Proyecto OIT - Gobierno de España
Diálogo Social y Reconversión y Capacitación Laboral para los Países Andinos

Oficina Internacional del Trabajo - Cooperación Española

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4.2.   Lineamientos para un sistema de reconversión y capacitación laboral

Siguiendo las tendencias anotadas en la parte anterior, en los países andinos existe consenso en la necesidad de lograr mayores avances en materia de reconversión y capacitación laboral. El concepto de construir un sistema estructurado que dé coherencia y coordinación a las actividades públicas y privadas, incentive las inversiones en recursos humanos, aumente la cobertura y eficiencia del servicio y asegure la adecuada protección de los usuarios, ha sido planteado en todos ellos. El mismo concepto fue reafirmado en el Seminario Reconversión y Capacitación Laboral para el siglo XXI: Países Andinos, al que se ha hecho referencia.

Con el propósito de aportar a la organización de tales sistemas, se propone en lo que sigue un esquema con los rasgos centrales de un posible modelo de sistema de capacitación, en el cual el Estado, representado por los Ministerios de Trabajo y otros organismos pertinentes, cumple una función subsidiaria, regula, orienta, apoya y supervisa la capacitación; la empresa y los trabajadores intervinenen activamente en la determinación de la demanda, colaboran en el diseño de pogramas, cursos y contenidos y facilitan la formació, práctica aportando sus instalaciones o experiencia; las instituciones de capacitación entregan el servicio, manteniendo un monitoreo permannete de los requerimientos de capacitación y mejorando su calidad, a través de su particicipació, en un mercado competititvo, pero regulado por la protección de los usuarios.

A. Fundamentos

Los fundamentos del sistema son los contenidos en las recomendaciones aprobadas por los Ministros de Trabajo y los Presidentes y Secretarios Generales de las principales entidades representativas de empleadores y trabajadores en el Seminario a que se ha hecho referencia, las cuales se transcriben a continuación:

1. La formación y capacitación laboral es un proceso del cual son responsables los tres actores sociales: el Estado - a través de los Ministerios de Trabajo y otros organismos componentes- y las Organización más representativas de Empleadores y de Trabajadores. Cabe destacar la importancia fundamental de la participación tripartida para las políticas de formación y el rol activo que vienen adquiriendo los Ministerios de Trabajo en la formulación de las mismas. Este último es cada vez más estratégico por ser la formación laboral uno de los instrumentos decisivos para la política de empleo productivo y estable.
2. La formación y capacitación laboral continua, orientada por las demandas del sistema productivo y dirigida a potenciar la capacidad de los recursos humanos, es de importancia fundamental para el aumento de la productividad y la competitividad, requeridas por las actuales transformaciones económicas en los Países Andinos. Asimismo, es un factor clave para mejorar las oportunidades de empleo e ingresos de los trabajadores y su calidad de vida.
3. La efectividad de la política de formación y capacitación se fortalece si se establece mediante el diálogo y concertación entre los actores del proceso formativo. Es recomendable también incentivar acuerdos entre organizaciones de trabajadores y empleadores sobre la capacitación laboral a nivel de empresas y sectores, como asimismo la incorporación del tema de las negociaciones colectivas.
4. Para que la formación y capacitación laboral contribuyan a que todos los segmentos de la población participen en el proceso de desarrollo y se beneficien de sus resultados, es indispensable continuar ampliando el acceso a la misma a los trabajadores de la mediana, pequeña y microempresa, autoempleados, unidades productivas familiares, artesanales, y los trabajadores rurales.

   Asimismo, es necesario continuar desarrollando programas de capacitación que beneficien a grupos vulnerables, particularmente jóvenes provenientes de hogares pobres, mujeres responsables del ingreso familiar y desempleados.

5. El perfeccionamiento de la formación y capacitación en los países, requiere constituir sistemas de formación diversificados y descentralizados, para adaptarse a la transformación productiva.

   Para dicho propósito el sistema de formación debe aprovechar las potencialidades de un mercado de formación más competitivo, en el contexto de un marco regulatorio que cautele la calidad de los servicios y el interés de los usuarios. El sistema debe asegurar la pertinencia de la oferta, esto es, que la misma se adapte constantemente a los requerimientos de la demanda de formación.

6. El sistema de formación implica considerar diversas funciones, entre las que destacan las siguientes:

• Regular, orientar, asegurar la coherencia, apoyar y supervisar el funcionamiento de la formación.
• Identificar los requerimientos de formación, incluyendo acciones para lograr que se manifiesten las demandas latentes del sistema productivo.
• Asegurar la formación y mejorar la calidad de los servicios, incluyendo una mayor competencia entre las entidades oferentes, y la constitución de centros tecnológicos orientados a fortalecer la calidad formativa de las entidades del sistema y la investigación de nuevas tecnologías, particularmente en el campo de técnicas pedagógicas.
• Facilitar el acceso a los trabajadores y abarcar segmentos significativos de la población activa con la particular atención a aquellos provenientes de hogares pobres y de otros grupos vulnerables.
• Instrumentar el financiamiento de la formación, a través de diversas modalidades, como recursos públicos, donaciones, recursos del sector privado, ingresos por venta de servicios, etc. Los recursos se destinarán no sólo a financiar las entidades del sistema de formación, sino también para incentivar a las empresas y a las personas que necesitan capacitación.
• Apoyar la formación interna en las empresas organizadas y brindar atención especial a la formación interna y externa para la mediana, pequeña y microempresa, y para las unidades productivas familiares y artesanales.

La institucionalidad que adopte el sistema podrá variar entre los países, y con ello, los roles específicos de los Ministerios de Trabajo, de las Organizaciones representativas de Trabajadores y de Empleadores, y de las Instituciones de Formación Profesional.

7. El sistema debe ser liderado por la demanda de formación originada en las empresas. Por ello, es necesario colaborar con las mismas para que identifiquen sus reales demandas de formación. Al mismo tiempo, se requiere la constante actualización de la oferta y asegurar su pertinencia. Para ello, es necesario continuar avanzando hacia una oferta más diversificada y descentralizada, que haga más competitivo el mercado de capacitación, amplíe oportunidades para los demandantes y permita una mayor especialización por sectores productivos y regiones. Asimismo, es positiva la tendencia a incorporar la formación dentro de un conjunto más amplio de servicio tecnológicos a las empresas, por cuanto ello facilita adecuar la formación a las necesidades de las empresas. De igual modo, aumenta la importancia del rol de las instituciones de formación como centros tecnológicos y de productividad, vinculados a los centros nacionales del quehacer científico y tecnológico.

8. Un sistema que responda crecientemente a la demanda de formación y capacitación, especialmente la originada en las empresas, tiene implicaciones para otras esferas de la política laboral. Así, es necesario conciliar la movilidad laboral requerida por la adaptación productiva con la estabilidad para incentivar la inversión en formación tanto de las empresas como de los trabajadores.

9. La formación y capacitación es un desafío para el desarrollo de los países andinos. No obstante, en períodos en que se intensifican cambios al interior de las empresas y/o presiones hacia el desplazamiento de los trabajadores, emerge con más nitidez la necesidad de acciones más intensas y focalizadas, dirigidas a la reconversión laboral de los afectados. La reconversión es un caso especial de formación que tiene la finalidad de adaptar a los trabajadores a los nuevos requerimientos, dentro de su actividad, o hacer posible su reinserción en otras actividades. La reconversión laboral requiere la activa participación del Gobierno, de los trabajadores y de los empleadores en su diseño y ejecución. La creación de Comités conjuntos integrados por representantes de los trabajadores y de la empresa o sector es una modalidad que ha dado resultados exitosos en la experiencia internacional. Su inclusión en la negociación colectiva ha sido también una opción positiva.

10. La reconversión puede aumentar su efectividad si se acompaña por otros instrumentos que trascienden el campo de la formación y capacitación. Algunos países están acompañando la reconversión laboral con instrumentos tales como las indemnizaciones, subsidios o seguros de desempleo o jubilaciones anticipadas, que sirven para complementar el ingreso del trabajador desplazado o para que él mismo inicie actividades independientes. Otros países protegen con instrumentos de seguridad social el bienestar familiar y personal con el mantenimiento de seguros de salud y créditos o subsidios de vivienda. En otros países se ha financiado el traslado y reubicación en otras localidades o regiones, y perfeccionado los mecanismos de intermediación laboral. En el plano institucional, cada país posee enfoque propios. No obstante, es importante reiterar dos aspectos. El primero, el rol del diálogo en la reconversión interna o externa de las empresas. El segundo, el papel activo que les corresponde a los Ministerios de Trabajo entre el conjunto de instituciones que coordinen los procesos de reconversión externos a las empresas.

11. Los programas de reconversión laboral deben diseñarse de manera específica y funcional a las reales posibilidades de empleo que se hayan identificado -a través, por ejemplo, de observatorios laborales y talleres de empleo- teniendo además, en cuenta la situación y condiciones de los trabajadores afectados. En particular, la implementación de políticas de fomento a la creación de empleo son funcionales al éxito de la reconversión. Es recomendable que la reconversión se inicie con la mayor anticipación posible en relación a los cambios de la empresa o sector, especialmente si se espera que ello ocasione un desplazamiento de trabajadores. La experiencia indica que, cuando la reconversión se retrasa, es muy difícil lograr el reentrenamiento de los trabajadores con la consiguiente pérdida de recurso generada por una ausencia de una reinserción productiva.

12. Para fortalecer la cooperación, coordinación y consulta entre los Países Andinos, se acuerda solicitar la colaboración de OIT para organizar un amplio intercambio de experiencias e iniciativas, incluyendo reuniones de alto nivel, y la adecuada y oportuna asistencia técnica. Se agradece la cooperación que se está recibiendo del Gobierno de España para apoyar estas actividades a través de la OIT y se insta a continuarla. Adicionalmente, se acuerda solicitar al Proyecto OIT -Gobierno de España "Diálogo Social y Reconversión Laboral" que intensifique su colaboración con los actores sociales, los Ministerios de Trabajo y las Entidades de Formación Profesional, para que amplien su acción en el ámbito de la reconversión laboral, con énfasis en la interrelación entre la formación profesional y los restantes instrumentos requeridos por la reconversión.

B. Instrumentos del Sistema

Para cumplir sus propósitos, el sistema requiere considerar el uso coherente de diversos instrumentos fiscales, normativos y de información:

1. Incentivos para aumentar la inversión en capacitación en general y en la empresa, a partir del reconocimiento de que la rentabilidad social de ésta es mayor que la privada (es decir, que la capacitación genera externalidades positivas). En cada país habría que ponderar la modalidad y dirección de estos incentivos.

2. Incentivos para acrecentar la oferta de capacitación -y, eventualmente, de otros servicios de apoyo complementarios- dirigida a los segmentos de población de menores recursos: jóvenes que ingresan a la fuerza laboral sin ninguna preparación ni experiencia, adultos desocupados o subempleados, trabajadores independientes y microempresarios. En este aspecto, la experiencia internacional muestra que la eficiencia de los incentivos por el lado de la oferta es mayor cuando se otorgan en un régimen de competencia entre los organismos capacitadores y en función de los resultados, medidos por la calidad de los empleos obtenidos por las personas capacitadas.

3. Incentivos para mejorar la calidad de la oferta de capacitación y su focalización hacia áreas productivas y tecnológicamente prioritarias, las cuales pueden no ser atactivas para los agentes capacitadores privados, en razón de que generalmente se quieren inversiones cuantiosas y de alto riesgo en equipamiento e infraestructura.

4. Normas y mecanismos institucionales para proteger a los usuarios en relación con la calidad de los servicios de capacitación que se ofrecen en el mercado, ya que- por la naturaleza intangible y heterogénea de estos servicios- es muy difícil que los mecanismos del mercado puedan depurar la oferta de manera automática.

5. Mecanismos de información para generar un comportamiento eficiente por parte de los agentes privados. Información relativa a la oferta de capacitación y su calidad; a las necesidades sociales y a la demanda de las empresas; a las oportunidades de empleo y a sus correspondientes requerimientos de calificación.

C. Estructura institucional y papel de los agentes del sistema

El modelo se fundamentaría en un concepto del Sistema de capacitación laboral integrado por un conjunto de agentes que interactúan dentro de un marco regulatorio y de incentivos establecidos por el Estado. Las empresas compran, en este modelo, los servicios de capacitación y tecnología complementaria en el mercado y pueden recibir alguna forma de subsidio condicionado, por tales gastos. El Estado, a su vez, financiaría programas públicos de capacitacion, con recursos administrados por entidades autónomas.

Los rasgos principales del modelo son los siguientes: la descentralización de la demanda- constituida por el universo de empresas que requieren capacitar a sus trabajadores- y de la oferta- integrada por el conjunto de organismos capacitadores, públicos y privados. La alianza del Estado con el mercado, para promover, regular y suplir las actividades de los agentes privados, por razones de equidad social y de eficiencia macroeconómica.

Los rasgos anteriores permitirían configurar un sistema impulsado por la demanda del sector productivo, con una oferta de servicios altamente flexible, dentro de la cual existiría una acción complementaria del Estado tendiente a corregir desequilibrios sociales y regionales en las oportunidades de capacitación, velar por la calidad de los servicios que ofrecen los organismos capacitadores, y a proveer la información pertinente a los agentes privados. Eventualmente el Estado participaría en la regulación del sistema de certificación.

El papel de los agentes seguiría los siguientes canales:

1. Los Ministerios del Trabajo

   Los Ministerios del Trabajo son, dentro de la estructura del Estado, el órgano al cual les corresponde, por sus atribuciones específicas, asumir una función coordinadora entre los actores del proceso formativo, darle coherencia a un política nacional de capacitación, con una preocupación especial por los programas públicos de capacitación para atender las necesidades de los segmentos más carentes de la población.

   Otros aspectos principales de la intervención del Ministerio del Trabajo son el estímulo a la incorporación de la capacitación y reconversión laboral en los procesos de diálogo y concertación social y en las negociaciones colectivas en empresas y sectores, y la orientación y supervisión de normas relativas a la capacitación, como son los contratos de aprendizaje y formación.

2. Las empresas

   Estarían representadas en las instancias de definición de políticas, de acuerdo con el concepto de diálogo y concertación y en las instituciones oficiales. Les corresponde definir sus necesidades de capacitación y seleccionar los organismos, programas y cursos para responder a ellas. En esta función se podrían establecer libremente, instituciones intermedias que presten asesoría a las empresas, así como organismos capacitadores de gremios o cámaras sectoriales. Podría haber mecanismos de incentivo, en la forma de créditos tributarios u otras modalidades, aplicables respecto a las contribuciones obligatorias para capacitación o a otros impuestos, dependiendo de las condiciones y situación en cada país, y del modelo de financiación que se aplique. En caso de establecerse tales incentivos, estarían sujetos a normas y limitaciones para maximizar su eficiencia y limitar abusos.

   Las normas se podrían referir a los siguientes aspectos:

   1. Procedimientos para optar al incentivo.

   2. Organismos capacitadores acreditados para operar el sistema.

   3. Tipos de cursos y programas reconocibles para el incentivo.

   4. Montos máximos del incentivo y partidas de gasto admisibles.

3. Los trabajadores

   Su participación en el sistema se expresaría a través de sus instituciones representativas en las instancias de definición de políticas de capacitación y en las instituciones oficiales. A nivel de empresas o sectores, la participación se efectuaría en las negociaciones colectivas. De la misma manera que las asociaciones y cámaras empresariales, los sindicatos no tendrían limitaciones para constituir instituciones capacitadoras, en igual de condiciones con las demás integrantes del sistema.

4. Los organismos capacitadores

Proveen servicios de capacitación laboral y otros servicios anexos, a las empresas, al público en general y al Estado. Podrían actuar como Centros de Servicios Tecnológicos, asistencia técnica, organización y gestión. Es posible que la entidad pública de administración del Sistema mantenga un registro de organismos acreditados para atender a las empresas beneficiarias de los incentivos a la capacitación y de los programas públicos, de manera de estar en mejores condiciones de supervisar la calidad de los servicios ofrecidos por estas instituciones.

5. El organismo administrador del sistema

   Que cumpliría funciones de información, financiamiento y control, de las actividades financiadas o subsidiadas con recursos públicos.

   Para sus funciones de información y control, llevaría un registro de organizaciones capacitadoras acreditadas para prestar servicios a las empresas beneficiarias de los incentivos y a los programas públicos de capacitación. En el registro aparecerá consignada toda la información relativa a las condiciones operativas, técnicas y económicas de cada organismo de capacitación, y sus antecedentes legales.

   Además, llevaría un registro de docentes e instructores autorizados para impartir capacitación, con los antecedentes sobre especialidad, educación y experiencia. Este registro no incluiría los instructores de planta de las empresas o los que ocasionalmente cumplan estos servicios.

   Una nómina de Cursos y Programas, registrados por cada organismo capacitador, consignaría información relativa a los objetivos, contenido, metodología, especificaciones del personal docente, requisitos de admisión y aprobación, duración y costos de cada curso. Se incluirían sólo los cursos y programas cuya duración esté por encima de un determinado límite (por ejemplo más de 100 horas).

   Otras fuentes de información a cargo de la entidad sería un sistema de estadísticas de las acciones de capacitación efectuadas en el marco del sistema, con suficiente desagregación para analizarlos y evaluarlos en relación con sectores de actividad, tamaño de empresa, regiones, categorías ocupacionales, áreas de especialidad y objeto de capacitación. Se implementaría un sistema sencillo de monitoreo de demandas en el mercado del trabajo, que permita recabar información actual y de tendencias en materia de oportunidades de empleo y trabajo independiente y posibilidades de desarrollo de microempresas. Esta información serviría para la orientación vocacional de los participantes en programas públicos de capacitación.

6. Las instituciones oficiales de capacitación

   Dentro del sistema, varias alternativas son posibles respecto al papel de las instituciones oficiales que han liderado las actividades de capacitación en los Países Andinos. Sin duda tienen un valioso patrimonio constituido por su experiencia, sus recursos físicos y humanos y por las posibilidades de acción que les permite el financiamiento de que disponen, especialmente para ejecutar programas de gran valor económico y social y de alto costo.

   Las alternativas van desde considerarlos un oferente más, en igualdad de condiciones con los otros proveedores del servicio, a darles la función de ente administrador, regulador y supervisor, que no ejecuta directamente, o diversas posibilidades intermedias en que las instituciones continúan capacitando directamente, pero derivando parte de estas actividades y del financiamiento en otras instituciones, en una amplia variedad de opciones. Las alternativas pueden incluir, entre otras, funciones en materia de certificación de capacidades, de investigación y desarrollo de metodologías, y diseño y dirección de programas de interés social.

   En cuanto a la dirección de las instituciones, hay también alternativas; de mantenerlas como entidades tripartitas con diferentes grados de participación de los actores sociales, o -en otras alternativas aplicadas recientemente- encomendar su dirección al sector privado, especialmente empleador, con participación de los trabajadores, sin intervención del Estado.

D. Programas públicos de capacitación

Los programas públicos de capacitación constituirían un elemento fundamental del sistema para atender las necesidades sociales de capacitación, es decir, correspondientes a los segmentos más carentes de la población que se encuentran normalmente excluidos de la capacitación en las empresas.

Para estos programas se podría establecer un fondo financiero con recursos públicos cuya administración se podría entregar a una entidad autónoma. La ejecución de los programas públicos estaría a cargo de los organismos públicos y privados capacitadores, con base en licitaciones abiertas y competitivas, para adjudicar el financiamiento teniendo en cuenta la calidad de los cursos propuestos y las perspectivas ocupacionales que éstos abren a los participantes.

Una parte de los programas públicos financiados con recursos del Estado podría orientarse a mejorar la calidad de la oferta, mediante subsidios a los organismos capacitadores, tanto para infraestructura (equipos de enseñanza, laboratorios, talleres, equipos audiovisuales) como para formación de personal docente.

El contenido de los programas públicos y sus objetivos dependerían de las condiciones y requerimientos en cada país: en función de los programas actuales, es de esperar que los programas públicos se orienten preferentemente a capacitación de jóvenes de hogares pobres, a pequeñas y microempresas, mujeres con responsabilidades familiares, trabajadores rurales y desempleados.

E. Programas de reconversión laboral

La reconversión laboral se puede desarrollar en diferentes situaciones alternativas. Primero, cuando se trata de trabajadores ocupados en una empresa o institución, que necesitan adecuarse a nuevos requerimientos, sea en su puesto de trabajo o para trasladarse a otro dentro de la misma empresa o institución. Segundo, cuando se trata de trabajadores desplazados, o que se espera que serán desplazados de su empleo -del sector público o del sector privado- y que es indispensable reinsertar productivamente en nuevos empleos o como trabajadores independientes.

La primera situación -reconversión interna- puede ser continua o discontinua. La continua implica un proceso permanente de mejoramiento del capital humano de la empresa o institución; la discontinua ocurre cuando la empresa o institución se reestructura y efectúa cambios en su organización que exigen readecuar las capacidades laborales.

En cuanto a la reconversión interna, la principal orientación es la de efectuarla con la activa participación de los trabajadores para que éstos se involucren y puedan aportar sus conocimientos y expresar sus preferencias e intereses. La experiencia indica que los procesos de reconversión internos definidos y realizados en forma participativa, contribuyen a un mejor ambiente de trabajo y -en definitiva- a una mayor productividad. Las negociaciones colectivas abren la posibilidad de acordar los canales y modalidades de la participación de los trabajadores en esta materia.

La reconversión que se efectúe para reinsertar trabajadores desplazados -reconversión externa- es más eficaz si se diseña de manera específica y funcional a posibilidades reales de empleo. En este sentido, la reconversión debería complementarse con un conjunto más amplio de políticas e instrumentos orientados a identificar o incentivar la creación de ocupaciones.

En primer lugar, un sistema de información desagregada del mercado del trabajo, especialmente a nivel de regiones y localidades, que sirva para orientar el diseño de la reconversión laboral; metodologías tales como los "observatorios laborales" y los "talleres de empleo", y el funcionamiento de consejos o comisiones tripartitas regionales y locales, con participación de instituciones de capacitación, son esfuerzos necesarios en este sentido. Un componente obvio es un sistema de intermediación laboral que permita recibir las demandas de empleo y facilitar la colocación de los trabajadores reconvertidos que los requieran.

En segundo lugar, instrumentos de fomento a la inversión y el empleo, cuya naturaleza y alcance depende de las condiciones particulares que se enfrente. Medidas tales como el desarrollo de parques industriales, apoyos a la exportación, y distintas formas de subsidio a la contratación de trabajadores, en las regiones, localidades o sectores que requieren reconversión laboral, pueden formar parte de esta política. Asimismo, acciones para el apoyo a micro y pequeñas empresas y al trabajo independiente a través del crédito, la asistencia técnica, acceso a mercados, acuerdos de subcontratación con empresas modernas o instituciones, y reducción de trabas y regulaciones administrativas a estas actividades.

En tercer lugar, la reconversión laboral para la reinserción de trabajadores desplazados necesita complementarse con instrumentos compensatorios y de desarrollo social. Instrumentos tales como las indemnizaciones legales y extraordinarias, subsidios o seguros de desempleo y jubilaciones anticipadas, que puedan alternativamente apoyar el ingreso del trabajador desplazado o servir de base para que inicie actividades independientes u otras opciones; instrumentos para proteger el bienestar personal y familiar, tales como la mantención de seguros de salud y créditos o subsidios de vivienda; e instrumentos para financiar el traslado y reubicación en otras localidades o regiones cuando ello sea indispensable.

En cuarto lugar, la reconversión laboral externa requiere también diálogo y concertación. No puede ser eficaz y productiva a menos que su orientación, contenidos e instrumentos sean definidos conjuntamente con los trabajadores y con la consideración de sus intereses y expectativas.

Es recomendable que la reconversión se inicie con la mayor anticipación posible a los cambios en la organización del trabajo en la empresa o sector, especialmente si se espera que ello ocasionará desplazamiento de trabajadores. La experiencia en países de América Latina indica que cuando la reconversión se retrasa, puede resultar muy difícil orientar a los trabajadores desplazados hacia los cursos y programas, con la consiguiente pérdida de oportunidades para una mejor inserción laboral.

Por último, una consideración de carácter institucional; generalmente en los países existen las instituciones que pueden proveer diferentes servicios vinculados a un proceso de reconversión laboral: programas y cursos de capacitación, créditos y otros apoyos al inicio de actividades independientes, intermediación laboral, de manera que no se requiere crear nuevas instituciones; sin embargo, frecuentemente se necesita reforzarla y coordinarlas y, sobre todo, relacionar a los trabajadores desplazados con las instituciones existentes. éstos son aspectos fundamentales en un proceso de reconversión y determinantes de sus resultados.

 

 

 

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