Sindicatos y formación
Proyecto OIT - Gobierno de España
Diálogo Social y Reconversión y Capacitación Laboral para los Países Andinos
Oficina Internacional del Trabajo - Cooperación Española
2.2. La visión de los actores del proceso productivo
No existen evaluaciones comprensivas de la capacitación laboral en los países andinos. Sin embargo, en todos ellos los actores sociales tienen conceptos muy definidos sobre las condiciones en que ésta se desarrolla y la naturaleza de los problemas que enfrenta, si bien no hay criterios uniformes en cuanto a las orientaciones y soluciones para el futuro.
Hay un amplio grado de consenso respecto a la renovada importancia de la capacitación y la formación profesional en las nuevas condiciones vigentes o hacia las cuales los países están transitando.
Primero, se reconoce en los planteamientos de empleadores, trabajadores y gobiernos, que las condiciones actuales de los mercados y la creciente exigencia de modernizar y adecuar las tecnologías y la organización del trabajo, requieren que la capacitación sea un proceso permanente a lo largo de toda la vida del trabajador, y que necesita dirigirse hacia un nuevo tipo de formación, versátil y multifacética.
Segundo, se destaca que la orientación y contenido del proceso de capacitación debe definirse en función de la demanda del sistema productivo. Esto requiere una participación directa de las empresas y de las organizaciones representativas de trabajadores y empleadores para dar a conocer las necesidades manifiestas y una colaboración permanente de las instituciones de capacitación para ayudarlas a prever y a definir su demanda.
Tercero, hay consenso en que la capacitación es, al mismo tiempo, un instrumento para el desarrollo económico y para el desarrollo social; por lo tanto, es indispensable, en todos los países, continuar ampliando la cobertura a todos los sectores y regiones. Se pone énfasis en continuar avanzando en acceder a la pequeña y microempresa con formación técnica y gerencial, a los sectores rurales y campesinos, a las actividades informales y de autoempleo y a los grupos especiales de población, como los jóvenes y las mujeres con responsabilidades de mantención familiar.
Por último, hay también mucho acuerdo en que la capacitación requiere una acción integrada que vincule, desde su diseño, el mundo del trabajo, de la educación, del desarrollo tecnológico, y que incorpore instrumentos de política, como son la intermediación laboral, la información del mercado del trabajo, la supervisión de la oferta y la certificación de especialidades.
Las principales opiniones de los actores sociales en cada país, son las siguientes:
A. BOLIVIA
Los representantes del sector empresarial consultados, consideran que la reciente creación de la Fundación INFOCAL, que entrega la responsabilidad de este servicio a la CEPB, llevará a un mejoramiento de la formación profesional en Bolivia. Se estima que actualmente sólo un tercio de las empresas efectúa el aporte voluntario equivalente al 1 por ciento de los salarios, para financiar la capacitación, pero que puede lograrse un aumento importante en el número de contribuyentes.
Para los empleadores la Fundación implica un nuevo concepto de apoyo a la empresa, cuya implementación efectiva a través de nuevos y mejores servicios, estimulará a los empresarios a demandar capacitación y a financiarla con sus aportes.
Se recibieron apreciaciones de que a una parte de los empleadores le preocuparía que una fuerza de trabajo más capacitada pudiera presentar mayores exigencias o tender a trasladarse a otras ocupaciones; sin embargo, esta actitud estaría cambiando hacia un interés creciente en trabajadores mejor capacitados, lo que se reforzaría con la nueva administración de INFOCAL.
Se destaca la necesidad de mejorar la información al público en general sobre los cursos y las perspectivas de empleo, y los vínculos con las empresas para detectar sus requerimientos de trabajadores capacitados. En tal sentido, la dirección de INFOCAL estima indispensable establecer un servicio de orientación profesional y ocupacional en todos los Departamentos del país. Igualmente, a las empresas se les informará sobre las ofertas de capacitación de INFOCAL, al mismo tiempo que se recopilarán datos para detectar las necesidades de formación de personal con funciones operativas en las empresas.
La nueva administración de INFOCAL se ha propuesto diversificar y modernizar los cursos, que estarían actualmente muy concentrados en especialidades tradicionales, y avanzar en la modernización de las instalaciones y equipos. Asimismo, tiene el propósito de hacer el seguimiento da la inserción laboral de los egresados y promocionarlos en el mercado de trabajo. A mediano plazo se espera organizar un servicio de intermediación para ofrecer a las empresas los perfiles de trabajadores y trabajadoras calificados, para su posible contratación.
La participación de representantes de los trabajadores en la orientación de INFOCAL se estima indispensable por parte de los empleadores. De hecho, esta participación está considerada tanto en la Dirección Nacional como en los Directorios Departamentales. Los directivos de la CEPB han expresado la importancia de incorporar el tema de la capacitación laboral en un proceso de diálogo y concertación, así como en las negociaciones colectivas.
La visión de los trabajadores respecto a la capacitación es positiva, particularmente la de trabajadores fabriles y de la construcción, que han tenido mayores oportunidades de formarse y de apreciar el efecto favorable sobre sus niveles de ingreso y sus posibilidades de colocación. La COB está elaborando su posición respecto al nuevo esquema organizativo de INFOCAL y considerando la posibilidad de crear escuelas o institutos de capacitación de origen sindical.
En términos cuantitativos, la cobertura de la capacitación laboral se estima muy insuficiente por analistas del sector público. Destacan que INFOCAL capacita anualmente a unas 12 mil personas, en su mayoría trabajadores de empresas formales y tradicionales, pero que los servicios de capacitación para otros sectores -trabajadores rurales, sector informal, microempresas y cooperativas- son muy limitados.
Existen actividades de capacitación para estos sectores pero se estima que son esfuerzos insuficientes y dispersos. Si bien INFOCAL contribuye y participa en la capacitación para los sectores sociales, no es ésta su principal responsabilidad, la cual necesitaría ser asumida por el Estado a través de programas públicos de capacitación. Se nos indicó, además, que no se ha constituido un sistema u órgano que permita regular, supervisar, apoyar y coordinar la capacitación a los diferentes sectores laborales.
Por último, todos los sectores consultados coinciden en la importancia de mejorar la educación formal, como base para aumentar la capacitación, lo que se espera lograr con la reforma educativa introducida recientemente.
B. COLOMBIA
Los empresarios consultados para este informe estiman que la gestión del SENA ha sido exitosa, pero persiste la necesidad de flexibilizar más su estructura frente a un sector productivo que está cambiando rápidamente(7). La reciente ley de reestructuración del SENA abre espacios para que la institución pueda ajustarse al nuevo sector productivo. Se señala como un posible problema el gran tamaño en la entidad, lo cual dificulta su administración y el control del cumplimiento de las orientaciones y lineamientos de sus directivos.
Hubo también opiniones en el sentido de que el mercado de la capacitación debía abrirse y aumentar la competencia entre oferentes, para que los trabajadores puedan capacitarse en diferentes instituciones, e incrementar la cobertura del servicio.
En un mercado más abierto, el SENA mantendría un papel de liderazgo, pero tendería a reducir sus funciones como ejecutor directo de la capacitación. Algunos programas que actualmente realiza, podrían transferirse a instituciones privadas que estarían en condiciones de investigar con mayor profundidad los requerimientos del sector productivo. Se establecerían mecanismos más amplios que los actuales para la subcontratación de cursos, con el financiamiento de las empresas. Actualmente, el SENA puede financiar hasta en 50 por ciento programas de capacitación presentados por empresas privadas; el procedimiento se está utilizando principalmente en las áreas en las que el SENA no entrega formación pero sería necesario, en las opiniones recibidas, extenderlo a otras áreas para ir abriendo la competencia y nuevas alternativas.
Respecto a la cobertura de la capacitación, aunque no hay datos estadísticos, se estima que son relativamente pocos los empleadores que acuden al SENA para adquirir formación para sus empleados.
Parte del sector productivo asume el aporte del 2 por ciento de la nómina como un impuesto, y no acude al SENA para recuperarlo. Sin embargo, los mandos medios de las empresas y los jefes de relaciones industriales reconocen en gran parte la importancia de la capacitación que este imparte.
En relación con la pertinencia de los programas que el SENA ofrece, se estima que hay diferencias entre ellos: en algunas áreas existe un notable desarrollo tecnológico pero en otras hay atraso. Lo mismo ocurre con su calidad. ésta es afectada muchas veces no por problemas del SENA sino como consecuencia de una educación formal básica deficiente. La calidad de la mano de obra exige mejorar la educación en todas sus etapas y no sólo la capacitación laboral.
Finalmente, se plantea el problema de la calificación de los instructores que en muchos casos no es suficiente para las funciones que les corresponden. Se requiere un mayor esfuerzo para recalificarlos, mediante programas permanentes y que los beneficie a todos.
La percepción de los trabajadores en Colombia destaca la necesidad de aumentar la cobertura de la capacitación por cuanto si bien muchos se benefician con los cursos del SENA, una gran proporción no puede acceder a ellos, especialmente porque los requisitos para el ingreso son muy altos. Estiman, como los empleadores, que los cursos deben adaptarse más a los requerimientos del sector productivo. Esto debe ser el resultado de un proceso que involucre a todos los actores interesados, por cuanto así es la única manera de conocer las fortalezas, necesidades y posibilidades del sector productivo nacional. Señalan que no sólo hay que aprovechar el conocimiento de los instructores, o de los empresarios, sino que también es fundamental la experiencia de los trabajadores en sus puestos de trabajo.
Respecto a la calidad de la capacitación, la opinión es positiva, pero estiman que debe ampliarse para que el trabajador no sólo adquiera destrezas en un campo específico sino que esté en condiciones de resolver problemas y asumir iniciativas.
Ponen particular énfasis en el tema de la reconversión, para buscar soluciones a los problemas vinculados con la transformación productiva, que eviten despedir a los trabajadores. La reconversión laboral debería ser obligatoria porque es un instrumento fundamental para que los trabajadores desplazados puedan reincorporarse a un empleo.
Finalmente, los trabajadores perciben la reconversión como una condición esencial para el desarrollo económico del país, y no sólo como un instrumento para mejorar las condiciones individuales y personales de los individuos.
C. ECUADOR
Todos los sectores coinciden en la necesidad de efectuar reformas profundas a todos los niveles, incluyendo la formación pre-ocupacional que se imparte dentro del sistema educativo. En éste hay todavía deficiencias de cobertura: más del 40 por ciento de la población entre 12 y 14 años está fuera del sistema, sin que existan opciones paralelas que preparen a la población en edad escolar para su posterior ingreso al trabajo. En el ciclo diversificado cursa sólo el 40 por ciento de la población entre 15 y 17 años. Hay además problemas de calidad que se expresan en bajos rendimientos y elevadas tasas de deserción, como efecto de la pobreza(8).
En las circunstancias anotadas, es claro para los diferentes actores sociales que la preparación de los desertores del sistema educativo corresponde a las instituciones de capacitación profesional.
Las normas vigentes determinan que esencialmente esta responsabilidad recaiga sobre el SECAP; sin embargo, este carece de los medios para hacerlo eficientemente. Al mismo tiempo, son pocas las instituciones y organizaciones privadas que ofrecen capacitación, tanto por problemas de financiamiento como por restricciones legales.
Los principales factores que han limitado las posibilidades del SECAP -de acuerdo con las opiniones expresadas por los sectores consultados- se refieren a que persistiría una cierta centralización operativa y presupuestaria que estaría impidiendo la consideración de las necesidades locales y regionales. Se estima que la estructura de costos es rígida, con una elevada proporción de los recursos destinada a gastos de administración y apoyo central. Los costos operacionales, sin embargo, son relativamente bajos, pero esto parece deberse a los bajos salarios y a la falta de implementos materiales para los cursos, lo cual estaría afectando la calidad de la capacitación.
El financiamiento del SECAP proviene de la contribución obligatoria de las empresas, del aporte legal del Estado y de algunos ingresos generados principalmente por la venta de servicios. En la práctica, los aportes del Estado han sido irregulares y la institución ha estado limitada en su manejo presupuestario por la política de contención del gasto público. Un efecto de lo anterior es la baja utilización de la capacidad instalada que algunas evaluaciones estiman en un 45 por ciento. La entidad podría estar sobredimensionada en su infraestructura, respecto a su capacidad financiera y operativa.
En cuanto a la relación entre la capacitación que se imparte y los requerimientos actuales y esperados del aparato productivo, la percepción de los empleadores y trabajadores es que ésta es insuficiente. No se dispone de instrumentos para captar información del mercado del trabajo con la desagregación necesaria. La tendencia sería a planificar la oferta en función de la capacidad instalada de la institución y, especialmente, de la composición de su planta docente permanente.
Por último, se estima que los vínculos entre la institución oficial de capacitación laboral y el sistema productivo y los actores sociales son muy reducidos. Salvo algunas grandes empresas del sector moderno, éstas no participan en programas de formación inicial y continua de sus trabajadores. Los mayores nexos se han establecido en relación con el aprendizaje de jóvenes en el marco del sistema dual, pero el impacto ha sido limitado. No existen tampoco instancias para la participación de representantes de trabajadores y empleadores en la definición de políticas de capacitación. La representación de éstos en el Consejo Directivo del SECAP es minoritaria(9).
D. PERÚ
La opinión generalizada, así como el resultado de estudios recientes, es que el país tiene una disponibilidad abundante de entidades, programas y cursos; sin embargo, también hay conciencia en que la calidad de la capacitación es heterogénea y de que se carece de un sistema que coordine los diferentes niveles del proceso formativo, de transparencia al mercado y defina los roles y responsabilidades de los actores del proceso formativo(10).
La oferta de capacitación ha tenido un crecimiento considerable durante los últimos años, pero éste ha sido inorgánico, lo que ha dado como resultado una cierta concentración. Primero, hay una concentración territorial; casi toda se ubica en Lima y en otras ciudades, existiendo poca capacitación rural, si bien se reconocen los esfuerzos que se hacen en esta dirección. Segundo, la oferta está concentrada en manufacturas, construcción, comercio y servicios, con un casi total carencia en el sector primario (agricultura, ganadería, pesca y minería). Dentro de los sectores secundario y terciario, los cursos que se imparten responden más a una demanda social tradicional que a las necesidades del sistema productivo, o a las reales oportunidades de empleo, y se orientan preferentemente al trabajo dependiente.
La calidad de la oferta varía ampliamente entre instituciones dependiendo de las instalaciones, la experiencia del personal docente y los recursos financieros disponibles. En el caso de muchas instituciones públicas de capacitación formal, la insuficiencia de recursos determina la necesidad de captar ingresos propios; sin embargo, frecuentemente, un precario equipamiento o profesores insuficientemente calificados limitan esa posibilidad. Una manifestación de ineficiencia son las altas tasas de deserción; las personas que inician los cursos los abandonan porque no satisfacen sus expectativas, o por razones económicas- o en algunos caos- porque los consideran un recurso transitorio hasta que logran ingresar a las universidades.
Los centros de formación de buena calidad son especialmente los promovidos por grupos empresariales o la cooperación internacional, pero éstos son de altos costos para gran parte de la población. Existen sistemas de crédito educativo pero requieren garantías que sólo están al alcance de los grupos de ingresos altos o medios. Como consecuencia, los problemas de calidad afectan a los sectores de bajos ingresos que no logran acceder a las mejores instituciones, lo cual tiende a agravar y perpetrar la desigualdad social.
No existe suficiente relación entre la capacitación que se ofrece y las necesidades y demandas del sector productivo, formal o informal, por recursos humanos. Los mecanismos de información sobre el mercado laboral son generalmente muy limitados. Esta falta de comunicación impide concebir de manera adecuada los perfiles y contenidos de la enseñanza, lo cual contribuye a que un alto porcentaje de los egresados trabaje en ocupaciones distintas de las que fueron capacitados. No obstante lo señalado, se reconoce que se han hecho avances para mejorar la relación entre la capacitación y el sector productivo y que varias instituciones tienen experiencias exitosas en este sentido.
Por último, se considera que la ausencia de un marco regulatorio, de supervisión y coordinación es un factor negativo para el desarrollo de la capacitación laboral en el país. Las disposiciones que autorizan el funcionamiento de instituciones de capacitación se han flexibilizado, lo cual es positivo para el aumento de la oferta y la competencia en el mercado; sin embargo, se han creado instituciones que no reúnen condiciones mínimas de calidad, en perjuicio de los alumnos que concurren a ellos y que no están en condiciones de evaluarlos.
E. VENEZUELA
Desde hace muchos años existe en Venezuela un consenso muy amplio entre los actores sociales acerca del papel central que los recursos humanos deben jugar en cualquier estrategia de desarrollo, tanto por razones de equidad como por razones económicas. En los años de auge petrolero, el insuficiente desarrollo del recurso humano se entendía como una limitante real al crecimiento, aun cuando no existieran en esos años, obstáculos de carácter financiero. De hecho, la ampliación educacional ha sido un propósito permanente de sucesivos planes y programas de desarrollo.
Más recientemente, en la perspectiva del proceso de cambio y de ajuste estructural, se vuelve a destacar a la formación y capacitación laboral como una variable de primera importancia, no obstante el lento crecimiento de la demanda de trabajo, que ha caracterizado al país durante los últimos años. Este planteamiento implica considerar la inversión en recursos humanos una inversión a largo plazo, indispensable para fundamentar la recuperación económica y el mejoramiento de la productividad y competitividad.
Las opiniones recibidas sobre la formación laboral se refieren en primer lugar, al aspecto cuantitativo:
No obstante aumentos muy sustanciales en el acceso a la capacitación se plantea la necesidad de alcanzar metas más amplias de cobertura, acordes con el crecimiento de la oferta de trabajo. Se destaca que todavía un porcentaje muy considerable de jóvenes deserta de la educación secundaria, sin recibir ninguna formación técnica que le permita incorporarse a un empleo. De allí la prioridad que se le atribuye por todos los actores sociales a los programas de capacitación de jóvenes, especialmente de adiestramiento básico y práctica laboral.
Al respecto, se señala que aun cuando existen varios programas con propósitos similares, es necesario coordinarlos, ejecutarlos con mayor eficiencia y aumentar su cobertura.
En segundo lugar, las opiniones se refieren a aspectos cualitativos, particularmente en relación con la necesidad de modernizar la estructura productiva y de incorporar nueva tecnología.
Esta modifica las pautas de demanda de trabajadores y los perfiles profesionales requeridos. Se precisa impartir mayor formación dentro de las empresas combinando el desempeño de tareas productivas con la asistencia a centros de formación, y hacer mayores esfuerzos para aproximar los cursos y programas que se imparten, al sistema productivo y al mercado del trabajo. Los representantes de empleadores y trabajadores expresan interés en participar en los órganos que elaboran y adoptan políticas en materia de formación, así como en los directorios de las instituciones de formación para presentar sus puntos de vista y expresar sus necesidades.
En los temas institucionales, se aprecia que tanto los trabajadores como los empresarios consideran que el INCE es el organismo más preparado para impartir capacitación laboral en el país y generalmente se reconoce que ha hecho esfuerzos positivos para adaptarse a las nuevas exigencias del mercado; se destaca especialmente en este sentido la creación de las Asociaciones Civiles Regionales y de los Institutos Sectoriales (INCE Construcción, INCE Metalminero, INCE Textil e INCE Turismo).
Los planteamientos para una mayor eficiencia de la institución se refieren principalmente a los siguientes temas: i) necesidad de mejorar equipos e incorporar nuevas tecnologías; se señala que la mayor parte de los gastos se destina a pagos de personal, quedando poco margen para material docente, conservación y mantenimiento, y casi nada para inversión, lo cual impide la actualización tecnológica; ii) asegurar la calidad de la planta docente a través de una cuidadosa selección de personal y una adecuada política de reclutamiento; iii) perfeccionar los sistemas de evaluación y seguimiento continuo de programas y cursos, con participación de empleadores y trabajadores; iv) mejorar la prospección de necesidades de formación a través de un contacto permanente con las empresas y ampliando las posibilidades de diversificar la oferta, abriendo el acceso a otras instituciones en condiciones de profundizar la investigación de dichas necesidades; v) aumentar las vinculaciones del INCE con el sistema de educación regular para orientar las aspiraciones de los jóvenes, informarles las posibilidades que ofrece el mercado de trabajo y para atraer a los cursos de capacitación a los jóvenes que hayan desertado de la enseñanza media.
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7. Barraquer, Margarita, Capacitación y Reconversión Laboral en Colombia, 1996.
8. SECAP-OIT/Centro de Turín: Informe final de la misión para la reformulación del Proyecto PREDAFORP, mayo 1996.
9. SECAP-OIT: Ibid.
10. Díaz Hugo, Capacitación y Reconversión Laboral en Perú, Lima 1996.
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