Proyecto OIT - Gobierno de España
Diálogo Social y Reconversión y Capacitación Laboral para los Países Andinos

Oficina Internacional del Trabajo - Cooperación Española

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1.3. Programas de reconversión laboral

En los cinco países existen programas de reconversión laboral cuya finalidad es adecuar la formación de trabajadores a las nuevas condiciones del mercado, para facilitar su reinserción en el empleo y aumentar la productividad. En su mayor parte, fueron diseñados para enfrentar situaciones críticas en el sector público - trabajadores cesantes o con riesgo de perder su ocupación- como resultado de procesos de reforma del Estado o de privatización de empresas públicas. En lo que sigue, se presenta una síntesis de los principales programas.

A. BOLIVIA

a) Plan de Alivia a la Pobreza

Se ejecutó bajo la dirección del Ministerio de Trabajo durante 1993 y 1994, con la finalidad principal de apoyar a trabajadores desplazados de empresas públicas en proceso de racionalización. El grupo objetivo se estimó en unos 10,000 trabajadores, en su mayoría de ENFE (Empresa de Ferrocarriles) y de YPFB (Empresa de Hidrocarburos). De este total, aproximadamente un tercio recurrió al Plan de Alivio. El apoyo entregado consistía en un subsidio monetario mensual durante un año, más reconversión laboral técnica y de gestión para constituir una Unidad Productiva.

Por decisión del trabajador era posible sustituir el subsidio mensual por un monto único acumulado equivalente, para ser utilizado como capital inicial de la Unidad Productiva.

La reconversión laboral se efectuó mediante cursos en INFOCAL o en otros institutos de educación técnica.

En total se crearon 170 Unidades Productivas; aun cuando no se efectuaron análisis de impacto, la estimación del Ministerio del Trabajo es que el 60 por ciento de las mismas logró consolidarse.

b) Capacitación y reconversión laboral a trabajadores inscritos en las bolsas de trabajo

El Ministerio del Trabajo complementa su servicio de intermediación laboral, que opera en todos los Departamentos del país, orientado hacia cursos de capacitación y reconversión laboral a trabajadores inscritos que lo requieran. Los cursos son impartidos en instituciones públicas y privadas de capacitación, frecuentemente ONG's. El financiamiento es compartido entre el Ministerio y la Institución capacitadora.

c) Actividades de capacitación y reconversión laboral de la Secretaría Nacional de Industrias

La Secretaría Nacional de Industrias, a través del Servicio de Asistencia Técnica (SAT), ejecuta un proyecto de capacitación y reconversión laboral que cuenta con apoyo del Banco Mundial. El Ministerio del Trabajo participa en este proyecto a través de los PROMOCENTROS (Oficinas Departamentales del Ministerio para la Promoción del Empleo) principalmente colaborando en la identificación de demandas para orientar la capacitación. Los cursos son financiados por el SAT y por los participantes.

d) Reconversión laboral de trabajadores de las empresas públicas en proceso de capitalización

La Ley de Capitalización de 1994 autorizó al Ejecutivo a convertir las principales empresas públicas en sociedades de economía mixta, para que aumentaran su capital mediante aportes de inversionistas privados, nacionales o extranjeros. La misma ley autorizó al Ejecutivo a transferir a título gratuito, a los ciudadanos bolivianos residentes en el país y mayores de edad, las acciones de propiedad del Estado en las sociedades capitalizadas. Estas acciones se incorporarían a cuentas individuales de cada beneficiario en fondos de pensiones que se crearían por ley y serían administradas por sociedades privadas.

Las empresas incorporadas al proceso de capitalización fueron las siguientes: Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB); Empresa Nacional de Electricidad (ENDE); Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTEL); Empresa Nacional de Ferrocarriles (ENFE); Lloyd Aéreo Boliviano (LAB) y Empresa Nacional de Fundiciones (ENAF), con una ocupación total de unos 14 mil trabajadores. Hasta la fecha se ha avanzado en la capitalización de la mayoría de las empresas indicadas, estando todavía pendiente las de YPFB y ENAF, que se esperan completar antes de febrero de 1997.

En lo que se refiere al empleo, desde el comienzo se preveía que la capitalización no ocasionaría despidos de la magnitud observada en experiencias de privatización de empresas públicas. La diferencia provendría de la reinversión en el mismo sector, de los aportes del socio estratégico privado de cada una de las empresas. Se esperaba, sin embargo, que sería necesario adaptar a los trabajadores de las nuevas modalidades de operación determinada por el paso de una administración pública a una privada.

El Ministerio del Trabajo, a través de UDATEL, ejecutó, durante el segundo semestre de 1995, un proyecto que tuvo financiamiento de la Corporación Andina de Fomento (CAF), para apoyar en el análisis de los requerimientos de reconversión y adaptación laboral en las empresas sujetas a la capitalización. Se determinó que, tal como estaba previsto, no habría desplazamiento de trabajadores que requirieran reconversión laboral para reinsertarse en nuevas ocupaciones. Por el contrario, en casi todas las experiencias han surgido necesidades -o éstas se esperan en el corto plazo- de contratar trabajadores adicionales, en las mismas empresas o en otras relacionadas que se han creado por subdivisiones en el proceso de capitalización. Se determinó, asimismo, que se requerían acciones de adaptación laboral orientadas tanto a trabajadores operativos como a ejecutivos para favorecer la conformación de una "nueva cultura laboral en las empresas", acorde con los requerimientos de productividad, modernización y competitividad.

El proyecto culminó con el diseño de un programa de adaptación laboral por empresa, que propone los cursos y sus contenidos. Se espera obtener financiamiento del FOMIN para llevarlo adelante.

e) Participación popular y reconversión laboral en los municipios

De acuerdo con la Ley de Participación Popular, una parte significativa del gasto público se orienta a los Municipios para la realización de inversiones productivas.

Para estar en condiciones de efectuar sus nuevas responsabilidades, los municipios requieren un importante apoyo para su reorganización y para la reconversión laboral de su personal administrativo y técnico. El Ministerio del Trabajo está iniciando actividades con este propósito mediante "Unidades Unipersonales de Capacitación".

B. COLOMBIA

a) Programa de Adaptación Laboral (PAL)

Su objetivo es contribuir a reducir los costos sociales y económicos de la reestructuración en el sector privado.

Un primer intento, con esta misma finalidad, se inició en 1993 a través del SALI (Sistema de Adaptación Laboral Integral), que se diseñó con apoyo canadiense y financiamiento del Banco Mundial. El nuevo programa PAL surgió como una propuesta del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social y del SENA, a partir de la experiencia anterior, para beneficiar tanto a trabajadores desplazados como a trabajadores ocupados pero con un alto riesgo de quedar sin empleo.

Los recursos del PAL son cinco millones de dólares asignados anteriormente al SALI y su meta es beneficiar unos 4,300 trabajadores. Tiene esencialmente el carácter de una experiencia piloto que podría ampliarse en el futuro.

El mercado objetivo del programa son empresas industriales en proceso de reestructuración. Opera mediante contrapartida, correspondiendo a las empresas interesadas proponer programas de reconversión de sus trabajadores. Si son aceptados, se firma un convenio entre el SENA y la empresa. El PAL financia el 60 por ciento y la empresa el 40 por ciento restante.

Las actividades se iniciaron a comienzos de 1996; a la fecha de este informe se habían suscrito dos convenios para reconvertir a 280 trabajadores de las empresas Fruco y Maizena.

b) Servicio de Adaptación Laboral del Sector Público (SALSP)

Surgió conjuntamente con el SALI en 1993, para atender problemas laborales en el sector público, derivados del proceso de modernización del Estado. Depende de la Presidencia de la República y se financia con la reasignación de recursos del presupuesto de las entidades afectadas, destinados para capacitación.

Las actividades de reconversión laboral fueron efectuadas en el marco de este programa; sin embargo, no existen evaluaciones acerca de la calidad, la pertinencia y los resultados obtenidos.

De acuerdo con el Decreto de Creación, la vigencia del programa terminó en junio de 1996. El Ministerio del Trabajo y Seguridad Social inició los estudios para su eventual reactivación.

c) Fortalecimiento de ONG's para programas de adaptación laboral

La Confederación Colombiana de Organismos no Gubernamentales está llevando adelante un proyecto de fortalecimiento de ONG's para programas de adaptación laboral. Este proyecto es financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo con recursos del Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN). Participan cincuenta y cinco ONG's, previamente seleccionadas para ofrecer servicios de consultoría y capacitación a empresas públicas y privadas en proceso de reestructuración. Los servicios comprenden un conjunto amplio de asistencias para facilitar los cambios al interior de las empresas productivas, incluida la reconversión laboral de los trabajadores. Por tratarse de un proyecto muy reciente, no existen todavía evaluaciones de sus resultados.

C. ECUADOR

a) Proyecto Piloto de Reconversión Laboral (PROLABOR)

El objetivo del proyecto es organizar y ejecutar un proceso de reentrenamiento y adaptación a nuevos trabajos en el sector privado, para personas que han sido o serán separadas de la función pública como consecuencia de la modernización y disminución de tamaño de las instituciones del sector público. Tiene financiamiento del BID con recursos del Fondo Multilateral de Inversiones, y se ejecuta en el marco de un Programa Nacional de Capacitación para Trabajadores del Estado.

Se inició en Octubre de 1995 y debe completarse en Marzo de 1997. La meta es beneficiar unos 4,000 trabajadores de cuatro empresas públicas seleccionadas: Empresa Nacional de Correos (ENC); Empresa Nacional de Ferrocarriles del Estado (ENFE); Autoridad Portuaria de Guayaquil (APG) y Empresas Municipal de Agua Potable y Alcantarillado de Quito (EMAAP-Q).

La ejecución del proyecto está encomendada a la Fundación Ecuador, que tiene a su cargo la coordinación general, supervisión y administración, así como las diferentes contrataciones relacionadas con el proyecto.

Opera a través de diversas firmas consultoras seleccionadas, a las que encarga los servicios de elaborar los diagnósticos de la situación ocupacional en cada una de las empresas públicas y preparar los perfiles ocupacionales de los trabajadores, así como de orientación ocupacional y reinserción laboral, tanto en empleo asalariado o en trabajo independiente.

En cada una de las empresas públicas objeto de la reconversión laboral, se han organizado Comités de Adaptación Laboral (CAL). Están constituidos por representantes de la gerencia de las empresas y de los trabajadores. Sus funciones son identificar y seleccionar a los trabajadores interesados en participar, establecer las necesidades de capacitación de estos trabajadores, promocionar el proyecto en la empresa y efectuar, conjuntamente con la Fundación Ecuador, la selección de las firmas consultoras y supervisar su trabajo.

El proyecto comprende dos componentes de apoyo: un banco de datos sobre oferta y demanda de empleo y sobre los servicios y entidades relacionadas, y una actividad de monitoreo y seguimiento. Ambos componentes se ejecutan a través de firmas consultoras especializadas. Por último, la evaluación ex-post del proyecto quedó a cargo del BID.

Se espera que los resultados y experiencias sean transferidos y difundidos a otras empresas e instituciones, a través de los órganos del Estado que tienen a su cargo el Programa Nacional de Capacitación, que son el Consejo Nacional de Modernización del Estado, el Ministerio del Trabajo y Recursos Humanos, la Secretaría Nacional de Desarrollo Administrativo y el SECAP.

D. PERÚ

a) Proyecto de Reconversión Laboral

Es ejecutado por la Escuela Superior de Administración de Negocios, ESAN, con el objetivo de contribuir a la reinserción laboral de trabajadores desplazados de empresas públicas privatizadas y crear una metodología que pueda ser replicada en grupos más amplios de trabajadores. El financiamiento del proyecto es de US$ 8.0 millones, de los cuales US$ 6.0 millones son aportados por el Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN) administrado por el BID, y US$ 2.0 millones por la Comisión de Promoción de la Inversión Privada (COPRI).

El proyecto debió iniciarse en noviembre de 1995 y concluir en diciembre de 1996. En la práctica comenzó en febrero de 1996, por lo cual su duración fue extendida hasta diciembre de 1997. En la misma decisión de prórroga, se amplió la nómina de empresas incluidas, las cuales son actualmente: Centromin, Enafer, Enapu, Petroperú, Siderperú, Pescaperú, Paramonga, Fertisa y Copes. Se espera entregar los servicios del proyecto a más de 8 mil trabajadores de estas empresas, distribuidos en todo el país.

Los beneficiarios se caracterizan por tener en su gran mayoría sobre los cuarenta años de edad y bajo nivel educativo, lo cual, junto con la amplia distribución geográfica, ha dificultado la operación del proyecto.

ESAN es responsable de la calificación de las firmas capacitadoras; le corresponde intervenir en el diseño de los programas, calificarlos y supervisarlos. También debe estar en permanente contacto con los gremios empresariales y organismos relacionados a la oferta de puestos de trabajo, de manera que los cursos se refieran a oficios y habilidades que realmente son o serán requeridos por el mercado.

La entidad ejecutora ha organizado centros de apoyo en cada una de las empresas participantes, a los que corresponde proponer y adoptar medidas para que los servicios del proyecto sean más accesibles a los beneficiarios. Algunos de estos servicios pueden ser ofrecidos directamente por ESAN, o por los centros de apoyo, pero en su mayor parte serán proporcionados por instituciones de primer nivel, contratadas para este propósito, previa calificación del BID.

Los componentes del Proyecto son los siguientes(6):

1. Identificación de necesidades.- Comprende: (i) cursos de orientación y motivación; (ii) elaboración de perfiles de habilidades y destrezas de cada trabajador; (iii) diagnóstico del mercado laboral; y (iv) formulación de planes de acción para cada trabajador, en función de las oportunidades de empleo, sus intereses y posibilidades.

2. Servicios Especializados.- Son de tres categorías: (i) capacitación, (ii) asesoría técnica, y (iii) servicios de colocación. La capacitación se ofrece para trabajo en microempresas y para trabajo dependiente. La primera incluye gestión empresarial, elaboración del proyecto, asesoría legal y tributaria, asesoría financiera, empresarial y capacitación técnica. Todos los cursos tienen una duración entre 3 y 6 meses.

Los servicios de asesoría técnica se adecúan a las necesidades de los trabajadores en pequeños grupos o individuales. Incluyen asesoría técnico productiva comercial y asesoría empresarial. Esta última comprende servicios legales, financieros y asesoría en la elaboración de perfiles y proyectos.

Los servicios de colocación los ofrecen los Centros de Apoyo en coordinación con el equipo técnico de ESAN. Incluyen la colocación en empleo dependiente, pasantías, subcontratación por empresas privadas y colocación a través de una bolsa de negocios.

La colocación de empleo dependiente consiste en la identificación de posibilidades de empleo y asesoría que facilite conseguir trabajo. La colocación en pasantías ubica a los trabajadores por períodos cortos (alrededor de dos meses) dentro de empresas para obtener capacitación y experiencia y estar en mejores condiciones para obtener trabajo dependiente.

Se estima que un 30% de los 8,000 trabajadores participantes en las actividades de los servicios especializados necesitará apoyo para buscar trabajo dependiente y que un 70% buscará desarrollar un trabajo independiente.

1. Transferencia de la experiencia.- El Proyecto contempla que ESAN desarrolle un proceso de transferencia de la metodología y experiencia acumulada a la COPRI que, a su vez, la transferirá a la institución más idónea para replicarla en grupos mayores de trabajadores.

Para la ejecución del proyecto, se logró identificar un conjunto grande de instituciones capacitadoras que cubre 16 ciudades. Para los casos en que un trabajador desplazado no tenga claramente definida su perspectiva futura, el proyecto considera la asistencia de psicólogos permanentes que tienen una función básica de orientación ocupacional y de crear el ambiente de seguridad personal requerido.

Hasta septiembre de 1996 el proyecto había identificado a 9805 trabajadores en cuanto a sus direcciones y actividades actuales, de los cuales 4833 se habían inscrito en el proyecto, 1010 se encontraban en proceso de reconversión y 1593 ya lo habían finalizado.

E. VENEZUELA

a) Fondo de Protección al Empleo de la Corporación Venezolana de Guayana

El objetivo del Fondo ha sido minimizar el efecto social de la desincorporación de personal en empresas de la Corporación Venezolana de Guayana (CVG). Se inició en 1990 conjuntamente con el Plan de Reconversión de la Siderúrgica del Orinoco S.A. (SIDOR) y siguió operando en los años siguientes en relación con el Plan de Optimización de la empresa de aluminio (VENALUM) y de la reestructuración del conjunto de la CVG y sus empresas.

Las actividades y apoyos del Fondo incluyeron la realización de cursos para trabajadores desincorporados de SIDOR y VENACUM y esquemas compensatorios y de bienestar social. Estos últimos han consistido en subsidio de paro forzoso, auxilio económico equivalente a un 80 por ciento del sueldo básico durante un período variable, aporte de vivienda, útiles escolares y servicio médico integral.

El Programa de Reentrenamiento Laboral comprendió reconversión de oficios, formación académica, actualización profesional y artesanía y manualidades. Se efectuaron asimismo talleres de inducción, motivación al logro, búsqueda de empleo, programas de formación y alternativas de inversión y microempresas. En total, participaron 1,559 trabajadores de ambas empresas. El Programa de Reentrenamiento se ejecutó por universidades, fundaciones privadas, ONG's e incluso profesionales y técnicos particulares, mediante convenios.

Una parte significativa de las actividades se orientó a la formación de microempresas. Según una evaluación, se habría logrado consolidar 115 microempresas en las áreas de comercio (28 por ciento); servicios (38 por ciento); fabricación (16 por ciento) y agricultura (26 por ciento).

Además de la reconversión de trabajadores desincorporados, el Fondo diseñó y realizó un programa orientado a la reconversión de personal en actividad, para adecuarlo a las necesidades de reestructuración de la CVG y sus empresas. Las informaciones disponibles indican que desde 1990 se ha logrado mejorar en cuatro grados el nivel académico promedio de la fuerza laboral incorporada al proceso de reconversión y se ha dado recapacitación laboral a 504 trabajadores de las empresas de la CVG.

Al momento de elaborarse este informe, otros 561 trabajadores activos y 110 desempleados se encuentran recibiendo cursos para su reconversión laboral.

b) Plan de Reinserción Laboral del Ministerio de Trabajo

Su finalidad es ayudar a la reinserción laboral, principalmente de trabajadores del mismo Ministerio. Es una propuesta no iniciada todavía a la fecha de este informe.

Incluye programas de fomento de microempresas, capacitación laboral, educación para adultos e intermediación ocupacional.

Los beneficios que se ofrecerían, además de la capacitación y formación, serían los de apoyo al diseño de proyectos de microempresas, auxilio económico del 60 por ciento del último salario durante el período de formación y capacitación, con un límite máximo de tres meses, beneficio de seguro social para el trabajador y su familia y el de intermediación para obtener un puesto de trabajo.

 

 

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6. Mayores referencias se pueden encontrar en los documentos: Proyecto de Reconversión Laboral en el Perú (Junio, 1996) y en el Resumen Ejecutivo de Reconversión Laboral para Trabajadores Desplazados en el Proceso de Privatización (TC-94-09-09-7).

 

 

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