Sindicatos y formación
MANUAL PARA LA DEFENSA DE LA LIBERTAD SINDICAL
José Marcos-Sánchez
Los pasos que comprende el procedimiento de Queja son:
El Director General somete al Comité de Libertad Sindical, para dictamen, las quejas que no se refieran a casos precisos de violación de la libertad sindical; el Comité decide si conviene o no darles curso. En tales casos, el Director General está facultado para escribir a la organización querellante, sin esperar la reunión del Comité, a fin de indicarle que el procedimiento del Comité sólo tiene por objeto tratar cuestiones de libertad sindical y de invitarla a que precise los puntos específicos en esta materia que quisiera sean examinados por el Comité.
Si, por el contrario, el Director General recibe una Queja relativa a hechos precisos que implican violaciones de los derechos sindicales proveniente, directamente, de la organización querellante o transmitida por intermedio de las Naciones Unidas, hace saber a la querellante que tiene el plazo de un mes para presentar toda información complementaria en apoyo de su queja.
Si la Queja original y toda la información complementaria, recibida en respuesta al acuse de recibo de la misma, están suficientemente fundadas se transmiten al gobierno cuestionado lo antes posible, invitándosele a comunicar al Director General sus comentarios y observaciones en un plazo determinado, el que se establece teniendo en cuenta la fecha de la siguiente reunión del Comité. El Director General, al comunicarle al gobierno la Queja recibida, le llama la atención sobre la importancia que el Consejo de Administración atribuye a que las respuestas gubernamentales sean presentadas en los plazos previstos, para que el Comité pueda examinar el caso lo más pronto posible y, por lo tanto, lo más cerca de cuando se produjeron los hechos que dieron origen a los alegatos. Si el Director General tuviese dificultades para apreciar que la Queja en cuestión está, o no, suficientemente justificada para transmitirla al gobierno interesado con el fin de obtener sus observaciones, dispondrá de la facultad de consultar al Comité antes de adoptar tal medida. (Punto a).
Si el Comité, al recibir las observaciones del gobierno, considera que las declaraciones contenidas son contradictorias con la Queja y no aportan, ni la una ni la otra, elementos de prueba, imposibilitándole formarse una opinión con conocimiento de causa, el Comité está facultado a obtener del querellante informaciones complementarias escritas, más precisas, sobre los términos de la Queja. En tales casos, el Comité ha estimado, por un lado, que el gobierno en su carácter de demandado tendría la oportunidad de contestar a los comentarios que pudieren hacer los querellantes y, por otro, que este procedimiento no se aplicaría, automáticamente, en todos los casos sino sólo en aquellos en que los comentarios de los querellantes fueran útiles para dilucidar los hechos.
Bajo reserva, siempre, de las dos condiciones mencionadas en el párrafo precedente, el Comité también puede comunicar a los querellantes, en los casos apropiados, lo esencial de las observaciones gubernamentales e invitarlos a que formulen sus propios comentarios dentro de un plazo determinado. Además, el Director General puede verificar si, a la luz de las observaciones enviadas por el gobierno interesado, se necesitarán mayores informaciones o comentarios de los querellantes sobre cuestiones relacionadas con la queja; en caso afirmativo, escribirá directamente a los querellantes, en nombre del Comité sin esperar la siguiente reunión de este último, solicitando al gobierno la información deseada o sus comentarios sobre las observaciones para una fecha determinada.
A fin de mantener al querellante informado, regularmente, de las principales etapas del procedimiento, después de cada reunión del Comité se le comunica que la Queja ha sido sometida a éste; si el Comité no llegó a una conclusión que aparezca en su informe, también se le hace saber, según el caso, que el examen fue aplazado por falta de observaciones o ciertas informaciones que se han solicitado al gobierno.
Se ha establecido una distinción entre los casos que deben considerarse como urgentes y los que pueden considerarse que lo son menos. Están clasificados como urgentes los casos en que se trate de la vida o de la libertad de las personas; los casos en que las condiciones existentes afecten la libertad de acción de un movimiento sindical en su conjunto; los casos relativos a un estado permanente de emergencia; y los casos que impliquen la disolución de una organización. También son tratados con prioridad los casos sobre los que ya se ha presentado un informe al Consejo de Administración.
En ambas situaciones, ya sea de casos urgentes o menos urgentes, si la primera respuesta del gobierno involucrado carece de precisión, el Comité encarga al Director General que obtenga de dicho gobierno las informaciones complementarias tantas veces como el Comité lo estime pertinente.
El Director General está asimismo facultado –sin tener en cuenta el fondo del asunto– a verificar si las observaciones de los gobiernos sobre una queja o sus respuestas a pedidos de informaciones complementarias del Comité contienen suficiente información para permitirle a éste examinar el asunto y, en caso negativo, a escribir directamente a los gobiernos, en nombre del Comité y sin esperar su siguiente reunión, para señalarles la conveniencia de que presenten elementos de información más precisos sobre los problemas planteados por los querellantes o por el Comité.
Cuando algunos gobiernos se demoran, en el envío de sus observaciones sobre las Quejas que les fueron comunicadas o sobre las informaciones complementarias que les fueron solicitadas, el Comité menciona tales gobiernos en un párrafo especial de la introducción de sus informes después de transcurrido un período razonable, variable según la naturaleza del caso así como la mayor o menor urgencia de las cuestiones planteadas. Este párrafo contiene un "llamamiento especial" a los gobiernos interesados, y seguidamente se les envían comunicaciones urgentes del Director General en nombre del Comité;
Una vez agotado el procedimiento establecido en el párrafo precedente, si los gobiernos continúan sin enviar, dentro de un plazo razonable, la información o las observaciones solicitadas, se les menciona en un párrafo especial de la introducción del informe preparado por el Comité en su reunión de mayo. Entonces se informará inmediatamente a los gobiernos que el Presidente del Comité, en nombre de éste, se pondrá en contacto con sus representantes en la Conferencia Internacional del Trabajo durante la última parte de la misma, con el propósito de señalar a su atención los casos respectivos y discutir con ellos los motivos de la demora en la transmisión de las observaciones pedidas por el Comité. El Presidente informa luego al Comité sobre el resultado de estos contactos.
En una fase ulterior, si ciertos gobiernos continúan sin enviar una respuesta, se les previene, en un párrafo especial de la introducción de los informes del Comité – y por medio de una comunicación expresa del Director General – que el Comité podrá presentar en su reunión siguiente un informe sobre el fondo del asunto, aun en el caso de que no se hubieran recibido en esa fecha las informaciones solicitadas de los gobiernos.
En los casos apropiados, cuando no haya habido respuesta, las oficinas Regional o de área pueden intervenir ante los gobiernos interesados a fin de obtener las informaciones solicitadas de estos últimos, ya sea en el curso del examen del caso, ya sea en lo que concierne al curso dado a las recomendaciones del Comité aprobadas por el Consejo de Administración. A estos efectos, se comunica a la oficina correspondiente información más detalladas respecto de la Queja relacionada con su jurisdicción, y se le pide que intervenga ante el gobierno que se demora en transmitir sus respuestas a fin de señalarle la importancia que se atribuye a que comunique las observaciones o informaciones que se le solicitan.
Cuando ciertos gobiernos mostraran una falta evidente de cooperación, el Comité puede elevar al Consejo de Administración un informe recomendando, a título excepcional, que se dé una mayor publicidad a la Queja, a los alegatos, a las recomendaciones y al comportamiento obstruccionista del gobierno; situación que rara vez se ha dado.
7.1. Contactos directos
En casos particularmente urgentes o graves o en las diversas etapas del procedimiento, el Director General, con la aprobación del Presidente del Comité, puede recurrir a la fórmula de los contactos directos, consistente en enviar al país implicado un representante del Director General de la OIT para examinar en su territorio los hechos y circunstancias de que trata la Queja, con el objeto de poder presentar datos objetivos al Comité, el que a su vez podrá basarse en ellos para establecer sus conclusiones y recomendaciones(54); igualmente buscar una solución a las dificultades surgidas, sea durante el examen del caso, sean cuando se trate del curso que debiera darse a las recomendaciones del Consejo. No obstante, los contactos de esa naturaleza sólo pueden establecerse a invitación de los gobiernos interesados o, por lo menos, con su consentimiento. Además, al recibir una queja con alegatos de carácter especialmente grave y habiendo obtenido la aprobación previa del Presidente del Comité, el Director General puede designar un representante con el mandato de llevar a cabo contactos preliminares por los motivos siguientes:
Hacer presente a las autoridades competentes del país la preocupación que suscitan los acontecimientos referidos en la queja;
Explicar a estas autoridades los principios de libertad sindical que están involucrados;
Obtener la reacción inicial de las autoridades, así como, las observaciones e informaciones relacionadas con los puntos planteados en la Queja de las autoridades;
Explicar a las autoridades el procedimiento especial aplicado cuando se alega la violación de los derechos sindicales y, en particular, la fórmula de los contactos directos cuya aplicación podría ser solicitada ulteriormente por el gobierno a fin de facilitar una apreciación plena de la situación por el Comité y el Consejo de Administración;
Solicitar y estimular a las autoridades a que comuniquen, tan pronto como sea posible, una respuesta detallada con las observaciones del gobierno sobre la Queja.
El informe del representante del Director General se someterá al Comité en su siguiente reunión para que lo considere junto con la demás información disponible. El representante puede ser un funcionario de la Oficina o una persona independiente designada por el Director General. Sin embargo, como es evidente la misión del representante de la Oficina consistirá sobre todo en determinar los hechos y en examinar in situ (en el lugar) las posibilidades de solución conservando el Comité y el Consejo toda su competencia para apreciar la situación al término de estos contactos directos.
7.2. Audiencia de las partes
El Comité decidirá, en los casos apropiados y tomando en cuenta todas las circunstancias del asunto, sobre la conveniencia de oír a las partes, o a una de ellas, durante sus reuniones, a fin de obtener informaciones más completas sobre el asunto de que se trate. Puede hacerlo, especialmente:
En los casos en que los querellantes y los gobiernos, hubiesen presentado declaraciones contradictorias sobre el fondo del asunto y en los que el Comité considere oportuno que los representantes de las partes den oralmente informaciones más detalladas según lo solicite éste;
En los casos en los que el Comité estime conveniente intercambiar pareceres con el gobierno interesado y con los querellantes en relación con determinados aspectos importantes, con objeto de apreciar no sólo el estado actual del asunto, sino, también, las posibilidades de una evolución con vistas a solucionar los problemas existentes, así como, la de intentar una conciliación sobre la base de los principios de la libertad sindical;
En los otros casos en que se hayan planteado dificultades especiales en el examen de los asuntos planteados o en la aplicación de las recomendaciones del Comité, o que en éste se considere oportuno discutir tales asuntos con el representante del gobierno interesado.
7.3. Prescripción
El Comité ha estimado que, aunque no se haya fijado ningún plazo de prescripción para el examen de las quejas, sería muy difícil, si no imposible, que un gobierno respondiera de manera detallada en relación con acontecimientos que remontan a un pasado lejano. Por tanto, en cada caso es el propio Comité quién analizará y decidirá la procedencia de la Queja.
Recomendaciones del Comité de Libertad Sindical
Con los antecedentes seguidos en el procedimiento y teniendo en cuenta las observaciones presentadas por los gobiernos interesados, el Comité realiza un examen previo para hacer saber al Consejo de Administración que un caso "no requiere examen más detenido", si comprueba, entre otros supuestos, que:
Los hechos alegados no constituyen, incluso si son probados, una violación al ejercicio de los derechos sindicales;
Que las alegaciones presentadas son de índole tan política que no procede dar curso al asunto;
Que las alegaciones son excesivamente vagas y no permiten por ello examinar a fondo el problema;
Cuando el querellante no ha presentado pruebas suficientes para justificar que el asunto sea elevado a la Comisión de Investigación y de Conciliación.
En caso contrario, el procedimiento finaliza con la formulación por parte del Comité, dentro de sus competencias y responsabilidades, de sus conclusiones bajo la forma de Recomendación al Consejo de Administración, si los casos merecen un examen por parte del Consejo de Administración.
Cuando un caso se encuentra tramitándose en instancia ante una jurisdicción nacional independiente, cuyo procedimiento ofrece garantías apropiadas y considera que la decisión a tomar puede aportar elementos adicionales de información, el Comité aplaza durante un período de tiempo razonable el examen del caso en espera de poder contar con dicha decisión, siempre y cuando el aplazamiento no sea susceptible de acarrear perjuicios a la parte que alega la violación a sus derechos.
Aunque el recurso a las instancias judiciales internas, e independientemente de su resultado, constituya un elemento que ciertamente debe ser tomado en consideración y que el gobierno puede hacer valer, el Comité siempre ha estimado que, dado el carácter de sus responsabilidades, su competencia para examinar los alegatos no estaba subordinada al agotamiento de los procedimientos nacionales jurisdiccionales o administrativos correspondientes.
En los casos que el Comité se pronuncia puede recomendar que el Consejo de Administración comunique a los Gobiernos interesados sus conclusiones, llamándoles la atención sobre las anomalías comprobadas e invitándoles a tomar las medidas necesarias para corregirlas.
En todos aquellos casos en que el Comité sugiera al Consejo de Administración la formulación de recomendaciones a un Gobierno, el Comité añade a sus conclusiones relativas a tales casos un apartado en el que se invite al Gobierno interesado a indicar, después de transcurrido un periodo razonable de tiempo, según las circunstancias de cada caso, el curso dado a las recomendaciones que se le hubiesen formulado. Al respecto, existe una distinción entre los países que han ratificado uno o varios convenios sobre libertad sindical y aquellos que no los han ratificado.
En el caso de países con convenios ratificados, el Consejo de Administración solicita a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, dar seguimiento a las recomendaciones emanadas del Comité de Libertad Sindical, cuando las mismas estén referidas a divergencias que existen en la legislación o la práctica nacional con las disposiciones de los Convenios ratificados.
Cuando el país no ha ratificado los Convenios y de no contarse con una respuesta o si la misma es insatisfactoria en parte o totalmente, puede seguirse tratando el asunto sobre una base periódica invitando el Comité al Director General a intervalos apropiados, según la naturaleza de cada caso a que señale, a la atención del Gobierno interesado, la cuestión tratada y solicite a ese Gobierno informaciones sobre el curso que hubiese dado a las recomendaciones aprobadas por el Consejo de Administración. Por su parte, el Comité procede, de vez en cuando, a una recapitulación de la situación.
El Comité puede recomendar al Consejo de Administración que trate de obtener el acuerdo del Gobierno interesado para que el caso sea elevado a la Comisión de Investigación y de Conciliación. El Comité somete al Consejo de Administración un Informe sobre los progresos efectuados en aquellos casos respecto de los cuales el Consejo ha considerado que merecen un examen más detenido. Cuando el Gobierno que ha sido objeto de una Queja, no ha dado su acuerdo para que el caso sea trasladado a la Comisión de Investigación y de Conciliación o, en el término de cuatro meses, no ha contestado a la solicitud respectiva, el Comité puede formular en su Informe al Consejo de Administración recomendaciones referentes a "medidas alternativas adecuadas" que, en su opinión, podrían ser adoptadas por el Consejo de Administración. En ciertos casos, el Consejo de Administración mismo ha discutido las medidas que deberían adoptarse cuando un Gobierno no hubiera aceptado el traslado del asunto a la Comisión de Investigación y de Conciliación.
La publicación de las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical, aprobadas por el Consejo de Administración, se hace en el Boletín Oficial de la OIT.
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54. Los "contactos directos" consisten en conversaciones personales, en el país mismo, entre el representante de la OIT destacado para el caso y representantes del gobierno con la experiencia, las responsabilidades y el grado de autoridad necesarios para poder hablar de las discrepancias observadas o de las dificultades existentes.
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