La negociación colectiva en los países andinos: caracteres generales de la legislación

El sistema de fuentes laborales latinoamericano tiene sus raíces en las constituciones nacionales4. En efecto, en materia de relaciones colectivas, en las Constituciones andinas se regula, con mayor o menor detalle, además de las tres instituciones básicas -libertad sindical, negociación colectiva y huelga-, los medios para la solución de conflictos, y el cierre patronal.

Así, las Cartas Magnas de los cinco países contienen disposiciones relativas a la negociación colectiva5, aunque su alcance difiere según la tendencia política y el momento histórico en que promulgó dicho texto6. Sólo Colombia, Ecuador y Perú garantizan expresamente el derecho a la negociación colectiva, definiendo la Constitución colombiana que su objeto es regular las relaciones laborales, y remitiendo a la ley ordinaria la posibilidad de determinar las limitaciones al ejercicio de este derecho. La Constitución venezolana, asimismo, reenvía a la ley el ordenamiento adecuado para las negociaciones colectivas.

Las Constituciones de Bolivia, Ecuador, Perú y Venezuela regulan los llamados contratos (Bolivia), convenciones (Perú y Venezuela) y los pactos colectivos (Ecuador), ya sean garantizándolos, reconociéndolos, amparándolos o tutelándolos. A su vez, y en cuanto a su fuerza vinculante, la Constitución vigente en el Perú modifica, con relación al texto del 79, el alcance de los convenios teniendo actualmente "fuerza vinculante en el ámbito de lo concertado" en vez de tener "fuerza de ley para las partes". Por su parte en Ecuador, el pacto colectivo legalmente celebrado "no puede ser modificado, desconocido o menoscabado en forma unilateral".

A efectos de desarrollo legal, la Constitución de Bolivia atribuye a la ley establecer normas sobre contratos colectivos, mientras que en Venezuela se señala que la convención colectiva será amparada y que en ella pueden establecerse cláusulas sindicales dentro de las condiciones determinadas por la ley.

La solución de conflictos colectivos queda igualmente regulada en las cinco Cartas Magnas7, bien de forma general, atribuyendo al Estado la promoción y/o el establecimiento de medios en tal sentido (Colombia, Perú y Venezuela), bien indicando su sumisión y tratamiento por tribunales u organismos especializados (Bolivia y Ecuador), llegando en Ecuador a determinar su composición paritaria.

Las consecuencias de la constitucionalización del derecho del trabajo en la subregión reviste especiales características, como se mencionó, en el caso de Colombia donde una Constitución de corte garantista avanza en materia de derechos colectivos sobre la ley ordinaria (Código de trabajo) que había sido modificada en fecha inmediatamente anterior. En efecto, dicho país es muestra de lo que se ha calificado como evolución "sincopada" o cohabitación de tendencias contrapuestas en los aspectos laborales8.

En armonía con una nueva perspectiva del Estado, el artículo 33 del texto constitucional colombiano prevé que el Congreso dicte una ley de Estatuto de los trabajadores que contenga derechos mínimos fundamentales entre los que se encuentran la libertad sindical, la negociación colectiva, la huelga, la participación y promoción de la concertación y el tripartismo (artículos 39, 55, 56 y 57), lo que, en teoría, parece arrebatar todo espacio jurídico a la legislación ordinaria anterior (reformada por la ley 50 de 1990, es decir 6 meses antes), al menos en cuanto se oponga a los nuevos dictados), más aún cuando el artículo 4 de la Constitución establece que la Constitución es norma de normas9. En todo caso de incompatibilidad. se aplicarán las disposiciones constitucionales). Sin embargo, hasta hoy dicho estatuto nunca se ha desarrollado (la CUT colombiana intentó impulsar su aprobación) y existe una tendencia doctrinal creciente, y a nuestro juicio no suficientemente fundada, a sustentar que la ley 50 funge de reforma (incluso si existe contradicción en los principios de orientación) y debe considerarse como tal estatuto.

En el ámbito inferior a la constitución, las diferentes leyes de trabajo regulan la existencia de la negociación colectiva y su procedimiento. Así, el contrato colectivo es desarrollado en Bolivia por el Decreto Reglamentario núm. 224, de 22 de agosto de 1943 (que desarrolla la Ley general del trabajo- LGT)- y por el Decreto Supremo núm. 05051 de 1 octubre de 1958. Las convenciones colectivas, los pactos colectivos y los contratos sindicales son regulados en Colombia por el Código sustantivo de trabajo10 (art. 467), mientras que en Ecuador, el contrato o pacto colectivo se reglamenta por el Código de trabajo (art. 226)11. Por último, en Perú (la única normativa no codificada) por la Ley núm. 25593 de relaciones colectivas de trabajo de 2 julio de 199212 y en Venezuela la convención colectiva se regula por la Ley orgánica de trabajo13.

Si bien se desarrolló tempranamente toda una normativa destinada a regular la actividad sindical14, la evolución de la legislación ordinaria en los cinco países ha sido muy variable y así se observa al considerar las fechas de promulgación de las normas vigentes. En efecto, Bolivia cuenta con la normativa más antigua de la región y no ha observado grandes cambios en los últimos años, incluso siendo un país afectado directamente por los programas de ajuste estructural. Sus relaciones laborales peculiares y una creencia generalizada de que la LGT es una ley de trabajo moderna (sin duda, lo fue en el año de su publicación-1939-) hacen presente la existencia de disfunciones legislativas que afectan al desarrollo adecuado de la negociación colectiva15.

En Ecuador, si bien la última reforma data de 1991, las codificaciones de 1961, 1971 y 1978, operaron como reformas parciales no habiéndose revisado el cuerpo original de 1938 en su conjunto, lo que provoca en la práctica la existencia en su texto de desajuste y desfases.

Las legislaciones de Colombia, Perú y Venezuela han sido sustancialmente revisadas en el curso de los últimos años, desde perspectivas muy diferentes (flexibilizadoras las dos primeras y garantista la última). En el caso peruano la legislación de 1992 se encuentra en un proceso constante de intento de revisión desde 1994 (7 anteproyectos, de orientación diferente, han sido presentados a las Cámaras desde entonces).

A pesar del frecuente cambio legislativo, es necesario señalar que en los cinco países, los diferentes sectores sociales estiman aún necesaria la modificación de la normativa existente.

En el mismo sentido y con relación a los Convenios sobre libertad sindical de la OIT, y en particular al 87 sobre libertad sindical y el 98 sobre derecho de sindicación y negociación colectiva16, todas las legislaciones presentan, aún, problemas de fondo que han sido señalados de longa data por la Comisión de Expertos en Aplicación de Normas y Recomendaciones de la Organización.

En efecto, temas centrales, como la inexistencia de derecho a la negociación de los trabajadores agrícolas y de los funcionarios en Bolivia, de los empleados públicos que no trabajen en la administración del Estado en Colombia, y de los obreros de dependencias fiscales o de otras instituciones de derecho público y de instituciones de derecho privado con fin social en Ecuador, siguen siendo planteados en las observaciones del Comité como situaciones de necesaria solución legislativa para conseguir un correcto funcionamiento de la negociación colectiva.

Sin duda, el panorama legislativo de los cinco países en materia de relaciones colectivas dista mucho de estar consolidado (de hecho los ecos de reforma son constantes en todos ellos) y vive inserto en el debate entre la necesidad de una legislación de corte protector y una de carácter más flexible. Las reformas colombiana y venezolana representan claramente las dos tendencias. Mientras la exposición de Motivos de la Ley 50 en Colombia declara que "la modernización de la economía hace necesario que la legislación del trabajo se haga más flexible a fin de otorgar mayor competitividad a nuestros productos, de promover la inversión y de aumentar la generación de empleo", el presidente Caldera en Venezuela recordó durante las discusiones en el parlamento de la LOT17 que "los opositores invocarán consignas de competitividad y productividad y afirmarán que en tiempos de crisis no se puede legislar en favor de los trabajadores; se ha pretendido que el nuevo instrumento jurídico tendrá efectos inflacionistas, que hará difícil la inversión extranjera y las exportaciones, al encarecerse el producto. Todos estos argumentos han sido rechazados con cifras de las estadísticas oficiales que demuestran que la mano de obra permanece como el menos costoso de los factores de producción; se ha observado que los índices de inflación tienen causas muy diferentes de la protección legal de los trabajadores, y así resulta claro que es precisamente la crisis la que obliga a poner en práctica tal protección, a fin de que el factor trabajo no sea el único que soporte el peso".

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4. De hecho uno de los elementos característicos del derecho del trabajo en la región es su constitucionalización.
5. Bolivia-artículo 157-,Colombia- artículo 55-, Ecuador- art. 49, l, Perú -artículo 28-, Venezuela- artículo 90-.
6. Las Constituciones vigentes: Bolivia (1994), Colombia (1991), Ecuador (Texto refundido 1997), Perú (1993), Venezuela (1961, enmendada en 1973 y 1983)
7. Bolivia- artículo 161-, Colombia-artículo 55 -. Ecuador-, artículo 49, m)-, Perú- artículo 28-, Venezuela- art. 90-.
8. Cfr. Ermida, "Algunas reacciones de la legislación laboral latinoamericana ante las políticas de ajuste económico", Revista de derecho laboral, Montevideo 1992, XXXV, núm. 165.
9. En nuestro sistema de fuentes del derecho y como herencia del derecho romano, rigen como principios generales que toda ley posterior en el tiempo deroga a la anterior ("lex posterior derogat anterior"), y que ley de rango superior deroga a la  de rango inferior ("lex superior derogat inferior")
10. En su versión modificada por la ley 50 de 29 del 12 del 90 (fuente natlex: base de datos OIT:http://natlex.ilo.org/scripts/natlexcgi.exe?lang=E)
11. En su versión modificada por la Ley 133 de 13 de noviembre de 1991, y posteriormente codificada (sin cambio de contenido) por la Ley 2 de agosto de 1997 (fuente natlex: ver supra)
12 . La ley de relaciones colectivas se encuentra desde 1996 en proceso de modificación, habiéndose producido 8 anteproyectos, que hasta ahora ninguno ha culminado con éxito. La OIT ha enviado sus observaciones a petición de la Comisión de lo Laboral y Social del Congreso de la República.
13. Ley Orgánica del trabajo de 1990 en su versión modificada parcialmente por la Ley de 19 de junio de 1997 (fuente natlex)
14. Existen manifestaciones incipientes de una cierta "negociación" en el derecho consuetudinario indígena. Sirva como ejemplo, la figura prehispánica del ayllú (ver monografía de Bolivia)
15. A juicio de algunos autores (por ejemplo Sandoval, I. "la ley laboral en el desarrollo histórico jurídico boliviano", mimeo, sin fecha pág. 26) en la actual ley (cfr) "campea el simplismo jurídico, la oscuridad normativa y el apresuramiento..."
16. Los 5 países han ratificado ambos Convenios.
17. Rafael Caldera. Nueva ley de Trabajo de Venezuela, en Derecho Laboral, Montevideo, Enero-Marzo 1991, pág. 3

 

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