar desde el punto de vista de la política desplegada en tales instituciones, como de progresivo vaciamiento y debilitamiento de las mismas.