Instituciones y relaciones laborales del Mercosur

Oscar Ermida Uriarte

El Mercosur tiene origen en el Tratado de Asunción, celebrado el 26 de marzo de 1991 entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, que reguló un período de transición o de construcción de una zona de libre comercio entre los cuatro países y de un arancel externo común en las relaciones del bloque con el resto del mundo. A su vez, el 17 de diciembre de 1994, el Protocolo de Ouro Preto estableció la estructura institucional definitiva del Mercosur, que actualmente constituye una zona de libre comercio en su interior (con un arancel intrarregional del 0 por ciento con excepciones) y una unión aduanera hacia terceros países (con un arancel externo común diferencial que oscila entre el 0 y el 20 por ciento con excepciones).

El primer bloque comercial del subdesarrollo

Actualmente el Mercosur constituye, junto con la Unión Europea, una de las dos únicas uniones aduaneras regionales vigentes en el mundo. Esta circunstancia, que podría calificarse como formal, se llena de contenido cuando se observa que, entre 1990 y 1995, el comercio intraMercosur aumentó en un 200 por cien, mientras que el comercio exterior del bloque lo hizo en un 80 por ciento. Sin duda, por el momento el Mercosur es el primer bloque comercial exitoso del subdesarrollo que comienza a su vez a celebrar o negociar acuerdos de preferencias arancelarias o de libre comercio con otros países o grupos de países (Unión Europea, Chile, Bolivia).

Sin embargo, el desarrollo comercial alcanzado por el Mercosur en tan corto lapso no se ve acompañado de un desarrollo social proporcional. En efecto. Los derechos sociales y de ciudadanía no aparecen en los tratados constitutivos del Mercosur salvo, muy escasamente, en el plano laboral, a pesar de que se reconoce la existencia de una importante dimensión social de la integración.

Influencias recíprocas y efectos laborales

En efecto, toda experiencia de integración económica regional, más o menos desarrollada, acarrea múltiples efectos sociales, y dentro de éstos, los específicamente laborales. Así, mientras se esperan efectos laborales positivos a largo plazo, por reflejo del crecimiento económico y político del bloque, a corto plazo es casi inevitable sufrir algunos efectos sociales negativos, como la desocupación sectorial y el riesgo de "dumping social", entre los propios países del grupo en su competencia por el mercado interior o ante terceros países. Paralelamente, a medio plazo, pueden verificarse influencias recíprocas entre los sistemas de relaciones laborales de los países que se integran, amen del obvio surgimiento de un nuevo nivel - internacional / regional - de relaciones de trabajo.

En ese marco, las áreas temáticas en las cuales el advenimiento de efectos laborales de la integración es más evidente o previsible son, entre otras, las relacionadas con la desocupación sectorial, la reconversión industrial, la recapacitación profesional, la recolocación, la seguridad e higiene en el trabajo, la seguridad social, y la estructura y acción sindicales, la negociación y los conflictos colectivos internacionales, así como la participación del trabajador en la empresa y en el proceso mismo de integración.

Pues bien, es precisamente en la consideración de esta dimensión social de la integración que el Mercosur no ha alcanzado - al menos por ahora - los logros que sí ostenta en el terreno comercial. El presente trabajo estudia sucesivamente el difícil y aún inconcluso proceso de reconocimiento de la existencia de una dimensión social de la integración, cuáles son los órganos laborales del Mercosur, las propuestas de adopción de normas internacionales laborales del Mercosur y la estructura y acción sindicales en el marco de la integración.

Finalmente, intentaremos esbozar algunas conclusiones. En todo caso, no nos referiremos a las instituciones laborales ni a las relaciones de trabajo en los países del Mercosur (instituciones y relaciones nacionales), sino a las instituciones laborales y a las nacientes relaciones de trabajo en el Mercosur: instituciones de nivel internacional o supranacional e instituciones regionales, generadas por y para la dinámica del Mercosur como bloque económico social que engloba a cuatro países y que va generando sus propias instituciones y vínculos que se agregan a los nacionales preexistentes.

El reconocimiento de la dimensión social del Mercosur

El Tratado de Asunción del 26 de marzo de 1991 - instrumento fundador del proceso de creación del Mercosur - ignoraba casi totalmente la faceta laboral y social que inevitablemente tiene toda experiencia de integración regional. Redactado por diplomáticos y economistas (según expresión de Américo Plá Rodríguez, Decano de la Facultad de Derecho, Universidad de la República, Uruguay), el Tratado de Asunción sólo previó normas comerciales y orgánicas, sin incluir en los órganos por éstas diseñados más que representantes de los poderes ejecutivos de los Estados Partes, y más específicamente, sólo de los ministerios de economía y de relaciones exteriores. Lo social no aparece - al menos a simple vista - en el Tratado de Asunción. Tampoco aparecen los ciudadanos y sus organizaciones (partidos, sindicatos, asociaciones). Sin embargo, casi inmediatamente comenzó a gestarse el reconocimiento de la existencia de una dimensión social del Mercosur y, consecuentemente, la construcción de su espacio social.

Órganos de competencia laboral

Junto con la reivindicación sindical, el impulso inicial fue dado por la doctrina del Derecho laboral que rápidamente puso de manifiesto la existencia, en el propio texto del Tratado de Asunción, del germen jurídicamente legítimamente de la construcción del espacio social del Mercosur. Esa simiente se encontraba en el Prefacio del Tratado, que incluía entre sus objetivos el "desarrollo económico con justicia social" y la mejora "de las condiciones de vida" de la población Estas referencias dieron pie a la difusión de diversas opiniones que fundamentaban jurídicamente la necesidad de que el Mercosur dispusiera de órganos con competencia laboral, adoptara normas laborales y diera lugar a la participación de trabajadores y empleadores.

Esta iniciativa académica se acompañó de un acto político. El 9 de mayo de 1991 - es decir, apenas mes y medio después de la firma del tratado de Asunción - los ministros de trabajo de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, emitieron la Declaración de Montevideo, en la cual señalaban: 1º) la necesidad de atender los aspectos laborales del Mercosur, para que éste se acompañara efectivamente del mejoramiento de las condiciones de trabajo: 2º) la propuesta de creación de un subgrupo de trabajo sobre asuntos laborales, dentro de la estructura orgánica del Mercosur; y 3°) la iniciativa de estudiar la posibilidad de adoptar una Carta Social del Mercosur. Sin decirlo, la declaración dejaba en evidencia que el Tratado de Asunción no sólo había desplazado a la ciudadanía y a las organizaciones sindicales, sino que incluso había desplazado a los mismos órganos gubernamentales específicamente competentes en materia laboral.

La "ofensiva" sociolaboral obtuvo su primer fruto en ese mismo año, cuando el Grupo Mercado Común creó, por Resolución núm. 11/91, el Subgrupo de Trabajo núm. 11 sobre Asuntos Laborales, que más tarde se denominaría de Relaciones Laborales, Empleo y Seguridad Social. Dicho subgrupo de trabajo fue la primera institución laboral del Mercosur, aunque, por cierto, contingente y subordinada al Grupo Mercado Común, órgano integrado por los ministerios de relaciones exteriores y de economía. Aún así, durante un par de años a partir de su primera sesión, que tuvo lugar el 27 de mayo de 1992, este subgrupo tuvo una acción pujante y un funcionamiento tripartito destacado.

Asegurar la representación ciudadana

El 17 de diciembre de 1994 se suscribe el Protocolo de Ouro Preto, que establece la estructura orgánica definitiva del Mercosur. Dicha estructura privilegia - nuevamente y ahora definitivamente - lo diplomático y lo económico, de conformidad con el diagrama 1: los órganos decisorios se integran con los poderes ejecutivos, y dentro de éstos con los ministros de economía y de relaciones exteriores, o sus representantes. Pero la novedad verdaderamente trascendente que introduce el Protocolo es que prevé en la estructura orgánica definitiva del Mercosur, dos órganos que podrían ser considerados de representación ciudadana: la Comisión parlamentaria Conjunta y el Foro Consultivo Económico-Social. Este último es el único órgano laboral permanente de la estructura definitiva del Mercosur. Su constitución y puesta en funcionamiento supusieron la consagración formal de la participación de los sectores sociales en la integración regional.

El reconocimiento de la dimensión social del Mercosur y de la consecuente necesidad de construir su espacio social quedó plasmado en el "Programa de Acción del Mercosur hasta el año 2000", aprobado por Decisión núm. 9/95 del Consejo Mercado Común, el que por una parte reconoce que "la profundización del proceso de integración requiere una participación creciente del conjunto de la sociedad", atribuyendo a la Comisión Parlamentaria Conjunta y al Foro Consultivo Económico-Social la función de garantizar "la adecuada participación de los sectores involucrados". Por otra parte, el referido programa señala la necesidad de elaborar propuestas de desarrollo de la dimensión social del Mercosur (párrafos 3.2 de los capítulos I y II).

Diagrama 1. Estructura orgánica del Mercosur

Es necesario agregar que en este proceso - inconcluso e insuficiente - de definición y construcción del espacio social del Mercosur, las organizaciones sindicales desempeñaron un papel muy importante, especialmente a través de la Comisión Sindical del Mercosur de la Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur.

Los órganos laborales del Mercosur

El Protocolo de Ouro Preto establece la estructura orgánica definitiva del Mercosur manteniendo los dos órganos principales que ya habían sido constituidos por el Tratado de Asunción y que habían funcionado durante el período de transición, previéndose la constitución de otros nuevos. Estos órganos originales y provisionales, que devinieron definitivos o permanentes, son el Consejo Mercado Común y el Grupo Mercado Común. El Consejo Mercado Común es el órgano superior del Mercosur al que corresponde la conducción política y que está integrado por los ministros de relaciones exteriores y de economía de los Estados parte, sin perjuicio de que, por lo menos cada seis meses, sesione con la participación de los presidentes. El Consejo Mercado Común adopta, por unanimidad, decisiones obligatorias para los Estados Parte. El Grupo Mercado Común es el órgano ejecutivo del Mercosur, integrado por representantes de los gobiernos nacionales y coordinado por los ministerios de relaciones exteriores. Sus resoluciones, adoptadas por unanimidad, son obligatorias para los Estados parte. Además, el Protocolo de Ouro Preto prevé la creación de otros órganos tales como la Comisión de Comercio, la Comisión Parlamentaria Conjunta, el Foro Consultivo Económico-Social y la Secretaría Administrativa (véase el diagrama 1).

A su vez, durante el período de transición se habían ido constituyendo, en el marco del Grupo Mercado Común comisiones ad hoc y subgrupos de trabajo especializados en diversos temas, entre los cuales se destacó la gestión del Subgrupo de Trabajo núm. 11 sobre relaciones laborales, empleo y seguridad social, que tuvo una valiosa actuación hasta 1994 y que fue recientemente reconstituido, por la Resolución núm. 20/95 del Grupo Mercado Común, como Subgrupo de Trabajo núm. 10 sobre asuntos laborales, empleo y seguridad social.

El Grupo Mercado Común también previó el funcionamiento de reuniones de ministros, entre las cuales figura la de ministros de trabajo. En consecuencia, los órganos laborales del Mercosur por el momento son dos, o a lo sumo tres: el ex Subgrupo de Trabajo núm. 11 (actualmente núm. 10) que actúa dentro de la estructura del Grupo Mercado Común, y el Foro Consultivo Económico-Social, órgano permanente, de representación de los sectores económicos y sociales, previsto en el propio Protocolo de Ouro Preto. A ellos se suman - si es que se les puede calificar de órganos - las reuniones de ministros de trabajo.

El Subgrupo núm. 10 sobre asuntos laborales, empleo y seguridad social

El Subgrupo de Trabajo núm. 10 sobre asuntos laborales, empleo y seguridad social, no es más que la reconstitución, por Resolución núm. 20/95 del Grupo Mercado Común, de lo que fue el Subgrupo núm. 11 de relaciones laborales, empleo y seguridad social, de muy importante actuación hasta 1994. En efecto, el funcionamiento de este Subgrupo núm. 11, mientras actuó, fue fundamental. En su seno se constituyeron ocho comisiones que trataron los siguientes asuntos: 1) relaciones individuales de trabajo; 2) relaciones colectivas de trabajo; 3) empleo; 4) formación profesional; 5) salud y seguridad en el trabajo; 6) seguridad social; 7) sectores específicos; y 8) principios.

Uno de los aspectos más destacados del Subgrupo de Trabajo núm. 11 fue su funcionamiento tripartito. Tanto el Subgrupo como cada una de sus comisiones sesionaban no sólo con delegados gubernamentales - provenientes de los ministerios de trabajo - sino también con nutridas representaciones de las organizaciones de empleadores y de trabajadores, llegando, generalmente, a adoptar sus recomendaciones por consenso. La representación sectorial era asumida por las principales centrales sindicales y empresariales de cada país.

La única instancia de participación tripartita y un observatorio laboral

Los avances y logros de las diversas comisiones del Subgrupo de Trabajo núm. 11 fueron desparejos, aunque en promedio, en nuestra opinión, fueron importantes y alentadores. Destacan la recomendación de ratificación de un elenco mínimo común de convenios internacionales del trabajo por parte de los cuatro países, y los debates sobre la adopción de una Carta Social del Mercosur, aspectos a los que se hará alusión más adelante. Sin perjuicio de ello, parece claro que el Subgrupo y sus comisiones fueron durante varios años la única instancia de participación tripartita en la consideración de los aspectos laborales del Mercosur; esa circunstancia, por sí sola, lo hacía muy valioso, tal como se pudo percibir cuando dejó de sesionar en el último trimestre de 1994.

Como va dicho, la resolución núm. 20/95 del Grupo Mercado Común ha reconstituido el Subgrupo núm. 11, con leves (¿e innecesarios?) cambios de número y nombre. El nuevo Subgrupo tuvo su primera sesión en octubre de 1995 y experimentó dificultades para reeditar la dinámica anterior, aunque sí ha mantenido el funcionamiento tripartito. El Subgrupo ha aprobado una nueva agenda en la cual destacan la propuesta de creación de un observatorio laboral y de un sistema de certificación ocupacional, además de la realización de estudios comparados de legislación laboral y de relaciones industriales y un análisis de la creación de normas laborales regionales y de su eficacia.

En todo caso, la concreción más importante del Subgrupo núm. 10 hasta el momento fue la aprobación de un anteproyecto de Convenio Multilateral de Seguridad Social del Mercosur (Recomendación núm. 3/95). Es claro que la vigencia efectiva de este Convenio dependerá de un largo "vía crucis", ya aprobado por el Grupo Mercado Común, y requiere todavía la aprobación del Consejo - que se aguarda para fines de 1997 - y su posterior ratificación por los parlamentos de los Estados.

El Foro Consultivo Económico-Social

El Foro Consultivo Económico-Social (FCES), previsto en los artículos 28 a 30 del Protocolo de Ouro Preto, es el único órgano de competencia laboral entre los previstos como permanentes en los tratados constitutivos del Mercosur, ya que, como surge de lo antes expuesto, el actual Subgrupo de Trabajo núm. 10 ha sido creado por resolución del Grupo Mercado Común ("Derecho derivado" en la terminología europea) y forma parte de la estructura interna de éste. Lo mismo sucede con las reuniones de ministros de trabajo.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 del Protocolo, el FCES es un "órgano de representación de los sectores económicos y sociales". La misma disposición establece que el FCES "estará integrado por igual número de integrantes de cada Estado parte", con lo cual se aparta del modelo del Comité de la Unión Europea.

El artículo 29 aclara que tendrá función consultiva, lo cual viene dado por su propio nombre: si bien lo normal en Derecho comparado es que los comités o consejos económicos y sociales sean consultivos y no ejecutivos o decisorios, no es normal que este carácter se incluya en la denominación del órgano. En esa misma disposición se establece que el FCES "se manifestará mediante recomendaciones al Grupo Mercado Común", órgano ejecutivo del Mercosur. Es decir, que lo que en otros consejos económicos y sociales son dictámenes, en este caso se denominarán recomendaciones, de conformidad con el carácter consultivo de las funciones del órgano emisor.

Finalmente, el artículo 30 dispone que "el Foro Consultivo Económico-Social someterá su Reglamento Interno al Grupo Mercado Común para su homologación". De tal forma, el FCES redactaría su propio reglamento interno, el que no requeriría ni la aprobación ni la autorización de otra instancia, salvo la mera homologación por el Grupo Mercado Común.

Secciones nacionales

A partir de esta disposición y en ejercicio de su autonomía colectiva, las organizaciones sindicales y cámaras de empleadores de los cuatro países del Mercosur negociaron un Reglamento interno y constituyeron el Foro Consultivo Económico-Social. Así, comenzaron por formar "Secciones nacionales del FCES", cada una con su propia conformación, no necesariamente igual a las otras. Definieron que cada Sección nacional designaría nueve representantes al FCES del Mercosur, el que, de tal forma, suma un total de 36 miembros. En cada representación nacional se observa el principio de paridad numérica entre representantes de empleadores y trabajadores. Observado este principio, cada Sección nacional determina si incluye a otros sectores (consumidores, defensores del medio ambiente, estudiantes, etc.), así como - en caso afirmativo - el peso de éstos en la respectiva delegación.

En su segunda reunión plenaria, celebrada en Río de Janeiro los días 30 de octubre y 1 de noviembre de 1996, el Foro fijó una extensa nómina de temas a abordar y sobre los cuales eventualmente emitir dictámenes de oficio. En esa larga lista, en la que predominan los temas económico-sociales en el sentido amplio de la expresión sobre los asuntos específicamente laborales, se comenzaron a discutir los relacionados con la política de empleo, la política industrial, las relaciones con la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) y con el Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y la protección del consumidor.

En su tercera reunión, celebrada en Asunción los días 21 y 22 de abril de 1997, emitió sus dos primeras recomendaciones, sobre el ALCA (núm. 1) y sobre barreras no tarifarias y trabas burocráticas en el Mercosur. A su vez, en la cuarta reunión plenaria, llevada a cabo en Montevideo los días 4 y 5 de septiembre de 1997, el FCES aprobó las recomendaciones núm. 3, 4 y 5, sobre "Negociaciones del Mercosur con los demás países de ALADI", "Medidas unilaterales de los gobiernos que puedan afectar el comercio intrazona" y sobre "Políticas de promoción del empleo", respectivamente.

Insuficiente por su carácter meramente consultivo

Como surge de lo expuesto, el FCES recién comienza a funcionar, sin perjuicio de lo cual su carácter meramente consultivo y los antecedentes prácticos europeos hacen temer que, por sí solo, este órgano resulte insuficiente para garantizar la construcción de un sólido espacio social del Mercosur, y para asegurar una efectiva participación social en la integración. En otras palabras, el reconocimiento de la ciudadanía laboral en el Mercosur no estará asegurada con la sola existencia del FCES.

Fuentes de poder monopolizadas

El déficit democrático no se presenta sólo en relación con el FCES, que emite recomendaciones al Grupo Mercado Común, órgano de composición no social. Más grave aún es la circunstancia de que, según el artículo 26 del Protocolo de Ouro Preto, "la Comisión Parlamentaria Conjunta remitirá recomendaciones al Consejo Mercado Común, por intermedio del Grupo Mercado Común"; esta cuasi dependencia del órgano parlamentario del Mercosur respecto de órganos de composición ministerial no sólo es de muy dudosa constitucionalidad en todos y cada uno de los Estados parte, sino que además pone de relieve la subordinación de la participación ciudadana a las fuentes de poder decisorio, monopolizadas por las áreas económica y diplomática de los poderes ejecutivos nacionales.

Las reuniones de Ministros de Trabajo

Las decisiones núm. 5/91 y 1/95 del Grupo Mercado Común previeron la celebración de reuniones de los ministerios de economía (y presidentes de los bancos centrales), educación, justicia, agricultura y trabajo, "para el tratamiento de los asuntos vinculados al Tratado de Asunción, en las respectivas áreas de competencia".

En ese marco se han celebrado diversas reuniones de ministros de trabajo del Mercosur, cuya utilidad se comprobó en el lapso que medió entre el cese del Subgrupo núm. 11 y la puesta en funcionamiento de su sucesor, el Subgrupo núm. 10.

Su carácter flexible - si no inorgánico - su aperiodicidad, y la existencia de contactos frecuentes y fluidos entre los ministerios de trabajo de los Estados parte del Mercosur, confluyen para que la importancia de estas reuniones de ministros dependa, fundamentalmente, de factores coyunturales.

La creación de normas laborales internacionales del Mercosur

El Mercosur no ha generado por el momento un Derecho laboral supranacional o internacional propio, aunque el ya citado "Programa de Acción del Mercosur hasta el año 2000" establece que "la evolución del proceso de integración demanda el examen de acuerdos sobre derechos laborales y sociales". El tema ha estado presente en los trabajos de la Comisión núm. 8 (Principios) del ex Subgrupo de Trabajo núm. 11. La Comisión de Principios del ex Subgrupo núm. 11 llegó a recomendar la ratificación en común, por los cuatro países del Mercosur, de un elenco de convenios de la OIT que constituirían así una normativa laboral internacional mínima común, y a debatir la probabilidad de adopción de una Carta Social del Mercosur. Ambas iniciativas habían sido propuestas por el profesor Héctor-Hugo Barbagelata en un informe que le encargó la OIT.

Por otro lado, el Convenio Multilateral de la Seguridad Social podría convertirse en la primera norma internacional sustantiva de Derecho del Trabajo y Seguridad Social aprobada directamente por el Mercosur.

La ratificación de un elenco mínimo común de convenios de la OIT

La ya mencionada Comisión núm. 8 (Principios) del ex Subgrupo de Trabajo núm. 11 del Mercosur recomendó la ratificación, por los cuatro Estados miembros, de un mismo elenco mínimo de convenios internacionales del trabajo. Esta nómina, negociada tripartitamente, incluye 34 convenios de la OIT y se incluye como anexo al final de este trabajo, indicándose los convenios ya ratificados por cada uno de los países ® y los aún no ratificados por algunos de ellos (S). (Consúltese el cuadro 1).

Se trata de una nómina no cerrada, que se puede ampliar con nuevas recomendaciones, y que incluye muchos convenios verdaderamente relevantes, como los núms. 11, 98, 135, 151, y 154 sobre libertad sindical y negociación colectiva; el núm. 144 sobre consulta tripartita en asuntos relacionados con la OIT; los núms. 100, 105 y 111 sobre igualdad, trabajo forzoso y no discriminación; los núms. 1 y 30 sobre limitación de la jornada de trabajo; el núm. 14 sobre descanso semanal; los núms. 26 y 95 sobre salarios, y otros sobre seguridad e higiene, inspección del trabajo y readaptación profesional.

La finalidad es la de crear un nivel mínimo de protección de los derechos de los trabajadores de la región válido en toda la dimensión geográfica de ésta. Es obvio que no se apunta a crear un Derecho supranacional, sino a establecer, a través de la coincidencia de los convenios internacionales ratificados por cada país, un Derecho internacional del trabajo común o uniforme por coincidencia.

Tal como se adelantó y se puede constatar en el cuadro 1, de la lista consensuada de 34 convenios a ratificar en común, hay doce que ya estaban ratificados por los cuatro países del Mercosur al 10 de junio de 1995. Son los siguientes:

Núm. 11, sobre sindicalización en la agricultura;

Núm. 14, sobre descanso semanal;

Núm. 26, sobre salario mínimo;

Núm. 29, sobre trabajo forzoso;

Núm. 81, sobre inspección del trabajo;

Núm. 95, sobre protección del salario;

Núm. 98, sobre libertad sindical y negociación colectiva;

Núm. 100, sobre igualdad de remuneración;

Núm. 105, sobre abolición del trabajo forzoso;

Núm. 111, sobre igualdad y no discriminación;

Núm. 115, sobre protección contra radiaciones; y

Núm. 159, sobre readaptación profesional.

Su importancia radica en que por el momento constituyen todo el Derecho internacional del trabajo sustancial del Mercosur.

Cuadro 1.- Recomendaciones del ex Grupo de Trabajo núm. 11 del Mercosur. Lista consensuada de convenios de la OIT a ratificar por los países del Mercosur

R: Ratificado. S: Sin ratificar.

¿Una Carta Social del Mercosur?

Ya la Declaración de los Ministros de Trabajo de los países miembros del Mercosur hecha en Montevideo el 9 de mayo de 1991 - que subrayó en aquel momento la necesidad de "atender los aspectos laborales del Mercosur" y constituyó el antecedente inmediato de la creación del ex Subgrupo de Trabajo núm. 11 - aludía a la conveniencia de estudiar la viabilidad de adoptar una Carta Social del Mercosur. De conformidad con las ya referidas recomendaciones del profesor Barbagelata, sumadas a la ratificación en común de ciertos convenios de la OIT, la Carta Social vendría a complementar la red de protección internacional de los derechos de los trabajadores del Mercosur.

La Comisión núm. 8 (Principios) del ex Subgrupo de Trabajo núm. 11 acordó estudiar la viabilidad de proyectar una Carta Social o Carta de Derechos Fundamentales en materia laboral del Mercosur, la que en principio podría constar en un Protocolo adicional al Tratado de Asunción, que debería ser ratificado por cada Estado parte, y constituyó una subcomisión tripartita con ese cometido. Tanto ésta como la doctrina iniciaron y elaboraron estudios sobre el eventual carácter, contenido y eficacia de tal Carta Social. Existe un detallado anteproyecto elaborado por la Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur denominado "Carta de los Derechos Fundamentales del Mercosur. Propuesta de los trabajadores". Los debates y estudios han considerado los derechos a incluir en la Carta, la eficacia de la misma y los mecanismos de control, incluida la posibilidad de aplicación de sanciones por incumplimiento y/o de creación de algún tipo de tribunal internacional, lo que podría llegar a introducir cierto grado de supranacionalidad.

Pérdida del impulso inicial

Sin embargo, todo esto no ha superado la etapa de las negociaciones, las cuales, además, quedaron suspendidas cuando dejó de actuar el ex Subgrupo núm. 11 del Mercosur. Desde ese momento, la iniciativa de la Carta Social perdió parte del impulso político de que había gozado unos años atrás, aunque creemos que tarde o temprano el Mercosur terminará dotándose de una Carta o Declaración del tipo de las europeas.

Así, luego de muchas hesitaciones, en su reunión de los días 19 a 22 de agosto de 1997, llevada a cabo en Montevideo, el Subgrupo núm. 10 reincorporó el tema en su agenda, constituyendo un grupo ad hoc de integración tripartita a razón de un representante por cada sector y país, el que debería "analizar las diversas propuestas tendientes a la aprobación de un instrumento que contenga un núcleo duro de derechos fundamentales, y un mecanismo de supervisión con participación de los sectores sociales" (acta núm. 2/97, de la 5ª. Reunión del Subgrupo núm. 10. Por lo demás, la Comisión Parlamentaria Conjunta del Mercosur se expresó en varias oportunidades, recomendando la aprobación de una Carta Social del Mercosur, tema que también figura en la agenda del Foro Consultivo Económico-Social.

Una alternativa a la Carta Social, que se ha venido discutiendo en alguno de los países miembros del Mercosur, sería la de adoptar una técnica análoga a la del Acuerdo Laboral Complementario del Tratado de Libre Comercio (TLC): un mecanismo de control de la aplicación efectiva de las normas laborales nacionales, sin creación de un cuerpo de normas o principios supra o internacionales. De todos modos, una alternativa de este tipo requeriría que una fuente internacional estableciera ese compromiso de cumplimiento, así como alguna forma supra o internacional de control. Y en todo caso, el "Programa de Acción del Mercosur hasta el año 2000" establece ambas posibilidades, no como alternativa sino como acciones acumulativas, señalando por una parte, como ya se dijo, que "la evolución del proceso de integración demanda el examen de acuerdos sobre derechos laborales y sociales", para luego agregar que "asimismo se estimulará una mayor cooperación en lo referente al cumplimiento y control de las normas laborales" (párrafo 3.2 del capítulo II).

El proyecto de convenio multilateral de seguridad social del Mercosur

El Subgrupo de Trabajo núm. 10 y el Grupo Mercado Común han aprobado un proyecto de convenio multilateral de seguridad social del Mercosur y un proyecto de acuerdo administrativo para su aplicación.

El proyecto de convenio dispone que los derechos de seguridad social previstos en este documento "se reconocerán a los trabajadores que presten o hayan prestado servicios en cualquiera de los Estados contratantes reconociéndoles, así como a sus familiares y asimilados, los mismos derechos estando sujetos a la mismas obligaciones que los nacionales de dichos Estados".

En general, este documento recoge los principios materiales básicos del Derecho internacional de la seguridad social, a saber: aplicación de la ley del lugar de ejecución, igualdad, conservación de derechos adquiridos, totalización y prorrata. En efecto, los artículos 4 y 5 del proyecto de convenio disponen que la legislación aplicable será, de conformidad con los referidos principios, la del lugar donde el trabajador realice su actividad, con las excepciones habituales del profesional, técnico, directivo o similar trasladado por lapsos limitados, los trabajadores de determinadas empresas de transporte y los miembros de las representaciones diplomáticas y consulares.

El principio de igualdad o no discriminación entre nacionales y extranjeros está plasmado en el ya citado artículo del proyecto de convenio, que reconoce a trabajadores, , familiares y asimilados que presten o hayan prestado servicios en cualquiera de los Estados contratantes, los mismos derechos y obligaciones que a los nacionales.

El principio de conservación de los derechos adquiridos no está consagrado a texto expreso, pero su recepción dimana de la proclamación, ésta sí expresa, de los principios de aplicación de aquél, cuales son el de totalización y el de prorrata.

La totalización de períodos de seguro o cotización supone que "los períodos de seguro o cotización cumplidos en los territorios de (cualquiera de) los Estados contratantes serán considerados para la concesión de las prestaciones", a cuyos efectos también se prevé el criterio de la distribución "a prorrata" de los costos de las prestaciones (art. 7), que consiste en dividir el costo total del beneficio entre los países en los cuales fue generado en proporción al tiempo trabajado (y cotizado) por el beneficiario o causante en cada uno de ellos.

El proyecto de convenio también contiene, entre otros aspectos, normas especiales sobre las prestaciones de salud para los trabajadores trasladados temporalmente y sobre los regímenes de pensiones de capitalización individual.

Corresponde destacar la previsión de que los documentos a utilizarse para la aplicación del convenio no requerirán traducción oficial, visado o legalización consular, siempre que se hayan tramitado con la intervención de una entidad gestora u organismo de enlace nacional (art. 13), así como la norma que prevé la constitución de una Comisión Multilateral permanente de aplicación e interpretación del convenio (art. 16).

Como adelantáramos con anterioridad, este proyecto de convenio, que ya ha sido aprobado por el Subgrupo núm. 10 y por el Grupo Mercado Común, requiere aún, para entrar en vigencia, la aprobación del Consejo Mercado Común y la posterior ratificación parlamentaria de los cuatro Estados del Mercosur.

Estructura y acción sindical en el Mercosur

Ya se dijo en párrafos anteriores que la acción sindical ha sido uno de los incentivos fundamentales al incipiente desarrollo de la dimensión social del Mercosur. Asimismo, aquélla será indispensable para una eventual maduración del reconocimiento pleno de esta dimensión. Pero la eficacia de una acción sindical encaminada a la construcción del espacio social del Mercosur requiere de un redimensionamiento del sindicato y de su actividad. En efecto, la puesta en marcha del Mercosur como zona de libre comercio y unión aduanera, así como su tendencia a constituirse en una nueva entidad política más o menos unitaria, provocan la internacionalización del contexto geográfico, político y económico de las relaciones laborales. En otras palabras, se internacionaliza el escenario de las relaciones laborales, y ese nuevo escenario internacionalizado requiere de actores sociales también internacionalizados.

Revitalización de la coordinadora

El contexto internacional (la región integrada) requiere de una acción sindical internacional (regional), y ésta no es posible sin actores internacionalizados (regionales). Los sindicatos de los países del Mercosur lo comprendieron rápidamente y recurrieron a un instrumento preexistente al Tratado de Asunción: la Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur, que cubría no sólo a los países del Mercosur sino también a Bolivia y Chile. Dentro de esa instancia de coordinación ya existente, se conformó la Comisión Sindical del Mercosur, lo que coadyuvó al relanzamiento y revitalización de la Coordinadora, que centró eficazmente su acción en el Mercosur.

Una presencia permanente

La Coordinadora tuvo una muy intensa y eficaz acción en el ex Subgrupo de Trabajo núm. 11 del Mercosur, así como en la autoconstitución del Foro Consultivo Económico-Social. Hoy mantiene una presencia permanente tanto en el Foro como en el Subgrupo núm. 10. La Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur y su Comisión Sindical del Mercosur siguen siendo todavía instancias de coordinación, sin llegar a constituir una verdadera organización internacional con estructura y autoridades propias. Este es un paso pendiente y necesario.

El Consejo Industrial

Las organizaciones de empleadores por su parte reaccionaron más tardíamente al redimensionamiento del escenario. En 1994 se creó el Consejo Industrial del Mercosur, y en 1995 el Consejo de Cámaras de Comercio del Mercosur, órganos coordinadores no sólo de creación más reciente sino también de presencia menos activa que la sindical.

Creación de otros órganos de participación laboral

Parece muy claro que el fortalecimiento de estas estructuras es una conditio sine qua non para la participación efectiva de los trabajadores y empleadores en la integración regional. El reconocimiento de la ciudadanía laboral en el Mercosur depende en buena medida de que existan estructuras y acciones sindicales apropiadas. Ello por dos razones: en primer término, porque la acción sindical eficaz y del nivel adecuado es uno de los factores indispensables para que la dimensión social de la integración no sea definitivamente desplazada por la faceta puramente comercial; en segundo término, porque una estructura sindical regionalizada y con objetivos regionales es fundamental para generar otros institutos de participación laboral, en especial, la negociación colectiva regional.

Conflicto o negociación a nivel regional

En efecto, la regionalización de la economía y de la política, por un lado, y la de las estructuras y la acción sindical, por el otro, llevarán, tarde o temprano, a que se verifiquen casos de negociación colectiva regional y de conflictos colectivos del mismo nivel. Hay quienes dicen que será un conflicto colectivo que afecte a varios o a todos los países del Mercosur, el que, para solucionarlo, provocará el surgimiento de la negociación colectiva de ese ámbito. Pero, sea cual sea el orden genético conflicto-negociación (que en última instancia puede ser visto como el problema del huevo o la gallina), lo cierto es que el horizonte de las relaciones laborales del Mercosur muestra, necesariamente, una negociación colectiva "mercosureña". Podría tratarse de una negociación colectiva de empresa (empresa o conjunto económico instalado en más de uno de los países del Mercosur), de una negociación colectiva de actividad, o incluso de un acuerdo marco o pacto social de cúpula, como los "dictámenes comunes" que en la Unión Europea acuerdan la Confederación Europea de Sindicatos (CES) y la Unión Industrial de la Comunidad Europea (UNICE).

De hecho, la dinámica de negociación cupular entre centrales sindicales y cámaras empresariales en el Foro Consultivo Económico-Social puede facilitar los contactos y las relaciones personales e institucionales indispensables para abrir alguna de las puertas de acceso a futuros convenios colectivos o acuerdos sociales del Mercosur. En todo caso, una cosa es cierta: junto a los sistemas nacionales de relaciones laborales de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, ya se está desarrollando un sistema de relaciones laborales del Mercosur. Se trata de un escenario superpuesto a aquellos cuatro que funciona simultáneamente y que interactúa con ellos, pero que tiene sus propios actores y su propia dinámica.

Conclusiones

El Mercosur ha tenido un rápido desarrollo en tanto zona de libre comercio y unión aduanera. En cuanto bloque comercial internacional no puede ser calificado, hasta el momento, sino como muy exitoso. En efecto, lanzado en 1991, ya constituye una de las dos únicas uniones aduaneras regionales existentes en el mundo. En pocos años el comercio intrarregional creció espectacularmente, y el conjunto comienza a cobrar prestancia en el exterior como entidad unitaria: la negociación - actualmente en curso - de un acuerdo de libre comercio con la Unión Europea es un ejemplo de ello.

Sin embargo, el Mercosur no ha desarrollado su dimensión social de manera análoga.

En efecto, el Tratado de Asunción de 1991 ignoró por completo el aspecto sociolaboral, no obstante lo cual, casi de inmediato comenzó a construirse un espacio social del Mercosur. Fueron hitos fundamentales en ese proceso: la acción sindical, a través de la Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur; la acción de los ministerios de trabajo y la de la doctrina laboral, y la creación del Subgrupo de Trabajo núm. 11 del Mercosur (hoy Subgrupo núm. 10) y del Foro Consultivo Económico-Social. Hoy por hoy, estos son los únicos órganos propiamente especializados en materia laboral del Mercosur y, por consiguiente, el único espacio institucional abierto a la participación de trabajadores y empleadores en la integración regional.

Paralelamente, las propuestas y debates sobre la adopción de normas internacionales laborales sustanciales del Mercosur no han superado la etapa propositiva, a tal punto que todo el Derecho laboral internacional sustancial del Mercosur se circunscribe a los doce convenios de la OIT ratificados por los cuatro países partes.

Por lo demás, y tal como se subrayó oportunamente, el déficit participativo del Mercosur no se limita a los actores del sistema de relaciones laborales, sino que se extiende a la ciudadanía en su conjunto. La posición relativamente subordinada en que el Protocolo de Ouro Preto coloca a la Comisión Parlamentaria Conjunta y al Foro Consultivo Económico-Social es una clara demostración al respecto. Los únicos órganos de participación ciudadana del Mercosur no tienen ninguna primacía - más bien todo lo contrario - sobre los órganos técnicos - económicos y diplomáticos - de ejecución.

El subdesarrollo del espacio social del Mercosur no lo es sólo en comparación con la Unión Europea, sino incluso en relación con el TLC (Tratado de Libre Comercio entre Canadá, México y los Estados Unidos), lo que no deja de ser llamativamente contradictorio. En efecto, el Mercosur, que, como hemos dicho y reiterado, constituye ya una unión aduanera y aspira a ser en poco tiempo un mercado común, aún no ha logrado dar a luz a una normativa laboral propia. Mientras tanto, el TLC, que no es sino un acuerdo de libre comercio que no aspira a pasar a un estadio superior de integración, dispone, sin embargo, de un acuerdo laboral complementario y de mecanismos de control en funcionamiento.

Llegados a ese punto, se percibe una interesante aunque relativa coincidencia con la Unión Europea. En efecto, luego de un largo proceso de construcción del mercado único y de su dimensión política y social, Europa se enfrenta hoy a la preocupación de constatar que esa construcción no tiene un funcionamiento suficientemente democrático. Se cree percibir una cierta contradicción entre el objetivo (una unión cada vez más estrecha entre los pueblos europeos) y los medios utilizados: diplomacia y comercio; y se reflexiona sobre la necesidad de que los ciudadanos participen más de la Europa institucional, la que así recuperaría su plena legitimidad democrática. Se sostiene que para ello sería necesario implicar a los parlamentos de los Estados Miembros en todos los mecanismos de elaboración y control de decisiones y profundizar la presencia de los partidos, sindicatos y asociaciones en pos de una "refundación" democrática de la Unión.

La acción sindical en primera línea

Pues bien, habría que preguntarse si el Mercosur, que recién comienza a organizarse, se está constituyendo con ese mismo déficit democrático ab initio: difícil reconocimiento de su dimensión social; escasos espacios institucionales para la participación ciudadana y sindical; y relegamiento de éstos a un nivel secundario. Pero, como siempre, es más fácil hacer el diagnóstico que promover una acción correctiva. De constatarse la existencia de tal déficit, la rectificación democrática y participativa del Mercosur difícilmente provendría de sus actuales centros de decisión técnico-comerciales. No quedaría sino apostar, en primera línea, por la acción sindical, eventualmente acompañada o secundada por la actuación de los ministerios de trabajo, de los parlamentos y de los partidos políticos.

Se está desarrollando - y tarde o temprano madurará - un sistema de relaciones laborales del Mercosur, de dimensión o de nivel regional-internacional. La constitución de entidades sindicales internacionales o de instancias de coordinación entre las organizaciones nacionales son el primer paso - insuficiente pero indispensable - hacia la creación de actores internacionales, esto es, sujetos sindicales de estructura y dimensión adecuada al nuevo escenario regional. Los pasos posteriores serán, tarde o temprano, la consolidación de esas estructuras sindicales "mercosureñas", y la aparición - en orden cronológico no previsible - de convenios colectivos plurinacionales y de conflictos colectivos del mismo nivel.

De conformidad con las particularidades latinoamericanas, y a diferencia de lo acontecido en la Unión Europea, es probable que la participación de los trabajadores en las empresas tarde mucho más en aparecer en el escenario del Mercosur. Pero en cambio, la "macroparticipación" está ya institucionalizada en el Foro Consultivo, que a pesar de sus debilidades genera efectos "de demostración" y "de entrenamiento" no despreciables.

 

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